Lausunto hallituksen esityksestä omaishoidon tuesta annetun lain ja eräiden muiden lakien muuttamisesta

Transkriptio

1 LAUSUNTO 1(5) Eduskunnan sosiaali- ja terveysvaliokunta Valiokuntaneuvos Eila Mäkipää Osastosihteeri Tiina Honkanen Lausuntopyyntönne HE 85/2016 vp / Asiantuntijakutsu kuultavaksi klo Lausunto hallituksen esityksestä omaishoidon tuesta annetun lain ja eräiden muiden lakien muuttamisesta Pääministeri Juha Sipilän hallituksen ohjelman tavoitteena on kehittää kaikenikäisten omaishoitoa, lukien mukaan erityisesti iäkkäiden perhehoidon kehittämisen. Hallitusohjelman liitteen 6 mukaisesti kehitetään myös omaishoitajien ja vastaavien vapaaehtoishoitajien sekä perhehoitajien sijaisjärjestelyjä. Omais- ja perhehoitajien vapaajärjestelmää kehittämällä edesautetaan hoitajien jaksamista ja sitä kautta myöhennetään kodin ulkopuolisen ympärivuorokautisen hoidon tarvetta. Kalliimman hoidon korvautumisella omais- ja perhehoidon lisääntyessä tavoitellaan myös merkittäviä kustannussäästöjä. THL katsoo, että hallituksen esitys tullee toteutuessaan parantamaan omaishoitajien asemaa ja saattaa tätä kautta kohentaa myös omaishoidettavien tilannetta ja omaishoidon laatua. THL kannattaa valmennuksen ja lisäkoulutuksen sekä hyvinvointi- ja terveystarkastusten ja hyvinvointia ja hoitotehtävää tukevien sosiaalihuoltolain mukaisten palvelujen järjestämistä omaishoitajille, jolloin heidän edellytyksensä selviytyä hoivatyöstään paranevat. Esityksessä on kuitenkin vielä sijaa joillekin THL:n näkökulmasta keskeisille seikoille ja ehdotuksille, joiden toivomme tulevan edelleen huomioiduiksi. Yleiset näkökohdat Omaishoidon lisääntymistä pidetään esityksessä lähtökohtaisesti positiivisena vaihtoehtona kotona asuvalle eri syistä toimintakykyrajoitteiselle iäkkäälle tai vammaiselle henkilölle hänen iästään riippumatta. Omaishoito perustuu vapaaehtoisuuteen ja ei aina ole asiakkaalle tai hänen läheiselleen soveltuvin palvelu. Sosiaalihuoltolain säännöksissä korostetaan palvelujen tarpeenmukaisuutta, asiakaslähtöisyyttä ja asiakkaan etua. Myös omaishoitolain tarkoituspykälässä korostetaan hoidettavan etua. Omaishoito on vain yksi osa palveluvalikkoa, ja palvelutarpeen arvioinnissa tulisi selvittää huolellisesti, mikä palvelukokonaisuus kullekin asiakkaalle soveltuu parhaiten. THL painottaa, että omaishoito on aina perhetilanne, jolla on moninaisia vaikutuksia useaankin perheenjäseneen.

2 LAUSUNTO 2(5) Esityksen taloudellisia, yhteiskunnallisia ja inhimillisiä/sosiaalisia vaikutuksia olisi THL:n näkemyksen mukaan ollut syytä arvioida perusteellisemmin. Lisäksi yksilö- ja perhevaikutuksia omaishoitotilanteessa oleville ei ole esityksessä arvioitu lainkaan. Uusimpien tietojen mukaan (KELA:n rekistereihin perustuva tutkimus, ks. omaishoitotilanteella on hoitajien iästä ja omaishoidon kestosta riippuen merkittäviä vaikutuksia perheeseen ja sen jäseniin. Vaikutuksilla on epäedullinen yhteys osallistumiseen työmarkkinoille, ja etenkin omaishoitajien tulorakenteeseen ja -kehitykseen sekä eläkekertymään. Lakiesityksen yleisperusteluissa (s. 8) todetaan nyt: Uudistuksen vaikutukset työllisyyteen arvioidaan vähäisiksi, koska uudistuksen vuoksi oletettu omaishoidon kasvu kohdistuu pääosin ikäryhmiin vuotiaat ja 85 vuotta täyttäneet. Näissä ikäryhmissä omaishoitaja on tavallisesti puoliso tai hoidettavan lapsi, jotka heidän ikäisillään valtaosin kuuluvat eläkeikäiseen väestöön. Varmaankin ikäisillä puolisot ovat eläkkeellä, mutta eivät voittopuolisesti aikuiset iäkkäistä vanhemmistaan huolehtivat lapset. Useimmat heistä ovat aktiivisessa työiässä ja samanaikaisesti perhevastuussa mahdollisista kouluiässä olevista lapsistaan. Em. vaikutuksilla on puolestaan kytkentä sukupuolivaikutuksiin. Yhteiskunnallisten vaikutusten perusteluissa todetaan (s. 11), että miehet hyötyvät omaishoidosta enemmän, koska suurempi osa hoidettavista on miehiä ja omaishoitajista puolestaan naisia, ja että naiset elävät keskimäärin pitempään kuin miehet. Tämä kaikki pitää nykyisten selvitysten mukaan paikkansa. On kuitenkin syytä epäillä suuresti arviota, että naisten elämänhallinta paranisi ja sukupuolesta johtuvat hyvinvointierot pienenisivät vapaa-aikajärjestelyjen ja muiden tukimuutosten seurauksena. Lisäksi edellä mainittu KELA:n rekisterianalyysi kertoo, että sopimusomaishoitajina toimivien miesten tulo- ja eläkekehitys on tällä hetkellä naisiakin huonompi. Syitä tähän sukupuolieroon ei ole vielä riittävästi selvitetty. THL huomauttaa myös, ettei omaishoidon lisäämisen ja sen tukimuotojen asiakasvaikutuksia ole lainkaan esitetty. Perusteluissa esitellään kuntakyselyiden tuloksia, joissa vastaajina olivat kuntien viranhaltijat. Hallituksen esitys nojautuukin pohjimmiltaan valtiontalouden lähtökohtiin, ensisijaisena pyrkimyksenä omaishoitajien aseman kohentaminen. Uudistuksessa edetään palvelu (= omaishoito) edellä, kiinnittämättä huomiota siihen, miten muutokset vaikuttavat omaishoidettaviin henkilöihin. THL korostaa, että sosiaalihuoltoa koskevaa lainsäädäntöä valmisteltaessa olisi tärkeää huomioida lainsäädännön tarkoitus, joka tässä on asiakkaiden palvelujen turvaaminen heidän tarpeidensa ja etunsa mukaisesti, ja näin keskinäisen yhdenvertaisuuden edistäminen. Tämä koskee yhtä lailla omaishoidettavaa kuin -hoitajaa. Koska hallituksen esityksen tarkoituksena on ollut osaltaan selkiyttää ja vahvistaa omaishoitajien asemaa, THL haluaa tässä yhteydessä nostaa esille kysymyksen omaishoitajan roolista sosiaalihuollon asiakkaana. THL:n näkemyksen mukaan omaishoitaja on sosiaalihuollon asiakas, jos hänelle myönnetään sosiaalihuollon palveluja, ja hänelle olisi tehtävä oma sosiaalihuoltolain mukainen asiakassuunnitelma. THL haluaa myös kiinnittää huomiota siihen, että hoitajan ja hoidettavan sosiaalipalvelujen kirjaaminen samaan asiakasasiakirjaan saattaa vaarantaa hoitajan tietosuojan. THL toistaa kantanaan, että olisi arvioitava kauaskantoisesti, onko tämänhetkinen jako hoidettavan hoito- ja palvelusuunnitelmaan ja toisaalta hoitajan omaishoitosopimukseen kirjattavista ja liitettävistä asiakirjoista tarkoituksenmukainen. Esitämme harkittavaksi, voisiko esimerkiksi hoitajan allekirjoittamaan omaishoitosopimukseen kirjata laajemmin omaishoidon toteuttamiseen liittyviä seikkoja, ja liittää sitten tähän sekä omaishoidettavan että omaishoitajan omat, erilliset asiakassuunnitelmat.

3 LAUSUNTO 3(5) Ehdotukset omaishoidon tuesta annetun lain muuttamiseksi Omaishoitajan valmennus ja koulutus (3 a, 1 momentti) saattavat oikein toteutettuina ja kohdennettuina helpottaa omaishoitajan työtä ja pidentää omaishoitojaksoja. Samaten THL näkee myönteisenä sen, että valmennus ei esityksen mukaan ole ehdoton edellytys omaishoitajaksi ryhtymiselle vaan siitä voidaan poiketa. Omaishoitajaa ja omaisen kuuleminen valmennuksen tarpeesta on myös positiivinen säännös. Olisi syytä kuitenkin vielä kertaalleen harkita, onko termi koulutus omaishoitotilanteessa sopiva käsite kuvaamaan erityisen (jatko)valmennuksen tarvetta (esim. etenevään muistihäiriöön liittyvä opastus), vai johtaako se harhaan, kun kyse on henkilöistä, joilla yleensä ei ole ammattipätevyyttä hoitotehtäviin. THL ehdottaa lisäksi, että valmennuksen ja koulutuksen ajalta mahdollisesti tarvittavan hoidettavan sijaishoidon maksuttomuudesta harkittaisiin säädettäväksi tämän lakiuudistuksen yhteydessä. Kunnalle nyt ehdotettava velvoite järjestää tarvittaessa omaishoitajalle hyvinvointi- ja terveystarkastuksia sekä hänen hyvinvointiaan ja hoitotehtäväänsä tukevia sosiaalihuoltolain mukaisia palveluja (3 a, 2 momentti) on sinänsä tavoiteltava asia, mutta oikeusvaikutuksiltaan epäselvä. Muoto on tarvittaessa järjestettävä viittaisi suhteellisen vahvaan velvoitteeseen. Toisaalta puhutaan harkinnanvaraisista tuki- ja palvelumuodoista. Jää avoimeksi, onko omaishoitajilla käytännössä mahdollista pyytää esityksessä ehdotettua tukimuotoa ja sen mahdollistamia tukipalveluja ja mikä on kunnan harkintavallan laajuus. THL painottaa, että hyvinvointi- ja terveystarkastusten painopisteen olisi omaishoitotilanteen tukemisessa oltava säännöllisyydessä, ja että hyvinvointi- ja terveystarkastusten mahdollisia myönteisiä vaikutuksia ja tarjoamista esim. vuoden välein arvostettaisiin säännöksessä korkeammalle. Etenkin iäkkäiden hoidettavien tilanteessa saattaa vuoden aikana tapahtua lyhyt- tai pitkäkestoisia muutoksia, eikä riski-näkökulmaa ajatellen pitäisi hyvinvointi- ja terveystarkastuksesta saatavan tuen pyytämistä jättää (mahdollisesti uupuneen) omaishoitajan varaan. Omaishoitajien lisääntynyt palvelutarve on mahdollista tunnistaa säännöllisillä hyvinvointi- ja terveystarkastuksilla seuraten. Näin tuettaisiin näin omaishoitajia nykyistä tehokkaammin ja saatettaisiin jopa pidentää omaishoitojaksojen kestoa. Maksuttomuutta tämän tukimuodon osalta THL tervehtii ilolla. Omaishoitajien lakisääteisen vapaajärjestelmän laajentaminen (4, 1 momentti) on esityksessä porrastettu hoidon sitovuuden mukaan kahden ja kolmen vuorokauden vapaisiin kutakin kalenterikuukautta kohti. Tässä jää silti vielä avoimeksi ja käytännössä ratkaistavaksi, miten kahden ja kolmen vuorokauden vapaaoikeudet jakaantuvat hoidon sitovuuden ja vaativuuden mukaan. Lisäksi esitetään(4, 2 momentti), että vapaa voidaan sopia pidettäväksi vuorokautta lyhyemmissä jaksoissa. Edelleen esitetään, että sille osalle niistä omaistaan hoitavista, jotka syystä tai toisesta eivät ole tehneet omaishoitosopimusta mutta antavat vastaavaa päivittäin sitovaa hoitoa ja huolenpitoa läheiselleen, voitaisiin tarvittaessa järjestää vapaapäiviä sekä virkistysvapaita sosiaalihuoltolakiin tehtävällä säännösmuutoksella (SHL 27 a, 1 momentti ). Omaishoitajien vapaaoikeuden laajentaminen niin, että kaikki omaishoitosopimuksen tehneet tulevat vapaaoikeuden piiriin (4, 1 momentti), on THL:n katsannossa omaishoitotilanteiden yhdenvertaisuutta korostava ratkaisu. Tämä parantanee heidän jaksamistaan. Avainasemassa niin sopimuksen tehneiden kuin sopimuksettomien omaishoitajien osalta ovat kuitenkin erilaisiin omaishoitotilanteisiin sopivat, hoitajalle ja hoidettavalle mieluisat sijaishoitojärjestelyt, joilla vapaan pitäminen mahdollistuu. Tässä tavoitteessa mm. perhehoidon lisäämiseen ja kehittämiseen suuntautuu

4 LAUSUNTO 4(5) paljon odotuksia (vrt. HE 86/2016). Sosiaalihuollon asiakaslain mukaisesti hoidettavan mielipide ja etu sekä sosiaalihuoltolain mukainen asiakkaan tarve ovat sijaishoitojärjestelyjen osalta keskeisiä. Vapaiden joustavoittaminen (4, 2 momentti) antaa mahdollisuuden räätälöidä vapaat omaishoitajan ja -hoidettavan elämäntilanteeseen sopiviksi. THL arvostaa näin ilmenevää asiakaslähtöisyyden periaatetta, mutta huomauttaa, että asiakkaan äänen kuuleminen ei ole esityksen perusteella kovin vahvalla pohjalla ja muutoksen todellisia vaikutuksia on tältä osin vielä vaikea arvioida. Omaishoitaja ja kunta eivät ole tasavahvoja sopimuskumppaneita. Sopimussuhteessa heikompaa osapuolta tulee suojata, eritoten kun kyse on sosiaalihuollosta. THL toivoo lakiin tai sen perusteluihin selvennystä siitä, kenen etu sovittavassa järjestelyssä huomioidaan. Joustavoittamisen tulisi olla mahdollista ensisijaisesti omaishoitajan toiveesta ja hoidettavaa kuunnellen. Kunnan olisi hyväksyttävä omaishoitajan pyytämä vapaiden joustava jaksotus etenkin silloin, jos se olisi myös omaishoidettavan edun mukaista. Ilman omaishoitosopimusta läheisiään hoitavien vapaaoikeuden täsmentäminen saattaa parantaa sopimuksettomien hoitajien asemaa. Esitys antaa sisältöä sosiaalihuoltolain 11 :n 10 kohdalle ja 43 :lle. Tilanteissa, joissa omaishoitajan avuntarve on selvästi niin suuri, että kunta myöntäisi vapaavuorokausia tai virkistysvapaata ilman sopimusta omaistaan hoitavalle henkilölle (SHL 27 a ), kunnan työntekijöiden tulisi kuitenkin aina tarjota omaishoidon tuen hakemisen vaihtoehtoa sopimuksen ulkopuolella olemiselle ja myös järjestää hoidettavan henkilön palvelutarpeen arviointi, jollei sitä ole jo tehty. Esityksessä sanotaankin, että ei-sopimuksella läheistään hoitavan henkilön antama hoiva ja apu tulee olla sisällytettynä asiakkaan hoito- ja palvelusuunnitelmaan. Vaihtoehtoinen palvelumuotoja sopimuksettomassa tilanteessa voisivat olla lakisääteisen omaishoidon tuen ohella myös riittävät kotihoidon palvelut tukipalveluineen. Sosiaalihuoltolain 27 a :n mukainen kirjaus vaikuttanee siihen suuntaan, että kunnat tulevat järjestämään entistä useammin vapaita ilman omaishoitosopimusta omaistaan tai läheistään hoitaville. THL toteaa, että omaistaan hoitavilla olisi ilman uutta säännöstäkin sosiaalihuoltolain 11 :n 10 kohdan ja 43 :n nojalla oikeus tarpeen mukaan sosiaalihuoltolain mukaisiin palveluihin. Uudistus vaatiikin huolellisen suunnittelun toteutuakseen, jottei se jäisi tältä osin ainoastaan informatiiviseksi. Käytännössä paljon jää sen varaan, missä määrin kunta todellisuudessa näitä vapaita myöntää (vrt. ehdotetun sosiaalihuoltolain 27 a :n muotoilu Kunta voi tarvittaessa järjestää ). THL pitää tärkeänä, että hallituksen esitykseen kirjattaisiin selkeästi, että kunta ei voi ohittaa velvollisuuttaan järjestää sosiaalipalveluja velvoittamalla läheisiä huolehtimaan avuntarpeen täyttämisestä. Julkinen valta on perustuslain 2 luvun 19 :n nojalla velvollinen järjestämään riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut. Vapaiden järjestäminen ei korvaa palvelujen järjestämistä. Ehdotettujen muutosten vaikutus omaishoitotilanteisiin Sen arvioimiseksi, lisäävätkö ehdotetut muutokset omaishoitajien määrää, olisi tiedettävä, mitkä seikat tällä hetkellä vaikuttavat omaishoitajaksi ryhtymiseen. THL:n selvityksen mukaan (Omaishoidon tuki - Selvitys omaishoidon tuen palkkioista ja palveluista kunnissa vuonna 2012, Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen raportti 9/2014, s. 15) yleisimpiä syitä hoidon ja huolenpidon tarpeelle, jonka perusteella omaishoidon tukea oli myönnetty, olivat vanhuuteen liittyvä fyysisen toimintakyvyn heikkeneminen, muistisairaudet ja muut muistiongelmat, pitkäaikaiset fyysiset sairaudet tai vammat ja kehitysvammaisuus. Mielenterveysongelmien keskeisyys on noussut esiin eräissä muissa tutkimuksissa.

5 LAUSUNTO 5(5) Syyt sille, miksi palveluksi valikoituu juuri omaishoito, eivät esityksessä nouse esille. Yksi syy ainakin lasten kohdalla voi olla lasten kotona asumisen mahdollistaminen ja muiden sitä edesauttavien palvelujen puute. Omaishoidon tuella hoidettiin vuoden 2014 aikana vuotiasta lasta. Henkilökohtaista apua vammaispalvelulain perusteella sai samanikäisistä lapsista 1203, ja oletettavasti tästä suurin osa oli vapaa-ajalle tarkoitettua henkilökohtaista apua (Sotkanet.fi). Kunnat katsovat, että jos omaishoitajaa ei olisi, omaishoitotilanteiden vaihtoehtoina olisivat kotihoito, palveluasuminen, tehostettu palveluasuminen tai laitoshoito (Rakas mutta raskas työ, s. 34). Kotihoito yksinään ei aina sovellu jatkuvaa apua ja valvontaa tarvitsevien henkilöiden palveluksi, ja käytännössä kotona asuminen saattaa mahdollistua ainoastaan omaishoidon avulla myös työikäisten, erityisryhmänä mielenterveysongelmaiset, ja erityisesti iäkkäiden muistiongelmaisten kohdalla. Hallituksen kärkihanke Kehitetään ikäihmisten kotihoitoa ja vahvistetaan kaikenikäisten omaishoitoa on nostanut esiin juuri näiden yllä mainittujen ryhmien kotona asumisen ja omaishoidon tukimuotojen kehittämisen tarpeen. Sairaiden ja vammaisten lasten omaishoitoa kehitetään keskinäisessä yhteistyössä lasten tarpeisiin palvelukokonaisuutta muodostavan Lapset, nuoret ja perheet (LAPE) -kärkihankkeen kanssa. Omaishoidon toteutumisen seuranta ja siihen nojaava indikaattoreiden muodostaminen omaishoidon suotuisaan suuntaan ohjaamisen tueksi kuuluu osana iäkkäiden ihmisten kotihoitoon ja kaikenikäisten omaishoitoon keskittyvän kärkihankkeen kehittämissuunnitelmiin. Pääjohtaja Juhani Eskola Osaston johtaja Tuire Santamäki-Vuori