KILPAILUVIRASTON ESITYS MARKKINAOIKEUDELLE YRITYS KAUPAN KIELTÄMISEKSI

KJ LPAJ LUVJ RASTO KONI<URRENSVERKET Druo 249/14.00.10/2011 J ujkinen versio 1 (43) KILPAILUVIRASTON ESITYS MARKKINAOIKEUDELLE YRITYS KAUPAN KIELTÄMISEKSI Postiosoite Käyntiosoite Puhelin ja faksi Sähköposti ja www PL332 00531 HELSINI<J Pitkänsillanranta 3 00530 HELSINKI (09) 73141 (09) 7314 3314 kirjaamo@kilpailuvirasto.fi www.kilpailuvirasto.fi

I(onlruxrensverket 2 (43) SISÄLTÖ 1 Asia...... 3 2 Asianosaiset... 3 3 Vaatirnukset... 3 4 Asian vireilletulo... 3 5 Osapuolet ja niiden harjoittama liiketoiminta...... 3 6 I<il.pailuoikeudellinen arviointi...... 4 6.1 Yrityskauppasäännösten soveltuminen järjestelyyn............ 4 6.2 Relevantit markkinat............ 4 6.2.1 Ilmoittajan näkemys relevanteista markkinoista ja markkinatoimijoiden esittämät huomiot..... 4 6.2.2 Valtion asfalttipäällysteurakat......... 5 6.2.3 Kuntien ja yksityisten asfalttipäällysteurakat....... 7 6.2.4 Asfaltttmassan valmistus ja myynti......... 8 6.2.5 Yhteenveto relevanteista markkinoista...... 11 6.3 Yritys kaupan kilpailuvaikutusten arviointi... 11 6.3.1 Asfalttipäällysteurakointi............ 11 6.3.1.1 Valtion asfalttipäällysteurakat... 11 6.3.1.1.1 Markkinatilanne valtion asfalttipäällysteurakoissa................ 11 6.3.1.1.2 Yrityskaupan kilpailuvaikutukset valtion asfalttipäällysteurakoissa... 12 6.3.1.2 Kuntien ja yksityisten asfalttipäällysteurakat....................... 14 6.3.1.2.1 Markkinatilanne kuntien ja yksityisten asfalttipäällysteurakoissa......... 14 6.3.1.2.2 Yrityskaupan kilpailuvaikutukset kuntien ja yksityisten asfalttipäällysteurakoissa...... 17 6.3.2 Asfaltttmassan valmistus ja myynti............ 19 6.3.2.1 Markkinatilanne pääkaupunkiseudulla..................... 19 6.3.2.2 Yrityskaupan kilpailuvaikutukset............... 19 6.3.2.3 Yhteinen määräävä markkina-asema......... 20 6.3.2.4 Yhteenveto kilpailuvaikutuksista asfaltttmassan valmistuksessa ja myynnissä...... 31 6.4 Johtopäätös............ 32 7 Sitoumukset............... 32 7.1 Osapuolten I<il.pailuvirastolle esittämät sitoumukset.................. 32 7.2 Sitoumusten arviointi............... 36 7.2.1 NCC:n esittämien sitoumusten noudattamisen valvonta... 36 7.2.2 NCC:n esittämät sitoumukset eivät poista yrityskaupan aiheuttamaa kilpailuongelmaa... 39 8 Liitännäisrajoitus...... 42 9 Sovelletut säännökset............ 42

3 (43) 1 Asia Yrityskaupan kieltäminen; NCC Roads Oy / Destia Oy:n ja Destia Kalusto Oy:n asfalttipäällysteliiketoiminta 2 Asianosaiset NCC Roads Oy Destia Oy 3 Vaatimukset Kilpailuvirasto esittää, että markkinaoikeus kilpailunrajoituslain 11 d :n nojalla kieltää NCC Roads Oy:tä hankkimasta Destia Oy:n ja Destia Kalusto Oy:n asfalttipäällysteliiketoimintaa, sillä yrityskaupan seurauksena pääkaupunkiseudun asfalttimassan valmistuksen ja myynnin markkinoilla syntyy tai vahvistuu sellainen määräävä markkina-asema, joka merkittävästi estää kilpailua. 4 Asian vireille tulo 1. NCC Roads Oy on ilmoittanut 5.4.2011 Kilpailuvirastolle järjestelyn, jossa se hankkii Destia Oy:n ja Destia Kalusto Oy:n asfalttipäällysteliiketoiminnan ("Destian asfalttipäällysteliiketoiminta"). 2. Kilpailuvirasto siirsi 5.5.2011 tekemällään päätöksellä asian kilpailunrajoituslain 11 e :n mukaiseen jatkokäsittelyyn. 5 Osapuolet ja niiden harjoittama liiketoiminta 3. NCC Roads on Suomessa toimiva asfalttiurakoitsija ja kiviainestoimittaja. Se on osa NCC-rakennus- ja kiinteistökehityskonsernia ja ruotsalaisen NCC Roads Holding AB:n kokonaan omistama tytäryhtiö. NCC Roadsin yksiköitä ovat 1) asfaltti sekä 2) kiviaines ja tienhoito. Ilmoituksen mukaan yhtiön palveluihin kuuluvat myös liikenneturvallisuutta parantavat tuotteet. 4. Destian asfalttipäällysteliiketoiminta on koko Destia-konsernin asfalttiliiketoiminta siihen sisältyvine omaisuuserineen, sopimuksineen ja tiettyine vastuineen. Kaupan kohteeseen kuuluvat Destian siirrettävät kuuma-asfalttiasemat, pehmytasfalttiasemat (P AB-asemat), uusiopintausyksiköt sekä Tuusulassa sijaitseva kiinteä asfalttiasema. Yrityskaupan myötä Destia luopuu asfalttipäällysteliiketoiminnastaan. Destian kiviainestoiminta ei kuulu kaupan kohteeseen.

Konkru:rensverket Druo 249/14.00.10/2011 4 (43) 6 Kilpailuoikeudellinen arviointi 6.1 Yrityskauppasäännösten soveltuminen järjestelyyn 6.2 Re1evantit markkinat 5. NCC Roadsin ja sen kanssa samaan yritysryhmään kuuluvien yritysten maailmanlaajuinen liikevaihto oli tilikaudella 2010 noin 5,2 miljardia eru:oa, josta [yli 20 miljoonaa]l eru:oa kertyi Suomesta. Destian asfalttipäällysteliiketoiminnan liikevaihto oli tilikaudella 2010 [yli 20 miljoonaa] eru:oa, ja se kertyi kokonaisuudessaan Suomesta. Koska kilpailuruajoituslaissa määritellyt liikevaihtorajat ylittyvät, järjestely kuuluu yrityskauppavalvontaa koskevien säännösten soveltamisalaan. 6.2.1 Ilmoittajan näkemys relevanteista markkinoista ja markkinatoimijoiden esittämät huomiot 6. Ilmoittajan mukaan yrityskaupan kannalta relevantit markkinat ovat asfalttipäällystemarkkinat, joihin sisältyy asfalttimassan valmistus, massan levittäminen liitännäisine töineen sekä lämpöpohja- eli remixer-työt. 7. Ilmoittajan mukaan asfalttipäällystealalla käytetään asfalttimassan valmistukseen sekä kiinteitä että siirrettäviä asemia. Kiinteitä asemia ei ole tarkoitettu liikuteltaviksi ja niiden siirtokustannukset ovat usein huomattavat. Tältä osin ne eroavat siirrettävistä asemista, jotka on nimenomaisesti tehty liikuteltaviksi paikasta toiseen. Ilmoittajan mukaan kiinteät asfalttiasemat ovat siirrettäviä asemia monikäyttöisempiä, ja ne sopivat siten siirrettäviä asemia paremmin kuntien ja yksityisten töihin, jotka ovat ilmoittajan mukaan valtion töitä moninaisempia. 11- moittajan mukaan monet tilaajat, etenkin kunnat, vaativat lisäksi, että koneasema on heidän kuntansa alueella koko työkauden ajan, jotta tarvittavat työt tulevat tehdyksi ilman aiheetonta viivytystä. Ilmoittajan mukaan liikkuvien asemien tuotantokustannukset ovat myös kiinteitä asemia korkeampia. 8. Ilmoittajan mukaan markkinat voidaan mahdollisesti jakaa toisaalta valtion töihin ja toisaalta kuntien ja yksityisten asiakkaiden töihin.2 Markkinoiden jakaminen näihin asiakasryhmiin johtuu ilmoittajan mukaan mm. näissä päällystystöissä tarvittavasta osin erilaisesta kalustosta, urakoiden koosta sekä maantieteellisestä kattavuudesta. Ilmoittajan mukaan valtion työt tehdään pääsääntöisesti liikkuvilta asfalttiasemilta ja kuntien ja yksityisten asiakkaitten työt kiinteiltä asemilta. Ilmoittaja kuitenkin katsoo, ettei jako välttämättä ole nykyisellään perusteltu, sillä joillakin katvealueilla, joilla ei ole kiinteitä asemia, voidaan kaiken- 1 Hakasulkeislln merkityissä kohdissa tarkka tieto on poistettu liikesalaisuutena. 2 Ilmoittaja viittaa I<:ilpailuviraston päätökseen 25.2.2008 (dnro 71/81/2008), jossa Kilpailuvirasto on arvioinut yrityskaupan kilpailuvaikutuksia kyseisellä markkinajaolla NCC Roads Oy:n ja Valtatie Oy:n välisessä yrityskaupassa. Päätöksessä virasto on arvioinut kaupan kilpailuvaikutuksia myös asfalttimassan myynnissä pääkaupunkiseudulla.

K1LPAILUVlRASTO I<orUruxrensverket 5 (43) laisia urakoita tarvittaessa tehdä siirrettäviltä asemilta. Lisäksi ilmoittajan mukaan valtion urakoita voidaan tehdä myös kiinteiltä asemilta. 9. Valtion töiden osalta markkinat ovat ilmoittajan mukaan valtakunnalliset. Kunnallisen ja yksityisen sektorin työt muodostavat puolestaan ilmoittajan mukaan alueellisia markkinoita kiinteiden asfalttiasemien sijainnin mukaan. Asfalttiasemalla valmistettava kuuma massa säilyy ilmoittajan mukaan kuljetettaessa levittämiskelpoisena noin tunnin. Kutakin kiinteää asemaa ympäröivien maantieteellisten markkinoitten laajuus riippuu tämän vuoksi kuljetusolosuhteista. 11- moittajan mukaan pääkaupunkiseudulla ja muissa suuremmissa kaupungeissa tämä johtaa noin 50 kilometrin toimintasäteeseen, muualla noin 100 kilometrin toimintasäteeseen. 10. Ilmoittajan mukaan yrityskaupan osapuolten tarjonta on päällystystöiden osalta pitkälti samanlaista, ja molemmat pääasiassa valmistavat asfalttia ja tekevät päällystystöitä. Destian asfalttipäällysteliiketoiminnan toimintojen painopiste on kuitenkin ollut valtion asfalttipäällysteurakoissa. 11. Suuressa osassa Kilpailuviraston saamista lausunnoista ilmoittajan esittämää markkinamäärlttelyä on pidetty riittävänä yrityskaupan kilpailuvaikutusten arviointiin. Osassa lausunnoista on kuitenkin katsottu, että ilmoittajan esittämä markkinamäärlttely on liian laaja, ja että markkinat voitaisiin esitetyn sijasta jakaa esimerkiksi liikkuvilta asemilta ja kiinteiltä asemilta tehtäviin töihin tai kuuma-asfalttitöihin, kevytpäällystetöihin ja uusiopintaustöihin. 12. Asfalttimassaa itse valmistavien ja levittävien yritysten lisäksi asfalttipäällystemarkkinoilla toimii lukuisa joukko yrityksiä, joilla ei ole omaa asfalttimassan tuotantoa. Nämä yritykset ovat keskittyneet päällysteliiketoimintaan ostomassoilla ja ovat siten toiminnassaan riippuvaisia asfalttimassan valmistajista. Kilpailuviraston selvitysten mukaan myös asfalttimassaa valmistavat yritykset ostavat säännöllisesti toisiltaan massaa omiin urakoihinsa. Osa Kilpailuviraston selvityspyyntöön vastanneista markkinatoimijoista onkin pitänyt asfalttimassan myyntiä omina erillisinä relevantteina markkinoinaan. 6.2.2 Valtion asfalttipäällysteurakat 13. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten (ELY-keskukset) Liikenne- ja infrastruktuurivastuualueet vastaavat Suomen maanteistä. Liikenne- ja infrastruktuurivastuualueet muodostuvat Tiehallinnon entisistä tiepiireistä ja lääninhallitusten liikenneosastoista. Vastuualueen tehtävänä on turvata maanteiden päivittäinen liikennöitävyys ja hoitaa tieympäristöä sekä siihen liittyviä varusteita ja laitteita kunnossapidon toimin. Vastuualueen tehtävänä on myös parantaa liikenteen turvallisuutta ja sujuvuutta erilaisilla tiehankkeilla.

K1LP AlLUVlRASTO lzo rensverket J ullinen versio 6 (43) 14. Tiehallinnon keskushallinto ja vuodesta 2010 alkaen Liikennevirasto on myöntänyt rahoitusta tiepiireille ja vuodesta 2010 alkaen ELY-keskusten Liikenne- ja infrastruktuurivastuualueille valtion tieverkon päällystämiseen tulossopimuksen mukaisesti. Määrärahalla on toteutettu yleisten teiden uudelleen päällystämisen lisäksi tiemerkinnät, paikkaukset sekä tierakenteisiin tehtävät korjaustoimet. 15. ELY-keskusten Liikenne- ja infrastruktuurivastuualue hankkii päällysteurakat julkisista hankinnoista annetun hankintalainsäädännön mukaisesti kilpailuttamalla ne joko avointa tai yleisemmin rajoitettua menettelyä käyttäen. Rajoitetussa hankintamenettelyssä tilaajat (ELY-keskukset ja Liikennevirasto) ovat asettaneet urakoiden koosta ja vaativuudesta johtuen sellaiset ehdot, että ko. urakoista voi tällä hetkellä käytännössä tarjota vain viisi urakoitsijaa (NCC Roads, Destia, Lemminkäinen lnfra Oy, Skanska Asfaltti Oy sekä SL Asfaltti Oy). 16. Kilpailuviraston ELY-keskuksilta saamien selvitysten perusteella ei voida tehdä sellaista johtopäätöstä, että valtion päällysteurakat tehtäisiin pääsääntöisesti liikkuvilta asemilta. ELY-keskuksilta saatujen vastausten mukaan eri vuosina on kohtuullisen suuriakin asfalttimassamääriä ollut kannattava tehdä kiinteiltä asemilta, johtuen muun muassa siitä, että valtion päällystysstrategiassa on jouduttu keskittymään vilkkaimmin liikennöidylle tieverkolle ja nimenomaan kaupunkien läheisyyteen, missä liikennemäärät ovat suuria. Tästä johtuen kaupunkien läheisyydessä kiinteitä asemia omistavat päällysteurakoitsijat ovat saaneet suurtakin kilpailuetua myös valtion urakoissa. 17. Valtion päällysteurakoihin kuuluu usein erikoismenetelmiä sisältäviä kohteita. Tällaisiksi voidaan luokitella esimerkiksi uusiopäällystemenetelmät (REM, REMO) sekä massapintausten tekeminen kuumana tasatulle alustalle (REM +, MPKJ). Viraston saamien selvitysten perusteella valtion päällysteurakoita ei tässä yhteydessä ole tarkoituksenmukaista määritellä suppeammin vaan niitä tulee tarkastella laajoina kokonaisuuksina, jotka sisältävät moma erikoistöitä, maanrakennustöitä kevyissä rakenteenparantamiskohteissa sekä perinteisempiä laatta- ja massapintaustöitä. 18. Yleisten teiden päällysteiden ylläpito työt tilataan suurina alueellisina kokonaisuuksina ELY-keskuksittain. Joskus teetetään myös ELY-keskusten rajat ylittäviä yhteisiä urakoita. Maantieteellinen alue, jonka yksittäinen urakka kattaa, on yleensä laaja, minkä takia ELY-keskusten urakat poikkeavat huomattavasti muiden asiakkaiden teettämistä urakoista, jotka voivat näihin verrattuna olla hyvin paikallisia. Kun maantieteellinen alue urakassa on laaja, kasvaa kuljetuskustannusten, asemapaikkaverkoston ja kiviaineksen sekä asfalttimassan saatavuuden merkitys. Kilpailuviraston selvitysten perusteella valtion päällysteurakoissa kiviainesalueiden sijainnilla ja niiltä saatavalla kiviaineslaadulla näyttää olevan markkinatoimijoiden alueellisen kilpailukyvyn kannalta erittäin suuri merkitys.

7 (43) 19. Kilpailuvirasto katsoo, että yrityskaupan kilpailuvaikutuksia on tarkoituksenmukaista tarkastella erikseen valtion urakoissa, jotka kooltaan, vaativuudeltaan, maantieteelliseltä laajuudeltaan, kalustovaatimuksiltaan sekä hankintamenettelyitään poikkeavat muiden päällysteasiakkaiden urakoista. 20. Vaikka lähtökohtaisesti valtion päällysteurakoissa on ennen nyt puheena olevaa yrityskauppaa ollut viisi tilaajien asettamat ehdot täyttävää tarjoajaa, kilpailukykyisiä tarjouksia ELY-keskusten urakoista tekevien toimijoiden määrä vaihtelee suuresti alueittain. Muun muassa markkinatoimijoiden kiinteiden asemien sijainnista, liikkuvien asemien kulloisestakin sijainnista sekä kiviaineksen alueellisesta saatavuudesta johtuen toimijoiden kilpailukyvyssä näyttää olevan siinä määrin merkittäviä alueellisia eroja, että valtion asfalttipäällysteurakoita voi olla syytä pitää maantieteelliseltä laajuudeltaan alueellisina. Valtion urakoiden kannalta relevantteina maantieteellisinä markkinoina voisivat esimerkiksi olla Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten Liikenne- ja infrastruktuurivastuualueet, jotka vastaavat käytännössä Tiehalhnnon entisiä tiepiirejä. 21. Kilpailuviraston arvion mukaan asian ratkaisun kannalta ei kuitenkaan ole tarpeellista määritellä valtion urakoiden relevantteja tuotemarkkinoita ja maantieteellisiä markkinoita täsmällisesti, koska yrityskauppa ei aiheuta tältä osin kilpailunrajoituslaissa tarkoitettuja merkittäviä haitallisia kilpailuvaikutuksia minkään ajateltavissa olevan määrittelyn mukaisilla markkinoilla. 6.2.3 Kuntien ja yksityisten asfalttipäällysteurakat 22. Kaupunkien ja kuntien tekninen toimi3 vastaa yleensä kunnallisen infrastruktuurin kunnossapitotöistä ja rakennuttamisesta kunnan alueella. Teknisen toimen alaisuuteen kuuluu siten myös kunnan vastuulla olevien liikenneväylien päällystäminen ja ylläpito. Kuntien urakat kilpailutetaan yleensä vuosittain julkisista hankinnoista annetun hankintalainsäädännön mukaisesti ainakin kynnysarvot ylittävien urakoiden osalta. 23. Yksityisiä päällystystöitä tilaavat puolestaan yksityiset toimijat, kuten yritykset ja esimerkiksi taloyhtiöt. 24. Eri asiakaskuntien ja mahdollisesti myös käytettävien erilaisten asfalttiasemien lisäksi kuntien ja yksityisten urakat eroavat viraston saamien selvitysten perusteella valtion urakoista myös teknisesti. Yksityiset työt ovat päällystettäviltä pinta-aloiltaan yleensä huomattavasi valtion urakoita pienempiä, ja erityisesti kuntien urakoissa katuverkoston ominaispiirteet, kuten risteykset, sade-, viemäri- ja vesijohtolinjat sekä muut katujen alla kulkevat johdot, kaapelit ja putket edellyttävät erilaista kalustoa, osaamista ja toimintatapaa kuin valtakunnan tieverkos- 3 Eri kunnissa teknisestä toimesta käytetään erilaisia nimityksiä, kuten kuntatekniikka, kuntatekniikan keskus tai yhdyskuntatekniikan palvelualue jne. Tässä yhteydessä teknisellä toimella tarkoitetaan yleiskäsitteenä sitä kunnallista instanssia, joka vastaa kunnan infrastruktuurin kunnossapidosta ja rakennuttaitiisesta.

Druo 249/14.00.10/2011 8 (43) ton päällystetyöt. Myös käytetyissä päällystelaaduissa voi olla eroja, jotka tosin määräytyvät tilaajien asettamien kantavuus- ja kestävyysvaatimusten perusteella. 25. Kuntien ja yksityisten töissä markkinatoimijan kilpailukykyyn voi vaikuttaa ratkaisevasti alueella oleva oma kiinteä asfalttiasema. Kiinteät asfalttiasemat ovat siirrettäviä asemia monikäyttöisempiä, ja ne sopivat siten sllrrettäviä asemia paremmin kuntien ja yksityisten töihin, jotka ovat usein valtion töitä moninaisempia. Teknisesti myös liikkuvilla asemilla on mahdollista tehdä kuntien ja yksityisten töitä. Kunnan ja yksityiset kuitenkin harvemmin käyttävät juuri niitä massoja, joita liikkuvilla asemilla valtaosin tehdään. Kunnallisen ja yksityisen sektorin työt muodostavat siten alueellisia markkinoita kiinteiden asfalttiasemien sijainnin mukaan ja kuljetusolosuhteet rajaavat kutakin asemaa ympäröivien maantieteellisten markkinoiden laajuuden ilmoittajan esittämällä tavalla. 26. Kilpailuvirasto katsoo, että yrityskaupan kilpailuvaikutuksia on tarkoituksenmukaista tarkastella erikseen kuntien ja yksityisten urakoissa, jotka kooltaan, vaativuudeltaan, maantieteelliseltä laajuudeltaan sekä teknisiltä ja kalustolle asetettavilta vaatimuksiltaan poikkeavat valtion urakoista. 27. Kilpailuviraston arvion mukaan ilmoittajan esittämää näkemystä kuntien ja yksityisten töiden alueellisuudesta voidaan pitää tarkoituksenmukaisena yrityskaupan kilpailuvaikutusten arvioinnissa. Käytännössä kunkin asfalttiaseman toimintasäde on noin tunnin ajomatka asemalta, mikä vastaa eri alueiden liikenneolosuhteet huomioon ottaen noin 50-100 km etäisyyttä asfalttiasemasta. 6.2.4 Asfalttimassan valmistus ja myynti 28. Tavanomainen asfalttimassapäällyste koostuu pääasiassa bitumista ja erikokoisista jakeista (raekoko) koostuvasta kiviaineksesta. Bitumi on asfalttipäällysteen kivet koossa pitävä musta, joustava ja sitkeä sideaine, liima. Tavanomainen asfalttimassapäällyste sisältää 5-7 painoprosenttia bitumia ja 93-95 painoprosenttia kiviainesta.4 29. Asfalttimassapäällysteitä on kolme päätyyppiä. Kuuma asfalttimassa valmistetaan 135-180 De lämpötilassa; sideaineena on tavallinen bitumi. Bitumi on huoneenlämmössä kiinteä tai puolikiinteä, ja sitä on siksi lämmitettävä noin 160 De lämpötilaan asfalttimassapäällystettä valmistettaessa ja levitettäessä. Asfalttimassa valmistetaan kiinteillä tai sllrrettävillä asfalttiasemilla, josta se kuljetetaan autolla kohteeseen. Tämän tyyppisiä päällysteitä käytetään kaikenlaisilla teillä ja kaduilla. Lämmin asfalttimassa valmistetaan 50-120 De lämpötilassa; käyttökohteena ovat lähinnä vähäliikenteiset tiet. Sideaineena on pehmeä bitumi. Tämän tyyppiset asfalttimassat valmistetaan edellistä yksinkertaisemmilla, usein työmaan tuntumaan pystytetyillä sllrrettävillä asfalttiasemilla. Kylmä as- 4 Lähde: Infra ry.

9 (43) falttimassa valmistetaan alle 50 C lämpötilassa, mikä tarkoittaa, ettei kiviainesta tarvitse lämmittää eikä kuivata. Käyttökohteena ovat etupäässä vähäliikenteiset tiet, ja valmistus tapahtuu työmaan tuntumaan pystytetyllä siirrettävällä asfalttiasemalla.5 lnfra ry:n tilastojen mukaan vuosina 2007-2009 tavallista bitumia sisältävien kuumien asfalttimassojen osuus asfalttimassan kokonaistuotannosta Suomessa oli yli 80 %. 30. Valtaosan Suomessa valmistettavasta asfalttimassasta levittää massan valmistanut markkinatoimija osana asfalttipäällysteurakkaansa. Asfalttimassaa itse valmistavien ja levittävien yritysten lisäksi asfalttipäällysteurakoiden markkinoilla toimii lukuisa joukko yrityksiä, joilla ei ole omaa asfalttimassan valmistusta. Pääkaupunkisedulla asfalttiurakoinnissa toimivista yrityksistä valtaosalla ei ole omia asfalttiasemia ja omaa asfalttimassan valmistusta. Nämä yritykset ovat keskittyneet päällysteliiketoimintaan ostomassoilla ja ovat siten toiminnassaan riippuvaisia asfalttimassan valmistajista massanmyyjinä. Myös asfalttimassaa valmistavat yritykset ostavat toisiltaan massaa omiin päällysteurakoihinsa. 31. Ilmoittajan mukaan kaupan osapuolet ovat myyneet asfalttimassaa kolmansille markkinatoimijoille, eikä puheena oleva yrityskauppa vaikuta NCC:n massanmyyntitoimintaan pääkaupunkiseudulla tai muuallakaan Suomessa. Ilmoittajan mukaan massaa myydään normaalein kaupallisin ehdoin. Kaupan osapuolet ovat todenneet viraston kanssa käydyissä neuvotteluissa, että asfalttimassan myynti asfalttiurakointia harjoittaville yrityksille on osa niiden normaalia asfalttitoimialan liiketoimintaa. Lisäksi NCC on 7.6.2011 Kilpailuvirastolle toimittamassaan lisäselvityksessä todennut, että massan myyntiä arvioidaan kuten muutakin yhtiön liiketoimintaa. Myös Lemminkäinen ja Skanska ovat myyneet tai tarjonneet asfalttimassaa säännönmukaisesti oman yritysryhmänsä ulkopuolelle, erityisesti pääkaupunkiseudulla. 32. Kaikki asfalttimassaa pääkaupunkiseudulla vuosina 2008-2011 myyneet markkinatoimijat ovat tehneet massanostajille kirjallisia massanmyyntitarjouksia, minkä lisäksi ainakin alueen kolme suurinta massanmyyjää Lemminkäinen, Destia ja NCC ovat kyseisenä aikana tehneet massa-asiakkaidensa kanssa vakiomuotoisia asfalttimassan myyntisopimuksia, jotka ovat kestoltaan olleet toistaiseksi voimassa olevia tai 1-4 vuotta. Ilmoittaja on Kilpailuvirastolle 22.6.2011 toimittamassaan vastineessa todennut asfalttimassan myynnin olevan mm. NCC:lle täysin vakiintunutta ja markkinaehtoista toimintaa, joka perustuu vakiomallisiin sopimuksiin, sopimusehtoihin ja markkinahintaperiaatteisiin. 33. Ilmoittajan mukaan pääkaupunkiseudun asfalttipäällysteurakoiden markkinoiden koko vuonna 2010 oli noin [600 000-800 000] tonnia. Kilpailuvirasto on selvitystensä yhteydessä pyytänyt markkinatoimijoilta tietoja näiden asfalttimassan myynneistä ja hankinnoista pääasiassa pääkaupunkiseudulla. Viraston saa- 5 Lähde: Infra ry.

10 (43) mien selvitysten mukaan pääkaupunkiseudun alueella myytiin asfalttimassaa vastaavana aikana reilut 200 000 tonnia. Asfalttitonneissa mitattuna myyntimassojen osuus asfalttipäällysteurakoiden kokonaismarkkinoista pääkaupunkiseudulla on siten noin [25-35] %. 34. Ilmoittaja on virastolle 22.6.2011 toimittamassaan vastineessa kiistänyt Kilpailuviraston esittämän näkemyksen siitä, että asfalttimassan valmistus ja myynti muodostaisivat omat relevantit markkinansa. Ilmoittaja esittää vastineessaan, että massanvalmistusta olisi pidettävä pikemminkin tuotannon osatekijänä kuin omana liiketoimintanaan. Tältä osin ilmoittaja viittaa kilpailuneuvoston päätökseen 27.3.2000, jossa on päädytty vastaavaan lopputulokseen.6 35. Kilpailuneuvoston päätös koski Viarex Oy:n tekemää valitusta Kilpailuviraston päätöksestä 6.9.1999.7 Kilpailuvirasto oli päätöksessään katsonut, ettei Lemminkäinen Oy:llä ollut asfalttimassan toimitusvelvollisuutta Etelä-Pohjanmaan maakunnan alueella, sillä asfalttimassan valmistajien toimintapenaatteena ko. alueella oli valmistaa massaa lähes poikkeuksetta vain omaa päällystys toimintaansa varten. Siten Lemminkäistä ei Kilpailuviraston mukaan voinut vasten alan kauppatapaa velvoittaa aloittamaan asfalttimassan myyntitoimintaa eikä varaamaan osaa valmistuskapasiteetistaan kilpailijansa käyttöön. Ilmoittajan viittamassa päätöksessä Kilpailuneuvosto puolestaan katsoi, että massanvalmistusta oli pidettävä pikemminkin tuotannon osatekijänä kuin omana liiketoimintanaan. I<ilpailuneuvosto on ilmeisesti perustanut näkemyksenä siihen, että Etelä Pohjanmaan alueella asfalttimassaa valmistavilla markkinatoimijoilla ei ollut vakiintunutta käytäntöä asfalttimassan myynnistä ulkopuolisille toimijoille ja että asfalttimassan myynti alueella oli siten poikkeuksellista ja määrältään vähäistä. 36. I<ilpailuviraston käsillä olevan tutkinnan yhteydessä tekemät selvitykset kuitenkin osoittavat, että asfalttimassan valmistuksen ja myynnin voidaan perustellusti katsoa muodostavan omat, asfalttiurakoinnista erilliset relevantit markkinansa ainakin pääkaupunkiseudulla. Erillislln massanmyyntimarkkinoihin viittaa asfalttipäällysteurakoinnissa täysin ilman omaa tuotantokapasiteettia toimivien yritysten olemassaolo, asfalttimassan myynnin merkitys näille ostomassoilla toimiville asfalttiurakoitsijoille, asfalttimassan myynnin kaupallisuus, säännönmukaisuus, varsin vakiintunut asiakaskunta ja vakiintuneet liike suhteet, asfalttiurakoinnin ja asfalttimassan myynnin pitkälti toisistaan eroavat asiakaskunnat sekä myydyn asfalttimassan merkitys pääkaupunkiseudun asfalttipäällysteurakoinnissa. 8 37. Asfalttimassan valmistuksen ja myynnin markkinat ovat kuntien ja yksityisten töitä vastaavasti alueelliset ja kuljetusolosuhteet rajaavat kutakin asemaa ympä- 6 Kilpalluneuvoston päätös 27.3.2000 (Dru:o 103/690/1999). 7 Kilpalluviraston päätös 6.9.1999 (Dru:o 663/61/1999). 8 Asfalttimassan toinlltusvelvollisuutta koskevassa päätöksessään 26.8.1999 (Dru:o 59/61/99) virasto on katsonut asfalttimassan myyn.nin muodostavan omat relevantit markkinansa Uudellamaalla.

11 (43) 6.2.5 Yhteenveto relevanteista markkinoista röivien maantieteellisten markkinoiden laajuuden. Käytännössä kunkin asfalttiaseman toimintasäde on noin tunnin ajomatka asemalta, mikä vastaa eri alueiden liikenneolosuhteet huomioon ottaen noin 50-100 km etäisyyttä asfalttiasemasta. 38. Yritys kaupan kilpailuvaikutuksia tulee arvioida asfalttipäällysteurakoissa erikseen valtion urakoiden ja toisaalta kuntien ja yksityisten urakoiden markkinoilla. Kuntien ja yksityisten urakat ovat maantieteelliseltä laajuudeltaan ilmoittajan esittämällä tavalla alueelliset. Viraston selvitykset viittaavat siihen, että ilmoittajan esittämästä poiketen valtion urakoiden maantieteellinen laajuus voi olla alueellinen. Virasto katsoo myös, että asfalttimassan valmistusta ja myyntiä tulee tarkastella omina asfalttipäällysteurakoista erillisinä relevantteina hyödykemarkkinoinaan, ainakin pääkaupunkiseudulla. 6.3 Yritys kaupan kilpailuvaikutusten arviointi 6.3.1 Asfalttipäällysteurakointi 6.3.1.1 Valtion asfalttipäällysteurakat 6.3.1.1.1 Markkinatilanne valtion asfalttipäällysteurakoissa 39. Liikenneviraston lausunnon mukaan Suomessa on päällystettyjä maanteitä noin 50 000 km. Tiepäällysteiden ylläpitoon on vuosina 2008-2010 budjetoitu 140-150 miljoonaa euroa/vuosi. Tiepäällysteiden ylläpitoa on vuosina 2008-2010 teetetty sekä 1-3-vuotisina tienpäällystysurakoina että pitkäaikaisina palvelusopimuksina. Tienpäällysteiden ylläpitoa ovat toteuttaneet koko tarkastelujakson edellä mainitut markkinatoimijat.9 ELY-keskuksilta saatujen lausuntojen mukaan ko. yritykset käyttävät toisiaan myös aliurakoinllissa eri urakoissa tai ostavat toisiltaan massaa omiin urakoihinsa. 40. Valtion päällysteiden ylläpidon työt tilataan yhdeksästä ELY-keskuksesta suurina alueellisina kokonaisuuksina ELY-keskuksittain. Joskus teetetään myös ELY-keskusten rajat ylittäviä yhteisiä urakoita. ELY-keskusten päällystysurakat ja päällysteiden palvelu- tai kumppanuussopimukset kilpailutetaan julkisia hankintoja koskevien lakien mukaisesti. Hankintamuotona on yleensä rajoitettu menettely. Tarjoushinnat ratkaisevat kilpailutilanteessa urakoitsijan valinnan. 41. ELY-keskusten päällystysurakat kilpailutetaan yleensä eri toimenpiteitä sisältävinä kokonaishintaperusteisina isoina kokonaisuuksina (urakkasummat 2-10 miljoonaa euroa) joko yksivuotisina tai monivuotisina (yleensä 2-3 vuotta) tienpäällystysurakoina. Lisäksi on käytössä monivuotisia (4-15 vuotta) kilpailu- 9 NCC, Destia, Lemminkäinen, Skanska sekä SL Asfaltti.

Konkw:rensverket 12 (43) tettuja palvelu- tai kumppanuussopimuksia. Kukin ELY-keskus kilpailuttaa vuosittain 1-4 urakkaa tarpeen mukaan. Päällysteurakoiden tarjouspyynnöt ajoittuvat yleensä tammi- ja maaliskuun väliselle ajanjaksolle. Varsinaisten päällysteurakoiden jälkeen voidaan kilpailuttaa myös lisä- ja muutostöitä. 42. ELY-urakoiden tarjouskilpailuista laaditaan hankintapäätös, jossa kilpailuun osallistuneille julkaistaan tarjouskilpailuun osallistuneiden yritysten tarjoushinnat. Sopimusehdot ovat kaikkien tarjoajien tiedossa, koska ne kuuluvat tarjouspyyntöaineistoon. Urakkamuodosta riippuen tarjouskilpailussa hävinneillä on mahdollisuus halutessaan tutustua muiden tarjoajien tarjousten yksikköhintoihin lisä- ja muutostöitä varten, koska yksikköhintojakaan ei ole tulkittu yritystai liikesalaisuudeksi. 43. Ilmoittajan mukaan valtion urakoiden osuus kaikista Suomen asfalttipäällysteurakoista on vajaa puolet. 44. Ilmoittajan mukaan osapuolilla on vuosina 2008-2010 ollut päällekkäistä toimintaa valtion urakoissa. 45. Markkinoiden rakenne: Kokonaismarkkinat 1000 tonnia Kokonaismarkkinat miljoonaa euroa NCC Destian asfalttipäällysteliiketoimi.."1ta 2008 [2500-3000] [100-200] [0-10] % [20-30] % 2009 2010 [2000- [2000-2500] 2500] [100-200] [100-200] [10-20] % [10-20] % [10-20] % [20-30] % 46. Tärkeimmät kilpailevat toimijat ja näiden markkinaosuudet ovat ilmoittajan arvion mukaan Lemminkäinen (markkinaosuus 2008-2010: [40-45] %, [35-40] %, [30-35] %), Skanska ([15-20] %, [15-20] %, [15-20] %) ja SL-Asfaltti ([0-5] %, [5-10] %, [5-10] %). 6.3.1.1.2 Yrityskaupan kilpailuvaikutukset valtion asfalttipäällysteurakoissa 47. Valtaosa Kilpailuviraston kuulemista markkinatoimijoista ei ole nähnyt yrityskaupan aiheuttavan merkittäviä kilpailuongelmia valtion asfalttipäällysteurakoissa. Osassa viraston saamista vastauksista yritys kaupan on katsottu kiristävän kilpailua markkinoilla.

13 (43) 48. Eräät lausunnonantajat ovat esittäneet, että yrityskaupan myötä asfalttipäällystemarkkinat Suomessa päätyvät aiempaa vahvemmin markkinoiden suurimpien toimijoiden ja erityisesti kahden suurimman toimijan, Lemminkäisen ja NCC:n haltuun. Lisäksi muutamat toimijat ovat nähneet Destian poistumisen markkinoilta voivan johtaa päällysteurakoiden hintojen merkittäväänkin nousuun. 49. Liikenneviraston lausunnon mukaan kilpailutilanne valtion urakoissa on kireä. Huolimatta laatuvaatimusten kiristämisestä on tarjoushintojen keskimääräinen taso pysynyt vuoden 2008 tasolla tai hieman laskenut, vaikka kustannusten tiedetään nousseen tarkastelujaksolla. Liikenneviraston toiminta- ja taloussuunnitelman mukaan vuosina 2011-2014 tiepäällysteiden ylläpitoon käytettävä rahoitus tulee pysymään nyky tasolla tai jopa hieman supistumaan. Raaka-aineiden hinnannousun myötä tämä tarkoittaa tienpäällystyksen määrän vähenemistä, mikä Liikenneviraston arvion mukaan johtaa edelleen kiristyvään kilpailutilanteeseen. 50. Valtion päällysteurakoita tekee tällä hetkellä viisi urakoiden tekijöille asetetut esikriteerit täyttävää toimijaa: Lemminkäinen, Destia, Skanska, NCC ja SL Asfaltti.lO Viraston selvitysten perusteella NCC:n, Destian sekä Lemminkäisen osuudet tehdyistä valtion urakoista vuonna 2010 voivat olla jossakin määrin korkeammat, ja vastaavasti Skanskan ja SL-Asfaltin osuudet matalammat, kuin mitä ilmoittaja on arvioinut.ll 51. Yrityskaupan seurauksena yksi merkittävä toimija poistuu valtion urakoista ja NCC:stä tulee vuoden 2010 markkinatietojen valossa valtion urakoiden suurin toimija yli 40 %:n markkinaosuudellaan. Lisäksi kolmen suurimman toimijan osuus urakoista nousee koko Suomen tasolla yli 90 %:00 ja kahden suurimman osuus yli 75 %:00. Kilpailuviraston Liikennevirastolta ja ELY-keskuksilta saamien lausuntojen mukaan tietyillä alueilla voi kilpailukykyisten tarjoajien määrä yrityskaupan seurauksena vähentyä kahteen. 52. Destian asfalttipäällysteliiketoiminnan painopiste on ollut valtion urakoissa. Tieliikelaitostaustasta johtuen keskittyminen valtion töihin on ollut luonnollista ja osin käytössä olevan kaluston sanelemaa. Valtion töissä Destia on ollut merkittävä toimija ja sen markkinaosuus on edelleen huomattava, mutta sen rooli on muuttunut nopeasti. Vuonna 2008 Destian asfalttipäällysteliiketoiminta voitti valtaosan12 kilpailutetuista valtion urakoista, mutta vuonna 2011 enää [... ]. 10 Ihnoittajan esittämään perustuen vuoden 2010 markkina-aseman mukaisessa suuruusjärjestyksessä 11 Ks. kohdat 45 ja 46. ViIasto on kerännyt selvitystensä yhteydessä tiedot kunkin toimijan tekemistä asfalttimääristä valtion urakoissa. Kerättyjen tietojen perusteella markkinaosuudet valtion urakoissa poikkeavat jossakin määrin ihnoittajan esittämistä tiedoista. 12 Destian voittamien urakoiden yhteisarvo suhteessa kaikkien kilpa.il.utettujen urakoiden yhteisarvoon, ei urakoiden lukumäärä.

14 (43) 53. K:ilpailuviraston saamien selvitysten mukaan Destian asfalttipäällysteliiketoiminnan kilpailukyvyn laskuun on vaikuttanut ainakin valtion päällystysstrategian mukainen valtion urakoiden keskittyminen vilkkaimmin liikennöidyille tieosuuksille ja erityisesti kaupunkien läheisyyteen, missä liikennemäärät ovat suuria. Tämä on mahdollistanut aiempaa laajemmin usein kaupunkien välittömässä läheisyydessä sijaitsevien kiinteiden asemien hyödyntämisen niitä omaaville toimijoille. K:il.pailuviraston saamien selvitysten mukaan asfalttimassan tuotantokustannukset voivat kiinteillä asemilla olla merkittävästi liikkuvia asemia matalammat, erityisesti jos samalle asemalle saadaan lisää tuotantoa esimerkiksi kyseisen kaupungin teettämistä töistä. Asfalttimassan valmistuksessa suuret tuotantomäärät laskevat yksikkökustannuksia ja parantavat siten kilpailukykyä. 54. Destialla on vain yksi kiinteä asema Suomessa, Tuusulassa. Destian kilpailukykyä valtion urakoissa on heikentänyt muun muassa kiinteiden asemien verkoston puute, ja se on joutunut toimimaan liikkuvien asemiensa sekä ostomassan varassa. Käytännössä se ei enää viime vuosina ole ollut kilpailukyinen suhteessa Lemminkäiseen (yli 30 kiinteää asemaa), NCC:hen (17 kiinteää asemaa) ja Skanskaan (7 kiinteää asemaa). 55. Valtion asfalttipäällysteurakoissa NCC:stä tulee kaupan seurauksena markkinoiden suurin toimija. Yrityskaupan jälkeenkin markkinoille jää muita merkittäviä toimijoita, kuten Lemminkäinen, Skanska ja SL Asfaltti. Kun otetaan huomioon viraston asiassa saarnat markkinatoimijoiden lausunnot sekä Destian asfalttipäällysteliiketoiminnan viime vuosina [muuttunut] rooli valtion asfalttipäällysteurakoissa, ei NCC:lle näillä markkinoilla Kilpailuviraston arvion mukaan yrityskaupan seurauksena synny sellaista yksinomaista määräävää markkinaasemaa, joka laissa tarkoitetulla tavalla merkittävästi estäisi kilpailua. 56. Kilpailuviraston selvitysten perusteella näyttää siltä, että kilpailutilanne valtion asfalttipäällysteurakoissa vaihtelee ainakin jossakin määrin eri alueilla Suomessa. Eräillä alueilla kilpailukykyisiä tarjoajia ei yrityskaupan jälkeen välttämättä ole kuin kaksi. Selvityksissään virasto ei kuitenkaan ole saanut sellaista näyttöä, jonka perusteella voitaisiin todeta kahden tai useamman markkinatoimijan yhteensovittavan käyttäytymistään näillä markkinoilla tai kyseisen yrityskaupan muuttavan tilannetta markkinoilla siten, että yhteensovittaminen olisi jatkossa todennäköisempää niin, että kilpailu valtion asfalttipäällysteurakoissa laissa tarkoitetulla tavalla merkittävästi estyisi. 6.3.1.2 Kuntien ja yksityisten asfalttipäällysteurakat 6.3.1.2.1 Markkinatilanne kuntien ja yksityisten asfalttipäällysteurakoissa 57. Kuntien urakat kilpailutetaan yleensä vuosittain julkisista hankinnoista annetun hankintalainsäädännön mukaisesti ainakin kynnysarvot ylittävien urakoiden osalta. Toisin kuin valtion urakoissa, kuntien urakoissa käytetään Kilpailuviras-

Druo 249/14.00.10/2011 15 (43) ton saamien selvitysten mukaan harvemmin rajoitettua menettelyä, jolloin myös tarjoajia on lähtökohtaisesti enemmän. Urakoiden koko ja tarjouspyyntöjen ehdot saattavat kuitenkin usein rajoittaa toimijoiden mahdollisuuksia ja halukkuutta tehdä tarjouksia. 58. Julkisia hankintoja koskevien lakien mukaisesti kilpailutetuissa urakoissa markkinatoimijoiden tekemät tarjoukset ovat usein kaikkien saatavilla hankintapäätöksen tekemisen jälkeen. Eri kunnissa näyttää viraston selvitysten perusteella olevan tässä asiassa hieman tosistaan poikkeavia käytäntöjä, mutta käytännössä ainakin voittanut tarjous on vapaasti saatavissa. Usein kaikki urakka-asiakirjat yksikköhintoineen ovat kokonaisuudessaan julkisia, jollei tarjouksen tehnyt markkinatoimija ole erikseen merkinnyt jotakin tietoa liikesalaisuudeksi.13 59. Ilmoittajan mukaan kuntien asfalttipäällysteurakoiden osuus kaikista Suomen asfalttipäällysteurakoista on noin neljännes. 60. Myös yksityisiä päällystystöitä tilaavat toimijat, kuten yritykset ja esimerkiksi taloyhtiöt, kilpailuttavat usein päällysteurakkansa. Kilpailuviraston saamien selvitysten perusteella varsinkin isot yksityiset tilaajat näyttävät kilpailutuksissaan käyttävän varsin samanlaisia menettelyjä kuin julkishallinnon tilaajat. Toisin kuin julkisissa hankinnoissa, markkinatoimijoiden tekemät tarjoukset asiakirjoineen eivät yksityisten kilpailutuksissa kuitenkaan lähtökohtaisesti ole julkisia. 61. Ilmoittajan mukaan osapuolilla on vuosina 2008-2010 ollut päällekkäistä toimintaa kuntien ja yksityisten urakoissa pääkaupunkiseudulla, muualla Uudellamaalla (100 km säde Helsingistä), Turun seudulla ja Tampereen seudulla.14 62. Markkinoiden rakenne pääkaupunkiseudulla: 2008 2009 2010 Kokonaismarkkinat 1000 tonnia [700-900] [600-800] [600-800] Kokonaismarkkinat miljoonaa euroa [50-100] [50-100] [40-90] NCC [10-20] % [10-20] % [20-30] % Destian asfalttipäällysteliiketoiminta [0-10] % [0-10] % [0-10] % 13 Muun muassa Helsingissä, Espoossa ja Vantaalla urakka- ja tarjousasiakirjat ovat kokonaisuudessaan julkisia hankintapäätöksen jälkeen. 14 Ilmoittajan mukaan kaupan kohteen toiminta kuntien ja yksityisten asiakkaiden urakoissa on käytännössä lakannut kokonaan vuonna 2010 pääkaupunkiseudulla sekä Tampereen seudulla.

16 (43) 63. Tärkeimmät kilpailevat toimijat alueella ja näiden markkina osuudet ovat ilmoittajan arvion mukaan Lemminkäinen ([50-55] %, [50-55] %, [45-50] %), Skanska ([5-10] %, [5-10] %, [5-10] %), Asfalttihuolto AH Oy ([0-5] %, [0-5] %, [0-5] %) ja Asfaltticenter Oy ([0-5] %, [0-5] %, [0-5] %). 64. Kilpailuviraston selvitysten mukaan valtaosalla pääkaupunkiseudun asfalttipäällysteurakoiden markkinoilla toimivista yrityksistä ei ole omaa asfalttimassan valmistusta. Destia on NCC:n ja Lemminkäisen ohella alloa vuonna 2010 koko Uudenmaan alueella urakoita tehnyt toimija, jolla on kiinteä asfalttiasema alueella. Muiden alueella urakoivien yritysten toiminnan mahdollistaa asfalttimassan osto, ja ne ovat siten toiminnassaan riippuvaisia asfalttimassan valmistajista sekä asfalttimassan saatavuuden että sen hinnan osalta. 65. Markkinoiden rakenne Uudellamaalla (pois lukien pääkaupunkiseutu): 2008 2009 2010 Kokonaismarkkinat 1000 tonnia [500-700] [500-700] [400-600] Kokonaismarkkinat miljoonaa euroa [40-50] [40-50] [30-40] NCC [0-10] % [0-10] % [10-20] % Destian asfalttipäällysteliiketoiminta [10-20] % [10-20] % [0-10] % 66. Tärkeimmät kilpailevat toimijat alueella ja näiden markkinaosuudet ovat ilmoittajan arvion mukaan Lemminkäinen ([50-55] %, [55-60] %, [45-50] %), Skanska ([0-5] %, [5-10] %, [5-10] %), Asfaltticenter ([0-5] %, [0-5] %, [0-5] %), Asfalttiurakoi.. ti KK. Oy ([0-5] %, [0-5] %, [0-5] %) ja Iskuasfaltti Oy ([0-5] %, [0-5] %, [0-5] %). 67. Markkinoiden rakenne Turun seudulla: Kokonaismarkkinat 1000 tonnia Kokonaismarkkinat miljoonaa euroa NCC Destian asfalttipäällysteliiketoiminta 2008 [200-400] [20-30] [30-40] % [0-10] % 2009 2010 [200-400] [200-400] [20-30] [20-30] [20-30] % [30-40] % [0-10] % [0-10] %

17 (43) 68. Tärkeimmät kilpailevat toimijat alueella ja näiden markkinaosuudet ovat ilmoittajan arvion mukaan Lemminkäinen ([40-45] %, [50-SS] %, [45-50] %), Super Asfaltti Oy ([0-5] %, [0-5] %, [0-5] %), Laatuasfaltti Oy ([0-5] %, [0-5] %, [0-5] %) ja Asfaltti Sarvo Oy ([0-5] %, [0-5] %, [0-5] %). 69. Markkinoiden rakenne Tampereen seudulla: 2008 Kokonaismarkkinat 1000 tonnia [200-300] Kokonaismarkkinat miljoonaa euroa [10-15] NCC [30-40] % Destian asfalttipäällysteliiketoiminta [10-20] % 2009 2010 [200-300] [100-200] [10-15] [10-15] [20-30] % [40-50] % [10-20] % [0-10] % 70. Tärkeimmät kilpailevat toimijat alueella ja näiden markkinaosuudet ovat ilmoittajan arvion mukaan Lemminkäinen ([50-SS] %, [50-SS] %, [45-50] %), Skanska ([0-5] %, [0-5] %, [0-5] %), SL-Asfaltti (markkinaosuus 2009-2010: [0-5] %, [0-5] %) ja Asfaltti Kymppi Oy (markkinaosuus 2009-2010: [0-5] %, [0-5] %). 6.3.1.2.2 Yritys kaupan kilpailuvaikutukset kuntien ja yksityisten asfalttipäällysteurakoissa 71. Valtaosa Kilpailuviraston kuulemista markkinatoimijoista ei ole nähnyt yrityskaupan aiheuttavan merkittäviä kilpailuongelmia kuntien ja yksityisten asfalttipäällysteurakoissa. Osassa viraston saamista vastauksista yrityskaupan on katsottu kiristävän kilpailua markkinoilla. 72. Eräät lausunnonantajat ovat esittäneet, että yrityskaupan myötä asfalttipäällystemarkkinat Suomessa päätyvät aiempaa vahvemmin markkinoiden suurimpien toimijoiden ja erityisesti kahden suurimman toimijan, Lemminkäisen ja NCCn haltuun. Lisäksi muutamat toimijat ovat nähneet Destian asfalttipäällysteliiketoiminnan poistumisen markkinoilta voivan johtaa päällysteurakoiden hintojen merkittäväänkin nousuun. 73. Kuntien ja yksityisten urakoissa merkittävä markkinatoimijan alueelliseen kilpailukykyyn vaikuttava tekijä ovat kiinteät asfalttiasemat. Markkinatoimijan kiinteiden asemien sijainti saattaa käytännössä ratkaista sen, millä alueilla toimija kykenee ylipäänsä tekemään kilpailukykyisiä tarjouksia urakoista. Periaatteessa myös ostomassalla voi kilpailla alueilla, joilla toimijalla ei ole omaa kiinteää asemaa edellyttäen, että massaa on saatavilla kilpailukyiseen hintaan.

Konkuxrensverket 18 (43) 74. Destia on pääasiallisesti keskittynyt valtion asfalttipäällysteuxakoihin, ja Destialla on vain yksi kiinteä asema Suomessa, Tuusulassa. Destian rooli kuntien ja yksityisten asfalttipäällysteuxakoissa Suomessa onkin viraston saamien selvitysten mukaan ollut varsin vähäinen. Käytännössä Destia on ollut merkittävä toimija vain Uudellamaalla sekä Tampereella, jossa sillä on ollut ns. puolikiinteä asema 15. Turussa Destian merkitys on ollut erittäin vähäinen. 75. Tampereella Destian asfalttipäällysteliiketoiminnan markkinaosuus kuntien ja yksityisten asfalttiuxakoissa oli vuonna 2010 ilmoittajan mukaan [0-10] prosenttia sen siirrettyä asfalttiasemansa valtion uxakan yhteyteen Raumalle. Myös Uudellamaalla Destian rooli on ollut pienenevä, ja esimerkiksi pääkaupunkiseudulla Destian asfalttipäällysteliiketoiminnan markkinaosuus oli ilmoittajan mukaan [0-10] prosenttia vuonna 2010. Viraston saamien selvitysten mukaan Destia ei ole ollut kovinkaan kilpailukykyinen toimija kuntien ja yksityisten asfalttipäällysteuxakoissa. 76. Kilpailuvirasto on selvittänyt yrityskaupan vaikutuksia kuntien ja yksityisten asfalttipäällysteurakoissa niillä paikkakunnilla, joilla osapuolten toiminnoissa on päällekkäisyyksiä so. pääkaupunkiseudulla, Uudellamaalla (pl. pääkaupunkiseutu), Tampereella ja Turussa. Kun otetaan huomioon viraston markkinatoimijoilta saamat lausunnot sekä Destian rooli kuntien ja yksityisten asfalttipäällysteuxakoissa Kilpailuvirasto katsoo, että yrityskaupan aiheuttama muutos niillä alueilla, joilla kaupan osapuolilla on ollut päällekkäistä toimintaa, on vähäinen. Lisäksi kaikilla näillä paikkakunnilla on kaupan jälkeenkin läsnä NCC:tä suurempi toimija, Lemminkäinen. 77. Kilpailuviraston saamien selvitysten mukaan Destian rooli ei myöskään ole ollut sellainen, että yrityskaupan voitaisiin katsoa poistavan markkinoilta merkittävän potentiaalisen kilpailijan ja siten olennaisesti vähentävän markkinatoimijoiden kohtaamaa kilpailupainetta kuntien ja yksityisten asfalttipäällysteuxakoissa niillä alueilla, joilla Destia ei ole aktiivisesti ollut läsnä. 78. Kaupan jälkeen NCC:llä ja Lemminkäisellä yhdessä on merkittävä osuus edellä mainittujen alueiden asfalttipäällysteuxakoinnin markkinoista. Selvityksissään virasto ei kuitenkaan ole saanut sellaista näyttöä, jonka perusteella voitaisiin todeta kahden tai useamman markkinatoimijan yhteensovittavan käyttäytymistään näillä markkinoilla tai kyseisen yrityskaupan muuttavan tilannetta markkinoilla siten, että yhteensovittaminen olisi jatkossa todennäköisempää niin, että kilpailu laissa tarkoitetulla tavalla merkittävästi estyisi. 79. Seuxaavassa kuvattavalla tavalla yrityskaupasta kuitenkin aiheutuu merkittäviä haitallisia kilpailuvaikutuksia pääkaupunkiseudun kuntien ja yksityisten asfaltti- 15 Liikkuva asema, joka on useampia työkausia samassa asemapaikassa.

K1LPAILUVlRASTO J ujkinen versio 19 (43) päällysteurakoiden markkinoilla asfalttimassaa valmistavien ja myyvien toimijoiden määrän vähentyessä kaupan seurauksena kolmesta kahteen. 6.3.2 Asfalttimassan valmistus ja myynti 6.3.2.1 Markkinatilanne pääkaupunkiseudulla 80. Pääkaupunkiseudulla on vuosina 2008-2010 toiminut neljä asfalttimassan myyjää: NCC, Destia, Lemminkäinen sekä Skanska. Pääkaupunkiseudun suurin asfalttimassan myyj ä vuonna 2010 oli Lemminkäinen, toiseksi suurin Destia ja kolmanneksi suurin NCC. Skanska ei viraston saamien tietojen perusteella ole myynyt asfalttlmassaa lainkaan pääkaupunkiseudulla vuoden 2009 jälkeen, sillä se on siirtänyt kiinteän asemansa pois alueelta. 81. Valtaosan valmistetusta asfalttimassasta massan valmistajat käyttävät itse omissa päällysteurakoissaan. Pääkaupunkiseudulla asfalttimassaa on Kilpailuviraston selvitysten perusteella kuitenkin myyty muille asfalttipäällysteurakointia harjoittaville yrityksille merkittäviä määriä. Ilmoittajan mukaan pääkaupunkiseudun asfalttipäällysteurakoiden markkinoiden koko vuonna 2010 oli noin [600 000-800 000] tonnia. K.ilpailuvirasto on selvitystensä yhteydessä pyytänyt markkinatoimijoilta tietoja näiden asfalttlmassan myynneistä ja hankinnoista pääasiassa pääkaupunkiseudulla. Viraston saamien selvitysten mukaan pääkaupunkiseudun alueella myytiin asfalttlmassaa vastaavana aikana reilut 200 000 tonnia. Asfalttitonneissa mitattuna myyntimassojen osuus asfalttipäällysteurakoiden kokonaismarkkinoista pääkaupunkiseudulla on siten noin [25-35] %. 82. Valtaosalla pääkaupunkiseudun asfalttipäällysteurakoiden markkinoilla toimivista yrityksistä ei ole omaa asfalttlmassan valmistusta. Destia on NCC:n ja Lemminkäisen ohella ainoa vuonna 2010 Uudellamaalla urakoita tehnyt toimija, jolla on kiinteä asfalttiasema alueella. Muiden alueella urakoivien yritysten toiminnan mahdollistaa asfalttimassan osto, ja ne ovat siten toiminnassaan riippuvaisia asfalttimassan valmistajista sekä asfalttimassan saatavuuden että sen hinnan osalta. 6.3.2.2 Yrityskaupan kilpailuvaikutukset 83. Osa Kilpailuviraston kuulemista markkinatoimijoista on pitänyt yrityskauppaa asfalttimassan hankinnan kannalta mahdollisesti haitallisena erityisesti pääkaupunkiseudulla ja epäillyt massan hintojen voivan nousta yrityskaupan seurauksena. Destian poistumisen Uudenmaan asfalttlmassan myynnistä on nähty voivan hankaloittaa asfalttimassan hankintaa kilpailukykyiseen hintaan. Saaduissa lausunnoissa on tuotu esiin erityisesti pienten markkinatoimijoiden riippuvuus myytävästä massasta.

20 (43) 84. Koska asfalttimassaa pääkaupunkiseudulla myyvät toimijat harjoittavat myös asfalttipäällysteurakointia, on ostomassoilla toimivien yritysten kannalta ensiarvoisen tärkeää, että massaa on riittävästi saatavilla, ja että sen hinta mahdollistaa kilpailemisen massanmyyjien kanssa asfalttipäällysteurakoissa. Mahdollisuus ostaa massaa on yksi edellytys sille, että asfalttipäällysteurakoiden markkinoilla on riittävä määrä yrityksiä tehokkaan ja toimivan kilpailun ylläpitämiseksi ja että myös uusien yritysten alalle tulo on mahdollista ilman kalliita ja pitkäkestoisia investointeja uusiin asfalttiasemiin, etenkin kun otetaan huomioon markkinoilla tällä hetkellä vallitseva merkittävä ylikapasiteettitilanne. 6.3.2.3 Yhteinen määräävä markkina-asema 85. Yhteinen (tai jaettu) määräävä markkina-asema perustuu kyseisen aseman saavuttaneiden tuottajien kannusteisiin ja mahdollisuuksiin välttää keskinäistä kilpailua sekä muiden markkinaosapuolten heikkoihin mahdollisuuksiin korvata määräävän aseman yritysten keskinäisen kilpailupaineen puutetta. Tällöin yhtei-. sessä määräävässä asemassa olevat markkinatoimijat voivat käyttäytyä markkinoilla yhdenmukaisesti ja kilpailua välttäen sekä toimia muista kilpailijoista ja asiakkaista riippumattomalla tavalla. Yhteinen määräävä asema vastaa yksinomaisen määräävän aseman saavuttaneen yrityksen mahdollisuuksia kilpailijoista ja asiakkaista riippumattomaan toimintaan. 86. Hiljainen yhteisymmärrys esimerkiksi hinnoittelussa ja muu kilpailun vastainen markkinakäyttäytymisen yhteensovittaminen syntyy, kun kukin yhteisessä määräävässä asemassa oleva markkinatoimija ymmärtää päätöstensä vaikutukset markkinoilla ja muiden yhteisessä määräävässä asemassa olevien toimij oiden reaktiot näihin päätöksiin sekä, kun yhteisessä määräävässä asemassa olevat toimijat kykenevät harjoittamaan yhtenäistä kilpailun vastaista käyttäytymistä. I(ilpailua välttävää hinnoittelua ja muuta toimivan kilpailun vastaista strategian muodostusta voidaan ylläpitää muun muassa erilaisten vastatoimien uhan avulla. Hiljainen yhteisymmärrys ei siis vaadi esimerkiksi varsinaista sopimusta käyttäytymisen yhteensovittamisesta. 87. Tuomiossaan 6.6.2002 asiassa T-342/99 Airtours plc v. Euroopan yhteisijen komissio Euroopan yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi: Kohta 61: Yrityskeskittymän seurauksena voi syntyä yhteinen määräävä markkina-asema, joka rajoittaa olennaisesti toimivaa kilpailua yhteismarkkinoilla tai niiden merkittävällä osalla, kun sen seurauksena olisi, kun otetaan huomioon relevanttien markkinoiden ominaispiirteet ja keskittymän niiden rakenteeseen aiheuttamat muutokset, että määräävässä asemassa olevan oligopolin jokainen jäsen pitäisi yhteiset edut huomioon ottaen mahdollisena, taloudellisesti järkevänä ja näin ollen suotavana noudattaa markkinoilla pysyvästi samaa toimintalinjaa voidakseen myydä tuotteita kilpailutilanteessa muodostuneita hintoja korkeammilla hinnoilla tarvitsematta turvautua EY 81 artiklassa tarkoitet-

J u1k:i.nen versio 21 (43) tuun sopimuksen tekemiseen tai menettelytapojen yhdenmukaistamiseen (ks. vastaavasti emo asia Gencor v. komissio, tuomion 277 kohta) ja ilman, että nykyiset tai potentiaaliset kilpailijat taikka asiakkaat ja kuluttajat voisivat reagoida tehokkaasti. 88. Asfalttimassan valmistuksen ja myynnin markkinat Suomessa ovat tiiviin oligopolistiset. Markkinoilla johtavia yrityksiä ovat Lemminkäinen, NCC, Skanska ja Destia. Jo ennen nyt puheena olevaa järjestelyä asfalttimassan valmistuksen ja myynnin markkinoilla on runsaasti yhteiseen määräävään markkina-asemaan viittaavia piirteitä, erityisesti pääkaupunkiseudulla. 89. Tuomiossaan asiassa T-342/99 Airtours p!c v. komissio Euroopan yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi yhteisen määräävän markkinaaseman syntymisen edellyttävän seuraavien kolmen kriteerin täyttymistä: Kohta 62: Ensinnäkin kunkin määräävässä asemassa olevan oligopolin jäsenistä on voitava saada tieto muiden jäsenten käyttäytymisestä voidakseen tarkistaa, noudattavatko ne samaa toimintalinjaa vai eivät. [...] ei riitä, että oligopolin jokainen jäsen tietää kaikkien voivan hyötyä toisista riippuvaisesta markkinakäyttäytymisestä, vaan kunkin on myös voitava saada tietää, hyväksyvätkö muut toimijat saman strategian ja. noudattavatko ne sitä. Markkinoiden on näin ollen oltava riittävän läpinäkyvät, jotta määräävässä asemassa olevan oligopolin jokainen jäsen voi saada riittävän tarkasti ja nopeasti tietoonsa kaikkien muiden jäsenten markkinakäyttäytymisen muutokset. Toiseksi hiljaisen yhteistoiminnan on oltava pitkäkestoista eli on oltava kannusteita olla poikkeamatta yhteisestä toimlntalinjasta markkinoilla. [...] määräävässä asemassa olevan oligopolin jäsenet voivat hyötyä tilanteesta ainoastaan, jos kaikki jäsenet käyttäytyvät yhdenmukaisesti. Tähän edellytykseen liittyvät pakotteet, joita sovelletaan, jos käyttäytyminen poikkeaa yhteisestä toimintalinjasta. [...] toimiva yhteinen määräävä markkina-asema edellyttää sitä, että on olemassa riittävästi koossapitäviä tekijöitä, jotka kannus tavat pysyvästi olemaan poikkeamatta yhteisestä toimintalinjasta, mikä tarkoittaa sitä, että määräävässä asemassa olevan oligopolin jokaisen jäsenen on tiedettävä, että jos se ryhtyy voimakkaisiin kilpailutoimiin kasvattaakseen markkinaosuuttaan, muut jäsenet ryhtyvät samanlaisiin toimiin, minkä vuoksi kyseinen jäsen ei hyötyisi aloitteestaan (ks. vastaavasti emo asia Gencor v. komissio, 276 kohta). Kolmanneksi voidakseen osoittaa oikeudellisesti riittävällä tavalla yhteisen määräävän markkina-aseman olemassaolon [...] on myös selvitettävä, että nykyisten ja potentiaalisten kilpailijoiden sekä kuluttajien ennakoitavissa oleva reaktio ei vaaranna yhteisestä toimintalinjasta odotettavia tuloksia.