Selvitys siirtymisestä tuntiperusteiseen päivähoitomaksuun ja sen vaikutuksista

Transkriptio

1 Selvitys siirtymisestä tuntiperusteiseen päivähoitomaksuun ja sen vaikutuksista Vuoden 2016 talousarviossa on pyydetty selvitystä tuntiperusteisen laskutuksen käyttöönotosta Joensuussa, sen aikataulusta ja kustannusvaikutuksista koko kaupungin alueella. Selvityksen taustaa Opetus- ja kulttuuriministeriö pyysi varhaiskasvatusta koskevan lainsäädännön uudistamistyöryhmää selvittämään päivähoitomaksujen taloudellisia vaikutuksia, jos maksuperuste muuttuu tuntiperusteiseksi. Valtakunnallisen selvityksen lähtökohtana oli hallituksen pyrkimys kannustaa päivähoitoikäisten lasten huoltajien työhalukkuutta muokkaamalla päivähoidon asiakasmaksuja joustavammaksi. Valtakunnan tasolla ei kuitenkaan ole esitetty selkeää mallia aikatauluineen tunti/hoitoaikaperusteisen päivähoitomaksun käyttöön otosta. Selvityksen tekivät Terveyden ja hyvinvointilaitoksen erikoistutkijoita Seppo Sallila ja Eero Siljander. Raportin laskelmien mukaan kuntien maksutuotot vähenevät kaikissa tuntiperuste- ja tuntivälysmalleissa. Päivähoidon maksuton luokka hieman kasvaisi ja keskituloiset hyötyisivät rahallisesti jonkin verran järjestelmän muutoksesta verrattuna nykyjärjestelmään. Nykyinen päivähoitomaksumalli ohjaa perheitä valitsemaan kokopäiväisen hoidon, koska osapäivähoitomaksu on suhteessa korkeampi kuin kokopäivähoidon maksu. (Lähde: 7.pdf?sequence=1) Merkittävin asia hoitomaksu-uudistuksen tavoitteiden toteutumiselle on toimiva maksuporrastus. Porrastuksen tulee olla joustava ja perheitä palveleva. Houkuttelevan porrastuksen myötä vanhemmat lähtevät miettimään ratkaisuja hoitoajan lyhentämiseksi, jolloin heidän hoitomaksunsa pienenevät. Tämä tarkoittaa palvelun järjestäjän kannalta maksukertymien pienenemistä, mutta mikäli tavoitteen mukaisesti hoitoajat lyhenevät, vähentää se myös kunnalle aiheutuvia menoja. Kokemuksia tuntiperusteisesta laskutuksesta toisissa kunnissa Tämän selvityksen tausta-aineistona on käytetty varhaiskasvatuksen hallinnossa vertailukunnista kerättyjä kokemuksia tuntiperusteisen laskutuksen käytöstä sekä Lapin AMK:ssa tehtyä opinnäytetyötä. (Lähde: Ylikärppä, A Päivähoitomaksu-uudistus, Mitä tuntiperusteinen päivähoitomaksu muuttaa? Lapin AMK) Lapin AMK:ssa on tehty sosionomi-opintojen opinnäytetyönä laaja selvitys päivähoitomaksuuudistuksesta ja siitä, mitä tuntiperusteinen päivähoitomaksu muuttaa. Tutkimuksessa on selvitetty mm. Tornion ja Liperin tuntiperusteista maksujärjestelmää sekä eri kuntien maksuluokkia. Tutkimusaineisto on koostunut kahdesta sähköisestä kyselystä, sähköpostilla

2 kerätyistä alkukyselyistä sekä täydentävistä puhelinhaastatteluista. Kyselyt on suunnattu sekä varhaiskasvatuksen työntekijöille että hoidossa olevien lasten vanhemmille. Liperin kunnassa tuntiperusteinen päivähoitomaksu on otettu esiopetuksessa käyttöön kokeiluluontoisesti jo vuonna 2005 ja vuoden 2013 elokuussa uudistus laajeni kaikkiin palvelumuotoihin. Tornion varhaiskasvatuksessa tuntiperusteinen päivähoitomaksu on otettu kokeiluna käyttöön v alusta vuorohoidossa ja perhepäivähoidossa. Tutkimuksesta ilmenee seuraavat tuntiperusteiseen laskutukseen liittyvät vaikutukset: - Tuntiperusteinen päivähoitohoitomaksujärjestelmä vaikuttaa pedagogiikkaan. Lasten hoitoajat voivat poiketa huomattavasti entisestä ja osa lapsista voi olla paikalla vain muutaman tunnin päivässä. Työntekijöille suunnatusta kyselystä kävi ilmi, että tuntiperusteinen maksu-uudistus muodostaa haasteen opetus- ja kasvatustehtävien suunnitteluun. Osa vastanneista kokee mahdollisuuksien heikentyneen. - Varhaiskasvatuksen johtajat kertoivat muutoksen edellyttävän pienryhmätoimintaa ja vahvempaa ennakkosuunnittelua. Tärkeintä on, että kaikki lapset saavat saman sisältöistä hoitoa, kasvatusta ja opetusta, hoitoajoista riippumatta. - Maksu-uudistus edesauttaa vanhempien ja lasten yhteisen ajan lisääntymistä. - Tuntiperusteiseen päivähoitomaksujärjestelmään siirtyminen ei lisää kunnan päivähoitomaksutuottoja, vaan pitemmällä tähtäimellä saattaa alentaa käyttökustannuksia hoitoaikojen lyhentymisestä johtuen. - Maksu-uudistus luo paremmat mahdollisuudet kohdistaa huomio oikeisiin tarpeisiin ja tehostaa resurssien oikeaa kohdetumista. Esim. Liperin varhaiskasvatuksen johtaja toteaa, että lasten hoitoaikojen lyhentyminen on mahdollistanut uusien investointien siirtoja. Päivähoitopaikkoja ei ole tarvinnut lisätä, vaan lapset on voitu sijoittaa jo olemassa oleviin hoitopaikkoihin. Lapsilukumäärä kasvaa ryhmissä, mutta lasten hoitopäivien pituudet ovat lyhentyneet. Toimiva pienryhmätoiminta on ehdottoman tärkeää, mikä vaatii toimiakseen riittävästi henkilökuntaa ja joustavaa pedagogiikkaa. Joensuun varhaiskasvatuksen hallinto on selvittänyt kokemuksia hoitoaikaperusteisesta laskutuksesta Jyväskylästä, Mikkelistä ja Hämeenlinnasta. Jyväskylässä tulokertymä pienentyi jonkin verran, mutta se kompensoitui henkilöstömenojen supistumisella. Pedagogisen suunnittelun merkitys on tuntiperusteisessa mallissa tärkeää ja päiväkotien toiminnan lähtökohtana on pienryhmätoiminta. Suurimpana pulmana Jyväskylässä on päivähoito-ohjelmisto, joka ei mukaudu kunnolla järjestelmään. Mikkelissä tulokertymä on myös laskenut. Kokemukset ovat olleet pääsääntöisesti hyviä ja perheet ovat olleet tyytyväisiä tuntiperusteiseen laskutukseen. Käyttöasteen saaminen tehokkaaksi on koettu hankalaksi, kun käyttöprosenttivaihtoehtoja (6) on liikaa. Pedagoginen suunnittelu on koettu haastavaksi, koska osassa taloista lapsia tulee ja menee. Pienryhmätoiminta on lisääntynyt. Osalta lapsista pedagoginen toiminta on vähentynyt, kun hoitoajat ovat lyhentyneet. Vanha malli (koko/osapäivä) koettiin selkeämmäksi työntekijöille.

3 Hämeenlinnassa tuntiperusteisesta laskutuksesta on menossa pilottihanke vuoropäiväkodissa. Tulokertymä on hankkeen aikana pienentynyt jonkin verran. Varhaiskasvatuksen suunnittelu yksikössä on koettu haastavaksi ja henkilöstö kokee ryhmät levottomiksi. Lapsimäärä on ryhmissä kasvanut hoitoaikojen lyhentyessä. Huoltajien kokemukset ovat kuitenkin olleet pääsääntöisesti hyviä. Päivähoitoohjelmisto ja laskutus ovat Hämeenlinnassakin aiheuttaneet kovasti päänvaivaa. (käytössä sama ohjelma kuin Joensuussa) Tuntiperusteisen laskutuksen edellytykset Joensuussa Joensuussa on käytössä tuntiperusteisen laskutuksen mahdollistava päivähoito-ohjelma ja sähköinen mobiilisovellus. Lisäksi tarvitaan hoitoaikojen sähköisen ilmoittamisen mahdollistava lisäsovellus ohjelmaan. Niinivaaran vuoropäiväkoti on aloittanut ohjelman uuden lisäsovelluksen pilotoimisen alkaen. Sovelluksen kautta vanhemmat voivat sähköisesti ilmoittaa lasten tulevat hoitoajat ja lisäksi sovelluksessa on varhaiskasvatuksen päiväkirja, joka on tarkoitettu varhaiskasvatuksen työntekijöille. Sen kautta nähdään vanhempien ilmoittamat lasten läsnäolot ja tehdään työvuorosuunnittelua. Niinivaaran vuoropäiväkodin on suunniteltu aloittavan myös tuntiperusteisen laskutuksen pilotoimisen. Kaupungilla on valmius aloittaa pilotointi toukokuun 2016 alussa, edellyttäen, että hoitoaikojen sähköiseen ilmoittamiseen käytettävässä ohjelmassa esille tulleet lasten hoitoaikojen varaamiseen, lasten kirjaamiseen ja raportointiin liittyvät ongelmat saadaan korjattua. Pilottia ei kannata aloittaa ennen kuin ilmenneet ongelmat on poistettu, koska hoitoaikojen sähköinen ilmoittaminen on edellytys tuntiperusteisen laskutuksen käyttämiselle. Niinivaaran vuoropäiväkodissa käyttöaikaperusteinen laskutus saattaisi tuoda myös säästöjä, jos lasten hoitoajat lyhenisivät. Sillä saattaisi olla vaikutusta myös yö- ja viikonloppuhoidon käyttöön, jolloin määräaikaisten työsuhteiden määrää saataisiin laskettua. Uuden laskutustavan käyttöön ottaminen edellyttää huolellista työntekijöiden perehdyttämistä ja perheiden informointia asiasta. Hoitomaksujen porrastus on myös valmisteltava hyvin, että se olisi joustava, palvelisi hyvin perheitä ja houkuttelisi lyhentämään lasten hoitoaikoja. Kaikki taustaselvityksessä mukana olleet kunnat (Jyväskylä, Liperi, Tornio, Mikkeli ja Hämeenlinna) ovat ilmaisseet tulokertymien laskeneen, vaikka tarkkoja summia ei saatukaan kaikilta selville. Kontiolahti otti vuonna 2015 käyttöön tuntiperusteisen laskutuksen vuorohoidossa. Heillä asiakasmaksutuotot laskivat 30 %. Outokummussa tulokertymä laski vastaavana aikana tuntiperusteisen laskutuksen käyttöön ottamisen jälkeen 11 %, mutta laskua voi selittää muutkin tekijät kuin maksujärjestelmän muutos. Polvijärvellä vastaava tulokertymän alenema on 8 % ja Liperissä 22 %. Liperissä varhaiskasvatuksen menot ovat vuositasolla laskeneet 11 %, mutta mitkä kaikki tekijät selittävät säästöä, ei ole tiedossa (nettosäästö noin ensimmäisen vuoden jälkeen). Vertailukunnissa näyttää siis siltä, että tulokertymä on laskenut tuntiperusteisen laskutuksen käyttöönoton yhteydessä noin 10 %.

4 Tulojen alenemiseen vaikuttaa moni eri tekijä, esimerkiksi lasten määrän kehitys, vanhempien tulokehitys ja indeksikorotukset. Maksujärjestelmän vaikutusta kustannussäästöihin on erittäin haasteellista selvittää, koska myös kustannuksia kertyy monista muistakin syistä kuin vain lasten hoitoaikojen perusteella. Hoitoaika vaikuttaa henkilöstökustannuksiin ja tilatarpeisiin, mutta henkilöstökustannuksia kasvattaa myös sijaistarve, joka taas ei ole riippuvainen lasten hoitoajan pituudesta ja tilakustannuksia esimerkiksi tilojen kunto. Hoitoajoissa näkyy selkeä trendi siinä, että eniten hoidossa olevien lasten perheet ovat niitä perheitä, joilla hoitomaksu on joko 0 e tai korkein maksu. Heillä hoidon tarve ei ole muuttunut tuntiaikaperusteisen laskutuksen käyttöön ottamisen seurauksena. Joensuussa kalleimmassa maksuluokassa on 29 % päivähoidossa olevista ja nollamaksuluokassa 20 %. Päivähoitomaksutuottoja tulee todennäköisesti Joensuussakin pienemään tuntiperusteisen laskutusjärjestelmän myötä. Mikäli päivähoitomaksutuotto pienenisi saman verran kuin tämän selvityksen vertailukunnissa keskimäärin, se tarkoittaisi Joensuussa alenemaa tuottoihin. Mikäli tavoitteen mukaisesti lasten hoitoajat lyhenevät, vähentää se myös kunnalle aiheutuvia menoja. Menojen osalta ei ole mahdollista ennustaa todennäköistä säästöä edes %- tasolla. Muuta huomioitavaa Lapin AMK:ssa tehdyn tutkimuksen tutkimusaineisto on kerätty ennen varhaiskasvatuslain voimaan astumista Laissa säädetään entistä tiukemmin päivähoitoryhmin ryhmäkoosta niin, että päivähoitoryhmässä saa yhtä aikaa läsnä olla enintään kolmea kasvatusvastuullista vastaava määrä lapsia (alle 3. v 12 lasta ja yli 3 v. 21/28 lasta). Tehdyssä tutkimuksessa kerrottiin lasten määrän ryhmissä lisääntyneen tuntiperusteiseen laskutukseen siirtymisen seurauksena. Uuden lain voimaan astuminen ei kuitenkaan mahdollista suhdeluvun ylittämisen suunnittelua muutoin kuin tilapäisesti eikä ryhmäkokoja voida enää kasvattaa esimerkiksi siirtämällä ryhmään 4. kasvatusvastuullinen. Näin ollen tausta-aineistossakin esille tullut haasteellisuus ryhmien mahdollisimman tehokkaassa täytössä nousee esiin varmasti myös Joensuussa. Tuntiperusteisen laskutuksen käyttöönottaminen lisää paineita pienryhmäpedagogiikalle. Tämä tarkoittaa Joensuussa koko henkilöstön kouluttamista ja pedagogisen ajattelun orientoimista entistä enemmän pienryhmätoiminnan suuntaan. Subjektiivisen varhaiskasvatusoikeuden muutos 20 tuntiin aiheuttaa oman haasteensa varhaiskasvatuksen pedagogiikalle. Uuden varhaiskasvatuslain tavoitteiden saavuttaminen sekä 20 tunnin käyttäjien että kokopäiväkäyttäjien osalta tarkoittaa erittäin joustavaa ja yksilöllistä pedagogiikkaa. Jos tähän lisätään samaan aikaan vielä tuntiperusteisen laskutuksen mahdollistamat hoitoajat, muodostuvat muutokset yhdellä kertaa toteutettuna melkoisen vaativaksi toteutettavaksi päiväkotien henkilöstölle. Etenemis- ja aikatauluehdotus Joensuussa Joensuussa on tällä hetkellä käytössä 4 hoitoaikaporrasta: osapäivähoito (max 5 tuntia päivässä), enintään 10 päivää kuukaudessa, enintään 13 päivää kuukaudessa ja kokopäivähoito. Lisäksi 1.8. tulee yksi porras lisää 20 tunnin varhaiskasvatusoikeutta

5 käyttäville. Jos valittavaksi lisätään vielä 7 tuntia päivässä hoitoa tarvitseville oma porras, Joensuun nykyiset vaihtoehdot vastaavat Jyväskylän tuntiperusteisessa laskutuksessa olevia vaihtoehtoja. Joensuussa käytössä olevalla ohjelmalla yhden maksuluokan lisääminen onnistuu helposti, ilman että koko järjestelmää täytyy muuttaa. Lisäksi on muistettava, että tuntiaikaperusteisen laskutuksen edellytyksenä on hoitoaikojen sähköinen ilmoittaminen, mutta siihen tarvittavassa ohjelmassa on ongelmia, joten laskutusta ei vielä saada käyttöön. Varhaiskasvatuksen hallinto ehdottaa, että nykyiseen päivähoitomaksujärjestelmään lisätään yksi porras 7 tuntia/päivä käyttäjille. Päivähoitomaksujärjestelmän käyttöä jatketaan muilta osin nykyisen kaltaisena. Lisäksi hallinto ehdottaa, että tuntiaikaperusteista laskutusta pilotoidaan Niinivaaran vuoropäiväkodissa, kun hoitoaikojen sähköiseen ilmoittamiseen käytettävässä ohjelmassa ilmenneet ongelmat on saatu korjattua. Yksiköllä on valmius aloittaa pilotointi toukokuun 2016 alussa. Mikäli tuntiperusteisen laskutuksen kautta saadaan tehostettua työvuorosuunnittelua ja sen avulla saadaan aikaan kustannussäästöjä enemmän kuin päivähoitomaksukertymä alenee, kaupunki siirtyy tuntiperusteisen laskutuksen käyttöön alusta alkaen.