KENTTÄOHJESÄÄNTÖ YLEINEN OSA PUOLUSTUSJÄRJESTELMÄN TOIMINNAN PERUSTEET

Transkriptio

1

2 1 KENTTÄOHJESÄÄNTÖ YLEINEN OSA PUOLUSTUSJÄRJESTELMÄN TOIMINNAN PERUSTEET 2008

3 2 Pääesikunta/Suunnitteluosasto Kansi ja kuvat: Janne Kopu/TKKK Taitto: Heidi Paananen/TKKK ISBN SAP Ohjesääntönumero 202 Edita Prima Oy Helsinki 2007

4 3

5 4

6 5 Sisällysluettelo KUVALUETTELO... 7 JOHDANTO... 8 A. SOTILAALLINEN MAANPUOLUSTUS Toimintaympäristö Toimijat, päätöksenteko ja johtaminen Säädös- ja sopimusperusteita Viranomaisten välinen yhteistoiminta Suunnittelun ohjaus B. PUOLUSTUSJÄRJESTELMÄ Turvallisuustilanteet ja uhkamallit Puolustusratkaisu ja tehtävät Suorituskyky Puolustusjärjestelmän rakenne Johtamisjärjestelmä Toimintatapa, osaaminen ja tieto Johtamisrakenne Valtakunnallinen taso Alueellinen taso Paikallinen taso Johtamisjärjestelmän tekninen rakenne Tiedustelu- ja valvontajärjestelmä Valmiuden säätelyjärjestelmä Logistiikkajärjestelmä Maa-, meri- ja ilmapuolustuksen johtoportaat ja joukot Puolustusvoimien hallintorakenne Toiminnan tukeminen Henkilöstö Materiaalihallinto Kiinteistö- ja ympäristöhallinto Tietohallinto Viestintä Taloushallinto Oikeudellinen toiminta Sisäinen tarkastus... 55

7 6 C. PUOLUSTUSVOIMIEN TOIMINTA Puolustusvoimien toiminta normaalioloissa ja häiriötilanteissa Johtaminen Sotilaallisen maanpuolustuksen suunnittelu Suorituskyvyn rakentaminen ja ylläpito Tilannekuvan muodostaminen Aluevalvonta Muiden viranomaisten tukeminen Kansainväliseen sotilaalliseen kriisinhallintaan osallistuminen Valmiuden säätely Suomen sotilaallinen puolustaminen Toimivaltuudet ja taloudelliset resurssit Poliittinen, taloudellinen ja sotilaallinen painostus Uhkan kehittyminen Uhkan ennaltaehkäisy ja torjunta Sotilaallisen voiman käyttö Uhkan kehittyminen Uhkan ennaltaehkäisy ja torjunta KÄSITTEET, MÄÄRITELMÄT JA ESIMERKKEJÄ LYHENTEISTÄ... 95

8 7 KUVALUETTELO KUVA 1: Suomen puolustuksen ulottuvuudet KUVA 2: Ulko- ja turvallisuuspolitiikan toimijat KUVA 3: Sotilaallisen maanpuolustuksen keskeisten asioiden käsittely KUVA 4: Viranomaisten välisen yhteistoiminnan tasot KUVA 5: Uhkan arviointiin vaikuttavia tekijöitä KUVA 6: Puolustusjärjestelmän ja puolustusvoimien suorituskyky KUVA 7: Suorituskyvyn osatekijät KUVA 8: Puolustusjärjestelmä sotilaallisen maanpuolustuksen osana KUVA 9: Puolustusvoimien toimintatapa KUVA 10: Puolustusvoimien johtamisrakenne KUVA 11: Joukkojen jako käyttöperiaatteen mukaan KUVA 12: Joukkojen jako operatiivisen käytettävyyden nopeuden mukaan KUVA 13: Johtamisen prosessit KUVA 14: Suorituskyvyn elinjaksomalli KUVA 15: Puolustusvoimien valmiuden säätelyn perusteet Uhkan ja valmiuden kehittyminen KUVA 16: Puolustusvoimien valmiuden säätely KUVA 17: Suomen sotilaallisen puolustamisen periaate KUVA 18: Painostuksen keinoja KUVA 19: Painostuksen torjunta KUVA 20: Strategisen iskun kohteet ja hyökkääjän toimintatavat KUVA 21: Strategisen iskun torjunta KUVA 22: Alueiden valtaamiseen pyrkivän hyökkäyksen torjunta... 94

9 8 JOHDANTO Kenttäohjesäännön yleisessä osassa määritetään puolustusjärjestelmän ja puolustusvoimien toiminnan perusperiaatteet eli doktriini. Ohjesäännön ensimmäisessä osassa esitetään sotilaallisen maanpuolustuksen toimintaympäristö ja sen keskeiset toimijat rooleineen, toimintaan vaikuttavat säädös- ja sopimusperusteet, yhteistoiminnan periaatteet sekä suunnittelun ohjaus. Ohjesäännön keskeisiä käsitteitä ovat puolustusjärjestelmä ja suorituskyky. Ohjesäännön toisessa osassa esitetään puolustusjärjestelmän perusteet ja rakenne sekä puolustusvoimien hallintorakenne ja toiminnan tukeminen. Turvallisuustilanteet ja uhkamallit sekä puolustusratkaisu perustuvat Valtioneuvoston selontekoon 2004 (Suomen turvallisuus- ja puolustuspolitiikka) ja Valtioneuvoston periaatepäätökseen 2006 (Yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamisen strategia). Puolustusjärjestelmän rakennetta sekä toiminnan tukemista tarkastellaan osajärjestelmittäin, joista esitetään tehtävä, rakenne ja toimintatapa erityispiirteineen. Hallintorakenteesta esitetään puolustusvoimien normaaliolojen organisaatio pääpiirtein. Ohjesäännön kolmannessa osassa kuvataan puolustusvoimien suorituskyvyn käyttö eli puolustusjärjestelmän toiminta normaalioloissa, valmiutta säädeltäessä sekä uhkaa torjuttaessa. Käsittelyn painopiste on päätehtävän, Suomen sotilaallisen puolustamisen, kuvaamisessa. Ohjesäännön osien kuvauksissa on otettu huomioon nykytila sekä tiedossa olevat puolustusjärjestelmän ja puolustusvoimien toiminnan muutokset. Kenttäohjesäännön yleinen osa antaa perusteita puolustusjärjestelmän suunnittelulle ja toiminnalle sekä puolustusvoimien ohjesäännöstölle ja puolustushaarojen ohjeistukselle. Ohjesääntöä käytetään puolustusvoimissa oppikirjana. Muiden viranomaisten tehtävät kokonaismaanpuolustuksessa on esitetty yksityiskohtaisemmin yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamisen strategiassa. Kokonaismaanpuolustusta on kuvattu tarkemmin muun muassa Tietoja kokonaismaanpuolustuksesta -teoksessa.

10 9 A. SOTILAALLINEN MAANPUOLUSTUS Sotilaallisella maanpuolustuksella tarkoitetaan alueellisen koskemattomuuden, valtion itsenäisyyden ja kansalaisten elinmahdollisuuksien turvaamista sotilaallisilla toimenpiteillä puolustuspolitiikan päämäärien mukaisesti. Sotilaallinen maanpuolustus toteutetaan ylläpitämällä puolustusjärjestelmää, joka mahdollistaa puolustusvoimien suorituskykyjen käytön koko valtakunnan alueella yhteiskunnan voimavarojen tukemana. Suomen sotilaallinen maanpuolustus suunnitellaan ja toimeenpannaan kokonaismaanpuolustuksen toimintamallin mukaisesti. 1. Toimintaympäristö Suomi edistää turvallisuutta laaja-alaisella ulko- ja turvallisuuspolitiikalla kahdenvälisesti ja monenkeskisesti sekä alueellisesti että maailmanlaajuisesti. Suomi osallistuu ulko- ja turvallisuuspoliittiseen yhteistyöhön eri aloilla ja järjestöissä. Euroopan unionin jäsenyys on Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan keskeisin vaikuttamiskanava. Aktiivinen jäsenyys unionissa vahvistaa Suomen kansainvälistä asemaa. Yhteisvastuuseen ja keskinäisiin sitoumuksiin perustuvan unionin jäsenyys tukee Suomen turvallisuutta. Suomen tavoitteena on unionin ulkoisen toimintakyvyn vahvistaminen. Suomi osallistuu yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan sekä Euroopan turvallisuus- ja puolustuspolitiikan kehittämiseen ja toimeenpanoon. Ulko- ja turvallisuuspolitiikan tehtävänä on varmistaa Suomen toimintakyky kansainvälisen ympäristön muutoksessa. Ulko- ja turvallisuuspolitiikan tavoitteena on Suomen itsenäisyyden ja yhteiskunnan demokraattisten perusarvojen säilyttäminen sekä kansalaisten turvallisuuden ja hyvinvoinnin edistäminen. Turvallisuuspolitiikan tehtävänä on lujittaa ympäristömme vakautta ja maan sisäistä turvallisuutta sekä estää ennakolta kansallisen turvallisuuden uhkia. Turvallisuuspolitiikalla pyritään kriisien ja uhkien ennaltaehkäisyyn, niiden vaikutuksilta suojautumiseen sekä mahdollistamaan kriisien ratkaiseminen. Turvallisuuspolitiikan ja ulkopolitiikan keskinäisessä suhteessa ulkopolitiikan tehtävänä on estää sellaisten tilanteiden syntyminen, joissa maa joutuisi painostuksen tai hyökkäyksen kohteeksi. Turvallisuuspolitiikan tehtävänä on mahdollistaa tehokas puolustautuminen parantamalla puolustusedellytyksiä. Turvallisuuspolitiikkaan kuuluvat kaikki ne keinot, joilla edistetään kahden- ja monenvälistä turvallisuusyhteistyötä, lähialueen vakautta, asevalvontaa ja aseistariisuntaa sekä valtakunnan alueellista turvallisuutta.

11 10 Suomen toimintalinja perustuu uskottavaan kansalliseen puolustukseen, yhteiskunnan toimivuuteen, johdonmukaiseen ulkopolitiikkaan sekä vahvaan kansainväliseen asemaan ja aktiiviseen toimintaan. Toimintalinjaan kuuluu vastuun kantaminen kansainvälisestä turvallisuudesta ja vakaudesta sekä rauhanomaisesta muutoksesta yhteisten arvojen ja periaatteiden mukaisesti. Suomen puolustus voidaan jakaa toiminnan ulottuvuuksien mukaan kansalliseen puolustukseen, Suomen etujen puolustamiseen eurooppalaisessa turvallisuusympäristössä ja kansainväliseen yhteisvastuuseen liittyvien arvojen puolustamiseen oheisen kuvan mukaisesti. Yhteisten arvojen puolustaminen Suomen etujen puolustaminen Suomen puolustaminen Uskottava kansallinen puolustuskyky Eurooppalainen kriisinhallinta Kansainvälinen yhteisvastuu Kuva 1: Suomen puolustuksen ulottuvuudet Puolustuspolitiikka on sotilaallisen maanpuolustuksen tehtäviä ja yleisjärjestelyjä koskevaa valmistelua, päätöksentekoa ja poliittista ohjausta sekä osallistumista kansainvälistä vakautta ja turvallisuutta ylläpitävään toimintaan sekä kokonaismaanpuolustuksen yhteensovittamista osaksi puolustussuunnittelua. Puolustuspolitiikka määrittää sotilaallisen maanpuolustuksen perusteita, joista keskeisimpiä ovat sotilaallisen maanpuolustuksen tehtävät ja voimavarat, puolustusratkaisun keskeiset periaatteet sekä sotilaallisen maanpuolustuksen lainsäädäntö. Lisäksi puolustuspolitiikalla tarkoitetaan osallistumista kriisinhallintayhteistyöhön, asevalvontaan sekä alueelliseen, kahdenväliseen ja monenkeskiseen puolustuspoliittiseen yhteistyöhön. Kokonaismaanpuolustuksella turvataan turvallisuuspolitiikan päämäärien mukaisesti sotilaallisilla ja siviilialojen toimenpiteillä Suomen valtion itsenäisyys sekä

12 kansalaisten elinmahdollisuudet ja turvallisuus ulkoista valtioiden aiheuttamaa tai muuta uhkaa vastaan. Kokonaismaanpuolustuksen alaan kuuluvilla toimenpiteillä turvataan yhteiskunnan elintärkeät toiminnot ja mahdollistetaan yhteiskunnan kaikkien voimavarojen käyttö kaikissa turvallisuustilanteissa. Kokonaismaanpuolustuksessa yhteen sovitetaan julkisen sektorin eli valtioneuvoston, valtion viranomaisten ja kuntien sekä yksityisen sektorin toimenpiteet yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamiseksi kaikissa turvallisuustilanteissa. Kokonaismaanpuolustukseen kuuluu myös kansalaisten vapaaehtoisen toiminnan yhteensovittaminen yhteiskunnan tukemiseksi. Kokonaismaanpuolustuksen suunnittelu ja toimeenpano perustuvat viranomaisten ja yhteiskunnan eri alojen säännönmukaisia tehtäviä ja toimintaa säätelevään lainsäädäntöön sekä poikkeusolojen varalta säädettyyn valmiuslainsäädäntöön ja niiden perusteella annettuihin normeihin. Kukin viranomainen huolehtii tehtävistään kaikissa turvallisuustilanteissa Toimijat, päätöksenteko ja johtaminen Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan sekä sotilaallisen maanpuolustuksen keskeisiä toimijoita ovat eduskunta, tasavallan presidentti ja valtioneuvosto, ulko- ja turvallisuuspoliittinen ministerivaliokunta, ministeriöistä erityisesti ulkoasiainja puolustusministeriöt, turvallisuus- ja puolustusasiain komitea, ministeriöiden kansliapäällikkö- ja valmiuspäällikkökokoukset, puolustusvoimat sekä rajavartiolaitos. Toimijat on esitetty seuraavassa kuvassa. Eduskunta Valtioneuvosto PuV UaV VaV Tasavallan presidentti Ulko- ja turvallisuuspoliittinen valiokunta Muut ministeriöt Kanslia- ja valmiuspäällikkökokoukset Puolustusministeriö Puolustusvoimain komentaja Turvallisuus- ja puolustusasiain komitea Pääesikunta Keskusvirastot Rajavartiolaitos Puolustusvoimat Kuva 2: Ulko- ja turvallisuuspolitiikan toimijat

13 12 Eduskunta päättää kokonaismaanpuolustuksen ja sotilaallisen maanpuolustuksen keskeisistä perusteista käyttämällä lainsäädäntö-, valvonta- ja budjettivaltaa sekä muita perustuslain mukaisia ohjaus- ja valvontakeinoja. Eduskunnan päätettäväksi tulevat asiat valmistellaan ministeriöissä parlamentaarisella vastuulla. Eduskunnassa turvallisuus- ja puolustuspoliittisia asioita käsitteleviä keskeisiä valiokuntia ovat puolustusvaliokunta, ulkoasiainvaliokunta ja valtionvarainvaliokunta, joka käsittelee muun muassa valtion talousarvioesitykset ja raha-asioita koskevat lainsäädäntöasiat. Eduskunta hyväksyy valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä tai ovat muutoin merkitykseltään huomattavia taikka vaativat perustuslain mukaan muusta syystä eduskunnan hyväksymisen. Eduskunta käsittelee ehdotukset säädöksiksi, sopimuksiksi tai muiksi toimiksi, joista päätetään EU:ssa, ja jotka muutoin kuuluvat eduskunnan toimivaltaan. Ehdotus käsitellään eduskunnan suuressa valiokunnassa ja yhdessä tai useammassa muussa sille lausuntonsa antavassa valiokunnassa. Ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskeva ehdotus käsitellään kuitenkin ulkoasiainvaliokunnassa, jolle muut valiokunnat tarpeen mukaan antavat lausuntonsa. Puolustusvaliokunta käsittelee puolustusministeriön hallinnonalan lainsäädäntöasiat sekä muut sotilaalliseen maanpuolustukseen ja kansainväliseen sotilaalliseen yhteistoimintaan liittyvät asiat ja antaa niissä tarvittaessa EU-asioiden osalta lausunnon yleensä ulkoasiainvaliokunnalle. Yleensä sama koskee myös sotilaallisen kriisinhallintajoukon asettamista. Hallintovaliokunta käsittelee poliisin, pelastustoimen ja rajavartioinnin asioita. Valtiovarainvaliokunnan turvallisuus- ja puolustusjaosto käsittelee kokonaismaanpuolustuksen alan määräraha-asioita ja raha-asia-aloitteita. Eduskunta päättää yksinkertaisella ääntenenemmistöllä valmiuslain toimivaltuuksien käyttöönottamista koskevan asetuksen voimassaolosta. Valtioneuvosto laatii eduskunnan käsiteltäväksi ja hyväksyttäväksi turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa koskevia selontekoja. Tasavallan presidentti johtaa Suomen ulkopolitiikkaa yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa. Tasavallan presidentti päättää sodasta ja rauhasta eduskunnan suostumuksella. Presidentti päättää valtioneuvostossa muun muassa valtion tunnustamisesta, diplomaattisuhteiden solmimisesta ja katkaisemisesta, jäsenyydestä kansainvälisissä järjestöissä, valtuuskuntien asettamisesta samoin kuin kansainvälisten sopimusten allekirjoittamisesta, hyväksymisestä ja ratifioinnista. Tasavallan presidentti on puolustusvoimien ylipäällikkö. Puolustusvoimien ylipäällikkyys liittyy läheisesti presidentin tehtäviin Suomen ulkopolitiikan

14 johdossa. Presidentti voi valtioneuvoston esityksestä luovuttaa ylipäällikkyyden toiselle Suomen kansalaiselle. Ylipäällikkyys voidaan luovuttaa muulloinkin kuin sodan aikana määräajaksi tai toistaiseksi. Presidentin päätöksestä riippuu, luovutetaanko ylipäällikkyys kokonaisuudessaan vai säilyykö presidentillä ylipäällikön valta joiltain osin. Päätöksellä on tarpeen ratkaista myös kysymys ylipäällikön vallan käyttötavoista eli päätöksentekomenettelystä. Ylipäällikkyyteen kuuluu oikeus antaa sotilaskäskyjä ja päättää sotilaallisista nimitysasioista. Päätöksensä tasavallan presidentti tekee säännönmukaisesti valtioneuvostossa sen ratkaisuehdotuksesta. Asianomainen ministeri esittelee asian presidentin päätettäväksi. Presidentti päättää kuitenkin sotilaskäskyasioista ilman valtioneuvoston ratkaisuehdotusta puolustusvoimain komentajan esittelystä ja puolustusministerin myötävaikutuksella. Päätökset varmentaa puolustusvoimain komentaja. Sotilaskäskyasiana tasavallan presidentti päättää valtakunnan sotilaallisen puolustuksen keskeisistä perusteista, sotilaallisen puolustusvalmiuden merkittävistä muutoksista, sotilaallisen puolustuksen toteuttamisen periaatteista sekä muista puolustusvoimien sotilaallista toimintaa ja sotilaallista järjestystä koskevista laajakantoisista tai periaatteellisesti merkittävistä sotilaskäskyasioista. Tärkeitä sotilaskäskyasioita esiteltäessä puolustusministerin tulee olla läsnä. Lisäksi pääministeri voi olla esittelyssä läsnä ja lausua käsityksensä asiasta. Tasavallan presidentti voi omasta aloitteestaan tai puolustusministerin esityksestä siirtää sotilaskäskyasian valtioneuvostossa ratkaistavaksi siten, että presidentti päättää asiasta puolustusministerin esittelystä ilman valtioneuvoston ratkaisuehdotusta. Puolustusvoimain komentajalla on oikeus olla esittelyssä läsnä ja lausua käsityksensä asiasta. Presidentti päättää sotilaskäskyasiana myös sotilasarvossa ylentämisestä. Tasavallan presidentti nimittää virkaan upseerit ja määrää tehtävään puolustusvoimien ylimmät upseerit valtioneuvostossa sen ratkaisuehdotuksesta. Tasavallan presidentti päättää valtioneuvoston esityksestä puolustusvoimien liikekannallepanosta. Jollei eduskunta ole tällöin kokoontuneena, se on heti kutsuttava koolle. Eduskunnan on tällaisissa tilanteissa oltava koolla, jotta se voisi tarpeen vaatiessa päättää lisätalousarviosta ja osallistua mahdolliseen sotaa ja rauhaa koskevaan päätöksentekoon. Kokonaismaanpuolustuksen eri alojen valmiutta kohotettaessa tasavallan presidentti antaa valmiuslain ja puolustustilalain mukaisten toimivaltuuksien käyttöön ottamista koskevan asetuksen. 1 Asetuksen valmistelee ja esittelee presidentille se ministeriö, jonka hallinnonalan tehtävien kannalta valtuuksien käyttöön ottaminen osoittautuu välttämättömimmäksi Käytäntö syksyllä Valmiuslakitoimikunta on ehdottanut, että valmiuslain osalta asetuksen antaisi Valtioneuvosto.

15 14 Suomen osallistumisesta kriisinhallintaan ja sen lopettamista koskevan päätöksen tekee tasavallan presidentti valtioneuvoston ratkaisuehdotuksesta. Jos ehdotus koskee sotilaallisesti erityisen vaativaa kriisinhallintatehtävää tai tehtävää, joka ei perustu YK:n turvallisuusneuvoston valtuutukseen, valtioneuvoston on ennen ratkaisuehdotuksen tekemistä kuultava eduskuntaa antamalla sille asiasta selonteko. Tasavallan presidentti voi ottaa päätettäväkseen puolustusvoimain komentajan tai muun sotilasesimiehen ratkaistavaksi osoitetun sotilaskäskyasian. Puolustusvoimain komentaja antaa tietoja presidentille ja puolustusministerille sotilasesimiesten toimivaltaan kuuluvista merkittävistä sotilaskäskyasioista. Valtioneuvosto vastaa ylimmän toimeenpanovallan käyttämisestä kaikissa turvallisuustilanteissa. Valtioneuvostolla on hallitus- ja hallintoasioita koskeva yleistoimivalta. Valtioneuvosto myötävaikuttaa tasavallan presidentin päätöksentekoon sekä tekee ratkaisuehdotukset presidentille. Valtioneuvosto voi myös antaa perustuslaissa tai muussa laissa annetun valtuutuksen nojalla asetuksia. Valtioneuvosto vastaa EU:ssa tehtävien päätösten kansallisesta valmistelusta ja päättää niihin liittyvistä Suomen toimenpiteistä, jollei päätös vaadi eduskunnan hyväksymistä. Valtioneuvostolla on keskeinen asema kokonaismaanpuolustuksen järjestelyjä ja valmiuden kohottamista koskevassa päätöksenteossa. Valtioneuvosto antaa asetuksen valmiuslainsäädäntöön kuuluvien toimivaltuuksien käytöstä sen jälkeen kun asetus toimivaltuuksien käyttöönotosta on annettu. Ministeriöille kuuluu valtioneuvoston asetusten täytäntöönpano. Valtioneuvostolle kuuluvat asiat ratkaistaan joko valtioneuvoston yleisistunnossa tai asianomaisessa ministeriössä. Yleisistunnossa ratkaistaan kaikki laajakantoiset ja periaatteellisesti tärkeät asiat. Yleisistunto ratkaisee muun muassa EU-asiat, joissa tehtävä päätös on saatettava eduskunnan käsiteltäväksi. Valtioneuvostossa on tarvittava määrä ministeriöitä. Kukin ministeriö vastaa toimialallaan valtioneuvostolle kuuluvien asioiden valmistelusta ja hallinnon asianmukaisesta toiminnasta. Valtioneuvoston yleisistunto on päätösvaltainen viisijäsenisenä. Valtioneuvostossa on ministerivaliokuntia poliittisten linjavalintojen ja kannanmäärittelyjen sekä muiden asioiden valmistelua varten. Valiokunnilla on huomattava tosiasiallinen merkitys poliittisessa päätöksentekojärjestelmässä, mutta varsinaista muodollista ratkaisuvaltaa niille ei ole osoitettu. Valiokuntia ovat rahaasiainvaliokunta, ulko- ja turvallisuuspoliittinen ministerivaliokunta, talouspoliittinen ministerivaliokunta ja EU-ministerivaliokunta. Lisäksi voi olla muita joko pysyväisluonteisia tai määrättyä asiaa varten perustettuja ministerivaliokuntia. Pääministerin rooli valtioneuvoston työskentelyn johtajana ja yhteen sovittajana on merkittävä niin valtioneuvoston sisällä kuin suhteessa muihin valtioelimiin.

16 Pääministeri johtaa asioiden käsittelyä valtioneuvoston yleisistunnossa. Pääministerin ollessa estyneenä hänen tehtäviään hoitaa pääministerin sijaiseksi määrätty ministeri ja tämänkin ollessa estynyt virkavuosiltaan vanhin ministeri. Hallitusohjelma on hallitukseen osallistuvien puolueiden hyväksymä toimintasuunnitelma, jossa on sovittu hallituksen tärkeimmistä tehtäväalueista. Niitä voidaan tarkentaa hallituksen politiikka- ja strategiaohjelmissa. Hallitusohjelman toteutusta ja valtiontalouden hoitoa varten hallitus sopii hallituskauden määrärahakehykset, joita tarkistetaan tarvittaessa vuosittain valtiontalouden kehyspäätöksellä. Valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittisen ministerivaliokunnan (UTVA) tehtävänä on valmistella tärkeät ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa ja muita Suomen suhteita ulkovaltoihin koskevat asiat, näihin liittyvät sisäisen turvallisuuden asiat sekä merkittävät kokonaismaanpuolustusta ja näiden kaikkien yhteensovittamista koskevat asiat. Valiokunta käsittelee myös sen tehtäviin kuuluvien asioiden yhteensovittamista koskevat kysymykset. Valiokunnan puheenjohtajana on pääministeri. UTVA ja tasavallan presidentti kokoontuvat yhteiseen kokoukseen aina kun asiat sitä vaativat. Käsittelyä johtaa tasavallan presidentti asioissa, joissa hän antaa Suomen ulkopolitiikkaa koskevat toimintaohjeet. Näissä kokouksissa käsitellään myös Euroopan unionin yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevia asioita, jotka kuuluvat valtioneuvoston toimivaltaan. Puolustusvoimain komentaja on valiokunnan asiantuntija valtakunnan puolustusta koskevissa asioissa. Puolustusministeriön kansliapäällikkö osallistuu asiantuntijana valiokunnan kokouksiin. Puolustusministeriö vastaa valtioneuvoston osana ja hallinnonalansa ohjaajana puolustuspolitiikasta. Puolustusministeriön toimialaan kuuluvat puolustuspolitiikka, sotilaallinen maanpuolustus, kokonaismaanpuolustuksen yhteensovittaminen sekä kansainvälinen sotilaallinen kriisinhallinta. Puolustusministeriön tehtävänä on vastata sotilaallisen maanpuolustuksen strategiasta, voimavaroista ja muista toimintaedellytyksistä sekä vapaaehtoisen maanpuolustuksen ohjaamisesta ja maanpuolustustahdon vaalimisesta. Ministeriö vastaa kansainvälisen sotilaallisen kriisinhallinnan toimintaedellytyksistä ja vaikuttaa Euroopan turvallisuusrakenteisiin kansallisten etujen turvaamiseksi. Ulkoasiainministeriö johtaa muun muassa kansainvälistä kriisinhallintaa koskevien valtionjohdon linjausten ja päätösten valmistelun. Valmistelu ja toiminta tapahtuvat yhteistyössä puolustusministeriön kanssa. Turvallisuus- ja puolustusasiain komitea (TPAK) toimii puolustusministeriötä sekä valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittista ministerivaliokuntaa avustavana toimielimenä kokonaismaanpuolustusta koskevissa asioissa. Komitean tehtävänä 15

17 16 on seurata Suomen turvallisuus- ja puolustuspoliittisen aseman muutoksia sekä arvioida niiden vaikutuksia kokonaismaanpuolustuksen järjestelyihin, seurata hallinnon eri alojen toimia kokonaismaanpuolustuksen järjestelyiden ylläpitämiseksi ja kehittämiseksi sekä yhteensovittaa kokonaismaanpuolustuksen alaan kuuluvien asioiden valmistelua hallinnon eri aloilla. Komitea voi antaa lausuntoja ja tehdä aloitteita kokonaismaanpuolustusta koskevissa asioissa sekä niiden yhteensovittamista koskevissa kysymyksissä. TPAK:n puheenjohtajana toimii puolustusministeriön kansliapäällikkö. Varapuheenjohtajana toimii valtioneuvoston kanslian valtiosihteeri. Komitean kokoonpanoon kuuluvat tasavallan presidentin kanslian ja ministeriöiden kansliapäälliköt tai valtiosihteerit, pääesikunnan päällikkö ja puolustusvoimien operaatiopäällikkö sekä rajavartiolaitoksen päällikkö. Valtioneuvosto voi lisäksi kutsua komitean jäseniksi muita henkilöitä. Komitealla on puolustusministeriöön sijoitettu sihteeristö. Komitealla ei ole toimeenpanovaltaa. Sen lausuntojen ja aloitteiden toimeenpano edellyttää joko valtioneuvoston tai muun toimivaltaisen viranomaisen päätöksentekoa. Ministeriöiden kansliapäälliköiden tehtävänä on johtaa ja valvoa ministeriön toimintaa sekä vastata hallinnonalansa valmiudesta ja turvallisuudesta. Ministeriöiden kansliapäällikkökokous ja valmiuspäällikkökokous ovat pysyviä yhteistyöelimiä. Kansliapäällikkökokous valmiuspäällikkökokouksen tukemana sovittaa yhteen hallinnonalojen kriisijohtamiseen liittyvää toimintaa. Ministeriön valmiuspäällikkönä toimii kansliapäällikkö tai hänen määräämänsä virkamies. Pääesikunnan edustajana valmiuspäällikkökokouksissa on puolustusvoimien operaatiopäällikkö. Ministeriön valmiuspäällikön tehtävänä on muun muassa johtaa ja valvoa hallinnonalan valmiussuunnittelua ja sen edellyttämiä etukäteisvalmisteluja sekä kehittää ja ylläpitää yhteistoimintaa muihin hallinnonaloihin. Ministeriöissä toimii myös valmiustoimikunta, joka on kokoonpantu tärkeimpien toimialojen edustajista. Sen tehtävänä on valmistella toimintaa häiriötilanteita ja poikkeusoloja varten. Eräiden ministeriöiden alaisina toimii poikkihallinnollisia, pysyviä neuvottelu- ja suunnittelukuntia. Tällaisia ovat puolustusministeriön alaiset Maanpuolustustiedotuksen suunnittelukunta ja Maanpuolustuksen tieteellinen neuvottelukunta, kauppa- ja teollisuusministeriön alaiset Puolustustaloudellinen suunnittelukunta ja Huoltovarmuuskeskus sekä sosiaali- ja terveysministeriön alainen Poikkeusolojen terveydenhuollon neuvottelukunta. Puolustusvoimia johtaa puolustusvoimain komentaja, joka ratkaisee puolustusvoimia koskevat sotilaskäskyasiat, jollei niitä ole säädetty tasavallan presidentin päätettäviksi tai määrätty muun sotilasesimiehen ratkaistaviksi. Puolustusvoimain komentaja on sotilaskäskyasioissa tasavallan presidentin alainen.

18 Pääesikunta suorittaa sille kuuluvat sotilaalliset ja hallinnolliset tehtävät puolustusvoimain komentajan johtoesikuntana ja hallinnonalan keskushallintoviranomaisena. Pääesikunta toimii yhteistoiminnassa muiden valtion keskusvirastojen ja laitosten kanssa. Puolustusvoimat on hallinnollisesti puolustusministeriön alainen. Puolustusvoimain komentaja ratkaisee hänen päätettävikseen säädetyt hallintoasiat. Puolustusvoimain komentaja vastaa puolustusvoimia koskevien päätösten toimeenpanosta joko tasavallan presidentille tai valtioneuvostolle. Rajavartiolaitos osallistuu valtakunnan puolustamiseen ja tässä tarkoituksessa antaa henkilöstölleen ja palvelukseen määrätyille henkilöille sotilaskoulutusta sekä ylläpitää ja kehittää puolustusvalmiutta yhteistoiminnassa puolustusvoimien kanssa. Rajavartiolaitos kuuluu sisäasiainministeriön hallinnonalaan. Sotilaallisen maanpuolustuksen näkökulmasta keskeisten asioiden käsittely on esitetty oheisessa kuvassa. 17 EK TP VN UTVA* PLM 1. TPAK* SM 1) SOTA JA RAUHA - TP päättää VN:n esittelystä, EK vahvistaa 2) LIIKEKANNALLEPANO - esitys PE:sta, TP päättää VN:n esittelystä, EK:n oltava koolla 3) POIKKEUSOLOJEN LAINSÄÄDÄNNÖN TOIMIVALTUUDET - esitys PE:sta, TP päättää VN:n esityksestä, EK vahvistaa 4) YLIMÄÄRÄINEN PALVELUS TAI VARUSMIESTEN PALVELUSAJAN PIDENNYS - PLM ratkaisee PE:n esityksestä, informointi ylöspäin 5) VOIMAKEINOJEN KÄYTTÖ MUUN KUIN VIHAMIELISEN TEON YHTEYDESSÄ - PLM ratkaisee PE:n esityksestä, informointi ylöspäin 6) MERKITTÄVÄ SOTILASKÄSKYASIA - TP päättää ilman VN:n ratkaisuehdotusta PVKOM:n esittelystä PLMI on läsnä ja PMI:llä on läsnäolo-oikeus TP voi siirtää asian VN:ssa ratkaistavaksi PVKOM + PE ) RAJAJOUKKOJEN PUOLUSTUSVALMIUDEN MERKITTÄVÄ MUUTOS ML. JOUKKOJEN LIITTÄMINEN PUOLUSTUSVOIMIIN - SM saattaa asian vireille joko UTVA:n kautta tai esittelyssä presidentille * UTVA on ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa sekä kokonaismaanpuolustusta valmistelevasti käsittelevä valiokunta. * TPAK on kokonaismaanpuolustusta koskevissa asioissa PLM:ä sekä UTVA:aa avustava toimielin. Kuva 3: Sotilaallisen maanpuolustuksen keskeisten asioiden käsittely Sotilaallisen maanpuolustuksen johtamisessa noudatetaan yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamisen strategiassa määritettyjä valtion kriisijohtamismallin periaatteita. Sotilaallisen maanpuolustuksen johtamisessa korostuu tasavallan presidentin rooli puolustusvoimien ylipäällikkönä ja puolustusvoimain komentajan rooli valtion johdon neuvonantajana sotilaallista maanpuolustusta koskevissa asioissa.

19 18 Sotilaallisen maanpuolustuksen johtamistasoja ovat strateginen, operatiivinen ja taktinen taso. Strateginen taso on jaettavissa poliittis- ja sotilasstrategisiin tasoihin. Strategisen tason toimijoita ovat valtion ja puolustusvoimien ylin johto. Puolustusvoimien johto ja Pääesikunta muodostavat operatiivisen johtamistason. Puolustushaarat ja niiden alajohtoportaat ovat taktisen tason johtoportaita. 3. Säädös- ja sopimusperusteita Suomen perustuslaki, Suomen puolustusvoimia koskeva erityis- ja muu lainsäädäntö sekä Suomen kansainväliset sopimukset muodostavat sotilaallisen maanpuolustuksen säädösperustan. Keskeisimpiä lakeja ovat: Suomen perustuslaki ja erityisesti sen sotilaallista maanpuolustusta koskevat säännökset laki ja asetus puolustusvoimista asevelvollisuuslaki ja laki naisten vapaaehtoisesta asepalveluksesta aluevalvontalaki ja -asetus valmiuslaki puolustustilalaki laki sotilaallisesta kriisinhallinnasta laki vapaaehtoisesta maanpuolustuksesta sekä rajavartiolaki ja laki rajavartiolaitoksen hallinnosta. Kokonaismaanpuolustuksen suunnittelun keskeisiä perusteita ovat lisäksi eri hallinnonaloja, huoltovarmuutta ja yksityissektoria koskeva lainsäädäntö ja niiden perusteella annetut asetukset ja ohjeet, joilla on merkitystä häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa. Sotilaalliseen maanpuolustukseen liittyviä kansainvälisiä sopimuksia ovat muun muassa Ahvenanmaan asemaa koskevat sopimukset sekä Geneven ja Haagin sopimukset sotavankien kohtelusta, siviilien asemasta, kielletyistä sodankäyntimenetelmistä, kulttuuriomaisuuden suojelusta ja muista sodan oikeussäännöistä. Suomea sitovat eräät aserajoitussopimukset, kuten kemiallisten aseiden kieltosopimus sekä joukkojen asemaa koskeva niin sanottu SOFA-sopimus (Status Of Forces Agreement) ja muut Naton rauhankumppanuuteen liittyvät sopimukset. Suomi on Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestön (ETYJ) puitteissa sitoutunut noudattamaan sääntöjä muun muassa asevoimien demokraattisesta valvonnasta. Euroopan unionin turvallisuus- ja puolustuspoliittisen yhteistyön kehittyessä EU:n sisämarkkinoiden ylikansallinen lainsäädäntö koskettaa monella tavoin sotilaallista maanpuolustusta. Muun muassa ympäristö- ja ampuma-asedirektiiveillä, Euroopan puolustusviraston (EDA) käytännesäännöillä sekä erilaisilla eurooppalaisilla standardeilla on vaikutuksensa myös puolustusvoimiin.

20 Suomen perustuslain mukaan jokainen Suomen kansalainen on velvollinen osallistumaan maanpuolustukseen. Lailla on miehille säädetty asevelvollisuus tai poikkeuksellisesti siviilipalvelusvelvollisuus sekä naisille mahdollisuus vapaaehtoisesti kouluttautua aseelliseen palvelukseen. Poikkeusoloissa ne, jotka eivät ole asevelvollisia, voidaan valmiuslainsäädännön nojalla määrätä osallistumaan maanpuolustukseen työvelvollisina. Perustuslaissa säädetään lisäksi muun muassa sotilaalliseen maanpuolustukseen liittyvistä valtakunnan ylimmän johdon toimivaltuuksista ja kansalaisten sellaisista perusoikeuksien tilapäisistä poikkeuksista, jotka ovat välttämättömiä kansakuntaa uhkaavien poikkeusolojen aikana. Puolustusvoimista annettu laki sisältää perussäännökset puolustusvoimien tehtävistä, hallinnollisesta asemasta ja kokoonpanosta. Lakiin sisältyy myös säännöksiä puolustusvoimien viranomaisten oikeudesta kieltää puolustusvoimien käytössä olevalla alueella liikkuminen, puolustusvoimien virkamiehen siirtymisvelvollisuudesta toiseen puolustusvoimien virkaan tai tehtävään, puolustusvoimien sotilas- ja virkapuvuista ja Maanpuolustuskorkeakoulun opiskelijoiden oikeuksista ja velvollisuuksista. Laissa säädetään myös tasavallan presidentin toimivallasta sotilaskäskyasioissa ja sotilaallisissa nimitysasioissa, presidentille kuuluvien sotilaskäskyasioiden ja sotilaallisten nimitysasioiden päätöksentekomenettelystä sekä sotilasarvossa ylentämisestä. Puolustusvoimista annettua lakia täydentää puolustusvoimista annettu asetus. Asetuksessa puolustusvoimista säädetään puolustusvoimien hallintojärjestelmästä, viroista ja niiden kelpoisuusvaatimuksista sekä virkojen täyttämiseen, tehtävään määräämiseen ja virkavapauden myöntämiseen liittyvistä asioista. Puolustusvoimain komentajan ja alempien sotilasesimiesten välisestä toimivallan jaosta sotilaskäskyasioissa säädetään tasavallan presidentin asianomaisessa asetuksessa. Yleisestä asevelvollisuudesta säädetään asevelvollisuuslaissa. Naisten asepalveluksen toteuttamisesta säädetään laissa naisten vapaaehtoisesta asepalveluksesta. Aluevalvontalaki ja -asetus antavat perusteet Suomen alueellisen koskemattomuuden valvonnalle ja turvaamiselle. Säädöksiin perustuvien sotilaallisten voimakeinojen käytön hallitsemiseksi toiminnan eri tasoilla voidaan vahvistaa tehtäviin ja tilanteisiin sovitettuja voimankäytön sääntöjä. Säännöt eivät rajoita joukon tai yksittäisen sotilaan oikeutta itsepuolustukseen. Poikkeusolojen yleislakeja ovat valmiuslaki ja puolustustilalaki. Lakien tarkoituksena on taata poikkeusoloissa maan hallitukselle ja viranomaisille mahdollisuudet turvata väestön toimeentulo ja maan talouselämä, ylläpitää järjestystä, kansalaisten perusoikeuksia ja ihmisoikeuksia sekä turvata valtakunnan alueellinen koskemattomuus ja itsenäisyys. Valmiudet poikkeusoloissa tarvittavan valmiuslainsäädännön toimivaltuuksien käyttöön saamiseksi ja käyttämiseksi luodaan jo normaalioloissa. Poikkeusolojen säädösmuutokset valmistellaan niin pitkälle, että 19