Projektin. Elintarvike- ja rehuvalvonnan indikaattorit elintarviketurvallisuustilastoissa. Kansallinen loppuraportti

Transkriptio

1 Projektin Elintarvike- ja rehuvalvonnan indikaattorit elintarviketurvallisuustilastoissa Kansallinen loppuraportti

2 Kansallinen loppuraportti i Projektin ohjausryhmä: Marjo Bruun, Tike Leena Storgårds, Tike Rami Rauhala, Tike Päivi Virtanen, Evira Veli-Mikko Niemi, MMM Pirjo-Liisa Penttilä, Tike Ulla Poutiainen-Lindfors, Evira Ossi Ala-Mantila, Evira Projektipäällikö: Sirpa Karppinen, Tike Asiantuntijat: Juha Kakko, Tike Kimmo Suominen, Evira Leena Suontama, Etelä-Suomen lääninhallitus Marjatta Vehkaoja, Etelä-Suomen lääninhallitus Kirsi Sario, Etelä-Suomen lääninhallitus Seppo Lehvänen, Tullilaboratorio Saija Jokela, Helsingin Yliopisto/ Elintarvike- ja ympäristöhygienia Janne Lundén, Helsingin Yliopisto/ Elintarvike- ja ympäristöhygienia STATUS Valmis Laatinut: Sirpa Karppinen Tarkastanut ja hyväksynyt: Ohjausryhmä

3 Kansallinen loppuraportti ii TIIVISTELMÄ Projektissa muodostettiin elintarvike- ja rehuvalvonnan toimivuutta kuvaavia tilastoindikaattoreita olemassa olevasta valvonnan tietoaineistosta elintarviketurvallisuustilastoinnin tarpeisiin yhteistyössä MMM:n ja Eviran kanssa. Indikaattorit laskettiin Eviran raporteista poimituista arvoista. Elintarvikevalvonnan osalta käytettiin kunnallisen elintarvikevalvonnan tietoja, jotka on julkaistu vuosittain nimellä Kunnallisen elintarvikevalvonnan riittävyyden arviointi. Rehuvalvonnan tiedot ovat EU-komissiolle lähetettyjen raporttien tiedoista. Projektissa muodostetut indikaattorit kuvaavat virallisen valvonnan toimivuutta eri näkökohdista. Mukaan on otettu myös indikaattori valvontakohteiden omavalvonnan kuvaamiseksi, sillä omavalvonnan merkitys on kasvamassa elintarvikevalvonnassa. Indikaattorit laskettiin koko maan keskiarvona sekä valvontakohdetyypeittäin ja osa laskettiin myös lääneittäin. Muodostetut indikaattorit ovat seuraavat: - Tarkastusten kattavuus elintarvikevalvonnassa: tarkastettujen valvontakohteiden osuus kaikista valvottavana olevista kohteista - Määräystenvastaisuus elintarvikevalvontakohteissa: niiden valvontakohteiden, joissa on tarkastuksen tuloksena tehty joitain raportoituja toimenpiteitä, osuus kaikista valvottavana olevista kohteista - Henkilöresurssien riittävyys elintarvikevalvonnassa: elintarvikevalvontaan käytetyn työpanoksen osuus laskennallisesta työpanostarpeesta - Omavalvonnan kattavuus elintarvikevalvonnassa: niiden valvontakohteiden, joissa on omavalvontasuunnitelma, osuus kaikista valvontakohteista - Tarkastusten kattavuus rehuvalvonnassa: tarkastettujen valvontakohteiden osuus kaikista valvottavana olevista kohteista - Määräystenvastaiset näytteet rehuvalvonnassa: niiden analyysitulosten, jotka ylittävät niille asetetut raja-arvot, osuus kaikista analyyseistä Toinen projektin tavoite oli metatiedon tallentaminen. Indikaattorien kehittämiseksi kerättiin ensin valvonnan tietojen metatietoa, joka kattaa useita eri näkökulmia. Kerättyjä tietoja hyväksikäyttäen muodostettiin näkemys indikaattoreista, jotta indikaattorien ymmärrys olisi varmalla pohjalla. Kullekin indikaattorille tallennettiin sitä koskeva oma metatieto, joka helpottanee indikaattorien tulkintaa ja selventää indikaattoria. Tässä projektissa muodostetut indikaattorit ovat ensimmäiset varsinaiset tilastoindikaattorit elintarvike- ja rehuvalvonnan alueella Suomessa. Muodostetut indikaattorit antavat hyvän lähtökohdan indikaattorien jatkokehitykselle ja uusille indikaattoreille. Muodostetut indikaattorit kuvaavat virallisen valvonnan toimivuutta kukin omasta näkökulmasta. Yksi indikaattori ei kerro koko totuutta, mutta osoittaa mahdollisia epäkohtia ja näin ollen antaa suuntaviivoja valvonnan kehittämiselle. Kutakin indikaattoria tulisi tarkastella yhdessä jonkin toisen indikaattorin kanssa tai jonkin muun analyysin kanssa.

4 Kansallinen loppuraportti iii SISÄLLYSLUETTELO 1 Johdanto Elintarviketurvallisuustilastot Elintarvike- ja rehuvalvonta Suomessa Projektin tavoitteet ja eteneminen Tavoitteet Rahoitus Eteneminen Väli- ja loppuraportit Indikaattorikäsite ja indikaattoritarpeet Määritelmä EU-tarpeet Elintarvike- ja rehuvalvonnan indikaattoriehdotukset Indikaattoritarve Suomessa Indikaattorien kehittäminen Projektissa muodostetut indikaattorit Virallisen valvontatiedon metatieto Elintarvikevalvontaa kuvaavat indikaattorit Tarkastusten kattavuus elintarvikevalvonnassa Indikaattori Indikaattorin arviointi Määräystenvastaisuus elintarvikevalvontakohteissa Indikaattori Indikaattorin arviointi Henkilöresurssien riittävyys elintarvikevalvonnassa Indikaattori Indikaattorin arviointi Omavalvonnan kattavuus elintarvikevalvonnassa Indikaattori Indikaattorin arviointi Rehuvalvontaa kuvaavat indikaattorit Tarkastusten kattavuus rehuvalvonnassa Indikaattori Indikaattorin arviointi Määräystenvastaiset näytteet rehuvalvonnassa Indikaattori Indikaattorin arviointi Johtopäätökset ja ehdotukset Indikaattorien tuotanto Indikaattoriprojektin tulosten hyödyntäminen kuntien tiedonkeruun kehittämisessä...31

5 Kansallinen loppuraportti 1 1 JOHDANTO Elintarvikkeiden ja rehujen laatua ja turvallisuutta koskeva tiedontarve on lisääntynyt valtavasti viime vuosien aikana. Toistaiseksi Suomessa ei ole olemassa virallisia elintarviketurvallisuustilastoja. Sen sijaan valvontaviranomaiset julkaisevat hallinnollisia raportteja, joita tehdään sekä kansallisiin tarpeisiin että EU:n komissiolle. 1.1 Elintarviketurvallisuustilastot 1.2 Elintarvike- ja rehuvalvonta Suomessa Tike, Maa- ja metsätalousministeriön tietopalvelukeskus tuottaa yhtenä Suomen tilastoviranomaisena maataloustilastoja sekä elintarviketuotantoa koskevia tilastoja. Tike myös kehittää elintarviketurvallisuuteen liittyviä tilastoja yhdessä muiden viranomaisten ja Eurostatin (Statistical Office of the European Communities) kanssa. Tämä projekti Elintarvike- ja rehuvalvonnan indikaattorit elintarviketurvallisuustilastoissa on yksi konkreettinen askel kohti virallista elintarviketurvallisuustilastointia Suomessa. Vuonna 2000 Euroopan Unionin komissio asetti elintarvikkeiden turvallisuuden yhdeksi painopistealueistaan. Sen mukaan tietojen kerääminen ja analysointi ovat olennainen osa elintarviketurvallisuuspolitiikkaa. Yhtenä käytännön toimena komissio aloitti elintarvikkeiden turvallisuuteen liittyvän tilastoinnin kehittämisen Eurostatin kanssa. Tämä projekti on osa tätä kehitystyötä. Tämä projekti liittyy myös läheisesti elintarvikevalvonnan kunnalliseen tiedonkeruuseen ja sen uudistamiseen. Tulevassa tiedonkeruusysteemissä kunnan viranomaiset tallentavat valvontatiedot sähköisesti niin, että ne saadaan koottua yhteen tietojärjestelmään. Tulevaisuudessa tätä uutta tietoa voidaan nykyistä helpommin käyttää myös elintarviketurvallisuustilastojen tekemisessä. Virallinen elintarvike- ja rehuvalvonta Suomessa perustuu joko kansalliseen tai EU-lainsäädäntöön tai käynnissä oleviin valvontaohjelmiin. Suomessa elintarvike- ja rehuvalvontaa ohjaa Elintarviketurvallisuusvirasto Evira. Käytännön elintarvikevalvonta tehdään pääasiassa kunnissa, joista tulokset raportoidaan lääninhallituksiin ja sieltä ne edelleen kootaan Eviraan. Rehuvalvonta on rakenteeltaan toisenlainen ja se tehdään keskitetysti Evirasta käsin. Suomessa oli vuoden 2005 alussa 432 kuntaa. Osa näistä on yhdistynyt valvonnan osalta kuntaliitoiksi niin, että elintarvikevalvontayksiköitä vuonna 2005 oli 240. Kuntatasolla valvotaan elintarvikkeiden turvallisuutta, eläinperäisten elintarvikkeiden tuotantotiloja sekä elintarvikkeiden valmistus- ja anniskelutiloja. Viranomaisvalvonnan lisäksi elintarvikealan toimijoiden, kuten myös rehualan toimijoiden, on tehtävä omavalvontaa. Lainsäädännön mukaan jokaisen elintarvikealan toimijan tulee tunnistaa omaan yritystoimintaansa liittyvät elintarviketurvallisuutta vaarantavat tekijät sekä huolehtia vaaratekijöiden hallinnasta. Tätä varten yrityksen on laadittava omavalvontasuunnitelma, jonka toteuttamista elintarvikeviranomaiset valvovat. Seuraavat laitokset osallistuvat myös elintarvikevalvontaan: Tullilaitos vastaa elintarvikelain mukaan maahantuotavien elintarvikkeiden valvonnasta. Kansanterveyslaitos (KTL) seuraa väestön terveyttä; mm. ruokamyrkytykset ilmoitetaan KTL:lle. Sosiaali- ja terveydenhuollon tuotevalvontakeskus vastaa alkoholilain, kemikaalilain, tupakkalain ja terveydensuojelulain valtakunnallisesta valvonnasta ja toimeenpanon ohjauksesta.

6 Kansallinen loppuraportti 2 2 PROJEKTIN TAVOITTEET JA ETENEMINEN 2.1 Tavoitteet Projektin tavoitteena oli muodostaa elintarvike- ja rehuvalvonnan toimivuutta kuvaavia tilastoindikaattoreita olemassa olevasta valvonnan tietoaineistosta elintarviketurvallisuustilastoinnin tarpeisiin yhteistyössä maa- ja elintarviketalouden viranomaistahojen kanssa (MMM, Evira). Tavoitteena oli muodostaa indikaattorit Eurostatin kehittämistyön mukaisesti huomioiden kansalliset tarpeet sekä WHO:n (World Health Organisation) aikaisempi indikaattorityö. Projektin tavoitteena oli myös dokumentoida indikaattoreihin liittyviä käsitteitä ja määritelmiä sekä muita metatietoja. Edelleen projektin tarkoituksena oli selvittää valvonnan myötä syntyvän tietoaineiston ja muun elintarvikeketjua kuvaavan tiedontuotannon välisiä suhteita ja eri aineistojen välisiä yhdistämismahdollisuuksia (tämä osa siirtyi tuleviin projekteihin). Laajempana tarkoituksena oli liittää elintarvike- ja rehuvalvonnan tiedot osaksi virallista tilastotuotantoa. 2.2 Rahoitus 2.3 Eteneminen Projektin lopuksi tarkoituksena oli laatia toimintasuunnitelma indikaattorien muodostamiseen tarvittavien tietojen keruusta ja indikaattorien tuotannon aloittamisesta. Projektin kokonaisbudjetti oli euroa. Maa- ja metsätalousministeriö osallistui projektin rahoitukseen eurolla ja Eurostat eurolla. Projekti alkoi taustatietojen ja tarpeiden sekä indikaattori käsitteen selvittämisellä. Projektin ohjausryhmän lisäksi asiantuntijoita käytettiin alkutilanteen selvittämisessä. 2.4 Väli- ja loppuraportit Kansallisten indikaattorien kehittämisessä käytettiin apuna Eurostatin indikaattoriehdotuksia sekä WHO:n aikaisempaa työtä. Myös indikaattorien kansallinen tarve kartoitettiin. Projektin edetessä muodostettiin kaksi malli-indikaattoria sekä dokumentoitiin valvontatietoihin liittyvää metatietoa. Saatavilla olleesta valvontatiedosta muodostettiin neljä elintarvikevalvonnan toimintaa kuvaavaa indikaattoria ja kaksi rehuvalvonnan toimintaa kuvaavaa indikaattoria. Vuoden aikana pidettiin kuusi ohjausryhmän kokousta ja projektin lopetuskokous pidettiin tammikuussa Ohjausryhmän kokouksiin tehtiin tilannekatsaukset 24.4, 12.6 ja 2.8; nämä löytyvät tarvittaessa erillisinä tiedostoina. Ohjausryhmän kokouksia pidettiin seuraavasti: 1.3 (aloituskokous), 2.5, 14.6, 12.9, (indikaattorien esittely, mukana asiantuntijat) ja kansallinen väliraportti: Identifying the need of statistical indicators in EU and Finland/ kesäkuu Väliraportti Eurostatille/ kesäkuu kansallinen väliraportti: Development of indicators and documentation of metadata related to indicators/ syyskuu kansallinen väliraportti: Compilation of indicators and evaluation of them/ joulukuu Loppuraportti Eurostatille/ helmikuu 2007

7 Kansallinen loppuraportti 3 3 INDIKAATTORIKÄSITE JA INDIKAATTORITARPEET Elintarviketurvallisuustilastoinnin alueella indikaattorikäsite on suhteellisen uusi asia. Muilla alueilla indikaattorit ovat kuitenkin olleet jo pitkään käytössä; näitä ovat mm. sosiaali-, hyvinvointi-, ympäristö- tai talousindikaattorit. Ympäristöministeriö on julkaissut vuonna 2000 Suomen kestävän kehityksen indikaattorit ja Turvatekniikan keskus on vuonna 2005 julkaissut Turvallisuusindikaattorit (Anon 2000, Lonka ym. 2004, Lähde 2005). WHO:ssa on kehitetty 1990-luvulla ympäristöterveysindikaattoreita (Environmental Health Indicators) (WHO 1996, WHO 1999, WHO 2000). Tässä työssä mukana on ollut elintarviketurvallisuuteen liittyviä indikaattoreita, mutta niiden kehitys on jäänyt kesken pääpainon ollessa ympäristöpuolella. Vuonna 2005 on EEA (European Environment Agency) julkaissut maatalouteen ja ympäristöön liittyvät indikaattorit (Agri-environmental Indicators), ns. IRENA-indikaattorit (Anon 2005). Elintarviketurvallisuuteen liittyen ovat Pohjoismaat yhdessä asettaneet 10 päämäärää elintarviketurvallisuuden kestävälle kehitykselle vuosille Kullekin päämäärälle on myös tehty indikaattori (Fabech ym. 2004). MMM:n luonnonvaramittarit esittävät tiivistettyä tietoa uusiutuvien luonnonvarojen tilasta ja niiden käytön kestävyydestä. Mittarit on kehitetty apuvälineiksi arvioimaan maa- ja metsätalousministeriön luonnonvarastrategian tavoitteiden toteutumista. Mittarit löytyvät MMM:n web-sivuilta osoitteesta Määritelmä Indikaattori määritellään yleensä yksinkertaiseksi tilastolliseksi luvuksi, johon tieto on kerätty eri tietovarastoista ja tiivistetty helposti ymmärrettävään muotoon. Kerätty tieto muuntuu indikaattoriksi sen jälkeen, kun se on systemaattisesti analysoitu. Ollakseen hyödyllisiä, indikaattorien tulee olla mahdollisimman yksiselitteisiä. Yksi indikaattori ei kuitenkaan voi kuvata täydellisesti monimutkaista asiaa; tällöin tarvitaan indikaattorijoukko. Indikaattoria voidaan käyttää apuna toiminnan suunnittelussa, arvioinnissa ja päätöksenteossa (kuva 1). Indikaattorit, jotka on laskettu erilaisin, kuhunkin tilanteeseen sopivin, luokituksin tai jotka ovat suhteellisia, ovat hyödyllisempiä. Indikaattorien kehitystä voidaan seurata myös ajan funktiona; indikaattorin tulisikin kertoa, onko tilanne menossa parempaan vai huonompaan suuntaan. 3.2 EU-tarpeet Eurostat (Statistical Office of the European Communities) aloitti vuonna 2002 projektin koskien elintarviketurvallisuustilastointia, sillä tarve mitata elintarvikkeiden turvallisuutta Euroopassa oli osoittanut, että päätöksenteon tueksi tarvitaan hyvänlaatuista tietoa. Eurostatin tavoitteena onkin nyt saada EU:hun korkealuokkainen elintarvikealan tilastotiedon palvelu. Eurostatin projektin tavoitteena on saada koottua tietoa, jotta voidaan arvioida sekä elintarvikkeiden että rehujen turvallisuutta kaikissa jäsenmaissa riippumatta tuotteen alkuperästä. Eurostat on ehdottanut elintarviketurvallisuusindikaattorien kehittämistä elintarviketilastojen laadun parantamiseksi. Kun selvitettiin, mitä tietoa on saatavilla koskien elintarvikeketjua, havaittiin, että monia tilastotietoja on saatavilla. Kuitenkaan saatavilla ei ole tilastotietoa elintarvikkeiden laadusta ja turvallisuudesta.

8 Kansallinen loppuraportti 4 Kuva 1. Kaaviokuva indikaattorista elintarviketurvallisuuden kehittämisessä. ELINTARVIKE- JA REHUVALVONTA RAPORTIT & TILASTOT Kansalliset tarpeet Eurostat Valvonnan Intensiteetti Tulokset Toimenpiteet Kustannukset Muunnetaan tiedot hyödynnettäväksi informaatioksi Elintarvike- ja rehuvalvonnan INDIKAATTORIT Elintarviketurvallisuustilastoinnin laadun ja luotettavuuden kehittäminen Kuntien tiedonkeruun kehittäminen Elintarviketurvallisuuden ennakointi Elintarvike- ja rehuvalvonnan kehittäminen

9 Kansallinen loppuraportti 5 Tutkiessaan saatavilla olevaa tietoaineistoa Eurostat on eritellyt siitä neljä osaaluetta, jotka antavat eri näkökulmista informaatiota elintarvike- ja rehuvalvonnasta: valvonnan intensiteetti, tulokset, toimenpiteet ja kustannukset. Valvonnan intensiteetti indikaattorin muodostamiseksi sopiva data: Valvonnan intensiteetti indikaattorin on tarkoitus mitata kehitystä, joka on tapahtunut jäsenmaissa elintarvikelainsäädännönmukaisuuden takaamiseksi. Otettujen näytteiden lukumäärä, analysoitujen näytteiden lukumäärä tai toteutettujen valvontakäyntien lukumäärä ovat esimerkkejä datasta, jota voitaisiin käyttää tämäntyyppisen indikaattorin muodostamiseen. Valvonnan tulos indikaattorin muodostamiseksi sopiva data: Lainsäädännönmukaisten tai määräystenvastaisten näytteiden lukumäärä sekä rikkomusten lukumäärä ovat esimerkkejä datasta, jota voitaisiin käyttää indikaattorien muodostamiseen. Nämä indikaattorit mittaisivat kehitystä, jota on tapahtunut elintarviketurvallisuutta koskevassa lainsäädännönmukaisuudessa. Valvonnan tulokset saadaan joko sattumanvaraisesta tai kohdistetusta näytteenotosta tai jopa epäilysten lopputuloksena, joten on hyvin tärkeää käsitellä nämä tiedot erillään toisistaan. Valvonnan toimenpiteet indikaattorin muodostamiseksi sopiva data: Dataa, joka muodostuu valvonnan tuloksena syntyvistä toimenpiteistä, voidaan pitää valvonnan tuloksia täydentävänä. On tärkeää mitata kuinka valvonnan tulokset on otettu huomioon terveyden edistämisessä. Valvonnan kustannukset indikaattorin muodostamiseksi sopiva data: Esimerkkejä hyödyllisestä datasta, jota voidaan käyttää kustannusindikaattorin muodostamiseen, ovat elintarvike- ja rehuvalvontaan osallistuvien henkilöiden lukumäärä tai julkiset menot. Kustannus/ tehokkuus analyysi on tärkeä tekijä, joka tulisi ottaa huomioon seurattaessa eurooppalaisia toimintatapoja, etenkin kuluttajien suojelun, ja tarkemmin elintarvikkeiden turvallisuuden, näkökohdasta. Kun tarkastelee valvonnan organisaatioiden monimutkaisuutta kansallisella tasolla, niin saattaa olla vaikeaa saada tietoa kaikilta osa-alueilta (pestisidit, zoonoosit jne.). Kaikesta huolimatta näyttää tärkeältä, että elintarvike- ja rehuvalvonnan kuluista olisi tietoa ainakin yleisellä tasolla. Eurostat on aloittanut tietojärjestelmän kokoamisen valvonnan tiedoista, joita jäsenmaat lähettävät komissiolle. Tärkeimmäksi asiaksi on asetettu tiedon kerääminen valvonnan intensiteettituloksista alueilta, joita koskee EU lainsäädäntö Elintarvike- ja rehuvalvonnan indikaattoriehdotukset Eurostatin ehdotus (lähde: Eurostatin kokous: Working group Food safety statistics, , Luxembourg, Doc. ESTAT/D6/ES/108) elintarvike- ja rehuvalvonnan indikaattoreiksi sisältää seuraavat muuttujat: - Analysoidut näytteet, tuote- ja valvontaluokittain - Analysoidut näytteet, tuoteluokittain Osuus kaikista tuoteluokista - Analysoidut näytteet, tuoteluokittain ja vaaroittain - Analysoidut näytteet, vaaroittain Osuus kaikista vaaroista - Analysoidut näytteet, tuotteittain ja elintarvikeketjun vaiheittain - Analysoidut näytteet, valvontakohdetyypeittäin Osuus kaikista valvontakohdetyypeistä - Vuosittain tarkastetut valvontakohteet, valvontakohdetyypeittäin Osuus kaikista valvontakohteista - Tarkastetut valvontakohteet, valvontakohdetyypeittäin ja valvontaluokittain Osuus kaikista valvontakohteista - Tarkastetut valvontakohteet ja tarkastuskäynnit, valvontakohdetyypeittäin Keskiarvo tarkastuskäynneistä/ valvontakohde

10 Kansallinen loppuraportti Indikaattoritarve Suomessa 3.4 Indikaattorien kehittäminen Elintarvike- ja rehuvalvonnan tavoitteena on mm. ruokamyrkytysten ja eläinperäisten tautien väheneminen ja sitä kautta ihmisten hyvinvointi. Kun ruokamyrkytysten ja tautitapausten määrä on alhainen, on asia kunnossa. Tämä ei kuitenkaan tuota tarpeeksi tietoa elintarviketurvallisuuden hallinnasta. Tarvitaan muita indikaattoreita osoittamaan virallisen elintarvike- ja rehuvalvonnan toimivuutta ja laatua sekä ennakoimaan kansallista elintarviketurvallisuutta. Tarvitaan indikaattoreita, jotka osoittavat, että esim. ruokamyrkytysten vähäinen määrä johtuu systemaattisesta johtamistavasta, jonka tavoitteena on estää ruokamyrkytykset. Toinen kohdetyyppi, johon Suomessa tarvitaan indikaattoreita, on omavalvonta. Lainsäädäntö velvoittaa elintarvike- ja rehualan toimijoita tekemään omavalvontaa, jota puolestaan valvoo virallinen elintarvike- ja rehuvalvonta. Uusi alue elintarvikevalvonnassa on kunnan elintarvikevalvonnan vaatimustenmukaisuuden arviointi. Tästä ei kuitenkaan toistaiseksi ole tietoa kovin paljon saatavilla. Elintarvike- ja rehuvalvonta ovat toisistaan erillään ja ne ovat rakenteeltaan erilaisia. Indikaattorit tulee muodostaa kummallekin systeemille erikseen. Eurostatin mukaiset indikaattorit sopivat Suomessa sekä rehu- että elintarvikevalvonnan toimivuuden kuvaamiseen. Eviran vuosittain tekemässä Kunnallisen elintarvikevalvonnan riittävyyden arviointi -raportissa esitetään samoja asioita kuin Eurostatin ehdotukset ovat. Elintarvikevalvonnan henkilöresurssien vaje on tullut esiin jo vuosia. Elintarvike- ja rehuvalvonnan tulokset ovat tällä hetkellä esitetty vuosittaisina raportteina. Jotta niistä saatava tilastollinen hyöty saataisiin paremmin esiin ja hyödynnettyä, niin tiedot pitää koota yhteen tietokantaan, josta sitten on helppo poimia tarvittava tieto. Kunnallisen elintarvikevalvonnan tiedonkeruun kehittäminen tähtää myös tähän, mutta koskien lähinnä tulevien valvontatulosten tiedonsiirtoa. WHO (World Health Organisation) on kehittänyt 1990-luvulla elintarviketurvallisuusindikaattoreita osana ympäristöterveysindikaattoreita (engl. environmental health indicators) (WHO 1996). Näiden indikaattorien kehittämisessä käytettiin apuna DPSEEA viitekehysmallia. DPSEEA -kirjaimet tulevat sanoista Driving Force, Pressure, State, Exposure, Effect ja Action, jotka suomennettuna tarkoittavat Suunta, Paine, Tila, Altistuminen, Vaikutus ja Toiminto. DPSEEA viitekehysmallissa SUUNTA (Driving force) viittaa tekijöihin, jotka vaikuttavat ympäristöprosesseihin ja vievät niitä eteenpäin. Suunta johtaa PAI- NEEN (Pressure) muodostumiseen ympäristössä. Vastakaikuna tähän ympäristön TILA (State) usein muuttuu. ALTISTUMINEN (Exposure) viittaa ihmisten ja ympäristössä olevien vaarojen yhtymäkohtaan. Altistuminen ympäristövaaroille puolestaan johtaa erilaisiin terveysvaikutuksiin (Effect). Näiden vaikutusten edessä yhteiskunta tyypillisesti yrittää synnyttää erilaista TOIMINTAA, joka voi kohdistua eri kohtiin ympäristö-terveys ketjussa. Tehokkaimmat ja kauaskantoisimmat toiminnot ovat niitä, jotka ovat ennaltaehkäiseviä ja kohdistuvat ketjun yläpäähän ja DPSEEA ketjussa Suunta-kohtaan. Kuvassa 2 on esitetty tämä viitekehysmalli sovellettuna suomalaiseen elintarvikeketjuun ja siihen liittyvään valvontaan. Viitekehysmallissa toiminnolla on sitä suurempi vaikutus (kts. paksummat nuolet), mitä ylemmäksi elintarvikeketjua valvonnan toiminto kohdistuu. Kun halutaan kuvata elintarvike- ja rehuvalvonnan toimivuutta, kuten tässä projektissa on tehty, niin silloin indikaattorin kehitys kohdennetaan valvonnan toimintoon ja siinä esimerkiksi valvonnan kattavuuteen. Tähän liittyy läheisesti myös virallisen valvonnan varaamat henkilöresurs-

11 Kansallinen loppuraportti 7 sit, joka onkin toinen indikaattoritarve. Kolmas indikaattorikehityksen kohde on valvonnan tulosten seuraaminen, esimerkiksi kuinka paljon elintarvikeketjusta löytyy valvonnan tuloksena määräystenvastaisuuksia. Indikaattorien muodostaminen tapahtuu vaiheittain. Tässä projektissa indikaattorien kehitystyö tehtiin mukaellen WHO:n työtä (kuva 3). Indikaattorien muodostamisessa huomioitiin myös Suomen virallisen tilaston (SVT) laatukriteerit (Liite 1), laatunäkökohdat (Liite 2) ja dokumentointiohjeet (Liite 3). Kuva 2. Elintarvike- ja rehuvalvonnan indikaattorien kehittämisen viitekehysmalli, ns. DPSEEA ketju, tehty WHO:n työn mukaisesti (D=Driving force, Suunta; P=Pressure, Paine; S=State, Tila; E=Exposure, Altistuminen; E=Effect, Vaikutus; A=Action, Toiminto) SUUNTA Väestö kasvaa, talous ja teknologia kehittyvät, elintarvike- ja rehutarpeet lisääntyvät PAINE Mikrobiologisten kontaminaatioiden, lääkejäämien, vierasaineiden riski kasvaa TOIMINTO Talous- ja sosiaalipolitiikka, puhdasteknologia Vaarojen ennakointi, parempi henkilökohtainen hygienia TILA Mittaustulokset osoittavat haitallisia mikrobeja, lääkeainejäämiä, vierasaineita Ympäristöhygienia, hygieeninen tuotanto, omavalvonta, virallinen valvonta Valistus, tietoisuus, koulutus ALTISTUMINEN Kuluttajat syövät kontaminoitunutta ruokaa Tilanteen käsittely ja korjaus VAIKUTUS Ruokamyrkytys, epidemia, sairastuminen Hyvinvointi

12 Kansallinen loppuraportti 8 Kuva 3. Indikaattorien rakentamisen vaiheet Määrittele kohde tai ongelma ja siihen liittyvä riski Määrittele indikaattorin käyttäjä Määrittele indikaattorin kohta DPSEEA-ketjussa Määrittele parametri, johon indikaattori perustuu Määrittele tilastollinen muoto indikaattorille Määrittele indikoitava alue ja ajanjakso Määrittele indikaattorille vertailu- tai perusarvo Määrittele indikaattorin esitysmuoto Määrittele tietotarpeet Määrittele atk-menetelmä/ -malli Arvioi tiedon saatavuus Kokoa malli-indikaattori Arvioi indikaattorin toimivuus

13 Kansallinen loppuraportti 9 4 PROJEKTISSA MUODOSTETUT INDIKAATTORIT 4.1 Virallisen valvontatiedon metatieto Indikaattorit laskettiin Eviran raporteista poimituista arvoista. Elintarvikevalvonnan osalta käytettiin kunnallisen elintarvikevalvonnan tietoja, jotka on julkaistu vuosittain vuodesta 1998 alkaen nimellä Kunnallisen elintarvikevalvonnan riittävyyden arviointi Eviran (aikaisemmin Elintarvikeviraston) web-sivuilla. Rehuvalvonnan tarkastuksia koskevat tiedot sekä rehuissa olevien haitallisten aineiden, tuotteiden ja eliöiden selvittämiseksi tehdyt analyysit ovat EU-komissiolle lähetettyjen raporttien tiedoista (saatiin Evirasta sähköpostilla ). Indikaattorit muodostettiin ensin yleisellä tasolla perustuen saatavilla olevaan tietoon. Tämän jälkeen indikaattoreita muodostettiin esimerkinomaisesti eri luokitusten mukaan. Käytettäessä indikaattoreita myöhemmin valvonnan kehittämisen tai päätöksenteon tukena tulee indikaattorit laskea uudestaan käyttäen alkuperäistietoa ja tarvittavia luokituksia. Projektissa muodostetut indikaattorit kuvaavat virallisen valvonnan toimivuutta eri näkökohdista. Mukaan on otettu myös indikaattoriehdotus valvontakohteiden omavalvonnan kuvaamiseksi. Tarkempia indikaattoreita saadaan tarkasteltaessa tietoja käyttäen erilaisia luokituksia. Tiedot virallisen valvonnan tarpeista, vaikuttavuudesta sekä menoista ovat vaikeasti saatavissa, joten ne on jätetty pois tästä indikaattorityöstä. Väliraporteissa on kuvattu indikaattoritarpeita ja ehdotuksia. Jatkokehitykseen valittiin seuraavia asioita kuvaavat indikaattorit: - virallisen valvonnan intensiteetti - virallisen valvonnan tulokset - virallisen valvonnan toimenpiteet - virallisen valvonnan henkilöresurssit - omavalvonta. Indikaattorit muodostettiin erikseen rehuvalvonnalle ja elintarvikevalvonnalle, sillä ne ovat rakenteeltaan erilaisia. Indikaattorit muodostettiin tässä vaiheessa olemassa olevien ja erityisesti helposti saatavilla olevien tietojen perusteella, johtuen projektin lyhyydestä. Jatkokehityksessä tai toimeenpanossa voitaneen käyttää tarkempaa alkuperäistä dataa. Projektissa muodostettiin seuraavat indikaattorit: - Tarkastusten kattavuus elintarvikevalvonnassa - Määräystenvastaisuus elintarvikevalvontakohteissa - Henkilöresurssien riittävyys elintarvikevalvonnassa - Omavalvonnan kattavuus elintarvikevalvonnassa - Tarkastusten kattavuus rehuvalvonnassa - Määräystenvastaiset näytteet rehuvalvonnassa Indikaattorien kehittämiseksi kerättiin ensin valvonnan tietojen metatietoa, joka kattaa useita eri näkökulmia. Kerättyjä tietoja hyväksikäyttäen muodostettiin näkemys indikaattoreista, jotta indikaattorien ymmärrys olisi varmalla pohjalla. Kullekin indikaattorille tallennettiin sitä koskeva oma metatieto, joka helpottanee indikaattorien tulkintaa ja selventää indikaattoria. Virallisen valvontatiedon metatieto kerättiin seuraavista näkökulmista (Liite 4): kohde, kuvaus, lähde, sisältö, saatavuus, päivitys, luottamuksellisuus, virheiden korjaaminen, keräysmenetelmä, luokitus, vertailtavuus ajassa ja aikasarjat.

14 Kansallinen loppuraportti 10 5 ELINTARVIKEVALVONTAA KUVAAVAT INDIKAATTORIT 5.1 Tarkastusten kattavuus elintarvikevalvonnassa Koko nimi Tarkastusten kattavuus elintarvikevalvonnassa: tarkastettujen valvontakohteiden osuus kaikista valvottavana olevista kohteista Elintarviketurvallisuusviraston (aikaisemmin Elintarvikeviraston) ohjeet edellyttävät, että kunnallisessa elintarvikevalvonnassa perustarkastus tehdään kaikissa valvontakohteissa kerran vuodessa. Jos valvontakohteen toiminta on hyvin pienimuotoista tai osa-aikaista ja sisältää vain merkityksettömiä riskitekijöitä, voidaan perustarkastus poikkeuksellisesti tehdä harvemmin, kuitenkin vähintään joka kolmas vuosi. Yleisenä periaatteena pidetään sitä, että tarkastus tehdään kerran vuodessa, poikkeuksena ovat maidontuotantotilat, joihin tarkastus tehdään kerran kolmessa vuodessa Indikaattori Tarkastusten kattavuus indikaattori kertoo tarkastettujen valvontakohteiden osuuden kaikista valvottavana olevista kohteista koko Suomen keskiarvona (taulukko 1, kuva 4). Jos indikaattorin lukuarvo on <100 %, niin kaikkia valvontakohteita ei ole tarkastettu. Tarkastusten kattavuus koko Suomen kunnallisessa elintarvikevalvonnassa on vuodesta 1999 lähtien ollut n. 53 % ja ilman maidontuotantotiloja se on n. 65 %. Koska maidontuotantotilat on valvontatiheydeltään muista poikkeavia kohteita ja niiden lukumäärä on suuri, on indikaattori laskettu myös ilman maidontuotantotiloja (taulukko 1, kuva 4). Vuonna 1998 maidontuotantotilojen osuus kaikista valvontakohteista oli 23 % ja vuonna 2004 se oli 10 %. Indikaattori laskettiin myös valvontakohdetyypeittäin ryhmiteltynä (taulukko 2, kuva 5). Näin tarkastellen nähdään mahdolliset erot eri valvontakohdetyyppien välillä. Tässä projektissa valvontakohdetyypit on saatu Eviran raporteista, joihin ne on kerätty ns. ELTU-lomakkeista, joilla tieto kerätään. Valvontakohdetyypit perustuvat terveydensuojelulakiin ja hygienialakiin ennen uuden elintarvikelain voimaantuloa. Tarkasteltaessa indikaattoria valvontakohdetyypeittäin (kuva 5), nähdään, että maidontuotantotilojen tarkastusten kattavuus on laskenut 44 %:sta (vuosi 1998) 18 %:iin (vuosi 2004). Eri kohdetyypeistä pienin tarkastusten kattavuus indikaattorin lukema on maatilojen suoramyynnin valvonnassa (25-31 %). Terveydensuojelulain mukaiseen Pakkaamot, tukkukaupat ja varastot kohtaan kuuluvissa valvontakohteissa tarkastusten kattavuus on laskenut vuosien myötä 63 %:sta 34 %:iin. Hygienialain mukaiseen Tukkukaupat ja varastot kohtaan kuuluvissa valvontakohteissa tarkastusten kattavuus on lisääntynyt vuosien myötä 63 %:sta 84 %:iin ja Muna-alan laitokset kohtaan kuuluvissa valvontakohteissa 81 %:sta 91 %:iin. Parhaimmat tarkastusten kattavuudet löytyvät lihaalan ja maitoalan laitoksissa (96 %). Indikaattorin tarkastelussa voidaan käyttää myös alueellisia luokituksia, kuten läänit (taulukko 3). Läänikohtaiset arvot laskettiin ilman maidontuotantotiloja. Lääneittäin tarkasteltaessa (taulukko 3) tarkastusten kattavuus vuonna 2004 on edellisvuosia parempi ainakin Oulun läänissä ja Itä-Suomen läänissä. Ahvenanmaalla sen sijaan tämän kuvan perusteella tilanne on huonompi.

15 Kansallinen loppuraportti 11 Taulukko 1. Tarkastusten kattavuus elintarvikevalvonnassa* vuosina ** Tarkastusten kattavuus (%) Keskiarvo, koko maa Keskiarvo, koko maa, ilman maidontuotantotiloja * Tarkastettujen valvontakohteiden osuus kaikista kohteista ** Lähde: Elintarvikevirasto, Kunnallisen elintarvikevalvonnan riittävyyden arviointi -raportit vuosilta Kuva 4. Tarkastusten kattavuus elintarvikevalvonnassa* vuosina ** 100 % Valvontakohteet, kaikki Valvontakohteet ilman maidontuotantotiloja 50 % 0 % * Tarkastettujen valvontakohteiden osuus kaikista kohteista (%). ** Lähde: Elintarvikevirasto, Kunnallisen elintarvikevalvonnan riittävyyden arviointi -raportit vuosilta Hygienialain mukaiset kohteet Terveydensuojelulain mukaiset kohteet Taulukko 2. Tarkastusten kattavuus elintarvikevalvonnassa, valvontakohdetyypeittäin.* Valvontakohdetyyppi Tarkastusten kattavuus (%) Maidontuotantotila Muu alkutuotanto Liha-alan laitokset Kala-alan laitokset Maitoalan laitokset Muna-alan laitokset Tukkukaupat ja varastot Maatilojen suoramyynti ym Elintarvikevalmistus Pakkaamot, tukkukaupat ja varastot Tarjoilupaikat ja suurtaloudet Myyntipaikat * Lähde: Elintarvikevirasto, Kunnallisen elintarvikevalvonnan riittävyyden arviointi -raportit vuosilta

16 Kansallinen loppuraportti 12 Kuva 5. Tarkastusten kattavuus elintarvikevalvonnassa valvontakohdetyypeittäin*. ** 0 % 50 % 100 % 1 Maidontuotantotila 1 Muu alkutuotanto 2 Liha-alan laitokset 3 Kala-alan laitokset 4 Maitoalan laitokset 5 Muna-alan laitokset 6 Tukkukaupat ja varas tot 7 Maatilojen suoram yynti ym. 8 Elintarvikevalm is tus 9 Pakkaam ot, tukkukaupat ja varas tot 10 Tarjoilupaikat ja suurtaloudet Myyntipaikat * Valvontakohteet on luokiteltu ns. ELTU-lomakkeiden mukaisesti, kohteet 1-6 ovat hygienialain mukaisia ja kohteet 7-11 terveydensuojelulain mukaisia. ** Lähde: Elintarvikevirasto, Kunnallisen elintarvikevalvonnan riittävyyden arviointi -raportit vuosilta Taulukko 3. Tarkastusten kattavuus elintarvikevalvonnassa, lääneittäin.* Tarkastusten kattavuus (%) Lapin lääninhallitus Oulun lääninhallitus Itä-Suomen lääninhallitus Länsi-Suomen lääninhallitus Etelä-Suomen lääninhallitus Ahvenanmaa * Lähde: Elintarvikevirasto, Kunnallisen elintarvikevalvonnan riittävyyden arviointi -raportit vuosilta

17 Kansallinen loppuraportti Indikaattorin arviointi Tarkastusten kattavuus elintarvikevalvonnassa indikaattori kuvaa yleisellä tasolla elintarvikevalvonnan tarkastustiheyttä (intensiteettiä). Ajan funktiona se kuvaa tarkastustiheydessä tapahtunutta kehitystä. Indikaattori laskettiin myös valvontakohdetyypeittäin, jolloin voidaan vertailla eri valvontakohdetyyppejä ja niissä tapahtunutta kehitystä vuosien myötä. Alueellisia eroavuuksia voidaan tarkastella esimerkiksi käyttäen lääneittäin laskettuja indikaattoreita. Muita alueellisia luokituksia voisivat olla kunnat ja TE-keskukset. Tarkastusten kattavuus elintarvikevalvonnassa indikaattorin mukaan kaikkia valvontakohteita ei tarkasteta vuosittain. Tämä indikaattori ei kerro, mitkä valvontakohteet on valittu tarkastuksen kohteeksi ja millä perusteilla. Kääntäen sanottuna tämä indikaattori ei anna selitystä sille, miksi jotkut valvontakohteet ovat jääneet tarkastamatta. Indikaattori ei myöskään kerro, jos joku kohde jää kokonaan tarkastamatta vuodesta toiseen. Valvontakohdetyypeittäin tarkastellen joidenkin kohteiden kohdalla tarkastusten kattavuus on hyvin alhainen ja joidenkin kohdalla lähes täydellinen. Tällä indikaattorilla nähdään vain tämä ero eri valvontakohdetyyppien välillä sekä kehitys vuosien myötä, mutta tarkempaa tarkastelua varten tarvitaan muuta taustatietoa ja analyysia eri valvontakohdetyypeistä. Valvontakohteisiin liittyvä riskinarviointi on yksi hyvin tärkeä tekijä, jota Tarkastusten kattavuus indikaattori ei mitenkään huomioi. Eviran ohjeiden mukaan kunnat kuitenkin suunnittelevat vuosittaiset tarkastukset riskinarviointiin perustuen. Tarkastusten kattavuus elintarvikevalvonnassa indikaattori mittaa sitä, onko valvontakohteessa käyty vai ei. Joihinkin valvontakohteisiin riittää kerran vuodessa tehtävä perustarkastus. Näiden kohteiden lisäksi valvonnan piirissä on paljon kohteita, joihin tehdään monta tarkastuskäyntiä vuodessa. Tarkastuskäyntien määrä arvioidaan valvontakohdetyypin/ valvontakohteen riskiluokituksen mukaan. Elintarvikevirasto on myös tehnyt suosituksen tarkastustiheyksistä valvontakohdetyypeittäin, sillä riskinarviointiin perustuva valvontakohteiden riskiluokitus on suhteellisen uusi asia kunnissa. Tässä projektissa ei käsitelty tarkastuskäyntien lukumäärää per valvontakohde. Tarkastuskäyntien lukumäärä kohteessa on kuitenkin myös hyvin tärkeä asia ja se voisi olla yksi tulevaisuuden indikaattori, esimerkiksi nimellä tarkastustiheys.

18 Kansallinen loppuraportti Määräystenvastaisuus elintarvikevalvontakohteissa Koko nimi Määräystenvastaisuus elintarvikevalvontakohteissa: niiden valvontakohteiden, joissa on tarkastuksen tuloksena tehty joitain raportoituja toimenpiteitä, osuus kaikista valvottavana olevista kohteista Elintarviketurvallisuusviraston (aikaisemmin Elintarvikeviraston) ohjeiden mukaan tarkastuskäynnillä voidaan tarkastaa koko valvontakohde ja sen toiminnot tai vain jokin osa-alue. Yleisenä periaatteena on pidettävä sitä, että koko yritys ja sen omavalvonnan toimivuus on tarkastettava kokonaisuudessaan vähintään kerran vuodessa. Osatarkastuksen kohteena voi olla esimerkiksi yrityksen elintarvikehygieeninen taso. Tarkastuksista laaditaan tarkastuskertomus, johon kirjataan myös toimenpidekehotukset. Pakkokeinoja käytetään elintarvikevalvonnassa silloin, kun muut valvontatoimenpiteet eivät ole riittäviä Indikaattori Määräystenvastaisuuksia voi olla kahdenlaisia: valvontakohteen tarkastuksen yhteydessä todetut puutteet sekä valvontanäytteistä tehdyt analyysit, jotka ylittävät niille asetetut raja-arvot. Määräystenvastaisuus elintarvikevalvontakohteissa indikaattori laskettiin tässä projektissa perustuen valvontakohteiden tarkastusten yhteydessä todettuihin määräystenvastaisuuksiin ja nimenomaan määräystenvastaisuuksiin, jotka ovat johtaneet kirjattuihin toimenpidekehotuksiin ja toimenpiteisiin. Määräystenvastaisuus elintarvikevalvontakohteissa indikaattori kertoo niiden valvontakohteiden, joissa on tarkastuksen tuloksena tehty joitain toimenpiteitä, osuuden kaikista tarkastetuista kohteista (taulukko 4, kuva 6). Jos indikaattorin arvo on >0 %, niin jonkinlainen toimenpidettä vaativa määräystenvastaisuus on tarkastuksen yhteydessä löydetty valvontakohteesta. Määräystenvastaisuus elintarvikevalvontakohteissa on koko maan keskiarvona vuosien myötä noussut 20 %:sta 28 %:iin. Taulukko 4. Määräystenvastaisuus elintarvikevalvontakohteissa* vuosina ** Määräystenvastaisuus (%) Keskiarvo, koko maa * Niiden valvontakohteiden, joissa ryhdytty toimenpiteisiin, osuus kaikista tarkastetuista kohteista (%) ** Lähde: Elintarvikevirasto, Kunnallisen elintarvikevalvonnan riittävyyden arviointi -raportit vuosilta Kuva 6. Määräystenvastaisuus elintarvikevalvontakohteissa* vuosina ** 30 % 20 % 10 % 0 % * Niiden valvontakohteiden, joissa ryhdytty toimenpiteisiin, osuus kaikista tarkastetuista kohteista (%) ** Lähde: Elintarvikevirasto, Kunnallisen elintarvikevalvonnan riittävyyden arviointi -raportit vuosilta

19 Kansallinen loppuraportti 15 Määräystenvastaisuus elintarvikevalvontakohteissa indikaattori laskettiin myös valvontakohdetyypeittäin (taulukko 5, kuva 7). Tarkasteltaessa indikaattoria valvontakohdetyypeittäin, huomataan, että suurin indikaattorilukema (53-60 %) saadaan liha-alan, kala-alan ja maito-alan laitoksille ja vuoteen 1999 verrattuna (39-41 %) lukema on kasvanut eli määräystenvastaisuudet ovat lisääntyneet vuosien myötä. Lääneittäin tarkasteltaessa tämä indikaattori osoittaa alueellisia eroavuuksia (taulukko 6). Vähiten toimenpiteisiin johtaneita määräystenvastaisuuksia on Lapin läänissä (13 %) ja eniten Ahvenanmaalla. Hygienialain mukaiset kohteet Taulukko 5. Määräystenvastaisuus elintarvikevalvontakohteissa*, valvontakohdetyypeittäin.** Valvontakohdetyyppi Määräystenvastaisuus (%) Terveydensuojelulain mukaiset kohteet 1 Maidontuotantotila Muu alkutuotanto Liha-alan laitokset Kala-alan laitokset Maitoalan laitokset Muna-alan laitokset Tukkukaupat ja varastot Maatilojen suoramyynti ym Elintarvikevalmistus Pakkaamot, tukkukaupat ja varastot Tarjoilupaikat ja suurtaloudet Myyntipaikat * Niiden valvontakohteiden, joissa ryhdytty toimenpiteisiin, osuus kaikista tarkastetuista kohteista (%). ** Lähde: Elintarvikevirasto, Kunnallisen elintarvikevalvonnan riittävyyden arviointi -raportit vuosilta

20 Kansallinen loppuraportti 16 Kuva 7. Määräystenvastaisuus elintarvikevalvontakohteissa, valvontakohdetyypeittäin*. ** 0 % 50 % 100 % 1 Maidontuotantotila 1 Muu alkutuotanto 2 Liha-alan laitokset 3 Kala-alan laitokset 4 Maitoalan laitokset 5 Muna-alan laitokset 6 Tukkukaupat ja varastot 7 Maatilojen suoramyynti ym. 8 Elintarvikevalmistus Pakkaamot, tukkukaupat ja varastot 10 Tarjoilupaikat ja suurtaloudet 11 Myyntipaikat * Valvontakohteet on luokiteltu ns. ELTU-lomakkeiden mukaisesti, kohteet 1-6 ovat hygienialain mukaisia ja kohteet 7-11 terveydensuojelulain mukaisia. ** Lähde: Elintarvikevirasto, Kunnallisen elintarvikevalvonnan riittävyyden arviointi -raportit vuosilta

21 Kansallinen loppuraportti 17 Taulukko 6. Määräystenvastaisuus elintarvikevalvontakohteissa, lääneittäin. * Määräystenvastaisuus (%) Lapin lääninhallitus Oulun lääninhallitus Itä-Suomen lääninhallitus Länsi-Suomen lääninhallitus Etelä-Suomen lääninhallitus Ahvenanmaa * Lähde: Elintarvikevirasto, Kunnallisen elintarvikevalvonnan riittävyyden arviointi -raportit vuosilta Indikaattorin arviointi Määräystenvastaisuus indikaattori kuvaa yhdellä tavalla elintarvikevalvonnan tuloksia ja ajan funktiona se kertoo, minkälaista kehitystä on tapahtunut. Indikaattori kertoo, että elintarvikevalvontakohteissa on määräystenvastaisuuksia, mutta se ei kuitenkaan kerro toimenpiteiden syitä eikä sitä, kuinka vakavia rikkomuksia valvontakohteissa on esiintynyt. Tämä indikaattori sisältää vain tarkastetut kohteet, joten se ei kerro, mitä tapahtuu tarkastamattomissa kohteissa. Kun tarkastellaan indikaattoria jollakin yksityiskohtaisemmalla tasolla, saadaan tarkempi kuva määräystenvastaisuudesta. Kun indikaattoria käytetään esim. päätöksenteon tukena, tulee indikaattorin tietoihin lisätä tarkempaa analyysiä valvontakohteesta, sen riskitekijöistä sekä olosuhteista. Samoin määräystenvastaisuuden merkitys tulee arvioida, sillä määräystenvastaisuudet ja niistä aiheutuneet toimenpiteet tässä indikaattorissa tarkoittavat varsin laajalla skaalalla erilaisia asioita. Vastaisuudessa olisikin hyvä luokitella määräystenvastaisuudet ja/tai toimenpiteet, joita tehdään tarkastusten seurauksena. Toinen tapa kuvata lainsäädännönmukaisuutta on tarkastella valvontakohteista otettuja näytteitä ja niistä tehtyjen analyysien tuloksia ja erityisesti kuinka paljon siellä on raja-arvoja ylittäviä tuloksia.

22 Kansallinen loppuraportti Henkilöresurssien riittävyys elintarvikevalvonnassa Koko nimi Henkilöresurssien riittävyys elintarvikevalvonnassa: elintarvikevalvontaan käytetyn työpanoksen osuus laskennallisesta työpanostarpeesta Elintarvikeviraston (nykyään Eviran) ohjeissa (Ohje nro 1524/32/03, Paikallisen elintarvikevalvonnan järjestäminen) edellytetään, että kunnan valvontaviranomaisella on oltava palveluksessaan tai sopimuksen perusteella käytettävissään tarpeellinen määrä pätevää ja riittävän kokemuksen omaavaa henkilöstöä. Jos voimavarat eivät vastaa elintarvikevalvonnan tarvetta, tulee vuosittaisessa valvontasuunnitelmassa olla selostus siitä, miten elintarvikevalvonnan velvoitteet aiotaan hoitaa. Mm. Elintarvikeviraston (nykyään Eviran) Kunnallisen elintarvikevalvonnan riittävyyden arviointi 2003 raportissa on kuvattu kunnan valvontaan tarvittavan kokonaistyöpanoksen laskeminen. Tähän arvoon on verrattu käytettyä työpanosta tämän indikaattorin laskennassa Indikaattori Henkilöresurssien riittävyys -indikaattori kertoo elintarvikevalvontaan käytetyn työpanoksen suhteen työpanostarpeesta koko Suomen keskiarvona (taulukko 7, kuva 8). Ajan funktiona se kertoo kehityksen vuosien myötä. Verrattaessa käytettyä työpanosta laskennalliseen tarpeeseen nähdään, että koko Suomen tasolla henkilöresursseissa on vajetta, vuodesta toiseen. Henkilöresurssien riittävyys on laskenut 74 %:sta 65 %:iin Henkilöresurssien riittävyys indikaattoria voidaan tarkastella, kuten muitakin indikaattoreita, myös valvontakohdetyypeittäin (taulukko 8, kuva 9). Tarkasteltaessa valvontakohdetyypeittäin, voidaan todeta, että indikaattorin arvo jää alle 100 % maidontuotantotiloilla ja muussa alkutuotannossa, maatilojen suoramyynnissä, elintarvikkeiden valmistuspaikoissa, pakkaamoissa, tukkukaupoissa ja varastoissa sekä tarjoilupaikoissa ja suurtalouksissa. Toisaalta osassa valvontakohteita, kuten muna-alan laitokset, valvontaan on käytetty kaksinkertainen aika verrattuna tarpeeseen. Lääneittäin tarkasteltaessa (taulukko 9) nähdään, että myös tämän indikaattorin arvo on eri lääneissä hieman erilainen. Kunnallisen elintarvikevalvonnan riittävyyttä kuntatasolla on hyvin tarkasteltu Eviran vuosittaisessa julkaisussa. Taulukko 7. Henkilöresurssien riittävyys* elintarvikevalvonnassa vuosina ** Henkilöresurssien riittävyys (%) (vähimmäistarve 100 %) Keskiarvo, koko maa * Käytetty työaika / tarvittava työaika ** Lähde: Elintarvikevirasto, Kunnallisen elintarvikevalvonnan riittävyyden arviointi -raportit vuosilta

23 Kansallinen loppuraportti 19 Kuva 8. Henkilöresurssien riittävyys elintarvikevalvonnassa* vuosina (vähimmäistarve 100 %).** 100 % 50 % 0 % * Käytetty työaika / tarvittava työaika ** Lähde: Elintarvikevirasto, Kunnallisen elintarvikevalvonnan riittävyyden arviointi -raportit vuosilta Hygienialain mukaiset kohteet Terveydensuojelulain mukaiset kohteet Taulukko 8. Henkilöresurssien riittävyys* elintarvikevalvonnassa, valvontakohdetyypeittäin (vähimmäistarve 100 %).** Valvontakohdetyyppi Henkilöresurssien riittävyys (%) Maidontuotantotila Muu alkutuotanto Liha-alan laitokset Kala-alan laitokset Maitoalan laitokset Muna-alan laitokset Tukkukaupat ja varastot Maatilojen suoramyynti ym Elintarvikevalmistus Pakkaamot, tukkukaupat ja varastot Tarjoilupaikat ja suurtaloudet Myyntipaikat * Käytetty työaika / tarvittava työaika ** Lähde: Elintarvikevirasto, Kunnallisen elintarvikevalvonnan riittävyyden arviointi -raportit vuosilta

24 Kansallinen loppuraportti 20 Kuva 9. Henkilöresurssien riittävyys* elintarvikevalvonnassa, valvontakohdetyypeittäin** (vähimmäistarve 100 %).*** 0 % 100 % 200 % 300 % 1 Maidontuotantotila 1 Muu alkutuotanto 2 Liha-alan laitokset Kala-alan laitokset 4 Maitoalan laitokset 5 Muna-alan laitokset 6 Tukkukaupat ja varastot 7 Maatilojen suoramyynti ym. 8 Elintarvikevalmistus 9 Pakkaamot, tukkukaupat ja varastot 10 Tarjoilupaikat ja suurtaloudet 11 Myyntipaikat * Käytetty työaika / tarvittava työaika ** Valvontakohteet on luokiteltu ns. ELTU-lomakkeiden mukaisesti, kohteet 1-6 ovat hygienialain mukaisia ja kohteet 7-11 terveydensuojelulain mukaisia. *** Lähde: Elintarvikevirasto, Kunnallisen elintarvikevalvonnan riittävyyden arviointi -raportit vuosilta

25 Kansallinen loppuraportti 21 Taulukko 9. Henkilöresurssien riittävyys* elintarvikevalvonnassa, lääneittäin (vähimmäistarve 100 %).** Indikaattorin arviointi Käytetty työpanos/ vähimmäistarve (%) Lapin lääninhallitus Oulun lääninhallitus Itä-Suomen lääninhallitus Länsi-Suomen lääninhallitus Etelä-Suomen lääninhallitus Ahvenanmaa * Käytetty työaika / tarvittava työaika ** Lähde: Elintarvikevirasto, Kunnallisen elintarvikevalvonnan riittävyyden arviointi raportti. Henkilöresurssien riittävyys -indikaattori kuvaa niitä resursseja, joita kunnan valvontaviranomaiset ovat käyttäneet valvontaan. Koska valvontatarve on laskennallinen perustuen valvontakohteiden riskinarviointiin ja koska valvontatarvelaskelma tehdään kerran vuodessa valvontasuunnitelman yhteydessä, se saattaa muuttua vuoden mittaan. Osassa valvontakohdetyypeistä indikaattorin arvo on alle 100 %:n, joka on vähimmäistarve, ja osassa kohteista indikaattorin arvo on reilusti suurempi kuin 100 %. Henkilöresurssien riittävyys indikaattori kertoo vain käytetyn ajan suhteen valvontaan tarvittavaan aikaan, mutta se ei kerro syytä, miksi arvo on suurempi tai pienempi kuin 100 %. Indikaattori osoittaa kuitenkin kohdat, joita myös elintarvikevalvonnan kehittäjät ja päätöksen tekijät voisivat tarkastella, ottaen samalla huomioon erilliset selvitykset resurssivajausten tai tarvetta suuremman ajankäytön syistä. Tätä indikaattoria laskettaessa tulee myös huomioida, että tarkastuksiin käytetty aika ja valvontaan käytetty aika ovat kaksi eri asiaa. Valvontakohteisiin tehtyjen tarkastusten lisäksi elintarvikevalvontaan kuuluu muutakin työtä.

26 Kansallinen loppuraportti Omavalvonnan kattavuus elintarvikevalvonnassa Koko nimi Omavalvonnan kattavuus elintarvikevalvonnassa: niiden valvontakohteiden, joissa on omavalvontasuunnitelma, osuus kaikista valvontakohteista Elintarvikealan yrittäjän on tunnettava elintarvikkeiden käsittelyyn liittyvät elintarvikehygieeniset ja muut vaarat yrityksessään. Yritys tekee omavalvontasuunnitelman, jossa esitetään toimenpiteet vaarojen hallitsemiseksi. Omavalvonnan toimivuuden ja riittävyyden valvonta on viranomaisvalvonnan keskeinen tehtävä Indikaattori Omavalvonnan kattavuus elintarvikevalvonnassa -indikaattori kertoo niiden valvontakohteiden osuuden kaikista valvontakohteista, joissa on omavalvontasuunnitelma (taulukko 10, kuva 10). Indikaattori muodostettiin myös valvontakohdetyypeittäin (taulukko 11, kuva 11). Koko Suomen alueella keskimääräisesti omavalvontasuunnitelma on n. 60 %:lla elintarvikevalvontakohteista. Maidontuotantotiloilla omavalvontasuunnitelmaa ei kuitenkaan ole, joten ilman maidontuotantotiloja indikaattorin arvo nousee 80 %:iin. Taulukko 10. Omavalvonnan kattavuus elintarvikevalvonnassa* vuosina ** Omavalvonnan kattavuus (%) Keskiarvo, koko maa Keskiarvo, koko maa ilman maidontuotantotiloja * Omavalvontasuunnitelman omaavien valvontakohteiden osuus kaikista valvontakohteista ** Lähde: Elintarvikevirasto, Kunnallisen elintarvikevalvonnan riittävyyden arviointi -raportit vuosilta Kuva 10. Omavalvonnan kattavuus elintarvikevalvonnassa* vuosina ** 100 % Valvontakohteet, kaikki Valvontakohteet ilman maidontuotantotiloja 50 % 0 % * Omavalvontasuunnitelman omaavien valvontakohteiden osuus kaikista valvontakohteista ** Lähde: Elintarvikevirasto, Kunnallisen elintarvikevalvonnan riittävyyden arviointi -raportit vuosilta

27 Kansallinen loppuraportti 23 Hygienialain mukaiset kohteet Taulukko 11. Omavalvonnan kattavuus elintarvikevalvonnassa*, valvontakohdetyypeittäin.** Valvontakohdetyyppi Omavalvonnan kattavuus (%) Terveydensuojelulain mukaiset kohteet Maidontuotantotila Muu alkutuotanto Liha-alan laitokset Kala-alan laitokset Maitoalan laitokset Muna-alan laitokset Tukkukaupat ja varastot Maatilojen suoramyynti ym Elintarvikevalmistus Pakkaamot, tukkukaupat ja varastot Tarjoilupaikat ja suurtaloudet Myyntipaikat * Omavalvontasuunnitelman omaavien valvontakohteiden osuus kaikista valvontakohteista ** Lähde: Elintarvikevirasto, Kunnallisen elintarvikevalvonnan riittävyyden arviointi -raportit vuosilta Kuva 11. Omavalvonnan kattavuus elintarvikevalvonnassa*, valvontakohdetyypeittäin.**, *** 0 % 50 % 100 % 1 Maidontuotantotila 1 Muu alkutuotanto Liha-alan laitoks et 3 Kala-alan laitoks et 4 Maitoalan laitoks et 5 Muna-alan laitoks et 6 Tukkukaupat ja varas tot 7 Maatilojen suoramyynti ym. 8 Elintarvikevalm is tus 9 Pakkaam ot, tukkukaupat ja varas tot 10 Tarjoilupaikat ja s uurtaloudet 11 Myyntipaikat * Omavalvontasuunnitelman omaavien valvontakohteiden osuus kaikista valvontakohteista ** Valvontakohteet on luokiteltu ns. ELTU-lomakkeiden mukaisesti, kohteet 1-6 ovat hygienialain mukaisia ja kohteet 7-11 terveydensuojelulain mukaisia. *** Lähde: Elintarvikevirasto, Kunnallisen elintarvikevalvonnan riittävyyden arviointi -raportit vuosilta

28 Kansallinen loppuraportti Indikaattorin arviointi Omavalvonnan tietoja on kerätty vasta vuodesta Omavalvonnan kattavuus elintarvikevalvonnassa indikaattori on kuitenkin hyvin tärkeä indikaattori Suomessa, sillä omavalvonnan merkitys lisääntyy jatkuvasti. Tämä indikaattori kuvaa vain niiden valvontakohteiden määrää, joissa on omavalvontasuunnitelma, mutta se ei kuvaa omavalvonnan laatua ja toimivuutta. Indikaattoria tuleekin kehittää kuvaamaan omavalvonnan laatua, mutta tämä vaatii jonkinlaisen valvontaviranomaisen arvion tai luokituksen omavalvonnasta tai valvontasuunnitelmasta.

29 Kansallinen loppuraportti 25 6 REHUVALVONTAA KUVAAVAT INDIKAATTORIT 6.1 Tarkastusten kattavuus rehuvalvonnassa Rehuvalvonnan osalta muodostettiin kaksi indikaattoria, joista toinen kuvaa tarkastusten kattavuutta ja toinen lainsäädännönmukaisuutta. Valvonnan toimenpiteistä oli dataa projektin käytettävissä vain vuodelta Valvonnan resurssit jätettiin myöhempään ajankohtaan. Rehutoimijoiden omavalvonnasta ei ole erillistä dataa, sillä se sisältyy olennaisena osana muuhun toimintaan. Koko nimi Tarkastusten kattavuus rehuvalvonnassa: tarkastettujen valvontakohteiden osuus kaikista valvottavana olevista kohteista Eviran rehuvalvonta valvoo rehujen laatua ja turvallisuutta. Valvontayksikkö käyttää apunaan valtuuttamiaan tarkastajia ja näytteenottajia sekä työvoima- ja elinkeinokeskusten (TE-keskusten) tarkastajia. Kukin valvontakohde tarkastetaan 1-5 vuoden välein Indikaattori Tarkastusten kattavuus rehuvalvonnassa indikaattori kertoo tarkastettujen valvontakohteiden osuuden kaikista valvottavana olevista kohteista koko Suomen keskiarvona (taulukko 12, kuva 12). Eläintilat, joihin kuuluvat elintarviketuotantoon kuuluvat eläimet ja muut eläimet, muodostavat kuitenkin pääosan (98 %) tarkastuskohteista. Tämän vuoksi Tarkastusten kattavuus rehuvalvonnassa indikaattori muodostettiin myös ilman eläintiloja. Tarkastusten kattavuus vuositasolla on 1 %, kun mukaan lasketaan kaikki valvontakohteet. Ilman eläintiloja indikaattorin arvoksi saadaan 21 % (v. 2005) -29 % (v ). Tarkastusten kattavuus indikaattori laskettiin myös valvontakohdetyypeittäin ryhmiteltynä (taulukko 13, kuva 13). Kun tarkastellaan indikaattoria valvontakohdetyypeittäin, nähdään, että suurin tarkastusten kattavuus on rehuseosten valmistajien kohdalla. Taulukko 12. Tarkastusten kattavuus rehuvalvonnassa* vuosina ** Tarkastusten kattavuus (%) Keskiarvo, koko maa Keskiarvo, koko maa ilman eläintiloja * Tarkastettujen valvontakohteiden osuus kaikista kohteista (%). ** Lähde: Evira

30 Kansallinen loppuraportti 26 Kuva 12. Tarkastusten kattavuus rehuvalvonnassa* vuosina ** Kaikki kohteet Kohteet ilman eläintiloja 30 % 20 % 10 % 0 % * Tarkastettujen valvontakohteiden osuus kaikista kohteista (%). ** Lähde: Evira Taulukko 13. Tarkastusten kattavuus rehuvalvonnassa* valvontakohdetyypeittäin.** Tarkastusten kattavuus (%) Rehuvalmistajat Rehuvarastot Lisäaineiden ja esiseosten valmistajat Rehuseosten valmistajat Maahantuojat ja kolmasmaaedustajat Välittäjät, jakelijat ja vähittäismyyjät Eläintilat Muut * Tarkastettujen valvontakohteiden osuus kaikista kohteista (%). ** Lähde: Evira

31 Kansallinen loppuraportti 27 Kuva 13. Tarkastusten kattavuus rehuvalvonnassa* valvontakohdetyypeittäin.** 0 % 50 % 100 % Rehuvalmistajat Rehuvarastot Lisäaineiden ja esiseosten valmistajat Rehuseosten valmistajat Maahantuojat ja kolmasmaaedustajat Välittäjät, jakelijat ja vähittäismyyjät Eläintilat Muut Indikaattorin arviointi * Tarkastettujen valvontakohteiden osuus kaikista kohteista (%). ** Lähde: Evira Tarkastusten kattavuus indikaattori kuvaa yhdellä tapaa koko Suomen tasolla rehuvalvonnan intensiteettiä. Tarkastusten kattavuus ei ole 100 %, koska rehuvalvonnan tavoitteenakaan ei ole tarkastaa kaikkia valvontakohteita vuosittain. Toimijat tarkastetaan 1-5 vuoden välein. Kun indikaattoria tarkastellaan valvontakohdetyypeittäin, niin nähdään erot valvontakohdetyyppien välillä. Kun vuosittaiset vaihtelut valvontakohdetyypin sisällä eivät ole suuria, niin tarkastusten kattavuus indikaattori antaa suhteellisen luotettavan kuvan valvonnan toimivuudesta. Tarkastusten kattavuus indikaattori ei kerro, mitkä valvontakohteet on valittu tarkastuksen kohteeksi ja millä perusteilla. Indikaattori ei myöskään kerro, kuinka usein kukin valvontakohde tarkastetaan tai jääkö esimerkiksi jokin kohde kokonaan tarkastamatta vuodesta toiseen. Valvontakohdetyypeittäin tarkastellen joidenkin kohteiden kohdalla tarkastusten kattavuus on alhainen ja joidenkin kohdalla parempi. Tällä indikaattorilla nähdään vain tämä ero eri valvontakohdetyyppien välillä sekä kehitys vuosien myötä, mutta tarkempaa tarkastelua varten tarvitaan muuta taustatietoa ja analyysia eri valvontakohdetyypeistä. Valvontakohteisiin liittyvä riskinarviointi on yksi hyvin tärkeä tekijä, jota Tarkastusten kattavuus indikaattori ei mitenkään huomioi.

32 Kansallinen loppuraportti Määräystenvastaiset näytteet rehuvalvonnassa Koko nimi Indikaattori Määräystenvastaiset näytteet rehuvalvonnassa: niiden analyysitulosten, jotka ylittävät niille asetetut raja-arvot, osuus kaikista analyyseistä Määräystenvastaiset näytteet rehuvalvonnassa indikaattori kuvaa niiden analyysitulosten, jotka ylittävät niille asetetut raja-arvot, määrää suhteessa koko analyysimäärään (taulukko 14, kuva 14). Koska salmonella-analyysit muodostavat noin 76 % kaikista analyyseistä, laskettiin indikaattori myös sekä salmonellaanalyysien tuloksista että ilman salmonella-analyysejä. Määräystenvastaisten näytteiden määrä on vaihdellut välillä 0,5-2,2 %. Taulukko 14. Määräystenvastaiset näytteet rehuvalvonnassa* vuosina ** Määräystenvastaiset näytteet (%) Kaikki analyysit , , , ,7 Salmonella-analyysit , , , ,7 Kaikki, paitsi Salmonella-analyysit , , , ,9 * Määräystenvastaisten analyysitulosten osuus kaikista analyyseistä (%) ** Lähde: Evira Kuva 14. Määräystenvastaiset näytteet rehuvalvonnassa* vuosina ** 3 % 2 % Kaikki analyysit Salmonella-analyysit Kaikki, paitsi Salmonella-analyysit 1 % 0 % * Määräystenvastaisten analyysitulosten osuus kaikista analyyseistä (%) ** Lähde: Evira