Kuntakokeilut kuntien velvoitteiden vähentämisen tueksi -hankkeen arviointi

Transkriptio

1 1 Kuntakokeilut kuntien velvoitteiden vähentämisen tueksi -hankkeen arviointi Väliraportti

2 2 Sisällysluettelo 1. Kuntakokeilut kuntien velvoitteiden vähentämiseksi hankkeen arvioinnin tavoitteet ja toteutustapa Arvioinnin tavoitteet ja toteutusvaiheet Arvioinnissa käytetyt aineistot ja menetelmät Kuntakokeilujen valmistelun ja yleisten tavoitteiden sekä kokeilujen sisältöjen onnistuneisuus Kokeilujen valmisteluprosessin onnistuneisuus Kuntakokeilujen tavoitteiden sekä kokeilujen sisältöjen onnistuneisuus ja osuvuus Kuntakokeilujen toimeenpanon ja organisoinnin toimivuus VM -johtoisen Kuntakokeilut hankkeen toteutuksen onnistuneisuus Kuntakokeilujen toimeenpanon toimivuus kokeilukohteissa Kokeilujen toteutusta edistäviä tekijöitä Kokeilujen toteutuksessa havaittuja haasteita Kuntakokeilujen indikaattorit kokeilujen seurannan ja tuloksien sekä vaikutusten mittaamisen välineinä Yhteenveto Kuntakokeilujen toimeenpanon onnistuneisuus ja toimeenpanon havaittuja haasteita Kuntakokeilujen aikaansaamien palvelujen järjestämistapojen ja toimijoiden työnjaon muutokset Uudet palvelu ja toimintamallit Muutokset palvelujen järjestämistavoissa ja prosesseissa Muutokset eri toimijoiden toimintatavoissa ja työnjaossa Palvelujen järjestämistapojen ja toimijoiden työnjaon muutosten syntymiseen ja toimivuuteen liittyviä hyviä käytäntöjä Kuntakokeilutoiminnasta seuranneita vaikutuksia suhteessa kokeilutoiminnan tavoitteisiin Yhteenveto ja suosituksia vuodelle LIITE: Tapaustutkimukset... 44

3 3 1. Kuntakokeilut kuntien velvoitteiden vähentämiseksi hankkeen arvioinnin tavoitteet ja toteutustapa Vuosien 2015 ja 2016 aikana toteutetaan Rakennepoliittisen ohjelman toimeenpanosta tehdyn päätöksen mukaisesti, kuntakokeiluja 57 Suomen kunnassa. Kokeilujen tarkoituksena on lisätä kokeilukuntien toimintamahdollisuuksia vähentämällä niille laissa tai sen nojalla annetuissa säädöksissä asetettuja tehtäviä ja velvoitteita sekä niiden toteuttamisen ohjausta. Kokeilujen yleisinä tavoitteina on edistää kokeilukunnissa sellaisten asiakaslähtöisten ja monialaisten toimintatapojen sekä palvelurakenteiden kehittämistä ja käyttöä, joiden avulla laissa säädettyjä tehtäviä voidaan kunnissa hoitaa taloudellisesti ja tuottavasti, kuitenkin lainsäädännössä asetetut palvelujen sisältöä koskevat vaatimukset toteuttaen. Tarkoituksena on edistää kunnissa jo käynnissä olevaa palveluprosessien ja toimintamallien kehittämistyötä. Kuntakokeilujen toteuttamiseksi on laadittu määräaikainen laki kuntien velvoitteiden ja ohjauksen vähentämistä ja monialaisten toimintamallien tukemista koskevista kokeiluista, joka on voimassa 5. tammikuuta alkaen aina vuoden 2016 loppuun asti. Laki mahdollistaa toimintavapauksien lisäämisen ja sen puitteissa tehtävän kokeilutoiminnan. Kunnat voivat kahden vuoden aikana kehittää uusia toiminta- ja palvelumalleja, tehdä muutoksia palvelujen järjestämistapoihin ja työnjakoon kokeilujen tavoitteiden mukaisesti. Kokeiluja toteutetaan kuuden eri toimintamallin puitteissa, joita ovat: Hyvinvoinnin integroitu toimintamalli (8 kokeilua, joissa 33 kuntaa mukana). Kokeilussa tuetaan asiakaslähtöisten toimintamallien toteuttamista. Tätä varten yhdistetään mm. lakisääteisiä yksilöllisiä palvelusuunnitelmia ja selvitetään poikkihallinnollisen tiedon tietosuoja- ja salassapitosäädösten tulkintoja sekä tehdään tarvittavat muutosesitykset. Koulutuspalvelukokeilu (1 kokeilu, jossa alun perin 3 kuntaa mukana), jossa selvitetään, millaisilla ratkaisuilla kokeilualueen kunnat voisivat järjestää opetuksen parhaiten kuntien rajat ylittäen hyödyntämällä yhteistä oppilaitosverkkoa. Tarkoituksena on myös hankkia kokemuksia lukiokoulutuksen hallinnollisesta yhteistyöstä Asumispalvelujen toimintamalli (4 kokeilua, joissa 8 kuntaa mukana), jossa kehitetään vanhusten ja vammaisten asumista vahvistettuja periaatelinjauksia noudattaen sekä suosituksia joustavasti soveltaen ja kehittämällä kokeilualueilla tapahtuvaa valvontaa indikaattoripohjaiseksi Valvonnan toimintamalli (4 kokeilua, joissa 18 kuntaa mukana), jossa pyritään kohti uutta joustavampaa ja asiakaslähtöisempää toimintatapaa valvontaohjelmia ja aluehallintovirastojen toimintatapoja kehittämällä. Huomio kiinnitetään palvelujen saatavuuteen, palvelukokemukseen sekä taloudellisuuteen. Kuntien omavalvonnan roolia kehitetään Kuntien ja Kelan yhteistyötä koskeva kokeilu (1 kokeilu, jossa 1 kunta mukana), jossa kokeillaan palveluyhteistyötä ja selvitetään Kelan tietojen hyödyntämistä kuntien toimeentulotukiprosessia ja kunnallisten palvelumaksujen määrittelyä varten. Vaihtoehtoisesti selvitetään toimeentulotuen laskennan ja maksatuksen siirtoa Kelalle ja siitä aiheutuvia säädösmuutoksia.

4 4 Nuorisotakuun toimintamalli (11 kokeilua, joissa 42 kuntaa mukana), jonka avulla tuetaan nuorisotakuun paikallista toteuttamista. Kokeilussa kehitetään kuntien ja työvoimaviranomaisten yhteistyön toimintamalleja sekä opintoihin sijoittumisen palvelupolkuja. Nuorisotakuukokeilussa pyritään parantamaan tiedonsaantia nuoren tilanteesta ja palvelujen käytöstä sekä lisäämään nuorten työn ja eri palvelumuotojen tarjonnan joustavuutta. Merkittävä osa kokeiluista toteutetaan Ohjaamotoimintamallin osana, jossa kuntakokeiluissa luodaan Ohjaamoille toimintamalli. Kokeilujen toteutuksen tueksi on käynnistetty kuntakokeiluhanke, jota johdetaan valtiovarainministeriöstä (VM). Hankkeessa luodaan edellytykset määriteltyjen kuntakokeiluiden toteuttamiselle yhteistyössä ministeriöiden, kuntien, kokeilussa mukana olevien virastojen (mm. Tetoimistot, AVI) ja Kelan kesken. Yleisenä tavoitteena on ohjata kuntien kokeilutoimintaa niin, että kunnat voivat kokeilun aikana kehittää taloudellisesti ja vaikuttavuudeltaan parhaita mahdollisia toimintamalleja. Hankkeen lopullisena tavoitteena on mahdollistaa päätöksenteko jatkossa toimenpiteistä, joilla julkisen hallinnon kestävyysvajetta voidaan supistaa Arvioinnin tavoitteet ja toteutusvaiheet Kuntakokeilut hankkeen toteutukseen on kirjattu myös hankkeen ulkopuolinen riippumaton arviointi. Arviointityössä kohteena ovat Kuntakokeilut kuntien velvoitteiden vähentämisen tueksi hankkeen valmistelu- ja toimeenpanovaihe vuosina Arviointi kohdistuu kolmen keskeisen teeman ympärille, jotka ovat: hankkeen valmistelun ja tavoitteiden onnistuneisuus (tehdäänkö oikeita asioita) hankkeen toteutustavan ja toteuttamisen onnistuneisuus (tehdäänkö asioita oikein) soveltuvin osin hankkeen tulokset ja vaikutukset Arvioinnilla pyritään tukemaan kokeilujen toimeenpanoa tuottamalla kokeilujen toimeenpanon ja organisoinnin haasteista ja onnistumisista tietoa sekä seuraamalla kokeilujen etenemistä. Lisäksi arvioinnissa tuotetaan kokeilujen tuloksien ja vaikutusten syntymistä tukevaa tietoa. Viimeisessä vaiheessa arvioinnilla tuotetaan tietoa kokeilujen lopullisista tuloksista ja havaittavista ja syntymässä olevista vaikutuksista. Arvioinnin väliraportissa käsitellään edellä mainituista teemoista erityisesti kahta ensimmäistä. Arviointityön työvaiheet, joita väliraportissa käsitellään ovat: 1. Hankkeen ja osallistuvien kuntien lähtökartoitukset ja lähtöanalyysi 2. Kuntakokeilut hankkeen toimintamallien aikaansaamien palvelujen järjestämistapojen ja palveluprosessien muutosten analyysi 3. Kuntakokeilut - hankkeen vaikutusanalyysi eri toimijoiden tehtäviin, työnjakoon, roolitukseen ja toimintavapauteen Vuoden 2016 aikana toteutettavat arvioinnin muut työvaiheet ovat: 4. Kvasi-eksperimentaalisesta vertailuanalyysi kuntakokeilualueiden ja ei-kokeilualueiden välillä

5 5 5. Määrälliseen ja laadulliseen seurantatietoon perustuva analyysi hankkeen tuloksista, vaikutuksista ja indikaattoriperusteisesta arvioinnista 6. Edellisten työvaiheiden perusteella tehty kokonaisarviointi kuntakokeilut - hankkeen merkityksestä 7. Arvioinnin tulosten loppuraportointi Väliraportoinnin pääasiallisena tarkoituksena on tuottaa tietoa kokeilujen toimeenpanon onnistuneisuudesta ja tietoa toteutuksen tukemiseksi vuodelle 2016 sekä alustavista tuloksista palvelujen järjestämistapojen ja työnjaon muutoksiin liittyen. Väliraportti toimii tilannekatsauksena siitä, missä vaiheessa tammi-helmikuussa 2016 kokeiluissa ollaan. Tämän pohjalta on myös tuotettu suosituksia kokeilujen ja VM-johtoisen Kuntakokeilut -hankkeen toteutuksen tueksi. Arvioinnin loppuraportti, joka valmistuu vuoden 2017 maaliskuussa, käsittelee kaikkia arvioitavia teemoja ja kaikkia arvioinnin työvaiheita kokonaisuudessaan ja siinä esitetään arvioinnin lopulliset tulokset. Oheisessa kuvassa (Kuva 1.) on hahmotettu Kuntakokeilut hankkeen ajateltua vaikutuslogiikkaa, johon perustuen arviointityön tutkimuskysymyksiä tarkastellaan. Kuvasta nähdään miten uusista palvelu- ja toimintatoimintamalleista, muutoksista palveluiden järjestämistavoissa ja prosesseissa sekä muutoksista toimijoiden toimintatavoissa ja työnjaossa, odotetaan syntyvän kuuden eri toimintamallin tuloksia sekä Kuntakokeilujen yleisten tavoitteiden mukaisia laajempia vaikutuksia. Kuntakokeilut Laki kuntien velvoitteiden ja ohjauksen vähentämistä ja monialaisten toimintamallien tukemista koskevista kokeiluista Hallinnonalojen ja organisaatioiden rajat ylittävien toimintamallikokonaisuuksien toteutumisen mahdollistaminen Poikkihallinnollisten toimintamallien toteuttamisen lakisääteisiä ja ohjauskäytännöstä johtuvien esteiden poistaminen Kunnissa käynnissä olevaa palveluprosessien ja toimintamallien kehittämistyön edistäminen Laissa tai säädöksissä asetettujen tehtävien ja velvoitteiden sekä niiden toteuttamisen ohjauksen vähentäminen 1. Hyvinvoinnin integroitu toimintamalli 2. Koulutuspalvelukokeilu 3. Asumispalvelujen toimintamalli 4. Valvonnan toimintamalli 5. Kuntien ja Kelan yhteistyö 6. Nuorisotakuukokeilu Kokeilu/kunta/alue-kohtaiset tulokset ja vaikutukset Uudet palvelu- ja toimintamallit Muutokset palveluiden järjestämistavoissa ja prosesseissa Muutokset eri toimijoiden toimintatavoissa ja työnjaossa Kokeilukuntien toimintamahdollisuuksien lisääntyminen Asiakaslähtöisten ja monialaisten toimintatapojen ja palvelurakenteiden kehittyminen Tehtävien toteutuksen tuottavuus ja laatu Kuntien velvoitteiden ja ohjauksen vähentyminen Laissa säädettyjen tehtävien taloudellinen ja tuottava hoito Asiakaslähtöisten ja monialaisten toimintatapojen sekä palvelurakenteiden taloudellinen ja tuottava kehittyminen Kuntien yhdistämisselvitysten ja sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenteiden uudistamisen tuki Toimenpiteet julkisen hallinnon kestävyysvajeen supistamiseksi Kokemukset siitä, miten kunnat voivat säädösmuutosten ja muiden toimenpiteiden avulla poikkihallinnollisesti kehittää palvelurakennettaan ja säästää kustannuksiaan Tiedon ja ymmärryksen lisääntyminen ohjausrakenteiden toimivuudesta ja niiden yhteydestä kustannusten muodostumiseen. Kuva 1. Kuntakokeilut hankkeen ajateltu vaikutuslogiikka

6 Arvioinnissa käytetyt aineistot ja menetelmät Arviointityön erityisluonteesta johtuen siinä on pyritty käyttämään mahdollisimman kattavasti erityyppisiä aineistoja sekä hyödyntämään yhtälailla niin laadullisia kuin määrällisiäkin arviointimenetelmiä, pääpainon ollessa laadullisissa menetelmissä. Väliraportoinnissa käytetyn aineiston perusrunko on koostunut Kuntakokeilut hankkeen sekä kokeilujen tuottamista dokumenteista, haastatteluista saaduista asiantuntijoiden ja kokeilujen toteuttajien näkemyksistä ja tiedoista, kyselyistä saaduista seurantatiedoista kokeilujen etenemisestä ja toteutuksen toimivuudesta, indikaattoreista ja kokeilujen toiminnan raportoinnista saaduista tiedoista sekä työpajoissa toteutettujen ryhmätöiden/keskustelujen johtopäätöksistä. Arvioinnin lähtötilanneanalyysissa analysointiin kaikki VM-johtoisen Kuntakokeilut hankkeen toteutusta koskevat suunnitelmat sekä muut materiaalit, Kuntakokeilujen valmistelua kuvaavat dokumentit, kuntien solmimat Kuntakokeilusopimukset, Kuntakokeilulaki (HE 117/2014 vp) sekä muu relevantti materiaali. Työvaiheen osana kartoitettiin kokeiluihin liittyvää materiaalia mm. netin kautta sekä kuntakokeilujen yhteisestä VYVI-tietojärjestelmästä. Arvioinnin lähtöanalyysin osana toteutettiin alkuhaastatteluita Kuntakokeilujen valmistelussa mukana olleille koordinaatioryhmän, asiantuntijaryhmien edustajille sekä muille kokeilujen aihealueiden asiantuntijoille ministeriöistä ja valtion hallinnon virastoista sekä muista asiantuntijatahoista. Lisäksi alkuhaastatteluita toteutettiin kuntien edustajille. Alkuhaastattelut koskivat kokeilujen valmistelun onnistuneisuutta, kokeilujen tavoitteiden ja sisältöjen onnistuneisuutta, kokeilujen lähtötilannetta sekä kokeilujen toimeenpanon kannalta keskeisiä teemoja (ml. indikaattorit). Alkuhaastatteluita tehtiin yhteensä 21 kappaletta. Alkuhaastatteluiden ja dokumenttianalyysien kautta saatutieto oli keskeisin tekijä käynnistyvän arvioinnin suuntaamisessa, primaaritiedon tarpeiden täsmentämisessä ja ymmärryksen lisäämisessä arvioitavasta kentästä. Alkuhaastatteluiden lisäksi haastatteluita toteutettiin myös hankkeiden/kuntien edustajille, jotka ovat vastuu- tai muita toteuttajahenkilöitä kokeiluissa. Kyseisiä haastatteluita tehtiin yhteensä 27 kappaletta. Haastattelut koskivat kokeilujen organisoinnin toimeenpanon onnistuneisuutta ja haasteita kunnissa/kuntaryhmissä, kokeilujen toteutustilannetta, toteutuksen haasteita ja pullonkauloja vuonna 2016, odotettuja tuloksia ja vaikutuksia sekä kokeilujen indikaattoreiden toimivuutta. Haastatteluja tehtiin kaikkiin kokeilujen päätoteuttajakuntiin sekä myös muihin kokeiluissa mukana oleviin kuntiin. Sähköinen kysely 1 kokeiluhankkeiden vetäjille ja kunnille hankkeen toimeenpanon onnistuneisuuteen ja toimintatapojen muutoksiin liittyen toteutettiin välisenä aikana. Kysely lähetettiin 141 vastaanottajalle ja vastauksia saatiin 55 kappaletta (39 % vastaajista). Vastauksia saatiin 28 kunnasta (41 kuntaa mukana kyselyn vastaajissa) ja 25 kokeilusta (29 kokeilua). Vastauksia saatiin kaikista toimintamalleista, mutta vastaukset painottuivat Hyvinvoinnin integroidun toimintamallin ja Nuorisotakuu toimintamallin edustajiin, joita oli 67 % vastaajista. Kyselyn aiheena olivat toimeenpanon tilanne ja onnistuneisuus, toteutuksen haasteet ja toimintatapojen muutokset. Sähköinen kysely 2 palvelujen järjestämistapojen ja toimijoiden työnjaon muutoksista toteutettiin välisenä aikana. Kysely lähetettiin 138 vastaanottajalle ja vastauksia saatiin 56 kappaletta (40 % vastaajista). Kysely koski uusien palvelu- ja toimintamallien sekä palveluiden

7 7 järjestämistapojen ja työnjaon muutoksien identifioimista sekä niiden käyttöönoton ja toetutumisen tilannetta. Lisäksi kyselyssä kartoitettiin muutosten alustavia vaikutuksia sekä jatkettiin kokeilujen toimeenpanon edistymisen seurantaa. Vastauksia saatiin kaikista muista, paitsi Kuntien ja Kansaneläkelaitoksen yhteistyötä koskevasta kokeilusta. Vastauksista 73 % edustaa Hyvinvoinnin integroitua toimintamallia tai Nuorisotakuun toimintamallia. Kyselyn saatiin vastauksia 26 kunnasta (41 kuntaa mukana kyselyn vastaajissa) ja 25 kokeilusta (29 kokeilua) Kokeilujen toteuttajien kyselyn lisäksi arvioinnin osana toteutettiin kysely kuntakokeilujen yhdeksälle asiantuntijaryhmälle. Kysely oli käynnissä Vastauksia saatiin kyselyyn 21 (41 % vastaajista) kappaletta. Asiantuntijaryhmiltä kysyttiin Kuntakokeiluhankkeen toimeenpanon onnistuneisuudesta ja kokeilujen edistymisestä sekä odotuksista kokeiluista saatavien tuloksien ja vaikutusten suhteen. Lisäksi asiantuntijaryhmiltä kysyttiin ryhmien toiminnasta ja toiminnan kehittämistarpeista. Arvioinnin osana analysoitiin myös kaikki kokeilujen indikaattorit. Indikaattorianalyysissa tarkasteltiin indikaattorien toimivuutta kokeilujen seurannan sekä tavoitteiden saavuttamisen mittaamisen kannalta. Arvioinnin kannalta erityisen tärkeänä teemana analyysissa oli niiden hyödynnettävyys arvioinnin tutkimuskysymysten kannalta. Kuntakokeilujen työpajassa II esitettiin kuntakokeilujen toteuttajille sekä ministeriöiden edustajille arviointityön ensimmäisen ja toisen työvaiheen tuloksia. Tilaisuudessa toteutettiin myös kaksi arviointiin liittyvää ryhmätyötä/ryhmäkeskustelua indikaattorien kehittämistarpeisiin sekä kokeilujen toimeenpanon tämänhetkisiin ja vuoden 2016 haasteisiin liittyen. Työpajaa myös edelsi osanottajille suunnattu VM:n hankejohdon kanssa yhteistyössä toteutettu ennakkotehtävä, jonka tietoja hyödynnettiin työpajasta saatujen tietojen lisäksi arvioinnissa. Edellisten lisäksi arvioinnissa toteutettiin case-tutkimuksia 9 eri kokeilukohteen suhteen (liitteessä). Case-tutkimusten kautta kuvattiin muita työvaiheita yksityiskohtaisemmalla ja syvällisemmällä tasolla kuntien toimintavapauden lisäämisestä seuraavia uusia palvelu- ja toimintamalleja ja niiden toimivuutta, muutoksia palveluiden järjestämistavoissa ja työnjaossa, kokeilujen vaikutusdynamiikkaa sekä nostettiin esille syntyneitä hyviä ja toimivia toimintakäytäntöjä. Case-tutkimuksia toteutettiin kaikista kuudesta toimintamallista. Arviointityötä on toteutettu tiiviissä yhteistyössä toimeksiantajan ja erityisesti Kuntakokeilut hankkeen johtohenkilöstön kanssa. Arviointia tukenut ja ohjannut on Kuntakokeilut hankkeen koordinaatioryhmä, Koordinaatioryhmällä oli tärkeä rooli sekä arviointityön painotusten ohjaamisessa, että näkemyksellisen aihealueeseen liittyvän asiantuntemuksen välittämisessä arviointityöhön. Tässä väliraportissa esitetyt arviointihavainnot perustuvat useasta näkökulmasta kerätyn tiedon kokonaisvaltaiseen tulkintaan. Lopulliset johtopäätökset hankkeen sekä kokeilujen toteutustavan onnistuneisuudesta ja vaikuttavuudesta perustuvat eri aineistolähteistä tehtyyn kokonaisvaltaiseen tulkintaan arvioinnin kohteesta.

8 8 2. Kuntakokeilujen valmistelun ja yleisten tavoitteiden sekä kokeilujen sisältöjen onnistuneisuus Kuntakokeilujen valmistelun pohjana oli hallitusohjelma ja valmistelu käynnistettiin Rakennepoliittisen ohjelman toimeenpanosta tehdyn päätöksen mukaisesti. Valtiovarainministeriö asetti elokuussa 2013 kuntien velvoitteiden vähentämistä koskevien kokeilujen valmisteluhankkeen. Kokeilujen sisällöistä tehtiin esiselvitys, jossa kuultiin kuutta eri kuntaa. Haku kuntakokeiluihin oli vuoden 2013 lopussa kuuteen eri toimintamallikokonaisuuteen. Valmisteluun tuli mukaan laajemmin kuntia sekä asiantuntijaviranomaisia ministeriöistä ja muusta valtion hallinnosta, joiden tarpeita ja näkemyksiä kuultiin ja kartoitettiin kuuteen toimintamalliin liittyen. Kokeiluja ja siihen kuuluvaa lainsäädäntöä valmisteltiin eri osapuolten kanssa yhteistyössä. Valmistelua koordinoi keskitetysti valtiovarainministeriö. Lainsäädännön valmistelun koordinointiin asetettiin säädösvalmistelun koordinaatioryhmä. Hallituksen esitys laiksi kuntien velvoitteiden ja ohjauksen vähentämisestä ja monialaisten toimintamallien tukemista koskevista kokeiluista (HE 117/2014) annettiin eduskunnalle Kokeilujen määräaikainen laki astui voimaan Kuntakokeilujen toteuttaminen käynnistyi vuoden 2015 alusta. Kokeilujen toteuttamisen esille tuotuina lähtökohtina olivat kuntalähtöisyys, jossa huomioidaan kuntien tarpeet toiminnan tarkoituksenmukaisemmalle ja sujuvammalle toteuttamiselle; strategialähtöisyys huomioiden kokeilujen kytkeminen kunnissa käynnissä olevaan kehittämistoimintaan ja strategioihin; sopimusperusteisuus kokeilukohteiden tarkemmassa määrittelyssä ja indikaattoreiden määrittelyssä; asiakaslähtöisyys ja moniammatillisuus toimintamallien kehittämisessä ja tulosten seurannassa; Velvoitteiden ja suositusperusteisten ohjeiden ja soveltamiskäytäntöjen keventäminen muutosmekanismina; Tietojen käsittelyn helpottaminen monialaisessa toiminnassa yhtenä toiminnan tavoitteena sekä Tulosindikaattoriperusteisuus valvonnassa ja seurannassa. Valmistelussa erityisesti kuntien tarpeiden huomioiminen oli lähtökohta uusien toimintamallien kehittämiseen ja palvelujen järjestämisen tapojen ja työnjaon muutoksiin. Valmisteluprosessi perustui hallitusohjelman tavoitteisiin, joiden mukaisesti kunnat omista lähtökohdistaan esittivät muutostarpeita, joiden toteuttamismahdollisuuksista käytiin valtion lakisääteisistä tehtävistä vastuullisten viranomaisten kanssa keskustelua. Tämän prosessin perusteella toimintamallien ja kokeilujen varsinaiset sisällöt muodostuivat Kokeilujen valmisteluprosessin onnistuneisuus Suhteessa Kuntakokeilujen teema-alueen laajaan kokonaisuuteen ja toimintakentän pirstaleisuuteen sekä näiden asioiden tuomaan haasteellisuuteen nähden, kuntakokeilujen valmistelu oli yleisesti ottaen varsin onnistunut prosessi. Laajaa teema-aluetta ja toimijakenttää koskevaa prosessia koordinoitiin ja johdettiin tarkoituksenmukaisesti keskitetysti valtiovarainministeriöstä. Valmisteluun saatiin mukaan keskeiset osapuolet ministeriöistä ja sektorivirastoista kokeilujen toimintamallien aihealueisiin liittyen. Erityisesti kunnat osallistettiin valmisteluun onnistuneella tavalla. Kunnat saivat äänensä kuuluviin ja pääsivät tuomaan esiin kehittämistarpeita kuntien lakisääteisiin tehtäviin ja niiden toteuttamisen kehittämiseen liittyen. Myös valtionhallinnon osapuolta kuultiin, mutta

9 9 valmistelua tehtiin kehittämistarpeisiin liittyen korostetummin kuntien näkökulmasta. Tämä myös johti siihen, että kaikilta osin valmistelusta ei syntynyt vuorovaikutteista prosessia, vaan enemmänkin kuntien toiveita kartoittava prosessi. Valtionhallinnon osapuoli kuunteli kuntien tarpeita ja selvitti mahdollisuuksia toteuttaa muutoksia sekä valmisteli lainsäädäntöä. Kokeilujen keskeisenä lähtökohtana oli kuntalähtöisyys, mutta osittain valmistelussa olisi voitu vahvemminkin tehdä yhteistyötä lainsäädäntöä valmistelevän valtionhallinnon ja kuntien välillä. Valmisteluprosessi oli aihealueen laajuuden, toimijoiden määrän sekä erilaisten toimijoiden osittain erilaisten intressien takia haasteellinen. Valmisteluun liittyi erityisesti valmistelutyötä tekevien kuntien näkökulmasta epävarmuutta ja epäselvyyksiä. Kokeilujen sisällöt hakivat muotoaan pitkään valmistelun aikana. Valmistelun aikana ei ollut kaikilta osin selvyyttä minkälaisiin kokeilusisältöihin valmistelutyöllä pyritään ja mitä lopulta kokeiluissa on mahdollista tehdä. Kokeilut muovautuivat valmistelun aikana. Lakien ja säädösten hyväksyminen toimintamallien taustalle selkiytyi vasta valmistelun loppuvaiheessa. Valmistelusta muodostui monivaiheinen prosessi, jossa oli erityisesti lainsäätämiseen liittyen asioiden edestakaista käsittelyä. Kuntien toiveet kokeilujen sisällölle olivat alun perin varsin pitkälle meneviä ja ne sisälsivät myös rohkeita ja merkittäviä muutoksia aiempiin käytäntöihin. Kunnat esittivät toivomuksia, joihin ministeriöillä ja valtion viranomaisilla ei läheskään kaikilta osin ollut kuitenkaan omista lähtökohdista mahdollisuutta tulla vastaan (mm. palvelujen laadun turvaaminen). Kuntien toiveita ei voitu toteuttaa läheltäkään kaikilta osin. Tähän liittyen jälkikäteen esitettävä kysymys on ollut se, että olisiko valmistelun pohjaksi kokeilujen sisältöjä ollut järkevä antaa valmiimpina kunnille niin, että niissä olisi huomioitu etukäteen tarkemmin valtionhallinnon kyky toteuttaa muutoksia lainsäädännössä. Toisaalta lisäarvona valmistelussa oli valitulla valmisteluprosessilla se, että kuntien tarpeita voitiin kuulla aidosti ja tieto kuntien näkemyksistä ja tarpeista laajemmin on myös valtionhallinnossa selkeämpi. Kuntien näkökulmasta valmistelua leimasi aikataulujen kireys. Kuntien näkökulmasta tietoa valmistelun tueksi ja ohjausta tuntui tulevan aikatauluihin suhteutettuna vaiheessa, jossa aikaa asioiden käsittelyyn ei jäänyt riittävästi. Kunnat toivat esille, että valmistelutyöhön olisi tarvittu enemmän aikaa siinä vaiheessa, kun kunnat muodostivat omien kokeilujensa varsinaisia sisältöjä kuuden toimintamallin pohjalta. Aikataulun suhteen erityisesti indikaattorien valmisteluun olisi ollut syytä käyttää enemmän aikaa ja niiden kehittelyyn syvällisempää erityishuomiota. Jonkin verran epäselvyyttä valmisteluun toi myös Kuntakokeilujen lain sisältämien asioiden päällekkäisyys eri sektoriministeriöiden lakivalmistelun ja kehittämistoiminnan kanssa. Kokonaisuutta oli vaikea hahmottaa suhteessa muuhun samanaikaisesti tehtävään lainsäädäntötyöhön (mm. sosiaalihuoltolaki). Valmistelun onnistumisena voidaan pitää erityisesti vaativan työn loppuun saattamista ja laajan joukon kytkemistä ja koordinoimista osana valmistelua. Puitteiden luominen uusien toimintatapojen testaukselle ja lainsäädännön muutosten aikaansaaminen on ollut useaa hallinnonalaa koskevassa ympäristössä vaikea tehtävä. Valmistelussa myös ymmärrys kokeilukulttuuria ja sen organisoinnin vaatimuksia ja piloteista saatavia hyötyjä ja oppeja ajatellen on kasvanut, mitä voi pitää hyötynä jatkoa ajatellen.

10 Kuntakokeilujen tavoitteiden sekä kokeilujen sisältöjen onnistuneisuus ja osuvuus Kokeilujen tavoitteita tarkastellaan arvioinnissa kolmella tasolla: Kuntakokeilujen yleiset tavoitteet, toimintamallikohtaiset tavoitteet sekä kunta/kuntaryhmäkohtaiset tavoitteet. Kuntien tai kuntaryhmien tavoitteet tarkentuvat useassa kokeilussa vielä kunnan kokeilun sisällä eri kokeilukohteiden tasolle. Kuntakokeilujen yleiset tavoitteet perustuvat laajasti tunnistettuun tarpeeseen uudistaa kuntien lakisääteisten tehtävien toteuttamista tarkoituksenmukaisemmiksi, tehokkaammiksi ja asiakaslähtöisemmiksi. Kuntakokeilujen yleisiä tavoitteita pidetään tärkeinä ja kannatettavina keskeisten toimijoiden keskuudessa ja kokeilujen tarpeellisuus ymmärretään. Kokeilujen on erityisesti niiden valmisteluvaiheessa nähty olevan hyvä keino uudistaa ja testata toimintatapoja ja työnjakoa sekä kehittää toimintaa nykyhetken vaatimusten mukaisesti. Kokeilujen yleiset tavoitteet ovat relevantteja ja osuvia suhteessa toimintaympäristön tarpeisiin nykyhetkellä. Kokeiluihin valittujen toimintamallit hahmotettiin pitkälti kuuden kunnan kanssa käydyissä neuvotteluissa sekä valmisteluhankkeen toimesta. Monille valmistelussa mukana olleille tahoille jäi kuitenkin epäselviksi miksi kyseiset mallit valittiin kokeiluihin ja mitkä olivat perusteet näille. Sinänsä toimintamallit ovat keskeisiä ja tavoitteiden kannalta niitä, joiden kautta kuntakokeilujen tavoitteiden saavuttamista voidaan edistää. Toisaalta perusteet sille, miksi muiden tyyppisiä toimintamalleja tai sisältöjä ei otettu mukaan, on jäänyt epäselväksi. Toimintamallikohtaiset tavoitteet seurailevat kokeilujen yleisiä tavoitteita teema-alueelle tarkennettuna ja ovat tässä suhteessa olleet onnistuneita. Ne tarkentavat kuntatasolle tehtäviä kokeilukohtaisia tavoitteita kuntakokeilulain mukaisesti. Tarkasteltaessa toimintamallien ja kokeilujen sisältöjä suhteessa kuntakokeilujen laajempiin tavoitteisiin ja myös alkuperäisiin odotuksiin, joita erityisesti kunnilla kokeilujen suhteen oli, ovat kokeilut jääneet vaisummiksi mitä odotettiin. Olennainen kysymys tässä suhteessa on, saadaanko kokeiluista kuntakokeilujen kaikkia tavoitteita ajatellen tarpeeksi kattavasti tietoa, kokemusta ja tuloksia laajempia vaikutuksia ajatellen? Kokeiluista erityisesti Hyvinvoinnin integroidussa toimintamallissa, mutta myös Nuorisotakuussa ja Kuntien valvonnan mallissa toiminnan laajuuden kriittinen massa on laajempi ja syvällisempi, jolloin myös merkittävämpiä tuloksia on odotettavissa. Erityisesti määrältään ja laajuudeltaan pienemmistä kokeiluista näyttää, että kokeiluihin muodostettujen sisältöjen puolesta merkittäviä tuloksia suhteessa tavoiteltaviin vaikutuksiin syntyy vähemmän. Tämä korostuu erityisesti, kun haasteena kokeiluilla on myös kokeilujen suhteellisen lyhyt toteutusjakso. Alkuperäisiin kuntien suunnitelmiin ja odotuksiin nähden kokeilujen sisällöissä ei päästy suurilta osin sille tasolle mitä toiveita ja suunnitelmia kunnilla oli. Lainsäädäntö ei mahdollista kaikilta osilta pitkälle meneviä toimintatapojen muutoksia ja uusien toimintamallien käyttöönottoa. Erityisesti kuntien suunnitelmissa ja toiveissa oli alun perin toteuttaa rohkeampia ja merkittävämpiä asioita kokeilujen puitteissa. Sinänsä kokeilujen sisällöt tukevat kuitenkin onnistuneesti kuntien omaa kehittämistyötä ja niitä strategisia valintoja, joita kunnissa on toimintamallien teema-alueilla tehty. Toteutuneen kuntakokeilulain mahdollistamien kokeilujen sisältöjä kunnat ovat pitäneet omista lähtökohdistaan suurelta osin onnistuneina.

11 11 Kuntakokeilulakiin liittyen huomioitavaa on, että merkittävä osa kokeilujen sisällöistä olisi ollut toteutettavissa ilman kuntakokeilulakiakin. Tässä suhteessa kokeilut ja kuntakokeilulaki ovat toimineet enemmänkin uudistusten ja toiminnan muutosten liikkeelle panevana voimana ja kannustimena, kuin niiden varsinaisena mahdollistajana. Selkeimmät uudistukset ja muutokset laki on mahdollistanut Hyvinvoinnin integroidun toimintamallin kohdalla sekä myös Kuntien valvontaa koskevan toimintamallin kohdalla. Kokeilukohteittaisista sisällöistä ja toiminnan tavoitteista tehtävä yleinen havainto on, että osittain ne ovat jääneet varsin yleiselle tasolle. Useamman kokeilusopimukseen kirjattu tavoitteisto ei tarkenna erityisen yksityiskohtaiselle tasolle, minkälaiselle tasolle eri tavoitealueilla pyritään. Tavoitteet tukevat toimintamallien ja kuntakokeiluiden yleisiä tavoitteita, mutta niissä ei ole määritelty esimerkiksi asiakaslähtöisyyden ja toiminnan tehostamisen suhteen esimerkiksi vähimmäistavoitetta, joka kokeilussa pyritään saavuttamaan. Tämän suhteen riskinä on, että myös itse käytännön toiminta jää osassa kokeiluista liian jäsentymättömälle tasolle, jossa ei ole riittävän selkeää päämäärää toiminnan suunnittelussa ja suuntaamisessa. On kuitenkin huomioitava, että kokeiluissa pyritään saamaan kokemuksia ja oppeja uusista toimintamalleista, jolloin liian tiukka rajaus ei ole edes kaikissa tapauksissa tarkoituksenmukaista ensimmäistä kertaa toteutettavalle toiminnalle. Toiminnalle on löydyttävä myös joustavuutta suunnata sitä uudestaan kokeilun toteutuksessa esiin nousevien kokemusten ja tarpeiden myötä. Kuntakokeilujen toimintamallien ja kokeilukohteiden sisältöjen kokonaisuus ulottuu usealle teemaalueelle ja on pirstaleinen, mikä on ollut odotettavissa kuntalähtöisesti muodostetuista kokeiluista. Tähän liittyen haaste on, että syntyykö kokeiluista laajoja ja tavoiteltaviin asioihin vaikuttavia kokonaisuuksia, vai onko toiminta pientä ja yksittäistä tekemistä. Riskinä on, että kokeilujen tulokset jäävät yksittäisiksi paikallisiksi ja paikallisiin tarpeisiin perustuviksi, ja niistä syntyvät vaikutukset jäävät suhteessa kokeilujen yleisiin tavoitteisiin liian pienimuotoisiksi. Laaja-alaisten vaikutusten synnyttämisessä olennaista on, että kokeiluissa tavoiteltavia tuloksia voidaan hyödyntää laaja-alaisemmin muissa kunnissa ja yksittäisistä tuloksista syntyy myös toisiaan tukevia laajempia kokonaisuuksia. Toimintamalleista erityisesti laajuudeltaan pienemmissä kokeiluissa tavoiteltavat tulokset vaikuttavat osittain pienimuotoisilta, suhteessa kokeilujen yleisiin tavoitteisiin, kun ajatellaan merkittävää toiminnan tehostamista ja oppeja myös muita kuntia ajatellen. Kuvassa 2 on arvioinnin sähköisen kyselyn tuloksia, jossa kysyttiin kuinka merkittävästi Kuntakokeilujen yleisiä tavoitteita kokeilujen toteuttajat kunnissa arvioivat kokeilujensa edistävän. Vastausjakaumat osoittavat, että kokeilujen koetaan edistävän erityisesti poikkihallinnollisten monialaisten ja asiakaslähtöisten toimintamallikokonaisuuksien toteuttamista ja taloudellisten ja tuottavien palvelurakenteiden kehittämistä. Lisäksi myös kunnissa jo ennen kokeiluja käynnissä olevien palveluprosessien ja toimintamallien kehittäminen sekä poikkihallinnollisten toimintamallien lakisääteisten ja ohjauskäytännöistä johtuvien esteiden poistaminen, koetaan olevan suurimmassa osassa kokeiluja niiden edistämiä tavoitealueita. Sen sijaan julkisen hallinnon kestävyysvajeen supistamisessa ja esimerkiksi laissa ja säädöksissä asetettujen kuntien tehtävien ja velvoitteiden sekä toteutuksen ohjauksen vähentämisessä kokeiluilla näytettäisiin saavan vähemmän tavoitteita tukevia tuloksia aikaiseksi. Kuntien yhdistämisselvitysten ja sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenteiden uudistaminen ja tukeminen liittyi kokeilujen valmistelun aikaiseen näkökulmaan, jossa korostettiin kuntayhdistymisten tukemista ja organisointia. Tätä tavoitetta kokeilujen arvioitiin myös edistävän selvästi vähemmän.

12 12 Hallinnonalojen ja organisaatioiden rajat ylittävien toiminta-mallikokonaisuuksien toteuttaminen 56 % 40 % 2 % 2 % Asiakaslähtöisten ja monialaisten toimintatapojen sekä palvelurakenteiden taloudellinen ja tuottava kehittäminen 54 % 39 % 6 % 2 % Kunnissa käynnissä olevan palveluprosessien ja toimintamallien kehittämistyön edistäminen 49 % 45 % 4 % 2 % Poikkihallinnollisten toimintamallien toteuttamisen suhteen lakisääteisten ja ohjauskäytännöstä johtuvien esteiden poistaminen 42 % 38 % 16 % 2 % 2 % Laissa säädettyjen tehtävien taloudellinen ja tuottava hoito 20 % 59 % 17 % 4 % Laissa tai säädöksissä asetettujen kuntien tehtävien ja velvoitteiden sekä niiden toteuttamisen ohjauksen vähentäminen 15 % 27 % 42 % 5 % 11 % Julkisen hallinnon kestävyysvajeen supistaminen 7 % 33 % 35 % 11 % 15 % Kuntien yhdistämisselvitysten ja sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenteiden uudistaminen ja tukeminen 13 % 13 % 51 % 13 % 11 % 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % Merkittävissä määrin Jossain määrin Vähäisessä määrin Ei lainkaan En osaa sanoa Kuva 2. Kuntakokeilujen yleiset tavoitteet ja kokeilujen toteuttajien arvio, missä määrin oma kokeilu tukee eri tavoitealueita (Arvioinnin kysely kuntakokeilujen toteuttajille kunnissa, syksy 2015/ n = 55) Kuntakokeilujen sisältöjä tarkastellessa kokonaisuutena, voidaan todeta, että suhteessa odotuksiin ne ovat joiltain osin jääneet vaisummiksi mitä odotettiin. Muistettava kuitenkin on, että jatkon kannalta kaikista toimintamalleista on odotettavissa tietoja hyödyllisistä toimivista toimintatavoista ja toimintamalleista, sekä myös siitä, mikä ei toimi. Kokeilujen yleisten tavoitteiden kannalta esimerkiksi hyvinvoinnin integroidussa toimintamallissa tullaan saamaan monialaisiin ja poikkihallinnollisiin toimintamalleihin, kuntien oman kehittämistyön tueksi sekä asiakaslähtöisempään toimintaan kokemuksia ja oppeja. Erityisesti laissa säädettyjen tehtävien taloudellisempaan ja tuottavampaan hoitoon sekä julkisen talouden kestävyysvajeen supistamiseen kokeilujen sisällöt näyttävät tuovan vähemmän oppeja ja eväitä. Tähän liittyen kokeilujen sisällöt ovat varsin pienimuotoisia muutoksia suhteessa aikaisempaan perustoimintaan. Perussyy tähän näyttäisi olevan se, että suurempien muutosten tekemiseen lainsäädännössä ei ollut valmiutta keskeisillä toimijoilla. Tässä suhteessa on keskeistä huomioida myös, että kuntien toivomukset olivat osittain liian suuria suhteessa laissa säädettyjen palveluiden turvaamiseen ja niiden laadun varmistamisessa kansalaisille. Merkittävämmät muutokset vaativat poliittisen tason päätöstä, jolla voidaan varmistaa merkittävämpien muutosten toteutuminen.

13 13 3. Kuntakokeilujen toimeenpanon ja organisoinnin toimivuus Kuntakokeilujen toteuttamiseen lähti 57 kuntaa mukaan. Suurin osa kokeiluista toteutetaan useamman kunnan kuntaryhmissä, johon on määritelty yksi kokeilun vetäjäkunta. Kokeilujen ja keskeisten valtion viranomaisten välille on laadittu sopimukset kokeilujen sisällöistä ja toteuttamisesta, joihin on liitetty myös indikaattoriseuranta taulukot. Käytännössä kokeiluja toteutetaan kunnissa monialaisessa useamman hallinnonalan yhteistyössä ja perustyön osana. Kokeilujen seuranta toteutetaan kuntien laatimilla indikaattoreilla (joihin valmis rakenne tuli valmisteluhankkeelta valtion hallinnon viranomaisilta) sekä tämän lisäksi tehtävällä muulla tiedonkeruulla. Valtiovarainministeriön kuntakokeilut hankkeen tehtävänä on koordinoida ja tukea, luoda puitteet kokeilujen toteutukselle sekä seurata kokeilujen toteutusta. Hankkeessa varsinaista palkattua henkilökuntaa on 2 kappaletta (projektipäällikkö ja projektiassistentti). Tämän lisäksi hankkeella on koordinaatioryhmä, jonka tehtävänä on hankkeen toiminnan ja osapuolten yhteistyön toteuttaminen ja koordinointi. Ryhmässä on edustettuna kokeiluihin osallistuvien ministeriöiden, valtionvirastojen, Kelan, valvontaviranomaisten, tietosuojavaltuutetun toimiston ja Kuntaliiton edustajat. Lisäksi hankkeen osana toimii asiantuntijatiimit jokaiselle toimintamallille sekä indikaattoreihin ja tietosuojaan liittyen, jotka seuraavat hankkeen etenemistä ja toimivat asiantuntijoina kokeilujen substanssikysymyksissä. Hankkeen työtä ohjaa asetettu kuntauudistuksen ohjausryhmä. Kokeilujen toteutusvaihe käynnistyi vuoden 2015 alusta. Suurimmassa osassa kokeiluja vuosi 2015 oli kuitenkin vielä kunnissa suunnittelu- ja valmistelutyötä käytännön toteutusta varten. Vuoden 2015 aikana toiminnan rakenteita on pystytetty kunnissa ja luotu puitteet kokeilujen toteuttamiselle (mm. henkilöstön koulutus ja roolittaminen, asiakkaiden hankkiminen, tietojärjestelmien hankinta ja testaaminen jne.). Työtä on monilta oin tehty perustyön ohessa, mikä on vaikuttanut kokeilujen edistymistahtiin VM -johtoisen Kuntakokeilut hankkeen toteutuksen onnistuneisuus Valtiovarainministeriön kuntakokeilut hankkeen kokeiluja toimeenpaneva osa asetettiin Hanke oli suoraa jatkumoa valmisteluhankkeelle. Hankkeen keskeisimpiä toimintamuotoja ovat viestintä ja tiedottaminen (sisäinen ja ulkoinen), kokeilukohteiden toiminnan koordinointi, asiantuntijatuen tarjoaminen, työpajat, vierailut kunnissa, seurannan toteuttaminen indikaattoreilla ja toiminnan raportoinnilla Kokonaisuutena hankkeen toimintaprosessit sekä organisointi ovat olleet suurilta osin toimivia ja kokeilujen toteuttamista onnistuneesti tukevia (Kuva 3). Verrattuna mm. aikaisempiin tehtyihin hankearviointeihin, Kuntakokeilut -hanke näyttää kyselyn tulosten mukaan toimivan varsin hyvin. Erityisesti hankkeen organisointi ja rakenne, viestintä ja tiedottaminen, raportoinnin toteutuksen ohjaus ja toteutuksen ohjaus ja tuki ministeriöstä kuntiin ovat olleet onnistuneita. Myös työpajat ovat olleet hyödyllisiä kokeilujen toteutukselle, erityisesti niissä toteutuvan kokeilujen välisen tiedon ja kokemusten vaihdon kannalta. Laajalle teema-alueelle sijoittuvia erityyppisiä kokeiluja on johdettu ja toimintaa koordinoitu hankejohdon osalta onnistuneella tavalla. Erityisesti hankejohdon kuntakierrokset ovat olleet

14 14 tärkeitä yhteydenpidon kannalta. Hankejohto on onnistuneesti myös tukenut viestinnällä kokeiluja epäselvien kysymysten suhteen. Kokeilujen teemoihin liittyvä asiantuntijatuki Työpajat ja seminaarit, niistä saatujen hyötyjen näkökulmasta Toiminnan organisointi ja rakenne Viestintä ja tiedottaminen Kokeiluun kytkeytyvien toimijoiden toiminnan johtaminen ja koordinointi Kokeilujen raportoinnin toteutuksen ohjaus Kokeilujen toteutuksen ohjaus ja tuki ministeriöstä kuntiin Tammikuu 2016 Lokakuu 2015 Indikaattoriperusteis en seurannan ohjaus ja tuki Ministeriöiden ja eri hallinnonalojen välinen yhteistyö 5 = Erittäin hyvin 4 = Hyvin 3 = Kohtalaisesti 2 = Huonosti 1 = Erittäin huonosti Kuva 3. VM-johtoisen kuntakokeiluhankkeen toimivuus eri näkökulmista kokeilujen toteuttajien näkökulmasta arvioituna vastausten keskiarvotietona (Arvioinnin kyselyt kokeilujen toteuttajille kunnissa lokakuu 2015/n=55 ja tammikuu 2016/n=56). Heikommin onnistuneita asioita ovat erityisesti ministeriöiden ja eri hallinnonalojen välinen yhteistyö hankkeen puitteissa sekä myös teemoihin liittyvä asiantuntijatuki ja indikaattoriperusteisen seurannan ohjaus ja tuki. Hallinnon alojen välisen yhteistyön suhteen ei ole täysin onnistuneella tavalla onnistuttu koordinoimaan eri hallinnonaloja tukemaan ministeriötasolta kuntiin asti kokeilujen toteutusta. Kokeilujen toteuttamisessa hallinnonalojen kesken toiminta ei ole riittävällä tavalla saatu yhdensuuntaistettua kaikkien kokeilujen toteutuksen kohdalla tehokkaasti. Useamman hallinnonalan yhteistyössä on roolien selkeyttämisen tarvetta, lainsäädännön päällekkäisyyksien selkeyttämistä ja ministeriöistä tulevan ohjeistuksen kirkastamista kokeilujen toteutusta tukevaksi. Lisäksi raportointi ja indikaattoriseuranta ovat tuottaneet merkittävän määrän lisätyötä, joka vie resursseja varsinaiselta substanssityöltä. Tätä korostaa vielä se, että useassa kokeilussa (erityisesti Nuorisotakuun toimintamallissa) kuntakokeiluhankkeelle tehtävä raportointi ei ole ainut raportointivelvollisuus, vaan raportointia tehdään myös mm. ESR-hankerahoituksen suhteen. Merkittäviä muutoksia syksyllä 2015 ja tammikuussa 2016 tehtyjen tarkastelujen välillä ei ole hankkeen toimivuuden suhteen havaittavissa (Kuva 3). Pienemmät havaitut muutokset liittyvät myös siihen, että hankkeen eri vaiheessa panostetaan tilanteen ja tarpeiden mukaan eri asioihin. Esimerkiksi ministeriöiden

15 15 ja eri hallinnonalojen yhteistyö, jossa on havaittu jo syksyllä haasteita, on ollut hieman toimivampaa loppuvuoden aikana, kun taas esimerkiksi viestintää ja tiedottamiseen ei ole ollut tarvetta panostaa yhtä voimakkaasti. Kokonaisuutena hankkeen toimivuus on ollut hyvää koko tarkastellun ajanjakson ajan. VM johtoisen hankkeessa keskeisiä huomioitavia tekijöitä jatkossa, ovat asiantuntijatuen tiivistäminen kokeilukohteiden ja kokeilujen asiantuntijoiden välillä, eri hallinnonalojen kytkeminen ministeriötasolta tiiviimmin kokeilujen toteutukseen tukemiseen (erityisesti Hyvinvoinnin integroitutoimintamalli ja Nuorisotakuun toimintamalli) sekä kokeilutasolla selkeän johtajuuden ja vastuutuksen varmistaminen tavoitteiden saavuttamiselle kokeilukohteissa. Asiantuntijatuessa olennaista on erityisesti riittävän tiedon saannin varmistaminen kokeilujen asiantuntijaryhmille kokeilujen etenemisen ja ongelmakohtien suhteen. Tärkeää on dialogin lisääminen asiantuntijoiden ja kokeilujen toteuttajien välillä. Nykyhetkellä asiantuntijaryhmien rooli on jäänyt etäiseksi varsinaisesta kokeilujen arkipäivän toteutuksesta. Kokeilukohteiden tasolla tulosten syntymisen suhteen on tärkeää, että sitoutuminen myös johtotasolla kunnissa on tiivistä kokeilujen tulosten syntymisen varmistamisessa. Kuntakokeiluhankkeessa on pyrittävä varmistamaan, että kunnissa ollaan vuoden 2016 loppuun asti kaikilla kuntien hallinnon tarpeellisilla tasoilla edistämässä kokeilujen etenemistä suhteessa niiden tavoitteisiin. Lisäksi tärkeää on tulevaisuudessa tapahtuvien kokeilujen toteutusympäristön muutosten ja niiden vaikutusten selkiyttäminen kokeilujen toteuttajille. Myös kokeilujen varsin raskaan raportoinnin keventäminen tarkoituksen mukaisella tavalla olisi kokeilujen viimeistä vuotta ajatellen keskeistä, tämä antaisi paremman mahdollisuuden kokeiluissa siirtää resursseja varsinaiseen kokeilujen toteuttamiseen. Nykyhetkellä kokeilukohteiden tavoitteiden asettaminen on myös jäänyt merkittävässä osassa kohteista epämääräiselle tasolle. Tässä vaiheessa, myös seurannan kannalta, kuntakokeiluhankkeessa on syytä varmistaa, että kokeilukohteissa on selkeä päämäärä mitä kokeiluissa tulee ennen vuoden 2016 päättymistä saavuttaa. Lisäksi myös hankkeen toimiviin asioihin on myös jatkossa syytä panostaa mm. viestinnän ja tiedottamisen ja toimijoiden koordinoinnin ja verkottamisen (työpajat) edistämiseen sekä kokeilujen toiminnan johtamiseen. Kokeilujen viimeisen vuoden aikana keskeistä on, että hankkeessa varmistetaan että kokeilukohteissa pystytään keskittymään käytännön työhön mahdollisimman täysipainoisesti ja että kokeiluissa on selkeä päämäärä, johon liittyen tuloksia ja niistä saatavia oppeja jatkoa ajatellen saadaan Kuntakokeilujen toimeenpanon toimivuus kokeilukohteissa Kuntakokeiluja toteutetaan yhteensä 29 kokeilukohteessa ja 57 kunnassa. 12 kokeilua toteutetaan vain yhden kunnan alueella. Muita kokeiluja toteutetaan useammassa kunnassa. Useamman kunnan sisältäville kokeilulle on määritelty yksi vastuukunta. Kokeiluja toteutetaan kuntien työntekijöiden toimesta moniammatillisessa sektorirajat ylittävässä yhteistyössä. Alkuvuodesta 2016 kokeiluissa ollaan laajamittaisemmin ja selvemmin siirrytty suunnittelu- ja valmistelutilanteesta varsinaiseen käytännön toimintaan. Huomioitavaa tässä suhteessa on, että kokeilut ovat kohteittain erilaisia. Osassa kokeiluista uusia toimintamalleja ja muutoksia toimintaan lähdettiin kokeiluun liittyen tekemään lähes nollatilanteessa, kun taas osassa kokeiluun liittyvää kehitystyötä oltiin

16 Vastaajien osuus 16 tehty jo etukäteen, ennen kokeilun alkamista osana muuta aiempaa kehittämistyötä. Osassa kokeiluista käytännön kokeilutoimintaa kyettiin aloittamaan jo aikaisessa vaiheessa vuonna Kuntakokeiluiden toteuttajista 48 % arvioi kokeilujen ollessa toteutusajaltaan puolivälissä (arvioinnin sähköinen kysely tammikuu 2016), että kokeilu on jäljessä suunnitellusta aikataulusta. Tässä joukossa korostuvat erityisesti Hyvinvoinnin integroidun toimintamallin kokeilut. Merkittävimmät haasteet kokeilujen edistymisessä ovat liittyneet mm. sähköisten alustojen ja käytössä olevien teknologisten ratkaisujen käyttöönoton viivästyksiin (Hv. integroitu toimintamalli ja Nuorisotakuu), keskeisten toimijoiden sitoutumisen riittämättömyyteen, ajallisten ja taloudellisten resurssien puutteeseen (kaikki toimintamallit), työntekijävaihdoksiin ja kuntien hallinnollisten rakenteiden muutoksista seuranneisiin viivästyksiin, kokeilutoiminnan toteutustilojen käyttöön saamisen viivästyksiin (mm. Nuorisotakuu). Tarkasteltaessa kokeilujen etenemistä suhteessa tavoitteisiinsa, ovat ne suuremmalta osin edenneet lokakuun ja tammikuun välisissä vertailutilanteissa tilanteesta kohti tavoitteitaan (Kuva 4). Tammikuussa 2016 yli 60 % vastaajista arvioi, että 40 % tai enemmän kokeilun tavoitteista on saavutettu. Vastaava osuus oli lokakuussa 2015 alle 20 % vastaajista. Tammikuun 2016 vastaajista 40 % arvioi kuitenkin myös, että tavoitteista on saavutettu vasta alle 30 % tai vähemmän. Toimintamalleista erityisesti asumispalvelumallin kokeilut ovat pidemmällä tavoitteiden saavuttamisen suhteen. Muissa kokeiluissa on kokeilukohtaisia eroja, mutta pääsääntöisesti ne ovat suhteessa asumispalvelumallin kokeiluihin saavuttaneet pienemmän osuuden tavoitteistaan. 30,0 % 25,0 % 20,0 % 15,0 % 10,0 % 5,0 % 0,0 % 10 % tai väh. 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 % 100 % Tavoitteista saavutettu % Lokakuu 2015 Tammikuu 2016 Kuva 4. Kokeilujen edistyminen suhteessa niiden tavoitteisiin (Arvioinnin sähköinen kysely lokakuu 2015/n=55 ja tammikuu 2016/n=56)

17 17 Kuntien kokeiluhankkeiden toteutuksen toimivuutta tarkasteltaessa kokeilujen toteuttajien arvion mukaan eri näkökulmista (CAF-mallin mukaisesti), voidaan huomata, että myös niissä toteutus on ollut suuremmalta osin varsin hyvää. Organisoinnissa ja hankkeiden rakenteissa, johtamisessa, toiminnan prosesseissa ja kuntien sisäisten toimijoiden ja ulkoisessa sidosryhmäyhteistyö ovat olleet varsin toimivia. Kokeiluista riippuen kuitenkin kyseisissä tekijöissä on kehittämisen tarpeita. Esimerkiksi ulkoisessa sidosryhmäyhteistyössä voidaan edelleen tehostaa kokeilun liittyvien toimijoiden (TEtoimistot, aluehallintovirastot) yhteistyötä ja toimijoiden sitoutumista. Lisäksi kokeilujen johtamisessa on kunnissa eroja. Kokeilujen valmistelua tehtiin suurilta osin kuntien johtohenkilöiden toimesta. Sen sijaan varsinainen toteutus on työntekijätasolla. Osassa kokeiluista toiminnan edistämisen vastuu voisi olla selkeämpi ja johtohenkilöstö myös toteutusvaiheessa vahvemmin mukana toiminnan edistämisessä. Kokeiluhankkeiden vähemmän toimivana osa-alueena on nähty taloudelliset ja henkilöstöresurssit. Kokeilujen toteutus perustuu monelta osin kuntien työntekijöiden muun perustyön ohella tehtävästä työstä, ja resursointia ei ole voitu kaikissa kokeiluissa parhaalla mahdollisella tavalla sijoitta kokeilun edistämiseen. Lisäksi osassa kokeiluista on ollut henkilöstön vaihdoksia, mikä on vaikuttanut osaltaan kokeilujen toimivuuteen. Organisointi ja hankkeen rakenne 5 Johtaminen 4 3 Toiminnan prosessit Resurssointi (henkilöstö) 2 1 Kuntien sisäinen yhteistyö Resurssointi (taloudellinen) Tammikuu 2016 Lokakuu 2015 Asiakkuuksien hoito/asiakaspros essien toimivuus Ulkoinen sidosryhmäyhteist yö 5 = Erittäin hyvin 4 = Hyvin 3 = Kohtalaisesti 2 = Huonosti 1 = Erittäin huonosti Kuva 5. Kokeilujen toimivuus kunnissa CAF-mallin mukaisesti eri näkökulmista tarkasteltuna kokeilujen toteuttajien näkökulmasta arvioituna. Vastaustieto kaikkien toimintamallin vastausten keskiarvo (Arvioinnin kyselyt kokeilujen toteuttajille kunnissa lokakuu 2015/n=55 ja tammikuu 2016/n=56). Lokakuun 2015 ja tammikuun tarkastelujen välillä merkittävimmät erot kokeiluhankkeiden toimivuudessa liittyvät lähinnä siihen että johtaminen, henkilöstön resursointi ja toiminnan prosessit

18 18 koetaan tammikuussa toimivan heikommin suhteessa syksyn tilanteeseen. Merkittävä toimivuuden parannus on tapahtunut asiakkuuksien hoidossa ja asiakasprosesseissa. Tämä koski erityisesti nuorisotakuun toimintamallia, asumispalveluiden toimintamallia sekä myös hyvinvoinnin integroitua toimintamallia Kokeilujen toteutusta edistäviä tekijöitä Kokeilujen onnistunutta toteutusta edistäneitä erityisiä tekijöitä eri toimintamalleissa voidaan tunnistaa useita. Hyvinvoinnin integroitu toimintamallissa: Hyvinvoinnin integroidun toimintamallin kohdalla toimeenpanon edistämisessä keskeinen asia on ollut onnistunut yhteistyö mukana olevien eri hallinnonalojen välillä. Yhteistyötä on vahvistettu kokeilukohteissa mm. mukana olevien virastojen kanssa tehdyllä kirjallisella yhteistyösopimuksella. Lisäksi tärkeitä konkreettisia yhteistyön muotoja ovat olleet mm. yhteiset moniammatilliset verkostopalaverit asiakkaan palvelutarpeen arviointiin liittyen. Hallinnonrajat ylittävän yhteistyön onnistuneessa toteutuksessa olennaista on myös yhteisen johtamisen rakenne, jossa usean hallinnonalan työtä koordinoidaan ja työntekijöiden ajallisia resursseja suunnitellaan onnistuneesti ja vastuualueet ovat selkeät. Tärkeää tekijä on myös se, että monialaisen suunnitelman laatimiseksi asiakkaalle on määritelty selkeä prosessi ja eri hallinnonalan toimijat saadaan oikein motivoitua ja sitoutettua toteuttamaan uutta toimintatapaa. Tässä olennaista on, että eri hallinnonalojen välillä on saatu aikaisessa vaiheessa riittävä yhteinen ymmärrys suunnitelman sisällöstä ja toteutustavoista, henkilöstöä on koulutettu asian suhteen sekä se, että eri tahot ymmärtävät myös oman vastuualueen kannalta yhdistetyn suunnitelman hyödyt. Lisäksi tärkeää on, että avoimuus ja sen kautta luottamus kehittyy eri hallinnonalojen välillä. Tämän lisäksi keskeistä on järjestelmällinen yhteistyö ja viestintä laajan palveluverkoston kanssa. Käytännön toteutuksen kannalta kunnittain erilaisen sähköisen järjestelmän toteutus on monialaisen yhteistyön onnistumisen lisäksi merkittää tekijä toimintamallin kokeilujen onnistumiselle. Sähköisen järjestelmän suhteen kokeilukohteissa on onnistuttu vaihtelevalla tavalla järjestelmien käyttöön oton suhteen. Osassa kokeilukohteista järjestelmän käyttöön otto on viivästynyt, kun taas osassa sille on luotu pohja jo varhaisessa vaiheessa kokeiluja. Nuorisotakuun toimintamallissa: Keskeistä kyseisessä toimintamallissa on sitouttaa keskeiset nuorisotakuuta toteuttavat toimijat yhteiseen prosessiin ja läheiseen yhteistyöhön. Olennaista on toimiva yhteistyö ja yhteinen kehittäminen tepalveluiden, Kelan, kaupungin eri hallinnonalojen, kolmannen sektorin ja yrittäjäjärjestöjen kanssa. Kokeilukohteissa on tähän liittyen kehitetty erityyppisiä organisaatiorajat ylittäviä toimintamalleja (esim. Integraattori-malli), jotka ovat olleet tärkeitä alustoja yhteistyölle. Yhteisessä tekemisessä tärkeää on ollut myös asiakkaan tuominen mukaan häntä koskevaan viranomaisten ja muiden tahojen yhteistoimintaan. Ylipäänsä eri viranomaistahojen kokoaminen saman katon alle yhteistiloihin sekä jalkautuminen yhteistoiminnassa asiakastasolle, on keskeinen tekijä kokeilujen toimintamallin