Selvitys Savon koulutuskuntayhtymän toimintojen osittaisesta yhtiöittämisestä

Transkriptio

1 Selvitys Savon koulutuskuntayhtymän toimintojen osittaisesta yhtiöittämisestä Laatija

2 2 Keijo Tikka 1. Taustaa Kuntalain muutos (626/2013, HE 32/2013 vp) on tullut voimaan Muutoksessa on asetettu kunnille ja kuntayhtymille velvollisuus yhtiöittää toimintansa silloin, kun toiminta tapahtuu markkinoilla kilpailutilanteessa. Koulutuskuntayhtymän osalta yhtiöittämisvelvoite koskisi mm. maksullista palvelutoimintaa. Lakisääteistä koulutustoimintaa yhtiöittämisvelvoite ei koske. Milloin kunta tai kuntayhtymä toimii kilpailluilla markkinoilla, on sen siirrettävä tehtävät hoidettavaksi yhtiössä, yhteisössä tai säätiössä. Sitä, milloin kunta tai kuntayhtymä toimii kilpailutilanteessa, voidaan arvioida tulkiten mm. verolainsäädännön elinkeinotoimintaa koskevia säännöksiä. Hallituksen kuntalainmuutosta koskevan esityksen (HE 32/2013 vp) perusteluiden mukaan kunnallisen koulutuksen järjestäjän toiminnasta yhtiöittämisvelvoite koskee mm. työvoimakoulutusta. Savon koulutuskuntayhtymän organisaatiossa toiminnot, joissa kuntayhtymän toimintaa harjoitetaan markkinoilla kilpailutilanteessa, ovat sijoittuneet työelämäpalveluiden tulosalueelle. Työelämäpalveluiden tulosalueen arvioidut tuotot vuoden 2015 talousarvion mukaan ovat 29,1 milj. euroa. Tulojen arvioidaan jakaantuvan seuraavasti: näyttötutkintoperusteinen ammatillinen peruskoulutus 8,8 milj. euroa ammatillinen lisäkoulutus 3,6 milj. euroa oppisopimus, yksikköhintarahoitus 4,7 milj. euroa työvoimakoulutus 6,5 milj. euroa muu koulutuksen myynti ja maksullinen toiminta 5,5 milj. euroa Työeläpalveluiden tulosalueen toiminnoista koulutuksen järjestäjän ns. lakisääteistä toimintaa ovat näyttötutkintoperusteinen ammatillinen peruskoulutus, ammatillinen lisäkoulutus ja oppisopimuskoulutus.

3 3 Työelämäpalveluiden tulosalueen toiminnoista harjoitetaan kilpailutilanteessa markkinoilla työvoimakoulutusta 6,5 milj. euroa/v ja muuta koulutuksen myyntiä ja maksullista toimintaa 5,5 milj. euroa/v. Muun koulutuksen myynnin maksullisen toiminnan osalta on myyntituotteittain arvioitava se, tapahtuuko toiminta markkinoilla kilpailutilanteessa. Savon koulutuskuntayhtymä harjoittaa myös hotellitoimintaa ja myös tämän osalta toiminnan mahdollinen sisällyttäminen yhtiöitettäviin toimintoihin on arvioitava. Hotellitoimintaan ei tässä selvityksessä ole otettu kantaa. Savon koulutuskuntayhtymän toimintavolyymistä noin 12,0 milj. euroa, yli 10 %, on toimintaa, jota pääosin harjoitetaan markkinoilla kilpailutilanteessa. Tämä toiminta tulisi kuntalain säännösten mukaan eriyttää kuntayhtymän muusta toiminnasta. Savon koulutuskuntayhtymän toiminnasta merkittävään osaan kohdistuu velvoite eriyttää toiminta ns. kunnallisesta toiminnasta. Toiminnan eriyttäminen vaikuttaa kuntayhtymän toiminnassa johtamiseen, tukipalveluiden järjestämiseen, tilojen ja laitteiden käyttöön sekä henkilöstöjärjestelyihin. Tämän vuoksi on tarkoituksenmukaista arvioida myös se, onko toimintojen eriyttäminen, mahdollinen yhtiöittäminen tarkoituksenmukaista toteuttaa laajempana, mitä kuntalaki edellyttää. Ammatillisen koulutuksen järjestämistä ja rahoitusta koskevaa lainsäädäntöä oli tarkoitus uudistaa siten, että ns. järjestämislain perusteella kaikkien toisen asteen koulutuksen järjestäjien olisi pitänyt hakea uudet koulutuksen järjestämisluvat lokakuuhun 2015 mennessä ja uusien lupien mukaan olisi toimittu vuoden 2017 alusta lähtien. Samassa yhteydessä oli tavoitteena myös tiivistää ammatillisen koulutuksen järjestäjäverkkoa. Lain käsittely pysähtyi eduskunnan sivistysvaliokunnassa. Lain käsittely on rauennut eivätkä koulutuksen järjestäjät joudu tässä vaiheessa hakemaan uusia koulutuksen järjestämislupia. Eduskunnan tavoitteena on vielä päättyvän istuntokauden aikana hyväksyä ammatillisen koulutuksen rahoitusta koskeva laki. Uutta rahoituslakia sovellettaisiin vuoden 2017 alusta lähtien ja lain lopullinen vaikutus yksittäisen koulutuksen järjestäjän rahoitukseen selviää lakiin sisältyvän siirtymäkauden päättymisen jälkeen vuonna Kevään eduskuntavaalien jälkeen aloittavan hallituksen hallitusohjelmassa ja uudessa koulutuksen ja tutkimuksen kehittämissuunnitelmassa (Kesussa) joudutaan ottamaan kantaa siihen, mitä toimenpiteitä kohdistuu seuraavalla eduskuntakaudella ammatilliseen koulutukseen ja mitkä ovat taloudelliset resurssit koulutuksen järjestämiseen. Näillä päätöksillä saattaa olla myös vaikutusta Savon koulutuskuntayhtymän toiminnan laajuuteen ja tarpeeseen arvioida kuntayhtymän toiminnan organisointitapoja. 2. Etenemisvaihtoehdot toimintojen yhtiöittämisessä Savon koulutuskuntayhtymän organisaatiossa koulutuspalvelut tuotetaan kahdella tulosalueella: 1. Koulutuspalvelut, nuoret

4 4 Tulosalueen vuoden 2015 talousarvion loppusumma on noin 52 milj. euroa ja opiskelijatavoite 5066 opiskelijaa. 2. Työelämäpalvelut, aikuiset Tulosalueen vuoden 2015 talousarvion loppusumma on noin 29,0 milj. euroa ja sille asetettu vuosikatetavoite on n. 0,78 milj. euroa. Tässä selvityksessä on jätetty tarkastelun ulkopuolelle se vaihtoehto, että kaikki Savon koulutuskuntayhtymän toiminnot yhtiöitettäisiin. Selvitettäväksi tällöin jää kaksi erillistä vaihtoehtoa toimintojen yhtiöittämiseksi huomioiden Savon koulutuskuntayhtymän uusi organisaatiorakenne koulutuspalveluiden jakaantumisesta kahdelle koulutuspalveluita tuottavalle tulosalueelle; Koulutuspalvelut, nuoret ja Työelämäpalvelut, aikuiset. 1. Maksullinen palvelutoiminta yhtiöitetään Savon koulutuskuntayhtymän omistamaan yhtiöön. Tällöin yhtiöittämisellä täytetään kuntalain voimaan tulleella muutoksella (626/2013) kunnille ja kuntayhtymille asetettu velvollisuus yhtiöittää toimintansa silloin, kun toiminta tapahtuu markkinoilla kilpailutilanteessa. Tällöin perustettavan yhtiön liiketoiminta muodostuisi pääosin työvoimakoulutuksen myynnistä, asiakkaiden ja yritysten ostamasta koulutuksesta sekä muiden palveluiden myynnistä. 2. Työelämäpalveluiden tulosalueen toiminnot yhtiöitetään Savon koulutuskuntayhtymän omistamaan yhtiöön. Koko Työelämäpalvelut tulosalueen toimintojen yhtiöittämiseen tässä vaiheessa sisältyy enemmän riskitekijöitä kuin mahdollisia etuja, joita koko toimialueen yhtiöittämisellä voitaisiin saavuttaa. Toimialueella järjestetään julkisella rahoituksella ammatilliseen perustutkintoon ja muihin tutkintoihin johtavaa koulutusta. Koulutuksen toteuttaminen edellyttää koulutuksen järjestämislupaa. Koulutuksen järjestämislupa on tällä hetkellä Savon koulutuskuntayhtymällä. Em. toimintojen yhtiöittämiseen liittyy myös arvonlisäverojen käsittelyyn liittyviä ongelmia. Arvonlisäverolain säännösten mukaisesti esim. tutkintoon johtava ammatillinen koulutus on koulutusta, jonka kustannuksiin sisältyviä arvonlisäveroja ei voida käsitellä yhtiössä arvonlisäverojen vähennysjärjestelmään kuuluvina kustannuksina. Tällaisten arvonlisäverokustannusten kompensointi on hoidettu nykyisessä rahoituksessa siten, että

5 5 muiden kuin kuntien ja kuntayhtymien ylläpitämien oppilaitosten yksikköhintaa on korotettu 5,2 %:lla. Kiinteistöinvestoinneissa niihin kohdistuneet arvonlisäverokustannukset jäävät kiinteistönomistajan kustannuksiksi, koska tutkintokoulutukseen vuokrattavat tilat perustettava yhtiö vuokraisi arvonlisäverottomalla vuokralla. Käytännössä rakennusinvestointeihin kohdistuneet arvonlisäverot korottavat investointikustannuksia arvonlisäveron verran eli nykyisen verokannan mukaan investointikustannukset ovat 24 % korkeammat kuin kunnalla ja kuntayhtymällä. Kunnat ja kuntayhtymät saavat näitä koskevassa arvonlisäverojen palautusjärjestelmässä maksetut arvonlisäverot takaisin. Tällöin kiinteistöjen vuokrissa vuokraan sisältyvä pääomavuokran osuus lasketaan 24 % korkeammasta pääomasta verrattuna siihen, että koulutuksen järjestäjänä on kunta tai kuntayhtymä. Eduskunnan hyväksyttävänä olevassa ammatillisen koulutuksen rahoituksen uudistamista koskevan lakiesityksen mukaan arvonlisäverojen käsittely muuttuisi siten, toiminnan kustannuksiin sisältyvät arvonlisäverot palautettaisiin yksityiselle euro eurosta periaatteella. Arvonlisäverolain säännösten mukaan kiinteistöjen vuokraus tutkintoon johtavaan koulutukseen tapahtuisi edelleen arvonlisäverottomana. Tällöin ns. vuokraan sisältyvässä pääomavuokraosuudessa olisi mukana arvonlisävero korottamassa pääomavuokran määrää. Yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen osalta arvonlisäverolakiin on otettu erityissäännökset siitä, että nämä voivat vuokrata toimitiloja arvonlisäverollisella vuokralla. Tällöin kiinteistöjen omistajat voivat hakea palautuksena takaisin investointikustannuksiin sisältyneet arvonlisäverot. Yliopistot ja ammattikorkeakoulut saavat palautuksena takaisin niiden maksamiin toimitilavuokriin sisältyvät arvonlisäverot. Ammatillisen koulutuksen osalta ns. yksityisten koulutuksen järjestäjien osalta vastaava säännös pitäisi saada arvonlisäverolakiin. Ko. muutoksen jälkeen arvonlisäverojen käsittelykäytänteissä eriasteisten koulutusten järjestäjät olisivat tasa-arvoisessa asemassa. Tässä vaiheessa Savon koulutuskuntayhtymän koko Työelämäpalvelut, aikuisten koulutus tulosalueen toiminnan yhtiöittämiseen sisältyy niin merkittäviä taloudellisia riskejä, arvonlisäverokäytänteet sekä toiminnallisia riskejä, koulutuksen järjestämislupien jakaminen kahdelle eri koulutuksen järjestäjälle, että en suosittele koko tulosalueen toiminnan yhtiöittämistä. Esitän, että Savon koulutuskuntayhtymän Työelämäpalvelut tulosalueelta sen hoitama maksullinen palvelutoiminta yhtiöitetään ja siirretään koulutuskuntayhtymän omistamaan yhtiöön. Tällöin yhtiöittämisellä täytetään kuntalain voimaan tulleella muutoksella (626/2013) kunnille ja kuntayhtymille asetettu velvollisuus yhtiöittää toimintansa silloin,

6 6 kun toiminta tapahtuu markkinoilla kilpailutilanteessa. Perustettavan yhtiön liiketoiminta muodostuisi pääosin työvoimakoulutuksen myynnistä, asiakkaiden ja yritysten ostamasta koulutuksesta sekä muiden palveluiden myynnistä. Yhtiön perustaminen ja yhtiön toiminnat järjestetään siten, että yhtiön perustamisen jälkeen pystytään hyödyntämään yhtiötä kuntayhtymän toteuttamassa toiminnassa ja että myös yhtiön toiminnassa voidaan hyödyntää kuntayhtymän toimintoja. Tällöin keskeisenä tavoitteena on konsernihyötyjen optimointi. Työnimenä yhtiöstä olen käyttänyt Sakky Aikuiskoulutus ja palvelutoiminta Oy, myöhemmin yhtiö. 3. Sakky Aikuiskoulutus ja palvelutoiminta Oy:n perustamiseen liittyvät toimenpide-esitykset Perustettavan yhtiön liikevaihto yhtiöön Työelämäpalveluista siirtyvän työvoimakoulutuksen ja maksullisen palvelutoiminnan perusteella olisi vuositasolla yli 10 milj. euroa. Osa koulutuskuntayhtymistä on perustanut ns. pöytälaatikkoyhtiöitä, jotka osallistuvat esim. työvoimakoulutuksen järjestämistä koskeviin kilpailutuksiin. Varsinaisen työvoimakoulutuksen toteuttamisen ns. pöytälaatikkoyhtiöt ostaisivat kuntayhtymältä. Eli kuntayhtymä toimisi koulutuksen tuottamisessa ns. alihankkijana. Tällä hetkellä ei ole vielä tietoa siitä, miten työhallinto esim. työvoimakoulutuksen kilpailutuksissa suhtautuu tarjouksen tekijöihin, joilla ei ole omaa koulutustuotantoa. Pöytälaatikkoyhtiöiden osallistumiseen työvoimakoulutuksen tarjouskilpailuihin sisältyy myös riskejä. Mikäli tarjouskilpailun ehdoissa ei ole mahdollistettu alihankkijoiden käyttöä koulutuksen toteuttamisessa pöytälaatikkoyhtiö ei voi osallistua tarjouskilpailuun. Näihin kilpailutuksiin myös sisältyy riski siitä, että pöytälaatikkoyhtiölle tarjouskilpailun hävinneet voivat viedä asian markkinaoikeuden käsiteltäväksi, jos tarjousasiakirjoissa ei ole mahdollistettu alihankkijan käyttöä koulutuksen toteuttajana.

7 7 Tältä osin esim. koulutuksen järjestäjien tulisi selvittää työhallinnon näkemykset esim. alihankkijoiden käytöstä työvoimakoulutusten toteuttamisessa. Savon koulutuskuntayhtymässä toimintojen osittaista yhtiöittämistä pitää arvioida pitkäjänteisesti ja halutaanko yhtiöittämisellä hakea konsernitasolla erilaisten hyötyjen optimointia ja halutaanko yhtiöstä jo lähtötilanteessa yhtiö, johon voidaan siirtää muitakin kuntayhtymän toimintoja tai siirtää yhtiöön toimintoja, joita voidaan ostaa muilta toimijoilta esim. liiketoimintakaupoilla. Perustettaessa yhtiö kilpailluilla markkinoilla liiketoimintaa harjoittavaksi yhtiöksi yhtiön keskeisissä tehtävissä tulee olla toimitusjohtajan lisäksi työsuhteessa olevaa henkilöstöä. a) Yhtiön perustaminen Savon koulutuskuntayhtymä siirtää Työelämäpalveluiden maksullisen palvelutoiminnan liiketoimintakaupalla tai apporttiluovutuksella perustettavaan yhtiöön. Jos perustettavan yhtiön toiminta on kokonaan arvonlisäverovähennykseen oikeuttavaa toimintaa, luovutus on arvonlisäverolain säännösten perusteella arvonlisäveroton. Perustettavan yhtiön osakkeita tulisi merkitä myös siten, että yhtiön kassaan tulee kassavaroja yhtiön käyttöpääomaksi. Osakepääoman määrää voidaan arvioida esim. yhtiöön siirtyvän henkilöstömäärän ja liikevaihtotavoitteesta johdetun kassavirtalaskelman perusteella. Perustettavan yhtiön maksuvalmius voidaan järjestää myös konsernitilin (laina) avulla. Jos perustettavan yhtiön toiminta on kokonaan alv-vähennykseen oikeuttavaa toimintaa, luovutus on arvonlisäverolain säännösten mukaan arvonlisäveroton. b) Yhtiön verotus

8 8 Esitetyssä mallissa ns. lakisääteinen aikuiskoulutustoiminta jatkuisi edelleen kuntayhtymän Työelämäpalveluissa. Tällöin yhtiölle ei saatane yleishyödyllisyys-statusta. Yleishyödyllisyysstatuksesta voidaan pyytää verottajan ennakkoratkaisua. Jos yhtiöön esim. myöhemmin siirretään koko Työelämäpalveluiden toiminta, yhtiön yleishyödyllisyys-status tulee selvittää. Tällöin yhtiöllä on mahdollisuus saada osalle toimintaa yleishyödyllisyys-status. Perustettavan yhtiön toiminnan muodostuessa työvoimakoulutuksen myynnistä ja maksullisesta palvelutoiminnasta yhtiön toiminta on elinkeinotoimintaa, jos yleishyödyllisyys-statusta ei ole saatu. Elinkeinotoiminnassa verotettava tulo lasketaan elinkeinotulon verottamisesta annetun lain (EVL) säännösten mukaisesti. Joissakin tapauksissa yhtiöllä voi olla myös tuloverolainen mukaista tuloa. Yhtiötä verotetaan 20 %:n verokannalla ja mahdolliset tappiot vahvistetaan verotuksessa ja tappiota voidaan vähentää 10 vuoden aikana tulolähteen tuloksesta. c) Keskinäiset veloitukset kuntayhtymän ja osakeyhtiön välillä Lähtökohtana kuntayhtymän ja perustettavan osakeyhtiön välisessä hinnoittelussa tulee olla se, että hinnoittelu molempiin suuntiin on markkinaehtoista ja hintana käytetään ns. käypää hintaa. Käyvällä hinnalla ymmärretään yleisesti sitä, että tavaraa tai palvelua myytäisiin ulkopuolisille samalla hinnalla. Hinnoittelu on myös mahdollista varmistaa verottajan ennakkoratkaisulla. Savon koulutuskuntayhtymän ja perustettavan yhtiön välisessä toiminnassa käyvän hinnan käsitettä jouduttanee soveltamaan tilavuokrissa, tavaroista ja palveluista tehtävissä veloituksissa (esim. taloushallinnon palvelut), kaluston ja työvoiman vuokrauksessa ja rahoituksen koroissa, jos yhtiö esim. käyttää kuntayhtymän tiliä maksuvalmiuden turvaamiseen.

9 9 d) Arvonlisäverotus Perustettavan yhtiön liiketoiminnaksi siirtyvään työvoimakoulutukseen ja maksulliseen palvelutoimintaan kohdistuviin arvonlisäveroihin yhtiöllä on arvonlisäverotuksessa yleinen vähennysoikeus. Mikäli perustettava yhtiö myy esim. kuntayhtymälle koulutusta tutkintoon johtavan koulutuksen toteuttamisesta, yhtiö laskuttaa myynnin arvonlisäverollisena ja kuntayhtymä saa maksetun arvonlisäveron palautuksena takaisin. Perustettavan yhtiön harjoittaessa aiemmin kuvatun mukaisesti EVL:n alaista toimintaa, voi se vuokrata tässä toiminnassa tarvittavat tilat arvonlisäverollisena ja vähentää verot arvonlisäverojen hyvitysjärjestelmässä. Mikäli yhtiön toiminta laajenee kattamaan koko Työelämäpalveluiden toiminnat, toiminnan laajennuksen vaikutus arvonlisäverokäytänteisiin, tulee selvittää huomioiden siirtyvän toiminnan (tutkintoon johtava koulutus) rahoitussäännökset ja arvonlisäverolain koulutustoimintaa koskevat verosäännökset. Arvonlisäverotukseen liittyviin ongelmiin olen puuttunut jo aiemmin tässä selvityksessä kohdassa 2. e) Perustettavan yhtiön tuloslaskelma Pitäisin tärkeänä sitä, että jo yhtiön perustamisvaiheessa ainakin tuloslaskelmat yhtiön toiminnasta tehtäisiin kolmen tulevan vuoden osalta. Tuloslaskelmissa tulisi ainakin arvioida realistisesti liikevaihto, käyttökate ja liikevoitto. Työkaluksi tuloslaskelman tekemiseen soveltuu osakeyhtiön tuloslaskelmamalli. f) Mahdolliset sopimusten siirrot Yhtiön perustamisvaiheessa tulee selvittää kaikki sopimusten siirtoon liittyvät asiat. Pääsääntöisesti sopimuksia ei voi siirtää tässä tapauksessa esim. perustettavalle yhtiölle ilman toisen sopimusosapuolen suostumusta tai sopimuksessa olevaa sopimusehtoa, jonka perusteella siirto voidaan tehdä. g) Muut järjestelyt Henkilöstöjärjestelyt edellyttävät yt-menettelyä. Siirtyvän henkilöstön osalta sovelletaan liikkeenluovutuksen ehtoja. Yhtiöön siirtyvä henkilöstö on työsuhteessa

10 10 yhtiöön. Perustettava yhtiö joutuu valitsemaan, mitä työehtosopimusta yhtiössä noudatetaan (Avainta ry tai EK) Yhtiöittämissuunnitelman laatiminen tulisi tehdä heti sen jälkeen, kun yhtiöittämispäätös on tehty. Yhtiön perustamisvaiheessa yhtiölle valitaan toimielimet, jotka voivat yhtiön nimissä hoitaa yhtiön puolelta asian jatkovalmistelua. Perustamisvaiheessa yhtiölle tehdään perustamissopimus ja yhtiöjärjestys sekä rekisteröintiasiakirjat. Yhtiön perustamisvaiheessa esim. hallituksen jäsenten valintojen yhteydessä tulee selvittää mahdolliset esteellisyyteen liittyvät kysymykset. 4. Loppupäätelmä Tässä selvityksessä olen päätynyt esittämään ensimmäisessä vaiheessa yhtiöitettäväksi toiminnaksi ainoastaan työvoimakoulutuksen ja maksullisen palvelutoiminnan. Pidän kuitenkin tärkeänä sitä, että yhtiöittämisprosessi ja yhtiön tulevat rakenteet toteutetaan siten, että ne mahdollistavat yhtiön toiminnan joustavan laajentamisen ja sen, että yhtiötä voidaan käyttää joustavasti muodostuvan konsernin yhtenä toimijana. Keijo Tikka toimitusjohtaja

11 11