Talouspolitiikka/Veropolitiikka Virpi Pasanen. Lausunto 1 (7) Neuvotteleva virkamies Minna Upola Valtiovarainministeriö vero-osasto 23.3.

Transkriptio

1 Virpi Pasanen Neuvotteleva virkamies Minna Upola Valtiovarainministeriö vero-osasto Lausunto 1 (7) Lausuntopyyntönne VM Komission ehdotus direktiiviksi sisämarkkinoiden toimintaan suoraan vaikuttavien veron kiertämisen käytäntöjen torjuntaa koskevien sääntöjen vahvistamisesta Verotuksen toimivalta Lausunnolle lähetetty direktiivisesitys on osa EU:n komission julkaisemaa veronkierron ehkäisemistä koskevaa toimenpidepakettia. Direktiiviesityksen tarkoituksena on osaltaan toteuttaa OECD.n ja G20 maiden veropohjan rapautumisen ja voittojen siirtelyn, Base Erosion and Profit Shifting (BEPS), ehkäisemistä koskevan hankkeen toimenpidesuositusten toimeenpanoa EU-alueella. Pidämme tärkeänä, että Suomi osallistuu veron kiertämistä ja aggressiivista verosuunnittelua ehkäiseviin hankkeisiin. OECD:n BEPS- työ on G20- ja OECD-maiden yhteinen hanke. On tärkeää, että kaikki tahot etenevät yhdessä rintamassa BEPS-suositusten täytäntöönpanossa. Seuraavassa on esitetty aluksi eräitä yleisiä kommentteja direktiiviesitykseen liittyen ja sen jälkeen kommentoitu direktiiviesityksen yksityiskohtia. EU:n toiminnasta tehdyn sopimuksen mukaan verotus kuuluu jäsenvaltioiden oman toimivallan piiriin ja näin ollen direktiivin säätäminen verokysymyksissä edellyttää kaikkien jäsenvaltioiden yksimielisyyden. Direktiiviehdotus merkitsisi kansallisen verotustoimivallan siirtoa direktiiviesityksessä esitetyn sääntelyn osalta Suomelta EU:lle. Suomen tulee tarkoin harkita, onko tällainen toimivallan siirto Suomen etujen mukaista. Verolainsäädäntö ja siihen tarvittaessa tehtävät muutokset ovat tärkeä osa talouspolitiikan keinovalikoimaa. Direktiiviesityksen hyväksymisen myötä Suomi joutuisi luopumaan tältä osin mahdollisuudesta käyttää verolainsäädännön muutoksia osana talouspoliittista päätöksentekoa. Direktiiviesityksen mahdollinen muuttaminen myöhemmin edellyttäisi myös valtioiden yksimielisyyttä. Näin ollen muutosten tekeminen direktiiviin olisi aina paitsi hidasta myös poliittisten kompromissien tulos. Elinkeinoelämän keskusliitto EK PL 30 Eteläranta 10, Helsinki Puhelin etunimi.sukunimi@ek.fi Y-tunnus Kotipaikka Helsinki

2 ELINKEINOELÄMÄN KESKUSLIITTO EK LAUSUNTO 2 (7) Direktiivistä puuttuu vaikutusarviointi EU:n komission strategiassa keskeisessä asemassa ovat talouskasvu, työllisyys ja investoinnit. Nämä ovat välttämättömiä myös Suomen talouden suunnan kääntämiseksi. Direktiiviesitys ei sisällä lainkaan vaikutusarviota esitettyjen muutosten vaikutuksesta EU-alueen kilpailukyyn. Pidämme tätä merkittävänä puutteena. Direktiiviesityksen mahdollisessa jatkovalmistelussa on otettava huomioon ehdotetun sääntelyn vaikutus jäsenvaltioiden ja Euroopan unionin kilpailukykyyn. Suomen tulee aktiivisesti vaatia taloudellisen vaikutusarvioinnin tekemistä direktiiviesityksestä. Ilman taloudellista vaikutusarviointia asiasta ei voi tehdä päätöstä. Direktiivin suhde BEPS:iin Direktiiviesityksen yhtenä tarkoituksen on koordinoida BEPShankkeeseen sisältyvien OECD suositusten täytäntöönpanoa EU:ssa. Hankkeiden yhtenäinen implementointi EU:ssa on sinällään kannatettavaa. Direktiiviesityksessä on kuitenkin vain osin kyse BEPS toimenpiteiden implementoinnista. Ehdotetuista säännöksistä korkojen vähennysoikeuden rajoitukset, ulkomaisia väliyhteisöjä koskeva lainsäädäntö ja ns. hybridisääntö ovat alueita, jotka sisältyvät myös BEPS- toimenpidesuosituksiin. Muut direktiiviin liittyvät esitykset eivät liity BEPStoimenpidesuosituksiin. OECD:n BEPS hankkeen tavoitteiden saavuttamisen kannalta on välttämätöntä, että toimenpidesuositukset implementoidaan maailmanlaajuisesti ja mahdollisimman yhtäaikaisesti. Tässä vaiheessa on epäselvää, millä aikataululla ja missä laajuudessa muu maailma, esimerkiksi Yhdysvallat, on ottamassa BEPS:n suosituksia lainsäädäntöönsä. EU:n ei tule sortua ylisääntelyyn verrattuna EU:n ulkopuolisiin maihin. Liian tiukka sääntely johtaa Suomen ja EU:n kilpailukyvyn heikkenemiseen suhteessa EU:n ulkopuolisiin maihin ja heikentää EU:n houkuttelevuutta investointiympäristönä. Direktiiviesityksen toimenpiteiden arviointi Seuraavassa on kommentoitu komission esittämisen muutosesitysten sisältöä yksityiskohtaisemmin. Direktiiviesitys lähtee siitä, että ehdotetut toimenpiteet olisivat ns. minimitaso jäsenvaltioiden lainsäädännölle. Jäsenvaltiot voisivat halutessaan toteuttaa sääntelyn direktiivin minimitasoa tiukempana. Epäselväksi jää se, miten jäsenvaltion lainsäädännön sisältö suhteessa mini-

3 ELINKEINOELÄMÄN KESKUSLIITTO EK LAUSUNTO 3 (7) mivaatimuksiin käytännössä arvioitaisiin ja mitä elementtejä tältä osin lainsäädännöstä huomioitaisiin. Se että direktiiviesityksen lähtökohtana on ns. minimitason asettaminen, johtaisi siihen, että direktiiviesityksellä ei päästäisi asetettuun tavoitteeseen toimenpiteiden samantasoisesta implementoinnista eri jäsenvaltioissa. Korkojen vähennyskelpoisuus Direktiiviesityksessä ehdotetaan korkojen vähennysoikeutta rajoitettavaksi paitsi ns. etuyhteyskorkojen niin myös konsernien ulkopuolisten lainojen osalta. Korkojen vähennysoikeuden rajoittaminen myös konsernin ulkopuolelta otettujen lainojen korkoihin tarkoittaisi merkittävää tiukennusta voimassa olevaan Suomen sisäiseen lainsäädäntöön. Konsernin ulkopuolelta otetut lainat ja niistä maksetut korot eivät ole millään tavalla verosuunnittelun väline, eikä ulkopuolisten korkojen vähennysoikeuden rajoitukselle siten ole tarvetta. Korkojen vähennysoikeuden rajoittaminen koskemaan myös konsernin ulkopuolisten lainojen korkoja tarkoittaisi merkittävää lisäkustannusta Suomeen ja EU-alueelle tehtäville investoinneille ja pahimmillaan vaarantaisi jopa koko investoinnin. Rajoitus heikentäisi Suomen ja EUalueen houkuttelevuutta investointiympäristönä erityisesti paljon pääomaa vaativien investointien osalta. Tämä ei ole Suomen edun mukaista. Korkojen vähennysoikeuden rajoittaminen konsernin ulkopuolisten lainojen osalta vaikeuttaisi erityisesti pääomavaltaisia investointeja. Tällaisilla toimialoilla velkatasot voivat olla korkeita ja korkojen vähennysoikeuden rajaaminen voi merkittävästi vähentää pääomavaltaisten investointien tekemistä. Siten korkojen vähennysoikeuden laajamittainen rajoittaminen kohtelee erilaisia investointeja hyvin eri tavalla. Tämä on erityinen haaste Suomelle, koska infrastruktuurin parantaminen/kehittäminen tulee lähivuosina vaatimaan huomattavia investointeja ja valtion kyky rahoittaa niitä on rajallinen. Näitä ovat mm. erilaiset tie- ja ratahankkeet, koulujen, sairaaloiden ja hoitokotien rakentamiset sekä saneeraamiset. BEPS-toimenpidesuosituksissa on otettu kanta, jonka mukaan tietyt yleishyödylliset hankkeet public-benefit projects voitaisiin jättää korkovähennysrajoitusten ulkopuolelle. Direktiiviesityksessä ei tällaista huojennusta ole. Tältäkin osin direktiivissä esitetään BEPS-suosituksia tiukempaa implementointia. Direktiiviesityksen mukainen korkojen vähennysoikeuden rajoittaminen tarkoittaisi myös sitä, että Suomessa myös ns. TVL-korkojen vähennysoikeutta rajoitettaisiin. Tämä tarkoittaisi esimerkiksi kotimaisten liikehuoneistoinvestointien tulemista vähennysoikeuden piiriin. Tämä lisäisi suoraan näiden investointien kustannuksia.

4 ELINKEINOELÄMÄN KESKUSLIITTO EK LAUSUNTO 4 (7) Direktiiviesityksen mukaan ns. nettokorkomenot olisivat vähennyskelpoisia enintään 30 %iin ns. EBITDA:sta laskettuna, kuitenkin aina vähintään euroon. Lisäksi korkojen vähennysoikeussäännöksiin esitetään sisällytettäväksi ns. tasevertailu suhteessa koko konserniin. Sen sijaan OECD:n BEPS työssä vertailu esitetään tehtäväksi nettokorkomenojen perustella, ts. mikä on nettokorkomenojen suhde EBITDA:aan koko konsernissa. Tämäkin osoittaa, että direktiiviesityksessä poiketaan monelta osin BEPS-toimenpidesuosituksista. Useissa konserneissa on liiketoimintoja yhtiöitetty liiketoiminnan tarpeista johtuen, ei verotuksen. Tämä johtaa siihen, että konsernin rahoituskulut ja käyttökate eivät välttämättä kohdistu samaan yhtiön. Esimerkiksi jos konsernissa on erillinen rahoitusyhtiö, jonka käyttökate ei ole kovin suuri ja johon suurin osa korkokuluista kohdistuu, voi esitetty rajoitus olla varsin kova. Ollakseen toimiva konsernitasetestauksen pitää perustua esimerkiksi konsernin kokonaiskorkoihin ja niiden osuuteen kokonaiskäyttökatteesta. Direktiiviesityksen 2 artiklan 1 kohdassa on määritelty mitä vähennyskelvottomalla vieraan pääoman menolla (korolla) tarkoitetaan. Direktiiviesityksen suomenkielisessä käännöksessä asia on ilmaistu seuraavasti: Tässä direktiivissä tarkoitetaan: (1) vieraan pääoman menoilla korkokuluja ja muista vastaavia kustannuksia, joita aiheutuu verovelvolliselle lainapääomasta, mukaan lukien lainapääoman ja erääntyvän määrän välinen erotus, sekä leasingsopimukseen liittyvää korkoosuutta, kun taloudellisen omistusoikeuden haltijalla on oikeus vähentää tällainen korko, ja varojen keruun yhteydessä aiheutuvia kuluja. Edellä esitetty määritelmä on epäselvä eikä sen perusteella pysty lainkaan arvioimaan, mitä esimerkiksi varojen keruun yhteydessä aihetuvilla kuiluilla tarkoitetaan. Direktiiviesityksessä ei myöskään ole lainkaan huomioitu, miten esimerkiksi Suomen sisäisen lainsäädännön mukainen konserniavustus huomioitaisiin korkojen vähennysoikeuden määrä laskettaessa. Exit Tax Direktiiviesityksessä esitetään säädettäväksi EU-alueella ns. maastapoistumisvero, exit tax, tilanteessa, jossa verovelvollinen siirtää varoja jäsenvaltiosta toiseen tai kolmanteen valtioon. OECD:n BEPS toimenpidesuositukset eivät sisällä esitystä maastapoistumisveron säätämisestä. Maastapoistumisveron säätäminen EU:n sisällä tapahtuvissa varallisuuden siirroissa on hyvin periaatteellinen kysymys EU:n perusvapa-

5 ELINKEINOELÄMÄN KESKUSLIITTO EK LAUSUNTO 5 (7) uksien näkökulmasta. Maastapoistumisveroa ei direktiiviesityksessä rajoiteta kohdennettavaksi vain keinotekoisiin järjestelyihin. Onkin selvää, että esitetty direktiivisääntely on ristiriidassa EU:n perusvapauksien, kuten pääomien vapaan liikkuvuuden ja vapaan sijoittautumisoikeuden kanssa. Maastapoistumisveron säätäminen toisi yrityksille myös lisäkustannuksia sisämarkkinoilla tapahtuvassa varojen siirrossa. Tämä on omiaan heikentämään EU:n kilpailukykyä ja sisämarkkinoiden toimivuutta. Switch-over clause Direktiiviesityksessä esitetään myös säännöstä valtioiden välisiin verosopimuksiin koskien kahdenkertaisen verotuksen poistamista. Jäsenvaltioiden tulisi sisällyttää verosopimusten menetelmäsäännöstöön ns. switch over clause. Em. klausuulin perusteella niissä verosopimuksissa, joissa kahdenkertainen verotus poistetaan ns. vapautusmenetelmällä, tulisi kuitenkin kahdenkertaisen verotuksen poistamiseksi käyttää ns. hyvitysmenetelmää niissä tilanteissa, kun toisen valtion verokanta on alle 40 prosenttia jäsenvaltiossa sovellettavasta verokannasta. Edellä esitetty tarkoittaisi kahden eri valtion välisessä valtiosopimuksessa sovittuihin periaatteisiin puuttumista. Tällainen puuttuminen ei millään tavalla sisälly EU:n toimivaltaan. Kun lisäksi huomioidaan, että verosopimus on aina kahden eri valtion välisten neuvottelujen tulos ja usein sopimusten muuttaminenkin on vuosien prosessi, niin emme näe millään tavalla realistisena, että EU voisi sanella verosopimusten sisältöä. Toisaalta direktiiviesityksessä jää epäselväksi, mitä sanktioita jäsenvaltioon kohdistuisi, jos jäsenvaltio ei pystyisi verosopimuksia muuttamaan. Direktiiviesityksessä jää myös epäselväksi, mikä olisi switch over clausen ja väliyhteisölainsäädännön välinen soveltamissuhde. Käsityksemme mukaan väliyhteisölainsäädännöllä pystytään ehkäisemään ne tilanteet, joita nyt esitetyllä switch over clausella tavoitellaan. Suomen ei tule hyväksyä switch over clausea koskevaa sääntelyä direktiivissä. Myöskään OECD:n BEPS-toimenpiteet eivät sisällä esitystä switch-over clausesta. Yleinen veronkiertosäännös Direktiiviesityksessä ehdotetaan säädettäväksi yleinen veronkierron ehkäisemistä koskeva säännös. OECD:n BEPS toimenpiteet eivät sisällä vastaavaa esitystä.

6 ELINKEINOELÄMÄN KESKUSLIITTO EK LAUSUNTO 6 (7) Väliyhteisölainsäädäntö Hybriditilanteet Suomessa Verotusmenettelylain 28 :ään sisältyy ns. yleinen veronkiertosäännös. Direktiiviesityksen perusteella jää epäselväksi, mikä olisi direktiiviesityksen mukaisen veronkiertosäännöksen suhde kansallisten lainsäädäntöjen mukaisiin veronkiertosäännöksiin. Oikeusvarmuuden ja ennustettavuuden näkökulmasta on välttämätöntä, että mahdollinen direktiiviesityksen mukainen veronkiertosäännös vastaa meillä nyt voimassa olevan VML 28 :n sisältöä. Direktiiviesityksessä ehdotetaan säädettäväksi yhtenäinen väliyhteisölainsäädäntö jäsenvaltiossa. Suomessa on voimassa väliyhteisölainsäädäntö, joka on varsin tehokas ja joka ulottuu sellaisiin matalan verotuksen maihin sijoittautuneisiin yhtiöihin, jotka suomalainen yritys omistaa välittömästi tai välillisesti. Lain edellytysten täyttyessä näiden yhtiöiden tulot verotetaan Suomessa. Direktiiviesityksen väliyhteisölainsäädäntöä koskeva lähestymistapa on erilainen kuin Suomessa valitun lainsäädännön lähtökohta. Direktiiviesityksen mukaan ratkaisevaa väliyhteisölainsäännöksen soveltumisessa olisi se, minkälaisista tuloista väliyhteisönä mahdollisesi pidettävän yhtiön tulot koostuvat. Väliyhteisösäännöstä sovellettaisiin, jos yli 50 prosenttia yhteisölle kertyvistä tuloista kertyisi direktiivissä erikseen luetelluista passiiviluonteisista tuloista. Lisäksi edellytettäisiin, että efektiivinen yhteisöverokanta on alle 40 prosenttia siitä efektiivisestä verokannasta, joka jäsenvaltiossa olisi ollut. Direktiiviesityksen mukainen jäsenvaltiokohtainen verotasojen vertailu johtaa siihen, että riippuen jäsenvaltion omasta verojärjestelmästä ja efektiivisestä verokannasta, voi sama yhtiö olla toisessa valtiossa väliyhteisönä pidettävä ja toisessa taas ei. Tämä osoittaa, miten verojärjestelmistä johtuvat erot johtavat hyvin erilaisiin soveltamistilanteisiin. Tällöin on tärkeää pohtia, onko kysymys ylipäätään tilanteesta, johon direktiivipohjainen sääntely lainkaan soveltuu. Mikäli direktiiviesityksen mukainen väliyhteisölainsäädäntö otettaisiin käyttöön, tulee Suomen luopua omasta säännöstöstään. Päällekkäistä sääntelyä ei missään tilanteessa tule toteuttaa. Hybriditilanteita koskevassa sääntelyssä on kyse siitä, että eri valtiot antavat erilaisen oikeudellisen luonnehdinnan samalle tulo- tai menoerälle. Tämä voi johtaa esimerkiksi tilanteisiin, joissa meno katsotaan yhdessä valtiossa vähennyskelpoiseksi ja toisessa valtiossa verovapaaksi tuloksi.

7 ELINKEINOELÄMÄN KESKUSLIITTO EK LAUSUNTO 7 (7) Hybriditilanteita on EU-tasolla säädetty jo juuri voimaan saatetun emotytäryhtiödirektiivin myötä. Pidämme erikoisena, että nyt esitetyssä hybriditilanteita koskevassa sääntelyssä ei lainkaan esitetä puututtavaksi kolmansiin valtioihin maksettuihin suorituksiin. Käsityksemme suurin osa hybriditilanteista syntyy EU:n jäsenvaltion ja kolmannen valtion välillä. Lopuksi On tärkeää, että direktiiviehdotuksen mahdollisessa jatkovalmistelussa otetaan huomioon ehdotettujen säännösten yhteensopivuus kansallisesti jo voimassa olevien vastaavien säännösten sekä koko kansallisen tuloverojärjestelmän kanssa. Suomella on voimassa sisäisessä lainsäädännössämme esitetyistä sääntelyistä jo neljä: korkojen vähennysoikeuden rajoitus, väliyhteisölainsäädäntö, yleinen veronkiertosäännös sekä uusimpana emo-tytäryhtiödirektiivin muutoksen myötä voimaan tullut osinkojen verovapauden rajoittaminen ns. hybriditilanteissa. Jos direktiivisääntelyssä edetään, tulee Suomen aktiivisesti toimia siten, että voimassa oleva kansallinen lainsäädäntömme täyttää mahdollisessa direktiivissä asetetun minimisääntelyn edellytykset. Direktiiviesityksen suomennos on laadultaan varsin heikko. Tämä voi omalta osaltaan johtaa vaikeisiinkin tulkintatilanteisiin eri kieliverisoiden välillä. Suomen on omalta osaltaan valvottava, että suomenkielinen käännösversio vastaa englanninkielistä versiota ja että käytetty kieli on kansavälisessä verotuksessa yleisesti käytetyn terminologian mukaista. Elinkeinoelämän Keskusliitto EK Talouspolitiikka Jussi Mustonen johtaja