Kuntien yhdistymisselvitys. - edellytykset, organisointi ja prosessi

Transkriptio

1 Kuntien yhdistymisselvitys - edellytykset, organisointi ja prosessi

2 Uudistuva kunta -sarja Julkaisusarjan tarkoituksena on tukea elinvoimaisen kunnan ja elävän itsehallinnon toimintamalleja ja kehityspolkuja. Kuntien palvelut ja laadukas elinympäristö voidaan turvata kestävällä tavalla koko maassa käyttämällä kuntien erilaistuviin toimintaympäristöihin soveltuvia ratkaisuja ja innovaatioita. Kunta asukkaan hyvinvoinnin turvaajana on tiivis kunnan toiminnan, palveluiden sekä niiden rahoituksen perusopas. Julkaisu kuvaa monipuolisesti kunnan roolia kuntalaisen arjen turvaajana, palveluiden järjestäjänä sekä palveluiden rahoituksen perusteita. Julkaisu on tarkoitettu erityisesti kuntien poliittisille päätöksentekijöille ja virkamiesjohdolle. Tilausnumero Hinta 20 euroa/10 kpl. Myös maksuton pdf. Näkökulmia kunnallisesta itsehallinnosta Mitä on kunnallinen itsehallinto? Miksi kuntien itsehallintoa kannattaa puolustaa? Näihin kysymyksiin etsitään vastauksia paitsi Kuntaliiton asiantuntijan, myös kuntakentän päättäjien ja tutkijoiden näkökulmista. Tilausnumero Hinta 20euroa/10 kpl. Myös maksuton pdf. Kuntatyö ja tuottavuus Henkilöstön merkitys osana tuloksellista palvelujärjestelmää Kuntapäättäjillä ja kuntakonsernien johdolla on haasteena tulevina vuosina palvelujen turvaaminen kuntalaisille, osaavan työvoiman saatavuus ja talouden tasapainon hallinta. Julkiset palvelut ja sen myötä myös kuntatyö ovat merkittävien muutosten edessä. Julkaisussa esitetään toimenpiteitä uuden henkilöstön rekrytoimiseksi, nykyisen henkilöstöntyössä jatkamisen edistämiseksi sekä henkilöstöjohtamisen,tuloksellisuuden, tuottavuuden ja työhyvinvoinnin kehittämiseksi. Tilausnumero Hinta 20 euroa/10 kpl. Myös maksuton pdf. Kuntalainen palvelujen kehittäjänä Kunnan toiminta perustuu kuntalaisten osallistumiseen ja vaikuttamiseen. Tämä kevytjulkaisu esittelee uusia lähivaikuttamisen malleja siitä, kuinka kuntalainen voidaan ottaa mukaan palvelujen suunnitteluun ja kehittämiseen. Tilausnumero Hinta 20 euroa/10 kpl. Myös maksuton pdf. Kuntien yhdistymisselvitys edellytykset, organisointi ja prosessi Julkaisussa avataan näkökulmia kuntien yhdistymisvaihtoehdon pohtimiseksi sekä tarjotaan tiiviissä muodossa tietoa kuntien yhdistymisselvitysten edellytyksistä, organisoinnista ja prosessista. Julkaisu on suunnattu kuntien luottamushenkilöille ja viranhaltijajohdolle. Tilausnumero Hinta 20 euroa/10 kpl. Myös maksuton pdf. Julkaisujen tilaukset ja myynti

3 Kuntien yhdistymisselvitys edellytykset, organisointi ja prosessi Uudistuva kunta Uusi Kunta

4 Sisällysluettelo Saatteeksi Kunnan oma arvio ja päätös kuntien yhdistymisselvityksen tarpeesta Yhdistymisselvityksen juridiset lähtökohdat Kuntien yhdistymisen kokonaisprosessi Yhdistymisselvityksen organisointi ja johtaminen Erityisen kuntajakoselvityksen prosessi Elinvoimaisen ja toimintakykyisen kunnan elementit Selvitysprosessin sisäinen ja ulkoinen viestintä Kuntalaisten ja henkilöstön kuuleminen ja vaikuttamismahdollisuudet Kuntajaon muutosesitys Kuntaliitto kuntien tukena ja kumppanina muutoksessa Lisätietoja kunnat.net Keskeisiä käsitteitä Kirjoittaja: Markus Pauni Julkaisun suunnitteluun ja kommentointiin osallistuneet: Kaija Majoinen, Jarmo Asikainen, Antti Kuopila, Jarkko Majava, Arto Sulonen, Jari Seppälä Kuvat: Kuntaliiton viestintä 1. painos ISBN (painettu) ISBN (pdf) Suomen Kuntaliitto Helsinki 2012 Paino: Lönnberg Myynti: Kuntaliiton julkaisumyynti Tilausnumero

5 Saatteeksi Toimintaympäristön muutostekijät haastavat kunnat pohtimaan omaa ja alueensa tulevaisuutta, kehitysmahdollisuuksia sekä yhteisvastuuta. Jotta kuntauudistus käännetään kuntalähtöiseksi, kuntien on istuttava kuljettajan paikalle ja esitettävä paikallisiin oloihin ja tarpeisiin sopivia ratkaisuja. Sama malli ei sovi kaikkialle. Myös kuntien syventyvän yhteistyön mahdollisuudet on otettava mukaan tarkasteluun. Toimivia ratkaisuja saadaan vain kuntien välisten paikallisten keskustelujen ja neuvottelujen kautta. Tässä julkaisussa avataan näkökulmia kuntien yhdistymisvaihtoehdon pohtimiseksi kunnissa sekä tarjotaan tiiviissä muodossa tietoa kuntien yhdistymisselvitysten toteuttamisesta, jos sellaiseen seudulla päädytään. Kuntien yhdistymisvaihtoehdon näkökulmasta valtakunnan voi jakaa karkeasti viiteen voimakkaasti eri toimintaympäristössä oleviin alueisiin, joissa strategiset haasteet ovat erilaisia: pääkaupunkiseutu maakuntakeskusten ja keskisuurten kaupunkien vaikutuspiirit pienempien kaupunkiseutujen ja seutukaupunkien vaikutuspiirit ydinmaaseudun kunnat harvaan asutut kunnat Suurilla ja nopeasti kasvavilla kaupunkiseuduilla kuntien yhdistymisellä tavoitellaan eritoten kuntien yhteisvastuuta maankäytön, asumisen, liikenteen ja ympäristön suunnittelussa, kansallisen ja kansainvälisen kilpailukyvyn kehittämisessä sekä urbaanien ilkeiden ongelmien hoitamisessa ja kaiken tämän rahoittamisessa. Kuntalaisten perus- ja hyvinvointipalvelujen järjestämisen näkökulmasta näillä seuduilla kuntien hartiat ovat nykyisellä kuntarakenteella useassa tapauksessa jo riittävän laajat. Kuntien yhdistymisellä haetaan tällöin yksikkökokojen kasvattamisen sijaan pikemmin maankäytön, asumisen ja liikenteen sekä yhdyskuntarakenteen kokonaisvaltaista hallintaa, peruspalvelujen optimaalista organisointia, työnjakoa ja sijoittelua kuntalaisten luontaisella asiointialueella sekä parhaiden käytäntöjen ottamista kaikkien käyttöön. Suurten kaupunkiseutujen ulkopuolella, pienemmillä kaupunkiseuduilla ja maaseudulla kuntien yhdistymisessä on korostuneesti kyse hartioiden kasvattamisesta kuntien toimintakyvyn ja peruspalvelujen turvaamiseksi. Veropohjan ja huoltosuhteen heikentyessä kuntien yhdistymisellä haetaan kokonaisuuksia, jotka olisivat verorahoituspohjaltaan vahvempia, väestö- ja elinkeinoprofiililtaan monipuolisempia ja siten elinvoimaisia myös tulevaisuudessa. Pienten kuntien näkökulmasta yhdistymisellä haetaan usein myös enemmän panoksia investointeihin sekä kehittämistoimintaan. Kuntaliitosten vaikutuksista käytävä yleinen keskustelu pyrkii usein yleistämään monimutkaista ja hankalaa asiaa: lähtökohtaisesti kuntien yhdistymistä puoltavat tai vastustavat näkemykset löytävät toki vakuuttavia argumentteja puolin ja toisin. Hedelmällistä olisi kuitenkin paikallisesti pysähtyvä miettimään, mitä kuntien yhdistyminen juuri omalla alueella voisi tarkoittaa. Mitä hyötyjä voitaisiin saavuttaa, mihin haasteisiin voitaisiin nykyistä paremmin vastata, mitä haittoja voisi seurata ja miten niiden vaikutuksia voidaan välttää tai ainakin vähentää? Vastauksia tai käsitystä ei oikeastaan voida saada aikaan ilman paikallista, vuorovaikutuksellista ja aidosti uutta luovaa selvitysprosessia. 5

6 6

7 1. Kunnan oma arvio ja päätös yhdistymisselvityksen tarpeesta Jos kunta päättää osallistua yhdistymisselvitykseen jollakin kokoonpanolla, tämä merkitsee analyyttistä, tietoon perustuvaa, ennakkoluulotonta ja tulevaisuusorientoitunutta pohdintaa siitä, miltä tulevaisuus voisi näyttää kuntakumppanien yhdistymisen näkökulmasta. Toteutettiinpa selvitys kuntien omana työnä, esimerkiksi konsultin avustamana tai valtion nimittämällä kuntajakoselvittäjällä (=erityinen kuntajakoselvitys, ks. luku 5), sen toteuttaminen edellyttää kuntien välistä vuorovaikutusta, neuvotteluja sekä sitoutumista työlle. Yhdistymisselvitys ja sitä edeltävä kuntien välinen tunnusteluvaihe nojaa aina paikalliseen kanssakäymiseen. Se on vuorovaikutteinen prosessi, jossa eri mielipiteet, näkemykset ja kokemukset nousevat esiin. Talous-, toiminta-, väestö- ym. tietoaineistot toimivat prosessia tukevana pohja-aineistona, jotka avaavat näkökulmia ja pohjaa keskusteluille ja neuvotteluille eri foorumeilla. Kuntalähtöisen kuntauudistuksen ensivaiheessa olisi haettava vastausta kolmeen keskeiseen kysymykseen: Onko meillä valmiutta yhdistymisselvitykseen? Jos, niin keiden kanssa selvitetään? Mihin sitoudumme, ja mitä työtä on tehtävä, jos lähdemme selvitykseen? Onko meillä valmiutta yhdistymisselvitykseen? Kunnassa olisi muodostettava mahdollisimman yhtenäinen valtuuston näkemys siitä, onko kunnalla valmius lähteä mukaan yhdistymisselvitykseen. On korostettava, että selvitykseen lähteminen ei luonnollisesti merkitse myönteistä kantaa itse kuntien yhdistymiseen, vaan valmiuteen sen selvittämisestä. Kunnan valmiustilan selvittämiseksi on punnittava, mitä hyötyjä tai haittoja selvitykseen osallistuminen toisi. Esimerkiksi valtuuston iltakoulut tai muut seminaarit ovat hyviä foorumeja harrastaa vapaamuotoista ja alustavaa pohdintaa, kirjata ylös eri näkemyksiä ja muodostaa kuvaa siitä, olisiko selvitykseen lähtemiselle valmiutta. Valtuusto virallisessa kokouksessaan päättää siitä, lähteekö kunta selvittämään kuntaliitosmahdollisuutta joko kuntien omana työnä, konsulttia apuna käyttäen tai valtion erityisenä kuntajakoselvityksenä. Kuntajakolain 15 :n mukaan valtiovarainministeriö voi myös määrätä erityisen kuntajakoselvityksen toimitettavaksi, mutta mikäli kunnalla ei ole lainkaan valmiutta selvitystyöhön osallistumiselle, laadukkaan selvityksen toteuttaminen on luonnollisesti hyvin vaikeaa, jopa mahdotonta. Päädyttiinpä mihin johtopäätökseen tahansa, johtavien luottamushenkilöiden eli hallituksen ja valtuuston puheenjohtajiston roolin on oltava vahva. Poliittista johtajuutta tarvitaan erityisesti mahdollisen selvityksen käynnistysvaiheessa, selvitysvaiheessa käytävissä neuvotteluissa ja siinä vaiheessa, kun tehdään johtopäätöksiä. Jos, niin keiden kanssa selvitetään? On muodostettava näkemys myös siitä, mitkä ovat kunnan kannalta ne kuntakumppanit, joiden kanssa mahdollinen yhdistymisselvitys kannattaisi tehdä, jos sellaiseen lähdetään. Kunnallishallinnon rakennetyöryhmän selvityksen osassa II (alueellinen tarkastelu) tehtyä esitystä kannattaa hyödyntää omien vaihtoehtojen pohdinnassa. Kunnan oma 7

8 näkemys selvitykseen osallistuvasta kuntajoukosta voi luonnollisesti poiketa tästä. Pohdittaessa mahdollisia kumppaneita on keskeistä tarkastella työssäkäynti- ja asiointisuuntia sekä muita keskinäisiä riippuvuussuhteita kuten mennyttä ja nykyistä kuntayhteistyötä sekä mahdollisimman elinvoimaisen ja toimintakykyisen kuntakokonaisuuden muodostumista. Pohdintaa jäsentämässä voi hyödyntää seuraavia kunnan suuntautumiseen liittyviä kriteerejä: työssäkäynnin ja asioinnin suunta riittävän laajan ja monipuolisen väestö- ja yrityspohjan saaminen elinvoimaisuus ja palvelujen järjestäminen palvelujen, elinkeinoelämän ja yhdyskuntarakenteen kehittämisresurssit ja -potentiaali kunnallisten lähi- ja erityispalvelujen järjestämisen toimivuus ja kehittäminen kuntarakenteen eheys ja etäisyydet (maantiede, luontaiset asiointiyhteydet) toimintakulttuurien yhteensopivuus ja yhteistyön historia nykyinen palveluyhteistyö ja käynnistymässä olevat palveluyhteistyöhankkeet naapurien tulevaisuuden mietintä ja heidän näkemyksensä kuntademokratia ja kuntalaisten vaikutusmahdollisuudet selvitettävässä kokonaisuudessa Kunnan oman pohdinnan ohella on luonnollisesti käytävä keskusteluja mahdollisten kumppanien kanssa. Paras-hankkeessa tai jo sitä ennen tehdyt selvitykset, suunnitelmat ja toteutetut yhteistoimintarakenteet tulee luonnollisesti huomioida pohdinnoissa. Tilannetta ja valmiuksia tunnusteleviin kuntien välisiin epävirallisiin keskusteluihin olisi hyvä osallistua sekä viranhaltija- että luottamushenkilöjohtoa. Kun kunnat tunnustelevat keskenään valmiutta yhdistymisen selvittämiseen, johtavilla luottamushenkilöillä ja viranhaltijoilla on keskeinen asema jo tämän selvitystä koskevan tahtotilan luomisessa. Tunnusteluvaiheen keskeisin kysymys on se, syntyykö riittävä sitoutuminen yhdistymisen edellytysten selvittämiseksi. Vasta sen jälkeen on selvitysorganisaation suunnittelun aika. Yhdistymisselvitystä aloitettaessa kohtaavat kuntien toisistaan poikkeavat tulkinnat nykytilanteesta ja tulevaisuudesta. Myös toiminnan ja päätöksenteon kulttuurit ovat erilaiset. Alkuvaiheessa mahdollista yhdistymistä ja tulevaisuutta uudessa kunnassa arvioidaan omien kuntien intressien ja nykytilanteen näkökulmasta. Siinä tilanteessa toimivan ja luottamuksellisen keskusteluilmapiirin luominen on tärkeintä.... selvityksen tekeminen sitoo paitsi kunnan johtoryhmän ja luottamushenkilöiden aikaa, myös kunnan eri toimialoilla työskentelevien asiantuntijoiden panosta. 8

9 Mihin sitoudumme ja mitä on tehtävä, jos lähdemme selvitykseen? Yhdistymisselvitykseen lähteminen on myönteinen kannanotto asian selvittämisestä, ei kuitenkaan vielä kannanotto yhdistymisen puolesta. Selvitykseen lähteminen on toisin sanoen osoitus sitoutumisesta selvitystyön tekemiselle. Yhdistymisselvityksen ollessa vuorovaikutteinen prosessi prosessissa mukana olevien kuntien ja kuntien edustajien kannat elävät ja muovautuvat selvitysprosessin ja siihen liittyvien neuvottelujen eri vaiheissa. Vasta prosessin lopputuloksena kunnat muodostavat valtuustoissaan lopullisen kantansa yhdistymiseen. Selvitysprosessissa on arvioitava muutoksen tarpeellisuutta, löydettävä perusteet mahdolliselle muutokselle ja pohdittava myös vaihtoehtoisia tulevaisuuskuvia. On ollut melko tavallista, että yhdistymisvaihtoehdon rinnalla on selvitetty myös yhteistyön tehostamisen vaihtoehtoa. Tällä tavoin on helpotettu näiden kahden päävaihtoehdon keskinäistä vertailua. Kysymyksiä muutoksen tarpeellisuudesta sekä mahdollisista riskeistä on työstettävä laajasti. Tämä vaatii kärsivällisyyttä, yhteistä pohdintaa ja neuvotteluja. Kyseessä ei siis ole useinkaan suoraviivaisesti etenevä, vaan paremminkin askeltava prosessi. Yhdistymisselvityksen toteuttaminen edellyttää kunnalta sitoutumista ja työpanosta. On tiedostettava, että selvityksen tekeminen sitoo paitsi kunnan johtoryhmän ja luottamushenkilöiden aikaa, myös kunnan eri toimialoilla työskentelevien asiantuntijoiden panosta. 2. Yhdistymisselvityksen juridiset lähtökohdat Nykyisen kuntajakolain (1698/2009) mukaisesti kuntien yhdistymisellä tarkoitetaan kuntajaon muuttamista, jossa yksi tai useampi kunta lakkaa ja yhdistyy 1) olemassa olevaan kuntaan kunnat lakkaavat ja ne yhdistetään 2) perustamalla uusi kunta kuntien alue jaetaan kahden tai useamman 3) kunnan kesken siten, että jaettava kunta lakkaa. Kuntarakenteen kehittämisen tavoitteena on elinvoimainen, alueellisesti eheä ja yhdyskuntarakenteeltaan toimiva kuntarakenne. Tavoitteena on myös, että kunta muodostuu työssäkäyntialueesta tai muusta toiminnallisesta kokonaisuudesta, joilla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata kunnan asukkaiden palvelujen järjestämisestä ja rahoituksesta. (Kuntajakolaki 2.) Kuntajakoa on mahdollista muuttaa, jos muutos parantaa: a) kunnan toiminnallisia ja taloudellisia edellytyksiä vastata palvelujen järjestämisestä tai muuten edistää kunnan toimintakykyä, b) alueen asukkaiden palveluja tai elinoloja, c) alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksia tai d) alueen yhdyskuntarakenteen toimivuutta. (Kuntajakolaki 4 ) Kuntien yhdistymisselvityksiä voi tehdä pääasiassa kolmella tavalla: kunnat voivat tehdä sen itse, valita tehtävään konsultin tai erityisen selvityksen kautta, jossa valtiovarainministeriö voi kuntien pyynnöstä nimittää kuntajakolain mukaisen erityisen kuntajakoselvittäjän. 9

10 Erityinen kuntajakoselvitys voidaan toteuttaa myös, jos vähintään 20 prosenttia kunnan äänioikeutetuista asukkaista tekee esityksen kunnan lakkauttamisesta tai uuden kunnan perustamisesta. Valtiovarainministeriö voi myös määrätä erityisen selvityksen toteutettavaksi. Kuntajakolain 7 :ssä säädetään kuntien yhdistymisselvityksen yhteydessä vaadittavista menettelyistä. Keskeistä on kuntalaisten ja henkilöstön osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksista huolehtiminen selvitystyössä. Yhdistymisselvityksessä työstettävä keskeisin asiakirja ja lopputulema on kuntien yhdistymissopimus. Sopimuksen tarkoituksena on luoda uudelle kunnalle strategista pohjaa ja yhteistä identiteettiä sekä sopia palvelujen järjestämisperiaatteista, johtamisesta ja taloudesta. Yhdistymissopimuksessa on tärkeintä on muodostaa selkeä yhteinen tavoite ja realistinen suunnitelma eli uuden kunnan rakennuspuut. Kuntajakolain 8 :n mukaisesti yhdistymissopimuksen valmistelu toteutetaan yhteistoiminnassa kuntien henkilöstön edustajien kanssa. Yhdistymissopimusta on noudatettava siitä alkaen, kun yhdistyvien kuntien valtuustot ovat hyväksyneet sopimuksen. Sopimusta on noudatettava siihen saakka, kun kuntien yhdistymisen voimaantulosta on kulunut kolme vuotta, jollei ole sovittu lyhyemmästä ajasta tai jollei jonkin sopimusmääräyksen noudattaminen tule aikaisemmin mahdottomaksi. Yhdistymissopimusta on mahdollista muuttaa kuntien valtuustojen yhtäpitävillä päätöksillä kuntien yhdistymisen voimaantuloon saakka, jos olosuhteet muuttuvat niin, että jonkin sopimusmääräyksen noudattaminen olisi ilmeisen epätarkoituksenmukaista. Yhdistymissopimuksessa sovitaan paljon käytännön asioita, kuten yhdistymisen aikataulusta, kunnan nimestä ja vaakunasta sekä uuden kunnan luottamushenkilöhallinnon järjestämisestä. Samalla sopimuksessa asetetaan tavoitteita uuden kunnan toiminnalle ja kehittämiselle. Näistä asioista sovittaessa on syytä pitää tarkkuustaso kohtuullisen yleisenä, jotta uuden kunnan päättäjillä on mahdollisuus johtaa kuntaa tarkoituksenmukaisella tavalla eikä heidän käsiään sidota liiaksi. Tasapainottaminen yksityiskohtaisen ja yleisen yhdistymissopimuksen välillä on kuitenkin aina tapaus- ja tilannekohtaista ja perustuu päättäjien harkintaan. Kuntajakolain 8 :n mukaisesti yhdistymissopimuksessa on sovittava ainakin: kuntajaon muuttamisen 3 :n 2 momentissa säädetystä toteuttamistavasta ja ajankohdasta uuden kunnan hallinnon järjestämisen periaatteista uuden kunnan nimestä kuntajakolain 10 :ssä tarkoitetun yhdistymishallituksen jäsenten ja varajäsenten määrästä, paikkojen jakautumisesta yhdistyvien kuntien kesken sekä niiden alueella valtuustoissa edustettuina olevien eri ryhmien kesken yhdistymishallituksen toimivallasta yhdistymishallituksen yhteistyöstä yhdistyvien kuntien viranomaisten kanssa ennen kuin valtioneuvosto on päättänyt kuntien yhdistymisestä yhdistyvien kuntien kunnanjohtajien asemasta uudessa kunnassa yhdistyvien kuntien palvelujärjestelmien yhteensovittamisen periaatteista uuden kunnan taloudenhoidon yleisistä periaatteista. 10

11 11

12 3. Kuntien yhdistymisen kokonaisprosessi Kuntien mahdollinen yhdistyminen on monivaiheinen prosessi (Kuvio 1), jonka voi jakaa päävaiheesiin: 1) tunnustelu- ja esiselvitysvaihe 2) selvitys- ja sopimusvaihe 3) yhdistymisen valmistelu 4) integraatio ja uusien rakenteiden käyttöönotto. Tämä julkaisu painottuu kokonaisprosessin tunnustelu- ja esiselvitys- (1.) sekä selvitys- ja sopimusvaiheeseen (2.). KUVIO 1: Kuntien yhdistymisen prosessi (Kuntaliitto) 12

13 4. Kuntien yhdistymisselvityksen organisointi ja johtaminen Kuntien yhdistymisen selvitysvaihetta johtamaan perustetaan selvitystyön ohjausryhmä. Ohjausryhmässä käytävien keskustelujen ja neuvottelujen pohjalta synnytetään uuden kunnan rakennuspuita ja sisältöjä yhdistymissopimukseen, joka täydentyy prosessinomaisesti vaihe vaiheelta muiden aineistojen ohella. Ohjausryhmän jäseninä ovat useimmiten kuntien johtavat luottamushenkilöt, kuntajohtajat ja henkilöstön edustajat. Kuntajakolain mukaisesti yhdistymissopimuksen valmistelu tulee toteuttaa yhteistoiminnassa kuntien henkilöstön edustajien kanssa. Kahden kunnan välisissä selvityksissä tavoitteena voi olla se, että kaikki puolueet ovat edustettuina ohjausryhmässä. Tällä tavoin kaikkien puolueiden ääni kuuluisi ohjausryhmässä sekä ohjausryhmän ja valtuustoryhmien välillä. Monikuntaliitoshankkeissa joudutaan käytännön syistä siihen, että jokaisesta kunnasta ohjausryhmässä on mukana vain suurimpien puolueiden johtavat luottamushenkilöt. Selvitystyön ohjausryhmä ei ole kuntalain 17 :ssä tarkoitettu kunnan virallinen toimielin. Ohjausryhmän asettaminenkaan ei perustu kuntajakolakiin, vaan ohjausryhmä on kunnan omaan päätösvaltaan perustuva sisäinen valmisteluelin. Näin ollen selvitysvaiheessa mukana olevat kunnat voivat vapaasti päättää sen kokoonpanosta. Koska ohjausyhmällä ei ole lakiin perustuvaa kunnan toimielimen asemaa, se ei voi tehdä oikeudellisesti sitovia päätöksiä kuntien puolesta. Ryhmän tehtävänä on ohjata selvitystyötä, jonka tuloksiin kuntien hallitukset ja valtuustot ottavat lopulta virallisen kunnan kannan. Ohjausryhmän alaisuuteen voi olla perusteltua perustaa kunnanjohtajista ja mahdollisista muista johtavista viranhaltijoista muodostuva työvaliokunta, joka valmistelee ohjausryhmän asioita. Ohjausryhmän avuksi on myös perusteltua perustaa kuntien yhteisiä toimiala- tai tehtäväkohtaisia työryhmiä selvittämään yhdistymisen edellytysten kannalta keskeisiä asioita kuten uuden kunnan talouteen, johtamisjärjestelmään, palvelurakenteisiin ja palvelujen organisointiin liittyviä kysymyksiä. Samalla saadaan tarvittavaa erityisosaamista selvitysvaiheen tueksi. Henkilöstöllä tulee olla edustus ohjausryhmässä sekä muissa keskeisissä ryhmissä. Yhdistymisselvityksellä on oltava projektipäällikkö, joka suunnittelee, vaiheistaa, keskusteluttaa ja vetää yhteen selvitystyön kokonaisuutta. Hän on myös useimmiten vastuussa kirjallisen yhdistymissopimuksen ja selvitysraportin kirjoittamistyöstä eri aineistoja ja keskusteluja hyödyntäen. Erityisessä kuntajakoselvityksessä tämä tehtävä on työhön nimitetyllä kuntajakoselvittäjällä. Kuntien omassa selvityksessä projektipäällikkönä toimii kuntien keskuudesta valittava viranhaltija tai ulkopuolinen konsultti/asiantuntija. Yhdistymisselvityksessä käytetään usein seuraavia foorumeita ja menetelmiä eri painotuksin: ohjausryhmän kokoukset 13

14 työvaliokunnan tms. kokoukset toimialakohtaisten työryhmien kokoukset ja asiantuntijatyö henkilö- ja ryhmähaastattelut valtuustojen yhteiset ja omat seminaarit kuntalaistilaisuudet kaikissa kunnissa kyselyt, mielipidetiedustelut, kansanäänestykset Hyvä selvitysprosessi edellyttää avointa työskentelyilmapiiriä. Ihmisten on saatava tuoda esiin erilaisia mielipiteitä ja niitä on käsiteltävä yhdessä. Kuntien mahdolliseen yhdistymiseen liittyvien pelkojen käsitteleminen on välttämätöntä. Prosessissa ei saisi olla voittajia ja häviäjiä. Samalla on myös tiedostettava, että kaikkia näkökohtia ei ole mahdollista sovittaa yhteen mahdollisen kuntien yhdistymisen kokonaistavoitteiden kanssa. Jossain vaiheessa myös vaikeat näkökohdat tai ratkaisut on tuotava yhteiseen keskusteluun. Niiden avoin käsittely herättää luottamusta prosessia kohtaan. Jos esillä on pelkästään yhteen suuntaan vaikuttavia asioita, koko prosessi menettää uskottavuutensa. KUVIO 2: Mahdollisen yhdistymisen tahtotilan seitsemän näkökulmaa (Kuntaliitto) On tärkeää myös ymmärtää kielen tuottamien mielikuvien merkitys: myös kielenkäytössä on otettava huomioon, että prosessissa ei ole voittajia ja häviäjiä, vaan tasavertaisessa asemassa olevia kumppaneita. Mahdollisen kuntien yhdistymisen tahtotilan voi ymmärtää sekä yksittäisen henkilön että ryhmän suhtautumisena yhdistymiseen. Yhdistymisen tahtotilaa on kuvattu seitsemällä näkökulmalla (Kuvio 2). Jos esillä on pelkästään yhteen suuntaan vaikuttavia asioita, koko prosessi menettää uskottavuutensa. 14

15 5. Erityisen kuntajakoselvityksen prosessi Erityinen kuntajakoselvitys eroaa joiltain osin kuntien itse tekemästä tai konsultin avustamana tehtävästä selvityksestä (Taulukko 1). Varsinainen paikallinen selvitystyö on samanlainen: samansisältöiset keskustelut ja neuvottelut on käytävä ja samat asiat on selvityksessä otettava huomioon. Molemmissa selvitysmalleissa selvityksen lopputuotoksena on esitys yhdistymissopimukseksi, josta on säädetty kuntajakolain 8 :ssä. TAULUKKO 1: Erityisen kuntajakoselvittäjän sekä kuntien tilaaman konsultin tai muun asiantuntijan toimintaerot. Erityinen kuntajakoselvittäjä Ministerin asettama virkamies toimii virkavastuulla: viran tuoma auktoriteetti ja valta. Voi omata aiempaa kokemusta kuntajakoselvitysten tekemisestä, tai on muuta kautta hankkinut pätevyyden selvitystyön toteuttamiseen. Runsaasti itsenäistä harkintavaltaa selvitystyön toteuttamisen tavassa ja organisoinnissa. Salassapitoa koskevien säännösten estämättä oikeus saada viranomaisilta tehtävänsä suorittamista varten tarpeelliset kuntien ja kuntakonsernin kuuluvien yhteisöjen hallintoa ja taloutta koskevat tiedot sekä muuta apua. Työvälineinä olemassa oleva ja synnytettävä tietoaineisto, prosessi ja vuorovaikutus, kuntalaki ja kuntajakolaki. Näkemys kuntajaon edellytysten täyttymisestä kuntajakoselvittäjän oma, mutta selvitysmiehen ehdotus perustuu aina arvioon kuntien tahtotilasta ja edellytyksistä liitokseen. Valtio vastaa mm kuntajakoselvittäjän palkkauskustannuksista. Konsultti tai kuntien tilaama asiantuntija Usein tuotteistettu palvelukonsepti kuntaliitosselvityksen toteuttamisesta käytössään: talous, tilastot, kuntalaki, työskentelyn organisointi, prosessiosaaminen, sparraus ja asiantuntija-apu Asiakas määrittelee aseman, tehtävän ja vaikuttaa voimakkaasti lopputulokseen. Työssä korostuu usein työskentelyn, vuorovaikutuksen ja neuvottelujen organisointi (ml. yhteisen hengen syntyminen). Asiakas päättää, mitä aineistoa hyödynnetään, miten se tehdään ja kuka sen tekee. Työvälineinä olemassa oleva ja synnytettävä tietoaineisto, prosessi ja vuorovaikutus, kuntalaki ja kuntajakolaki. Konsulttiyhtiöillä on usein omia ennuste-, mallinnus- ja tietoaineistoja hyödynnettäväksi prosessissa. Muodostettava yhteinen näkemys asiakkaan kanssa kuntajaon edellytysten täyttymisestä. Kunnat vastaavat selvityskustannuksista kokonaan, mutta valtiolta voi hakea selvitystyötä varten avustusta. 15

16 Keskeinen ja henkisesti merkittävä ero on siinä, että erityisessä kuntajakoselvityksessä selvittäjä toimii valtion virkamiehen virkavastuulla ja kuntien yhdistyminen on jo selvitysvaiheessa juridisesti vireillä. Mutta joka tapauksessa valtuustolla on täysi päätösvalta kunnan yhdistymisestä. Valtuuston kielteinen päätös voidaan kumota vain siinä tapauksessa, että kuntajakoselvittäjä esittää suoritettavaksi kunnassa kansanäänestyksen, ministeriö hyväksyy sen toteuttamisen, kansanäänestyksen tulos puoltaa kuntien yhdistymistä ja sen jälkeen valtioneuvosto päättää hyväksyä kuntajaon muutoksen. Yhtään tällaista tilannetta ei ole kuitenkaan vielä syntynyt Suomen kuntaliitosten historiassa. Erityisen kuntajakoselvityksen asettaminen riippuu aina tapauskohtaisesta kuntajakolakiin nojautuvasta valtiovarainministeriön harkinnasta. Ministeriö asettaa kuntia kuultuaan yhden tai useamman kuntajakoselvittäjän. Kunnat osallistuvat selvitystyöhön ja kuntajakoselvityksen ehdotuksen valmisteluun yhteistyössä kuntajakoselvittäjän kanssa. Kuntajakoselvittäjä toimii virkavastuulla ja hänellä on itsenäistä harkintavaltaa selvitystyön toteuttamisen tavassa ja organisoinnissa. Selvittäjällä on esimerkiksi salassapitosäännösten estämättä oikeus saada viranomaisilta tehtävänsä suorittamista varten tarpeelliset tiedot kuntien ja kuntakonsernin kuuluvien yhteisöjen hallinnosta ja taloudesta sekä muuta apua. Jos kuntajakoselvittäjä arvioi selvitystyön perusteella kuntajaon muuttamisen tarpeelliseksi, hän tekee siitä ehdotuksen kuntien valtuustoille. Selvittäjän ehdotuksessa on perusteltava kuntajaon muuttamisen tarve ja selvitettävä, miten lainmukaiset kuntajaon edellytykset täyttyvät. Ehdotukseen liitetään selvitystyössä valmisteltu yhdistymissopimus. Esityksestä on myös ilmettävä, millä tavoin kunnan asukkaille tai muille, jotka arvioivat asian koskevan itseään, on varattu kuntajakolain mukainen mahdollisuus vaikuttaa ja tulla kuulluksi erityksen valmistelussa. Jos kaikkien kuntien valtuustot hyväksyvät kuntajakoselvittäjän ehdotuksen, kunnat tekevät selvittäjän ehdotuksen mukaisen esityksen kuntajaon muuttamisesta valtiovarainministeriölle. Jos yhden tai useamman kunnan valtuusto ei hyväksy selvittäjän ehdotusta (Kuvio 3), selvittäjä toimittaa esityksensä ministeriölle ja liittää siihen kuntien valtuustojen selvittäjän ehdotuksesta antamat lausunnot. Samalla selvittäjä voi esittää ministeriölle kansanäänestyksen toimittamista niissä kunnissa joiden valtuustot eivät ole ehdotusta hyväksyneet. Tällöin ministeriö voi määrätää kansanäänestyksen toteutettavaksi. Jos kuntajakoselvittäjän ehdotus saa kuntalaisten enemmistön kannatuksen, valtioneuvosto voi päättää kuntien yhdistymisestä valtuuston vastustuksesta huolimatta. Valtuustolla on täysi päätösvalta kunnan yhdistymisestä. Yhtään sellaista tilannetta ei ole syntynyt, jossa kansanäänestys olisi puoltanut yhdistymistä vastoin valtuuston kantaa. 16

17 KUVIO 3: Erityisen kuntajakoselvityksen prosessikuvaus (VM ja kuntajakolaki) 6. Elinvoimaisen ja toimintakykyisen kunnan elementit Mahdollinen kuntien yhdistyminen on kuntien yhteinen strateginen valinta, jolla tavoitellaan entistä parempaa kykyä vastata tulevaisuuden haasteisiin yhtenä kuntana. Yhdistymisselvityksessä on suunnattava katse horisonttiin nykytilaa kauemmaksi, kuluvan vuosikymmenen loppuun ja seuraaville vuosikymmenille. On tunnistettava, että kuntaliitoksista saatavat suurimmat potentiaaliset hyödyt eivät tule esiin yleensä lyhyellä aikavälillä. Kuntien yhdistymisellä tavoitellaan useimmiten tulevaisuuden kehitystä mahdollistavia kehityskulkuja koko alueen elinvoimaisuuteen, kunnan toimintakykyyn sekä palvelujärjestelmän kokonaiskehittämiseen. Kuntien yhdistyminen voi toki mahdollistaa myös nopeampaa toiminnan kokonaistuottavuuden nousua, jos 17

18 18

19 uusia palvelukonsepteja, parhaita käytäntöjä ja henkilöstön eläköitymistä osataan optimaalisesti hyödyntää sekä kuntien päällekkäisiä tehtäviä järkeistää. Paljon on kiinni johtamisesta ja päätöksenteosta. Kuntien yhdistyminen aiheuttaa myös ns. fuusiokustannuksia, kuten palveluiden, palkkojen ja tietojärjestelmien harmonisointia sekä yleistä muutoshälyä. Kuntien yhdistymisen kustannukset tulevat usein esiin lyhyemmällä aikavälillä kuin siitä saatavat säästöt. Tosin säästöjen sijaan kuntaliitoksista puhuttaessa pitäisi puhua pikemmin kustannusten kasvun hillinnästä ja toimintaedellytysten luomisesta pitkällä aikavälillä. Kuntien yhdistymisselvityksen keskeinen osaalue on kunnan elinvoimaisuuden ja toimintakyvyn arviointi. Kuntien olisi yhteisesti arvioitava edellytyksiään selviytyä perustehtävästään yhdessä tai erikseen. Kunnan elinvoimaisuus ja toimintakyky on sitä, että kunta pystyy vaikuttamaan kunnallisen itsehallinnon ja kuntien perustehtävän kannalta keskeisillä alueilla (Kuvio 4). Elinvoimaisen ja toimintakykyisen kunnan elementtien kautta voi arvioida, mitä todennäköisiä vaikutuksia, hyötyjä ja haittoja kuntien yhdistymisellä olisi verrattuna itsenäisten kuntien toimintaan tulevaisuudessa. Tällöin tulevat kyseeseen mm. seuraavat arviointikriteerit, joita voidaan pohtia kuntien yhdistymisselvityksen yhteydessä paikallisesti: Demokratia ja johtaminen kansainvaltaisen ohjauksen toimivuus (vaalit, valtuustot) KUVIO 4: Elinvoimaisen ja toimintakykyisen kunnan elementit (Kuntaliitto) kunnan asukkaiden ja palvelujen käyttäjien vaikutusmahdollisuudet paikallisidentiteetti toimiva lähivaikuttaminen kunnan strateginen kehittäminen kunnan poliittisen ja ammatillisen johdon asema, yhteistyö ja - vaikutusmahdollisuudet kuntakonsernin johtaminen 19

20 Vetovoimaisuus ja kilpailukyky paikallistalouden kokonaiskehitys kunnan ja koko seudun imago ja vetovoimaisuus suhteessa kuntalaisiin, yrityksiin, instituutioihin jne. kilpailukyky suhteessa muihin vastaaviin alueisiin kansallisesti ja kansainvälisesti edunvalvonta suhteessa kansallisiin, EU-tason ja kansainvälisiin instituutioihin kasvualat ja yrittäjyys kilpailukykyinen yritystoiminta elinkeinorakenteen monipuolisuus yrittäjäpalvelujen järjestäminen osaamisen ja kysynnän vastaavuus työllisyys ja työvoiman saatavuus: uudistumiskykyisen työvoiman turvaava koulutustarjonta yritysten toiminta- ja innovaatioympäristöt Talous- ja henkilöstöresurssit kunnan strateginen kehittäminen ja kyky kohdata ulkoiset haasteet veropohja (verotettavat tulot/asukas; yhteisövero-osuus/asukas) veroprosentti ja tulorahoituksen riittävyys rahoitusasema (omavaraisuusaste, suhteellinen velkaantuneisuus) palvelutoiminnan tuloksellisuus (todelliset/laskennalliset kustannukset, kustannukset/hyvinvointivaikutukset) henkilöstön osaaminen ja kehittämismahdollisuudet henkilöstön saatavuus ja rekrytointi Yhdyskunta ja ympäristö kestävä, tarkoituksenmukainen ja toimiva yhdyskuntarakenne keskustojen ja taajamien elinvoimaisuus taajama-aste ja väestön tiheys elinympäristön viihtyisyys fyysinen, sosiaalinen ja psyykkinen turvallisuus joukko- ja kevyen liikenteen edellytykset fyysinen infrastruktuuri houkuttelevat asumisalueet Palvelujen järjestämisen edellytykset väestö- ja asiakasrakenne (ikärakenne, pendelöintiaste) palvelujen saatavuus ja saavutettavuus palvelujen laatu palvelujen kustannustehokkuus ja rahoitusrakenne kuntalaisten arjelle ja asioinnille tarkoituksenmukainen palvelurakenne uusien tuotantotapojen hyödyntäminen teknologian käyttöönotto ja hyödyntäminen Yhdistymisselvityksissä on tärkeää kertoa henkilöstölle ja kuntalaisille ajoissa, riittävästi ja ymmärrettävästi, mitä mahdollisella yhdistymisellä tavoitellaan. 20

21 7. Selvitysprosessin sisäinen ja ulkoinen viestintä Kuntien yhdistymisselvitysprosessissa keskeisiä osallisia ovat kuntien poliittiset päättäjät, henkilöstö, kuntalaiset sekä media ja muut sidosryhmät. Vaikutusmahdollisuuksia ja viestintätarpeita tulee tarkastella kaikkien näiden ryhmien kannalta. Yhdistymisselvityksissä on tärkeää kertoa henkilöstölle ja kuntalaisille ajoissa, riittävästi ja ymmärrettävästi, mitä mahdollisella yhdistymisellä tavoitellaan. Muutoksen tarpeellisuus on perusteltava ja vaihtoehtoiset tulevaisuuden kuvat tarjottava pohdittaviksi. Kaikille niille, joita muutos koskettaa tulee antaa mahdollisuus osallistua keskusteluun ja riittävästi tietoa osallistumisen tueksi. Kuten koko prosessin, myös viestinnän lähtökohtana on yhteinen visio ja tahtotila uudesta kunnasta, johon sekä päättäjät, henkilöstö että kuntalaiset voivat sitoutua. Muutosviestinnän tueksi on mahdollista tehdä kuntien kulttuuriin ja muutostilanteeseen soveltuva, räätälöity viestinnän hallinnan suunnitelma. Vähintään on sovittava selkeästi, ketkä vastaavat viestinnästä ja sovittava linjauksista yhdessä. Vastuu viestintätyön hyväksymisestä on kuntien yhdistymisselvityksen ohjausryhmällä. Yhdistymisselvityksen toteutuksesta vastaavien on toimittava yhdessä rintamassa. On siis syytä kiinnittää huomiota siihen, että tieto todella kulkee ohjausryhmän ja sen alaisten muiden työryhmien välillä. Viestien on oltava yhdensuuntaisia. Kuntalain ja julkisuuslainsäädännön periaatteiden mukaan kunnan on tiedotettava vireillä olevista asioista, niitä koskevista suunnitelmista, asioiden käsittelystä, tehdyistä ratkaisuista ja niiden vaikutuksista. Muutosviestinnällä myös pidetään yllä prosessin jatkuvuutta. Viestinnän merkitys nimittäin muuttuu: sillä tavoitellaan eri asioita prosessin eri vaiheissa. Viestin vastaanottajan näkökulmasta oikea-aikainen avoin viestintä koetaan jopa tärkeämmäksi kuin viestin sisältö. Henkilöstö Kuntien henkilöstölle on kerrottava kuntien yhdistymisselvityksen käynnistymisestä heti sen alkuvaiheessa. On tärkeää, että henkilöstö kuulee asiasta ensimmäisen kerran johdolta, ei muista lähteistä. Läpi koko prosessin on huolehdittava ns. ylläpitävästä tiedotuksesta eli selvityksen alla olevan uuden kunnan vision esillepanosta ja strategisista perusviesteistä sekä kerrotaan päätöksistä, jotka on tehty tai tehdään lähiaikoina, mistä saa lisätietoja ja vastauksia kysymyksiin. Viestinnän on oltava riittävää ja yhdenmukaista jokaisen yhdistymistä selvittävän kunnan organisaatiossa. Johdonmukaisuus ja yhdenmukaisuus ja koordinointi luovat jatkuvuutta ja tukevat sitä, että henkilöstö koko organisaatiossa muodostaa suurin piirtein yhtenäinen käsitys: tätä on tähän mennessä päätetty, tämä on tärkeää ja tämä on aikataulu. Media Media, erityisesti paikalliset ja alueelliset tiedotusvälineet ovat muutosviestinnän merkittävä kohderyhmä, sillä se on julkisen keskustelun tärkeimpiä foorumeita ja mielipidevaikuttaja. Kuntien yhdistymisselvitystä laadittaessa on pidettävä säännöllisesti yhteyttä alueen tiedotusvälineisiin ja sovittava yhteistyötavoista. Mediaa on palveltava myös proaktiivisesti mm. järjestämällä taustatilaisuuksia ja tarjoamalla juttuaiheita. 21

22 Median kritiikkiä ei tarvitse säikähtää. Median tehtävä on tuoda esille vaihtoehtoisia näkökulmia ja tarkastella asioita kriittisesti. Virheelliset tiedot on syytä oikaista nopeasti ja keskusteluun voi osallistua, mutta hedelmätöntä väittelyä mielipidetasolla tulee välttää. Sidosryhmät Yhdistymisselvityksessä on otettava ajoissa kontakti sidosryhmiin: yrityksiin, elinkeinoelämän vaikuttajiin, järjestöihin ja seurakuntiin. Eri viestinnän keinoja käyttäen on kerrottava kuntien mahdollisen yhdistymisen vaikutuksista kunnan ja sidosryhmien välisiin suhteisiin. Heti kuntien yhdistymisselvityksen käynnistyessä on tärkeää viestiä siitä seurakunnille. Tämä on tarpeen siksi, että seurakuntajaon tulee kirkkolain mukaan noudattaa kuntajakoa. Kuntaliitos aiheuttaa väistämättä seurakuntajaon muutostarpeen, jolleivät yhdistyvien kuntien alueella toimiva seurakunnat jo muodosta yhtä seurakuntaa tai seurakuntayhtymää. 8. Kuntalaisten ja henkilöstön kuuleminen ja vaikuttamismahdollisuudet Kuntajakolain 7 :ssä viitataan siihen, että kullakin kunnalla on velvollisuus huolehtia kunnan asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksista kuntalain 4. luvussa mainitulla tavalla. Lisäksi hallintolain 41 :ssä säädetään vaikuttamismahdollisuuksien varaamisesta henkilöille, joiden elinympäristöön, työntekoon tai muihin oloihin kuntien yhdistymisellä voi olla huomattava vaikutus. Kunnanhallituksen on lisäksi varattava kunnan asukkaille ja muille, jotka arvioivat asian koskevan itseään, tilaisuus tehdä huomautus ehdotuksesta kuntien yhdistymisesitykseksi. Huomautus on tehtävä 30 päivän kuluessa siitä, kun huomautusten tekemistä koskeva kuulutus on julkaistu kunnassa. Kunnanhallitus antaa huomautuksista lausunnon ja tekee kuntien yhdistymisestä ehdotuksen valtuustolle. Lainsäädännön asettamien reunaehtojen ohella kansalaiskeskustelu ja kuntalaisten näkemysten kuuleminen ovat tärkeä osa kuntien yhdistymisselvitystä. Selvityksessä on otettava huomioon kuntalaisten mielipiteet ja tuotava esille niitä ratkaisuvaihtoehtoja ja tulevaisuuden näkymiä, joita kuntaliitokseen liittyy kuntalaisten näkökulmasta. Avoin vaihtoehtoisten näkökulmien esittäminen auttaa rakentamaan monipuolista keskustelua sekä lisäämään kuntalaisten ja kuntapäättäjien välistä luottamusta. Kuntien yhdistymisen selvitys- ja valmisteluvaiheessa on tuettava vuorovaikutusta ja osallisuutta. Kuntalaisten osallisuuden edistämiseksi on tärkeää järjestää tiedotus- ja kuntalaistilaisuuksia jokaisessa yhdistymisselvityksen kunnassa. Henkilöstön osallistuminen Yhdistymisesityksen valmistelu eli kuntien yhdistymisselvitystyö toteutetaan yhteistoiminnassa henkilöstön edusta- 22

23 23

24 jien kanssa siten kuin työnantajan ja henkilöstön välisestä yhteistoiminnasta kunnissa annetussa laissa (449/2007) säädetään. Yhteistoimintamenettelyn mukaan henkilöstön ja sen edustajien kanssa on neuvoteltava henkilöstön asemaan olennaisesti vaikuttavista asioista ennen päätöksentekoa. On monia keinoja kertoa henkilöstölle muutoksesta: tiedotus- ja keskustelutilaisuudet, henkilöstölehti ja intranet. Intranetiin on hyvä laittaa valmistelu- ja päätösasiakirjat. Asiakirjatekstejä on tiivistettävä, selvennettävä ja havainnollistettava tiedotteiksi. Henkilöstölle on tarjottava mahdollisuus kommentoida ja kysyä intranetin tai sähköpostin avulla. Koko henkilöstölle tarkoitettujen keskustelu- ja tiedotustilaisuuksien ohella tarvitaan työyhteisökohtaisia lähimpien esimiesten ja henkilöstön tilaisuuksia. Neuvoa-antava kunnallinen kansanäänestys Kunta voi järjestää kuntien yhdistymistä koskevan kunnallisen kansanäänestyksen, joka on lain mukaan valtuuston päätökseen nähden neuvoa-antava. Kunnallisesta neuvoaantavasta kansanäänestyksestä säädetään kuntalain (365/1995) :ssä. Kansanäänestyksen toteuttamisesta säädetään tarkemmin laissa neuvoa-antavissa kunnallisissa kansanäänestyksissä noudatettavasta menettelystä (656/1990). Kansanäänestyksen toimeenpanosta päättää valtuusto. Aloitteen kansanäänestyksen järjestämisestä voivat tehdä myös kuntalaiset. Aloitteen tekijöinä tulee olla vähintään viisi prosenttia äänioikeutetuista kunnan asukkaista. Lain mukaan valtuuston on tällöin viipymättä päätettävä, toimitetaanko aloitteessa tarkoitettu kansanäänestys. Kunnanvaltuusto päättää äänestyspäivän, jonka tulee lain mukaan olla sunnuntai. Kunnanvaltuuston on päätettävä kansanäänestyksen toimittamisesta viimeistään 60. päivänä ennen äänestyspäivää. Samalla on päätettävä myös äänestyksen aiheesta, ajankohdasta ja äänestysvaihtoehdoista. Äänestykseen voi osallistua myös ennakolta kirjeitse (kirjeäänestys). Kirjeäänestystä varten kunnan keskusvaalilautakunta lähettää viimeistään 19. päivänä ennen äänestyspäivää äänestysoikeutetuille kirjeäänestysasiakirjat. Kunnallisesta kansanäänestyksestä aiheutuvista kustannuksista vastaa kukin kunta. Kansanäänestys osana ministeriön asettamaa erityistä kuntajakoselvitystä Erityisessä kuntajakoselvityksessä on haluttu kunnallisen kansanäänestyksen mahdollisuudella turvata se, että jos jonkin kunnan valtuusto vastustaa kuntajaon muutosta, mutta kyseisen kunnan kuntalaisten enemmistö kannattaa, valtioneuvostolla on mahdollisuus päättää kuntajaon muutoksesta vastoin kunnanvaltuuston kantaa. Erityinen kuntajakoselvittäjä voi esittää ministeriölle kuntalain 30 :ssä tarkoitetun kunnallisen kansanäänestyksen toimittamista kuntien yhdistymistä koskevasta ehdotuksestaan. Jos selvittäjä ehdottaa kansanäänestyksen toimittamista, ministeriö voi määrätä kansanäänestyksen toimitettavaksi siinä kunnassa tai niissä kunnissa, joissa valtuustot eivät hyväksyneet kuntajakoselvittäjän ehdotusta kuntien yhdistymisestä. Selvityksen toimittamisesta ja ministeriön määräämistä kunnallisista kansanäänestyksistä aiheutuvat kustannukset suoritetaan valtion varoista. 24

25 Mielipidetiedustelu Mielipidetiedustelu on kunnallista kansanäänestystä nopeammin, joustavammin ja useimmiten edullisemmin toteutettavissa. Jos halutaan selvittää laajemmin kuntalaisten näkemyksiä esimerkiksi suuntautumisvaihtoehdoista ja palvelujen kehittämisestä, mielipidetiedustelu on tarkoituksenmukainen vaihtoehto. Mielipidetiedustelu voidaan toteuttaa kirjeitse, nettikyselynä tai puhelinhaastatteluna. Mielipidetiedustelun muotoa ei ole säännelty mitenkään, vaan kunta voi esittää kysymyksiä hyvinkin laajasti niin halutessaan. Mielipidetiedustelun toteuttamisesta aiheutuvista kustannuksista vastaa kunta. Kustannusten suuruus riippuu toteutustavasta ja kysymysten laajuudesta. 9. Kuntajaon muutosesitys Valtioneuvosto päättää kuntajaon muuttamisesta tai sitä koskevan esityksen hylkäämisestä. yhdistymisestä on toimitettava ministeriöön. Käytännössä kuntien esitykset on jätettävä vuosittain viimeistään loppukeväällä, sillä valtioneuvoston päätökset kuntajaon muuttamisesta on tehtävä kuntajakolain mukaisesti ennen edeltävän vuoden kesäkuun loppua. Kuntien esityksessä on perusteltava kuntajaon muuttamisen tarve ja selvitettävä, miten kuntajakolain 4 :ssä säädetyt kuntajaon muuttamisen edellytykset täyttyvät. Kuntajakoa on mahdollista muuttaa, jos muutos parantaa - kunnan toiminnallisia ja taloudellisia edellytyksiä vastata palvelujen järjestämisestä tai muuten edistää kunnan toimintakykyä, - alueen asukkaiden palveluja tai elinolosuhteita, - alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksia tai - alueen yhdyskuntarakenteen toimivuutta. Esitykseen on liitettävä kuntien valtuustojen yhtäpitävät päätökset kuntien yhdistymisesityksestä niihin liittyvine asiakirjoineen sekä yhdistymissopimus. Esityksestä tai siihen liitetyistä asiakirjoista on ilmettävä, millä tavoin kunnan asukkaille ja muille, jotka katsovat asian koskevan itseään, on varattu mahdollisuus vaikuttaa ja tulla kuulluksi esityksen valmistelussa. Esityksen kuntien yhdistymisestä tekevät kuntien valtuustot yhdessä. Esitys kuntien yhdistymisestä voidaan kuntajakolain mukaan hylätä vain, jos kuntajaon muuttaminen olisi ilmeisesti vastoin kuntajakolaissa säädettyjä kuntajaon kehittämisen tavoitteita tai kuntajaon muuttamisen edellytyksiä. Kuntien tekemä esitys toimitetaan valtiovarainministeriöön. Ministeriö määrää ajankohdan, johon mennessä esitys seuraavan vuoden alusta voimaan tulevaksi aiotusta kuntien 25

26 10. Kuntaliitto kuntien tukena ja kumppanina muutoksessa Kuntaliitto haluaa korostaa kuntien välistä avointa keskustelua kunta- ja palvelurakenteiden uudistamisesta ja siinä käytettävistä keinoista ja paikallisista valinnoista. On syytä vielä korostaa juridisten ja muiden faktojen ohella kuntien yhdistymisselvitysten inhimillistä ja vuorovaikutuksellista luonnetta. Kuntien yhdistyminen tai yhdistymättä jääminen ei koskaan ole pelkillä faktoilla ratkaistu: inhimillisillä tekijöillä, kuten luottamuksella, on hyvin suuri merkitys. Kuntien välistä luottamusta voi luoda tai kasvattaa selvitysprosessissa. Toisaalta olemassa olevan luottamuksen voi tuhota tai se voi jäädä kokonaan syntymättä. Itse prosessi ratkaisee paljon lopputuloksesta. Johtavien luottamushenkilöiden aseman tulee olla erityisen vahva. Poliittista johtajuutta tarvitaan sekä tunnusteluvaiheessa, valittujen ratkaisujen selvittämisen aikana sekä päätöksiä tehtäessä. Avoimet, eri mielipiteitä arvostavat ja ennakkoluuloja hälventävät keskustelut ovat tarpeen. Kuntien toiminta ja tapa järjestää palveluita uudistuu joka tapauksessa voimakkaasti nyt ja tulevaisuudessa. Kuntaliitto yhtiöineen tukee kuntia muutosten valmistelussa, toteutuksessa ja arvioinnissa. Päämääränä on elinvoimainen ja toimintakykyinen kunta, joka huolehtii asukkaiden hyvinvoinnista ja osallistumismahdollisuuksista myös tulevaisuudessa. Tarjoamme Kuntaliittona ja konserniyhtiöiden kautta tieto-, kehittämis-, koulutus- ja konsultointipalveluja ajankohtaiseen tilanteeseen ja erityyppisten kuntien tarpeisiin räätälöitynä. Lisätietoja: kunnat.net Kuntauudistus ja Uusi Kunta Kuntaliiton tuki kunnille kuntauudistuksessa kuntauudistus/tuki-kuntauudistuksessa Kuntauudistukseen liittyviä tilastoja ja karttoja kuntauudistus/tilastojajakarttoja Kuntaliitokset Kuntajakolaki kuntajakolaki Yhdistymisen valmistelu ja toteuttaminen yhdistymisprosessi Kuntien strategisen yhdistymisen (KSY) verkoston toiminta verkosto Kuntaliitosten ajankohtaistilanne tulevatkuntaliitokset Tapahtumat ja koulutus Koulutus- ja konsultointipalvelut FCG Finnish Consulting Group: Oy Audiator Ab: 26

27 Keskeisiä käsitteitä Kuntauudistus Hallitusohjelman mukaan toteutetaan laaja kuntauudistus, jonka tavoitteeksi asetetaan vahvoihin peruskuntiin pohjautuva elinvoimainen kuntarakenne. Ohjelman mukaan vahva peruskunta muodostuu luonnollisesta työssäkäyntialueesta ja on riittävän suuri pystyäkseen itsenäisesti vastaamaan peruspalveluista lukuun ottamatta vaativaa erikoissairaanhoitoa ja vaativia sosiaalihuollon palveluja. Lisäksi vahvan peruskunnan kriteerinä mainitaan elinkeinopolitiikka, kehittämistyö sekä toimenpiteet yhdyskuntarakenteen kehittämiseksi. Hallinnon- ja aluekehityksen ministeriryhmä hyväksyi kesäkuussa 2012 kuntauudistusta ohjaavat tarkemmat kriteerit: Palvelu- ja väestöpohjakriteeri Työpaikkaomavaraisuus-, työssäkäynti- ja yhdyskuntarakennekriteeri Talouskriteeri Kriteerit toimivat pohjana hallituksen valmistelemalle rakennelaille, jonka on tarkoitus tulla voimaan viimeistään Erityinen kuntajakoselvitys Valtiovarainministeriö voi kuntajaon muuttamista koskevan asian laajuuden tai vaikeuden johdosta tai muusta perustellusta syystä määrätä toimitettavaksi erityisen kuntajakoselvityksen. Kuntajakoselvitys voidaan määrätä toimitettavaksi ministeriön omasta aloitteesta, kunnan esityksestä tai jos vähintään 20 prosenttia kunnan äänioikeutetuista asukkaista tekee esityksen asiasta. Kuten kuntien oma tai konsultin avustuksella tehtävä kuntien yhdistymisselvitys, myös erityinen kuntajakoselvitys edellyttää paikallista vuorovaikutusta, neuvotteluja ja selvittämistä. Kuntajakoselvittäjä Valtiovarainministeriö asettaa erityistä kuntajakoselvitystä varten kuntia kuultuaan yhden tai useamman kuntajakoselvittäjän. Kuntajakoselvittäjä toimii virkavastuulla. Jos kuntajakoselvittäjä katsoo selvitystyön perusteella kuntajaon muuttamisen tarpeelliseksi, hän tekee siitä ehdotuksen kuntien valtuustoille, jonka perusteella kunnat tekevät päätöksensä asiassa. Kuntien yhdistymissopimus Kuntien yhdistymisselvityksessä työstettävä keskeisin asiakirja ja lopputulema on kuntien yhdistymissopimus. Sopimuksen tarkoituksena on luoda uudelle kunnalle strategista pohjaa ja yhteistä identiteettiä sekä sopia palvelujen järjestämisperiaatteista, johtamisesta ja taloudesta. Yhdistymissopimuksessa on tärkeintä on muodostaa selkeä yhteinen tavoite ja realistinen suunnitelma eli uuden kunnan rakennuspuut. Yhdistymissopimuksen sisältörunko määritelty kuntajakolaissa. Yhdistymissopimusta on noudatettava siitä alkaen, kun yhdistyvien kuntien valtuustot ovat hyväksyneet sopimuksen. Se on voimassa kolme vuotta kuntien yhdistymisestä lukien, jollei ole sovittu lyhyemmästä ajasta tai jollei jonkin sopimusmääräyksen noudattaminen tule aikaisemmin mahdottomaksi Kuntajaon muuttamisen edellytykset Kuntajakoa voidaan muuttaa, jos muutos parantaa: 1) kunnan toiminnallisia ja taloudellisia edellytyksiä vastata palvelujen järjestämisestä tai muuten edistää kunnan toimintakykyä, 2) alueen asukkaiden palveluja tai elinolosuhteita, 3) alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksia tai 4) alueen yhdyskuntarakenteen toimivuutta. 27