Palveluasumisen järjestäminen ja kilpailuttaminen kuulemistilaisuus,

Transkriptio

1 1 VAMMAISFOORUMI RY HANDIKAPPFORUM RF FINNISH DISABILITY FORUM KOMMENTIT Suomen Kuntaliitto Palveluasumisen järjestäminen ja kilpailuttaminen kuulemistilaisuus, Vammaisfoorumi on 30 valtakunnallisen vammaisjärjestön yhteistyöjärjestö, jonka tarkoituksena on edistää vammaisten ihmisten tasa-arvoa ja yhdenvertaisen osallistumisen mahdollisuuksia yhteiskunnassa. Vammaisfoorumi edustaa jäsenjärjestöjensä kautta noin suomalaista vammaista henkilöä. Vammaisfoorumi kiittää mahdollisuudesta tulla työryhmän kuultavaksi ja esittää ohessa edustaja Akaan-Penttilän kuulemistilaisuudessa pitämän pyydetyn puheenvuoron lisäksi kirjallisesti kommentteinaan seuraavaa. Lisäksi viittaamme Vammaisfoorumin vaikuttajaverkoston kilpailutustyöryhmän Kuntaliitolle yhteispalaverissa luovuttamaan kommenttiasiakirjaan; Kannanotto kuntien tekemiin VPL hankintoihin ja siinä Vammaisten henkilöiden asumiseen liittyviä palveluita koskevaan 6. lukuun (liite 1.). Kommenttiasiakirjan liitteenä on lisäksi tiedoksenne Karoliina Pönnin pro gradu-tutkielma Vaikeavammaisten palveluasumisen järjestäminen: Kunnallisten viranhaltijoiden käsityksiä palveluasumishankintojen suunnittelusta, sosiaalitieteiden laitos, valtiotieteellinen tiedekunta, Helsingin yliopisto (liite 2.). Yleistä Hankintalain uudistamisen jälkeen vuonna 2007, on säännönmukaisesti vammaispalveluiden kilpailuttamisessa havaittu ongelmia. Suomessa hankintalain tulkinta on ollut tiukempaa kuin muualla. Erityisesti hankintalain soveltaminen vammaispalvelulain takaamien oikeuksien laadun, laajuuden ja sisällön toteutumisessa aineellisen lainsäädännön edellyttämällä tavalla on aiheuttanut vaikeavammaisille asiakkaille merkittäviä ongelmia. Viime vuosina ja muutoinkin monissa eri yhteyksissä on käynyt selväksi että

2 2 sosiaalipalvelujen erityisluonteen takia (esim. vammaispalveluiden henkilökohtaisuus, pitkäaikaisuus, paikalliset olosuhteet) tavanomaiset hankintasäädökset eivät niihin vaikeuksitta sovellu ja tuota hyvää lopputulosta. Myös Valtioneuvosto on selonteossaan hankintalakiuudistuksesta (VNS 7/2008) sekä sosiaali- ja terveysministeriö maaliskuussa 2012 ilmestyneessä raportissaan Sosiaali- ja terveyspalvelujen kilpailuttamisen toimivuus (2012:1) kiinnittänyt huomiota voimakkaasti hankintalain soveltamisen ongelmiin mm. sosiaalipalveluissa. Asia on tullut esille myös Kataisen hallituksen hallitusohjelmassa. Em. tahot ovat kiinnittäneet huomiota hankintalain uudelleen tarkastelun ja sen joustavuuden lisäämiseen sekä sosiaali- ja terveyspalveluiden hankintojen erityispiirteiden ja vaatimusten huomioon ottamiseen erilaisissa järjestämistavoissa asiakkaiden aseman turvaamiseksi. Edelleen hankintakäytäntöjä tulisi kehittää siten, että asiakkaita kuullaan säännönmukaisesti heitä koskevissa palveluratkaisuissa. Hankintalain joustavuuden lisäämiseksi tulisi käydä läpi muun muassa mahdollisuudet suorahankinnan ehtojen tarkistamiseen ja puitejärjestelyjen kehittämiseen. Julkisen palveluvelvoitteen antamiseen tarvitaan selkeiden ja yhtenäisten menettelytapojen luomista. Edellä esitetyt seikat eivät näy oppaassa. Oppaalla olisi suuri mahdollisuus huomioida valtioneuvoston ja ministeriön esittämät näkökulmat. Vammaisfoorumi pitää kyseisen oppaan laatimista ja toteuttamista erittäin kaivattuna ja tarpeellisena, mikä asettaa sille erityisiä sisällöllisiä laatuvaatimuksia. Tehtävä ei ole helppo. Juuri tässä piilee kentällä vallitseva ongelma upottaa substanssilainsäädännön vaateet niin hankintamenettelyyn kokonaisuudessaan kuin esim. tarjouspyynnön ja hankintasopimuksen sisältöön (rautalankamalli). Yleiselle oppaalle ei ole tarvetta vaan hyvinkin yksityiskohtiin ja esimerkillisiin hyviä käytäntöjä esiintuovalla oppaalla palveluasumisen järjestämistavoista suhteessa kilpailuttamiseen. Yksityiskohtaiset perustelut Oppaassa hankintalaki ohjaa palvelun järjestämistä, vaikka hankintalaki tulisi nähdä selkeästi vain menettelyä ja pelisääntöjä ohjaavana säädöksenä. Eri osa-alueet ovat kirjoitettu irrallisina toisistaan. Oppaan luvut ja osat eivät sisällä substanssin soveltamiseen liittyvän problematiikan avaamista käytännön tasolla, jolloin ne eivät anna kyseisen ongelmakysymyksen konkreettiseen käytännön tilanteeseen riittävästi apua. Käytännön kuvaaminen oppaassa olisi ensiarvoisen tärkeää. Oppaassa ei tule riittävällä tavalla selväksi se oikeudellinen tosiasia, että substanssilainsäädäntö esimerkiksi vaikeavammaisten palveluasumisessa vammaispalvelulaki viimesijaisesti ohjaa ja velvoittaa toimeenpanevaa viranomaista järjestämään palvelu sisällön, laajuuden ja vaatimusten osalta lain edellyttämällä tavalla. Näin substanssilaki asettaa toimeenpanevalle viranomaiselle velvoitteen järjestää palveluasuminen siten kuin vaikeavammaisen oikeusasema subjektiivisena oikeutena sitä edellyttää.

3 3 Ristiriitatilanteissa on aina noudatettava lakia, ts. substanssilainsäädäntöä esim. vammaispalvelulakia. Oppaassa ei riittävästi nähdä substanssilainsäädännön ja hankintalain suhdetta. Tämä on suuri puute, vaikkakin oppaassa muuten on menestyksellisesti ja suhteellisen yksityiskohtaisesti selvitetty hankintalainsäädännön edellyttämä hankintamenettely prosessuaalisessa järjestyksessä. Hankintamenettelyä on kuitenkin kuvattu vain sellaisena, jollaisena se pääpiirteissään tulee sovellettavaksi kaikissa hankinnoissa, jotka edellyttävät julkista kilpailutusta. Näistä on olemassa useita oppaita ja teoksia sekä esim. Kuntaliitonkin oma opas sos.terv.palv hankinta ostopalveluna, ohjeita tarjouspyynnön ja hankintasopimuksen laatimiseksi Olemassa ei kuitenkaan ole substanssilainsäädännöllisesti fokusoitunutta opasta, jonka tarve on suuri. Oppaan alussa on yleisluontoisesti selvitetty keskeisimmät palveluasumisen järjestämistavat ja niihin liittyvät normit. Opas ei kuitenkaan riittävällä tavalla tuo esille eri lakien perusteella olevien palveluasumisten ja asumis- ja palvelumuotojen oikeudellisia sisältöeroja ja niiden vaikutuksia asiakkaan oikeusasemaan ja sen suhdetta kunnan järjestämisvelvollisuuden laajuuteen ja sisältöön Sosiaalihuoltolain määrärahasidonnainen (asiakasmaksut) Vammaispalvelulain subjektiivinen (ei asiakasmaksua) Kehitysvammaisten erityishuoltolain subjektiivinen (ei asiakasmaksua) Oppaassa tulisi olla selkeämmin eri järjestämistapojen oikeusvaikutukset, joissa myös tulisi lisäksi huomioida eri palvelukombinaatioiden vaikutukset vastuisiin ja oikeusturva-asemaan. Oppaan kronologisessa järjestyksessä olisi syytä huomioida sisällys siten, että se jo alusta auttaa lukijaa hahmottamaan ja arvioimaan kokonaisuuden kannalta mitä ollaan ostamassa ja toisaalta mitkä ovat markkinat, eli mitä myydään ja mitkä palvelut ovat tuotteistettavissa ja mitkä eivät. Näin ollen kappaleet 11 Palveluasumisen hankinnan eräitä käytännön kysymyksiä ja 12 Hankintasopimus ja sopimuskaudenaikainen yhteistyö tulisi saattaa oppaan alkuun sekä 10.9 Hankintapäätös ja hankintasopimus. Hankintaprosessin päämääränähän on aikaansaada toimiva palvelukokonaisuus, niin hankintayksikön kuin asiakkaidenkin kannalta. Tätä kokonaisuutta hallitaan hankintasopimuksella. Sopimusehdot mukaan lukien palvelukuvaus määräävät palvelun sisällön, joten niiden määrittelyyn tulisi kiinnittää erityistä huomiota jo hankinnan kilpailutusvaiheessa. Palveluasumisen määrittelyssä kappaleessa 2 tulisi enemmän avata palvelun järjestämistavan aiheuttamia vaikutuksia asiakkaalle, esimerkkejä järjestämistavoista, koska järjestämistapa vaikuttaa oikeusasemaan

4 4 Vammaispalvelulain palveluasuminen palveluntuottajan tiloissa (palvelutalotyyppinen) Kehitysvammaisten erityishuoltolain mukainen ryhmäkotiasuminen Sosiaalihuoltolain palveluasuminen, huoneenvuokrasuhteessa palveluitten ollessa osin julkisen vallan järjestämiä ja osin itse ostettuja palveluntuottajalta Valvovien viranomaisten ohjeistukset antavat merkittäviä normeja palveluiden järjestämiseen, jotka vaikuttavat ostettavan palvelun laatuun ja jotka tulee olla tiedossa jo ennen hankintoihin ryhtymistä (sekä myyjän että ostajan puolelta). Oppaaseen tulee ehdottomasti lisätä liitteenä, linkkinä tms. Sosiaali- ja terveysalan lupa ja valvontaviranomaisen Valviran valtakunnalliset palveluasumista koskevat valvontaohjelmat sekä sen sosiaalihuollon yleisiä periaatteita koskeva yleinen valvontaohjelma. Myös STM:n ja ympäristöministeriön sekä ARA:n oppaat tulisi tuoda paremmin oppaassa esille. Palveluasumisen tilaratkaisujen osalta kappale 6 tulee huomioida valtakunnalliset linjaukset siitä, että valvovat viranomaiset eivät hyväksy asuntokeskittymiä erityisryhmille. Samalla kappaleen kohtaa tulisi miettiä suhteessa kappaleeseen 5. Kappale 4 Palveluasumisen järjestäminen olisi syytä sisällyttää palveluasumisen määrittelyä käsittelevän 2 kappaleen sisään. Järjestämistavalla on suuri vaikutus palveluasumisen oikeutena, eikä niitä tule erottaa toisistaan. Palveluasumisen järjestäminen eri tavoilla on myös profiloitunut hyvin omanlaisekseen esim. vaikeavammaisten palveluasumisessa tai kehitysvammapalveluissa. Esimerkiksi asiakkaan itse hankkimat palvelut eivät ole realismia vammaisten palveluasumisen kohdalla. Kappale 5 Asiakkaan asema palveluasumisessa olisi syytä asumista käsittelevän osion osalta kirjoittaa niin, esim. että tässäkin näkyisi mitä tapoja pääsääntöisesti käytetään minkäkin asiakasryhmän kohdalla. Kappaleessa sisältyvä kohta, jossa puhutaan vuokran jyvityksestä tulee tarkistaa. Kappale on myös toistoa suhteessa kappaleeseen 7.1 Tilojen vuokra, jossa on oma alakappale ryhmäkotien vuokran jyvittämisestä. Tässä on ollut yhä kasvavissa määrin ongelmia. Ryhmämuotoinen asuminen on ollut yleistä kehitysvammapuolella, jonka säätely on erityyppinen kuin vammaispalvelulain, joka perustuu selkeästi erityyppiseen tilanteeseen. Tämän kaltaiset toisella oikeusasemaan liittyvät pakollisista jyvityksistä asiakasmaksua muodostavat tilanteet ovat hälyttävästi kasvussa. Asiassa on ollut epäselvyyttä myös ohjauksen kannalta, jonka johdosta Vammaisfoorumi haluaa kiinnittää kyseiseen kirjaukseen erityistä huolellisuutta. Palveluntuotannon tilojen (yhteinen keittiö, ruokasali, henkilökunnan sosiaalitila, yhteistila, palveluntuottajan toimistotiloja tms.) kustannuksia ei tule jyvittää asukkaiden maksamiin vuokriin missään vammaispalveluiden asumismuodoissa. Tämän kaltaiset lisäkustannukset ovat vammaispalvelulain mukaan aina vaikeasta

5 5 vammasta aiheutuvia lisäkuluja, jotka kuuluvat tosiasiallisesti palvelutoiminnan ylläpitämisestä johtuviin kustannuksiin. Edelleen kappaleessa 5.2 Palvelut tulee hoito- ja palvelusuunnitelma, päätös asiakkaalle kunnan järjestämistä palveluista sekä sopimus palveluista asiakkaan ja yksityisen palveluntuottajan välillä siirtää oppaan alkuun. Kuten todettu, ulkoistuksia ja kilpailutuksia suunniteltaessa ja toteutettaessa on välttämätöntä arvioida näiden vaikutuksia asiakkaan asemaan sekä kiinnittää huomiota palveluiden käyttäjien itsemääräämisoikeuteen ja osallisuuteen oman hoidon ja hoivan järjestämisessä. Yhtenä osana tätä on asiakkaiden säännönmukainen kuuleminen heitä koskevissa palveluratkaisuissa (STM 2012:1). Kappale 6 Palveluasumisen sisältö, tuotteistaminen ja edullisuusvertailu ei kappaleena aukea riittävästi otsikon mukaisesti lukijalle. Kappale 7 Palveluasumisen tilat vrt. em. kappaleesta 5.2 kommentoimaamme tilojen vuokrien osalta. Muutoin kappale on erittäin hyvä, lukuun ottamatta kohtaa esteettömyys, jossa ohjearvoja ja tilaratkaisuja tulisi tarkentaa. Kappale 9 Palveluasumisen luvat ja valvonta ei tuo esille nykyistä tilaa valvontaviranomaisten asettamista valtakunnallisista valvontaohjelmista, ohjekirjeistä ja linjauksista, jotka välittömästi vaikuttavat palvelutuottajilta edellytettävien vaatimusten kautta asiakkaiden palveluihin. Vaarana on, että hankintayksiköt hankkivat sisällöllisesti lain vaatimustason alittavia palveluita. Tästä johtuen tulee valvovien viranomaisten antamat linjaukset huomioida tarjouspyynnöissä sekä hankintasopimuksissa. Nämä tulee lisätä oppaaseen sisällöllisesti tavalla tai toisella. Lukijan kannalta olisi myös syytä tuoda vahvemmin esille, että kunnalla on ensisijainen valvontavastuu alueellaan järjestettävistä palveluista ja palveluntuottajalla yhä enenevissä määrin omavalvonnan ja siihen liittyvien mekanismien kautta vastuu palvelunsa laadun valvonnasta. Kappale 10 Yleistä julkisista hankinnoista ja hankintalaista pitäisi ehdottomasti upottaa käytäntöön, tuomalla esille hyviä käytäntöjä, esimerkkejä. Esim. vähintään yksi rautalankamalli tyypillisimmistä järjestämistavoista (vammaispalvelut, kehitysvammapalvelut ja ikääntyvien palveluasuminen) ja niiden vaikutuksista tarjouspyynnön sisältöön ja sen laatimiseen huomioon otettavista seikoista. Tarjoajan soveltuvuuden arviointiin ei riitä pelkästään rekisteröintitiedot, toimilupa ja toimialarekisteri, tarjoajan taloudellinen ja rahoituksellinen tilanne, tekninen suorituskyky ja henkilöstön soveltuvuus. Tässäkin tulisi ottaa substanssilainsäädäntö rinnalle mukaan lukien vähintään lain ja valvovien viranomaisten edellyttämät vaatimukset palveluntuottajalle. Tällaisia vaatimuksia löytyy esimerkiksi Valviran valvontaohjelmien tarkistuslomakkeista. Sama asia koskee tarjoajan soveltuvuuden arviointia. Tarjouksen vertailuperusteiden kohdalla on asenteellisesti kirjoitettu vertailuperusteiden suositeltavuuden painottuminen hinnan puolelle. Erityisryhmien palveluasumisessa on palvelun laadulla suurin merkitys,

6 6 koska palvelua ei voida yksiselitteisesti tuotteistaa. Tarjoajan palvelun sisältöön vaikuttavilla osatekijöillä kuten laadulla on ensisijainen merkitys. Tällöin laatuun liittyvillä osatekijöillä on merkitystä vertailuperusteina, eikä niitä välttämättä ole arvioitu kaikilta osin tarjoajan soveltuvuuden arvioinnin kohdalla. Näin ollen oppaan maininta siitä, että tarjouksen valintaan liittyvinä vertailuperusteina ei pääsääntöisesti voida käyttää ehdokkaan tai tarjoajan soveltuvuuteen liittyviä perusteita, ei ole käsittääksemme täysin selvä. Tästä johtuen oppaassa olisi hyvä ottaa esille esimerkkejä vertailuperusteista ja niiden suhteellisesta painotuksesta ja miten niitä laadullisesti olisi suositeltavaa ilmoittaa hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjoissa. Edelleen hankintamenettelyitä kappaleissa ja Suorahankinta vain poikkeuksellisissa tilanteissa, on jo otsikkotasolla itseisarvoksi otettu, että suorahankintaa ei voida käyttää. Vaikeavammaisten pitkäaikaisissa palveluasumistilanteissa tämä ei pidä paikkaansa. Hankintalakia tulee tarkastella oppaassa myös siitä näkökulmasta, että se tuo eri menettelytapoja objektiivisesti esille. Harvinaisten ja erityisesti hankintalain 67 tilanteissa suorahankinnan ollessa välttämätöntä ilmeisen kohtuuttomuuden tai erityisen epätarkoituksenmukaisuuden kannalta asiakkaalle merkittävän hoito- tai asiakkuussuhteen turvaamiseksi tai hankintalain 66 neuvottelumenettely hankinnan luonteen tai moniammatillisen erityisosaamisen turvaamiseksi tulee ottaa selkeämmin esiin. Tämä on mahdollista nimenomaisesti vaikeavammaisten palveluasumista järjestettäessä. Koska kyse on kuitenkin poikkeuksellisesta menettelystä, on oppaassa syytä ottaa esimerkkejä tämän tyyppisistä poikkeustilanteista, joissa suorahankinta tai neuvottelumenettely on lain mukaan mahdollista. Myös STM on painottanut erilaisten sosiaalipalvelujen järjestämistapojen vaatimuksia muun muassa laadun ja asiakkaiden aseman turvaamiseksi, joustavuuden lisäämiseksi suorahankinnan ja puitejärjestelyjen kehittämisessä. Kappale 13 Esimerkkejä ja konsepteja palveluasumisen toteuttamisesta tuo esille ainoastaan ikäihmisten palveluita. Tähän tarvitaan ehdottomasti myös muiden erityisryhmien esimerkkejä. Oppaassa tulisi näkyä selkeämmin elämänkaariajattelu, pitkäaikainen sopimuskumppanuus, erityisosaaminen ja strategiat. Myös kehittyvälle palvelurakenteelle ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviehdotus julkisista hankinnoista ja palveluja koskevista käyttöoikeussopimuksista kaipaisi omaa osiota. Lopuksi Hyvien hankintojen tekeminen on jäänyt usein taka-alalle ja toimijat ovat keskittyneet pääsääntöisesti siihen, että hankinnat tehdään hankintalakia noudattaen virheettömästi. Sen seurauksena riskien hallinta ja niiden karttaminen on noussut hankinnoissa tärkeimmäksi tekijäksi ja sosiaalialan substanssilainsäädäntö ja asiakkaan oikeudet, asema sekä muut

7 7 asiakkaaseen liittyvät näkökohdat toissijaisiksi. Oppaalla on nyt suuri mahdollisuus muuttaa tämä kulku palvelujen vahvuudeksi. Vammaisfoorumin kilpailutustyöryhmä on erittäin mielellään tukena tässä työssä. Vammaisfoorumi ry Merja Heikkonen puheenjohtaja Pirkko Mahlamäki pääsihteeri Erityisasiantuntija: Vammaisfoorumin vaikuttajaverkoston kilpailutustyöryhmän puheenjohtaja, Elina Akaan-Penttilä lakimies Invalidiliitto, puh Liitteet Liite 1. Vammaisfoorumin vaikuttajaverkoston kilpailutustyöryhmä, Kannanotto kuntien tekemiin VPL hankintoihin Liite 2. Karoliina Pönnin pro gradu-tutkielma, Vaikeavammaisten palveluasumisen järjestäminen: Kunnallisten viranhaltijoiden käsityksiä palveluasumishankintojen suunnittelusta, sosiaalitieteiden laitos, valtiotieteellinen tiedekunta, Helsingin yliopisto.