TAMPEREEN YLIOPISTO Oikeustieteiden laitos Antti Helenius SOSIAALI- JA TERVEYSPALVELUJEN YKSITYISTÄMINEN KUNNASSA Oikeudellinen sääntely, laatu ja valvonta Pro gradu -tutkielma Kunnallisoikeus Tampere 2006
Tampereen yliopisto Oikeustieteiden laitos ANTTI HELENIUS: Sosiaali- ja terveyspalvelujen yksityistäminen kunnassa. Oikeudellinen sääntely, laatu ja valvonta. Kunnallisoikeuden pro gradu -tutkielma, XIV + 83 s. Tammikuu 2006 Palvelujen yksityistäminen on osa kunnallista itsehallintoa, nykyisin myös arkipäivää kunnan toteuttaessa peruspalveluvelvoitettaan. Kunta toteuttaa itsehallintoaan valitessaan palveluiden järjestämistavan. Tässä tutkielmassa tarkastelen yksityistämistä suomalaisessa kunnallishallinnossa. Tarkastelu on rajattu koskemaan sosiaali- ja terveystoimen palveluiden yksityistämistä. Tutkin aihetta kunnan näkökulmasta palveluiden järjestäjänä ja toisaalta kunnan asukkaiden oikeusturvan toteutumisen näkökulmasta. Tutkielmassa kartoitetaan voimassa oleva sosiaali- ja terveysoikeus yksityistämistä sääntelevinä oikeusnormeina. Toisaalta esitellään yksityistämisen keinot. Tältä osin tutkimuksen ote on lainopillinen. Sosiaali- ja terveysoikeus on hyvin laaja ja vaikeaselkoinen osa lainsäädäntöä, eikä sitä voi pitää kovin yhtenäisenä. Tutkielman keskeinen tavoite on määritellä kunnan asema palveluiden järjestäjänä. Tutkin palveluiden laadun määrittämistä ja sitä, millaisia keinoja kunnalla on palveluiden laadun valvomiseksi. Esimerkkinä yksityistetyistä palveluista käytän Karjaan ja Folkhälsanin välistä sopimustoimintaa perusterveydenhuollon ja vanhustenhoidon palveluiden järjestämiseksi. Esimerkin kautta lähestyvä osuus tutkimuksesta on tapaussuuntautuvaa (ns. casetutkimus). Aineistona käytän Karjaan ja Folkhälsanin välisiä palvelusopimuksia, ja tutkin miten niissä on huomioitu laadun varmistus ja valvontakeinot. Havaintona oli, että laadun tarkkailu toteutetaan pääsääntöisesti palveluntuottajan raportoinnin kautta. Poikkeamat laadussa noussevat esille vasta asiakkaiden valitusten jälkeen. Toisaalta Karjaalla ollaan tutkimusten mukaan tyytyväisiä palveluiden laatuun. Aktiivisemmat valvontakeinot ovat kuitenkin suositeltavia. Sopimusohjaus ja tätä kautta palvelusopimuksien teko ohjaavat ratkaisevasti yksityistettyjen palveluiden laatua ja valvontaa. Palvelusopimuksien tekoon tulee kiinnittää erityistä huomiota. Sopimuksiin pitää sisällyttää kaikki oleelliset laatuvaatimukset ja keinot laadun valvomiseksi. Jälkikäteisvalvonta ei ohjaa riittävästi palveluiden laatua. Se on lähinnä asukkaiden oikeusturvakeino, kun palvelussa on tapahtunut virheellinen poikkeama. Laatukysymysten pohdinta on tutkielman oikeuspoliittista osiota. Yhtenäiset palvelusopimuksien teko-ohjeet, tai jopa normit, selkiyttäisivät tilannetta kunnan viranomaisten ja päättäjien näkökulmasta. Yksityistämistä ja palvelusopimuksien tekoa käsittelevää tutkimusta tulee lisätä aiheen ajankohtaisuuden ja käytännönläheisyyden vuoksi. II
Sisällys Lähteet...IV 1. JOHDANTO...1 1.1 Tutkimusaiheen esittely... 1 1.2 Tutkimusongelma ja aiheen rajaus...2 1.3 Tutkimustehtävä ja metodi... 3 1.4 Keskeisten käsitteiden määrittely... 4 1.5 Yksityistäminen suomalaisessa kunnallishallinnossa... 6 2. YKSITYISTÄMISEN NORMISÄÄNTELY KUNNAN SOSIAALI- JA TERVEYDENHUOLLOSSA...10 2.1 Julkiset tehtävät ja julkiset palvelut...10 2.2 Paikallisen itsehallinnon peruskirjan vaikutus yksityistämiseen...11 2.3 Kunnan asema Suomen perustuslain mukaan... 12 2.4 Kuntalaki ja yksityistäminen...15 2.5 Valtionosuusuudistuksen vaikutukset yksityistämiseen...18 2.6 Sosiaalihuollon palveluiden yksityistäminen... 21 2.7 Terveydenhuollon palveluiden yksityistäminen... 24 2.9 Hyvän hallinnon periaatteet...28 3. VAIHTOEHDOT KUNNAN TEHTÄVIEN TUOTTAMISEKSI...33 3.1 Yksityistämisen muodot... 33 3.2 Tilaaja tuottaja-malli... 36 3.3 Palvelusetelit... 38 3.4 Kuntayhtymien tuottamat palvelut... 42 3.5 Kunnalliset osakeyhtiöt...44 3.6 Toiminnan täydellinen yksityistäminen... 45 3.7 Ostopalvelut... 47 3.8 Palvelusopimusten teosta... 49 4. PALVELUIDEN LAATU JA KEINOT LAADUN VALVOMISEEN...54 4.1 Laadullisen vastuun sisältö... 54 4.2 Laadun määrittely sosiaali- ja terveydenhuollon palveluissa...56 4.3 Kunnan vastuu yksityistetystä tehtävästä... 59 4.4 Kunnan valvontamahdollisuudet palvelun tuottajaan nähden...61 4.5 Asiakkaan oikeusturva sosiaali- ja terveyspalveluissa... 65 4.6 Palveluntuottajien oikeudellinen asema suhteessa kuntaan ja kuntalaisiin...71 4.7 Valtion ja lääninhallitusten rooli valvonnassa...72 4.8 Palveluiden laadun kokeminen esimerkkikunnassa...75 5. PÄÄTELMÄT...80 III
Lähteet Kirjallisuus Aarnio, Aulis: Oikeussäännösten tulkinnasta. Helsinki 1982. Ellilä, Kalevi: Muistutuskäytäntö ja muistutuksen perusmalli. Teoksessa: Koivisto, Jari (toim.): Potilaan oikeudet ja potilasasiamiestoiminta. Helsinki 1994. Eloranta, Jarkko: Tilaaja tuottaja-mallin miinat ja mahdollisuudet. Kunta-alan ammattiliiton tutkimusosaston julkaisusarja 1 1996. Turenki 1996. Encyclopædia Iuridica Fennica. Suomalainen oikeustietosanakirja. Osa V: Julkisoikeus. Jyväskylä 1997. Hannus, Arno Hallberg, Pekka: Kuntalaki. 3. p. Porvoo 2000. Harjula, Heikki Prättälä, Kari: Kuntalaki - tausta ja tulkinnat. 5. p. Helsinki 2004. HaVM 18/1994 vp: Hallintovaliokunnan mietintö n:o 18 hallituksen esityksestä kuntalaiksi. HaVM 31/2002 vp: Hallintovaliokunnan mietintö n:o 31 hallituksen esityksestä laiksi kunnallisesta viranhaltijasta ja laiksi kuntalain muuttamisesta. HE 235/1990 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan eräiden määräysten hyväksymisestä. HE 57/1991 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle valtion talousarvioksi vuodelle 1992. IV
HE 214/1991 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle kuntien valtionosuuslaiksi ja siihen liittyväksi lainsäädännöksi. HE 216/1991 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelua ja valtionosuutta koskevan lainsäädännön uudistamisesta. HE 309/1993 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle perustuslakien perusoikeusäännösten muuttamisesta. HE 192/1994 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle kuntalaiksi. HE 1/1998 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle uudeksi Suomen Hallitusmuodoksi. HE 155/1999 v: Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi lääninhallituslain 2 ja 4 :n muuttamisesta. HE 74/2003 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain 4 :n, sosiaalihuoltolain sekä sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain 12 :n muuttamisesta. Heuru, Kauko: Kunnan päätösvallan siirtyminen. Tampere 2000. Heuru, Kauko: Kuntalaki käytännössä. Helsinki 2001. Heuru; Kauko: Hyvä hallinto. Helsinki 2003. Holopainen, Toivo: Kunnan asema valtiossa. Oikeudellinen rakennetutkimus. Vammala 1969. Jyränki, Antero: Uusi perustuslakimme. Jyväskylä 2000. V
Kaksonen, Maija Kotonen, Ulla: Tarkastuslautakunnan asema kunnan organisaatiossa. Kunnallistieteellinen aikakauskirja 2002 (30) 1; s. 22 31. Kauppa- ja teollisuusministeriön 22.12.1993 vahvistamat julkisten hankintojen yleiset sopimusehdot (JYSE 94). KM 1964:A 2: Kunnan toimiala -komitean mietintö. KM 1987:2: Vapaakuntatyöryhmän mietintö. KM 1993:33: Kuntalaki. Kunnalliskomitean mietintö. KM 1997:13: Perustuslaki 2000. Perustuslaki 2000 -komitean mietintö. Laadunhallinta sosiaali- ja terveydenhuollossa. Valtakunnallinen suositus sosiaali- ja terveydenhuollon laadunhallinnan järjestämisestä ja sisällöstä. Stakes. 4. p. Jyväskylä 1996. Laamanen, Ritva Ǿvretveit, John Sundell, Jari Simonsen-Rehn, Nina Suominen, Sakari Brommels, Mats: Client perceptions of the performance of public and independent not-for-profit primary health care. November 2005, Scandinavian Journal of Public Health. Käsikirjoitus. Arvioitavana, marraskuu 2005. (Laamanen ym. 2005a) Laamanen, Ritva Suominen, Sakari Hakonen, Ulla-Riitta Simonsen-Rehn, Nina Gripenberg-Gahmberg, Marianne: Karjaalaiset luottavat terveyspalveluihinsa. Asiakkaiden kokemukset ja käsitykset terveyskeskuspalveluista Karjaalla. Vertaileva tutkimus v. 2000 ja 2001. Kuntalehti 2002; 6 s. 36 37. (Laamanen ym. 2002a) Laamanen, Ritva Suominen, Sakari Simonsen-Rehn, Nina Paltta, Anni: Karjaan luottamushenkilöt: Folkhälsan on hoitanut perusterveydenhuollon hyvin. Kuntalehti 2005; 13 s. 61. (Laamanen ym. 2005b) VI
Laamanen, Ritva Suominen, Sakari Simonsen-Rehn, Nina Hakonen, Ulla-Riitta Laiho, Maria Gripenberg-Gahmberg, Marianne: Perusterveydenhuollon ja sosiaalitoimen henkilökunnan työn muutokset ja hyvinvointi. Neljän kaupungin vertaileva tutkimus. Turku 2002. (Laamanen ym. 2002b) Laamanen, Ritva Suominen, Sakari Hakonen, Ulla-Riitta Simonsen-Rehn, Nina Gripenberg-Gahmberg, Marianne: Perusterveydenhuollon ominaispiirteiden toteutuminen erityyppisissä palvelutuotanto-organisaatioissa. Kunnallistieteellinen aikakauskirja 2001; 4 s. 288 307. Laatua ja tehokkuutta palvelujen kilpailulla. Kilpailupolitiikan ohjelmatyöryhmän raportti julkisten palvelujen markkinaehtoistamisen mahdollisuuksista ja merkityksestä. Kauppa- ja teollisuusministeriön työryhmä ja toimikuntaraportteja 17/2001. Laatukriteerit. Suuntaviivoja tekijöille ja käyttäjille. Aiheita-monistesarja 20/2000, Stakes. Helsinki 2000. Liukko, Matti Luukkonen, Aino-Maija (toim.): Kuntien uusi rooli terveyspalvelujen järjestäjinä ja hankkijoina. Perusterveydenhuollon toimivuushankkeen julkaisu nro 2. Suomen Kuntaliitto. Helsinki 2002. Lumijärvi, Ismo: Laadun arviointi sosiaali- ja terveysalan palveluyksiköissä. Vaasan yliopiston julkaisuja. Vaasa 1994. Lumijärvi, Ismo: Mikä on laatua sairaanhoitopalveluissa? Vaasan yliopiston julkaisuja. Vaasa 1996. Marcusson, Lena: Mot en ny kommunalrätt. Göteborg 1992. Mäenpää, Olli: Hyvän hallinnon perusteet. Helsinki 2002. VII
Narikka, Jouko: Sosiaali- ja terveydenhuollon lainsäädäntö ja rahoitus 2005. Pieksämäki 2005. Peruspalvelut 2000 -työryhmä. Valtiovarainministeriön työryhmämuistioita 25/2001. Helsinki 2001. PeVM 10/1998 vp: Eduskunnan perustuslakivaliokunnan mietintö hallituksen esityksestä 1/1998 vp uudeksi Suomen Hallitusmuodoksi. PeVL 2/2001 vp: Eduskunnan perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä 215/2000 vp laiksi valtion vientitakuista. Puttonen, Pauli: Kunnalliset yhtiöt vallan välineinä. Tampere 2002. Rasinmäki, Jorma: Yksityistäminen kunnallishallinnossa. Hallinto-oikeudellinen tutkimus yksityistämisen oikeudellisista taustoista, edellytyksistä, rajoituksista, muodoista ja vaikutuksista. Jyväskylä 1997. Riberdahl, Curt: Privatisering, entreprenad eller kommunal drift juridiska aspekter. Förvaltning Tidskrift 4 5/1985 s. 137 175. Ryynänen, Aimo: Kunnan tehtävien lakisääteistäminen. Acta Universitatis Tamperensis ser A vol. 201. Vammala 1986. Ryynänen, Aimo: Yksityistäminen lainsäädännössä. Tampere 1987. Ryynänen, Aimo: Hyvän hallinnon periaatteet kunnallishallinnossa. 2. p. Helsinki 1991. Ryynänen, Aimo: Muuttuva kunnallisoikeus. Tampere 1999. VIII
Räty, Tarmo Luoma, Kalevi Aronen, Pasi: Palvelusetelit kuntien sosiaalipalveluissa. Valtion taloudellinen tutkimuskeskus. Helsinki 2004. Salminen, Ari: Julkiset palvelut läntisissä kansantalouksissa. Helsinki 1988. Salminen, Ari: Yksityinen, julkinen ja markkinatalous. Helsinki 1986. Saraviita, Ilkka: Perustuslaki 2000. Jyväskylä 2000. Sosiaali- ja terveydenhuollon tavoite- ja toimintaohjelma 2004 2007. Sosiaali- ja terveysministeriön julkaisuja 2003:20 (TATO). StVM 23/2003. Eduskunnan Sosiaali- ja terveysvaliokunnan mietintö hallituksen esityksestä 74/2003 vp laeiksi sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain 4 :n, sosiaalihuoltolain sekä sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain 12 :n muuttamisesta. Sutela, Marja: Sosiaali- ja terveyspalvelujen ulkoistaminen. Oikeudelliset reunaehdot. Helsinki 2003. Sutela, Marja: Kuntalaisen roolin muutos: asukkaasta asiakkaaksi tarkastelukohteena sosiaalihuollon asiakaslähtöisyys. Oikeus 2001 (30); 4: s. 418 436. Tuori, Kaarlo: Sosiaalioikeus. 2. p. Helsinki 2000. Uoti, Asko: Taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset perusoikeudet kunnallisessa päätöksenteossa. Acta Universitatis Tamperensis 911. Tampere 2003. Uotila, Jaakko Laakso, Seppo Pohjolainen, Teuvo Vuorinen, Jarmo: Yleishallintooikeus pääpiirteittäin. Tampere 1983. IX
Valkama, Pekka: Kuntien uudet palvelustrategiat. Kunnallispolitiikan lisensiaatintutkimus. Tampere 1995. Valkama, Pekka: Kilpailuneutraliteetin toteutuminen kuntapalveluiden näennäismarkkinoilla. Tampere 2004. Yleiset hankintaohjeet. Suomen kuntaliitto. Helsinki 1998. Lainsäädäntö Arpajaislaki 23.11.2001/1047 Asetus Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan voimaansaattamisesta ja peruskirjan eräiden määräysten hyväksymisestä annetun lain voimaantulosta 1.10.1991/66 Erikoissairaanhoitolaki 1.12.1989/1062 Euroopan yhteisön perustamissopimus 25.3.1957 Hallintolaki 6.6.2003/434 Kansanterveyslaki 28.1.1972/66 Kauppalaki 27.3.1987/355 Kunnallislaki 10.12.1976/953 Kuntalaki 17.3.1995/365 Kuntien valtionosuuslaki 20.12.1996/1147 X
Laki Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan eräiden määräysten hyväksymisestä 1.10.1991/65 Laki julkisista hankinnoista 23.12.1992/1505 Laki kehitysvammaisten erityishuollosta 23.6.1977/519 Laki kilpailunrajoituksista 27.5.1992/480 Laki kunnallisesta viranhaltijasta 11.4.2003/304 Laki lasten kanssa työskentelevien rikostaustan selvittämisestä 14.6.2002/504 Laki lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuesta 20.12.1996/1128 Laki lasten päivähoidosta 19.1.1973/36 Laki potilaan asemasta ja oikeuksista 17.8.1992/785 Laki sosiaalihuollon ammatillisen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista 29.4.2005/272 Laki sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista 22.9.2000/812 Laki sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista 3.8.1992/734 Laki sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta 10.8.1992/733 Laki terveydenhuollon ammattihenkilöistä 28.6.1994/559 Laki toimeentulotuesta 30.12.1997/1412 XI
Laki varallisuusoikeudellisista oikeustoimista 13.6.1929/228 Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 21.5.1999/621 Laki yksityisestä terveydenhuollosta 9.2.1990/152 Laki yksityisten sosiaalipalvelujen valvonnasta 9.8.1996/603 Lääninhallituslaki 10.1.1997/22 Mielenterveyslaki 14.12.1990/1116 Osakeyhtiölaki 29.9.1978/734 Potilasvahinkolaki 25.7.1986/585 Sosiaalihuoltolaki 17.9.1982/710 Suomen perustuslaki 11.6.1999/731 Vahingonkorvauslaki 31.5.1974/412 Palvelusopimukset Karjaan kaupungin ja Samfundet Folkhälsan i svenska Finland r. f.:n väliset palvelutuotantosopimukset: Meltolan terveydenedistämisalueen kehittämistä koskeva puitesopimus 17. maaliskuuta 1998. (Puitesopimus) XII
Toimeksiantosopimus terveydenhuoltopalvelujen tuottamisesta 9. syyskuuta 1998. (Terveydenhuollon toimeksiantosopimus) Toimeksiantosopimus vanhustenhuoltopalvelujen tuottamisesta 9. syyskuuta 1998. (Vanhustenhuollon toimeksiantosopimus) Sähköiset lähteet Eduskunnan oikeusasiamiehen tehtävät, viitattu 20.1.2006. [http://www.oikeusasiamies.fi/resource.phx/eoa/oikeusasiamies/tehtavat.htx] Karjaan kaupungin terveydenhuolto, viitattu 4.11.2005. [http://www.karjaa.fi/kariskarjaa/kaupunki/terveydenhuolto/index.html] Länsi-Suomen lääninhallitus, viitattu 13.10.2005. [http://www.laaninhallitus.fi/lh/lansi/home.nsf/suomi/peruspalvelu] Sosiaali- ja terveysministeriö, viitattu 20.1.2006. [http://www.stm.fi/resource.phx/orgns/neuvt/perusturvalk.htx] Suomen lääkäriliitto. Liikelaitostyöryhmän raportti 15.4.2004, viitattu 3.10.2005. [www.laakariliitto.fi/files/liikelaitostr_raportti.pdf] Tekonivelsairaala Coxa Oy, viitattu 29.9.2005. [http://www.coxa.fi/index.html ja http://www.coxa.fi/hallinto.html] Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen tehtävät, viitattu 20.1.2006. [http://www.teo.fi/uusi/suomi_1.htm] XIII
Valtioneuvoston oikeuskanslerin tehtävät, viitattu 20.1.2006. [http://www.okv.fi/] Valtion säädöstietopankki. Hoitotakuusäännökset tulivat voimaan, viitattu 8.3.2005. [http://www.finlex.fi/fi/uutiset/?id=32] Vandamme, R. Leunis, J.: Development of a Multiple-item Scale for Measuring Hospital Service Quality. International Journal of Service Industry Management. 1993 (4) 3; s. 30 49, viitattu 25.11.2005. [http://www.emeraldinsight.com/10.1108/09564239310041661] Oikeustapaukset KHO:2002:33 (954/2002) KHO:2002:21 (361/2002) KHO:2002:75 (2807/2002) KHO:2004:42 (876/2004) XIV
1. Johdanto 1.1 Tutkimusaiheen esittely Tämän tutkielman tarkoitus on kartoittaa suomalaisen kunnallishallinnon edellytyksiä sosiaali- ja terveydenhuollon palveluiden yksityistämiseen. Erityistarkastelussa on yksityistettyjen palveluiden laatukysymykset ja palveluiden laadunvalvonta. Yksityistämismahdollisuuksia sosiaali- ja terveydenhuollon palveluiden osalta säätelee sosiaali- ja terveysoikeudeksi kutsuttu lainsäädäntöömme sisältyvä kokonaisuus. Toisaalta julkisoikeuden ja yksityisoikeuden välinen raja on nykyisin epämääräinen ja yksityistämiseen sisältyy molempien oikeuksien piirteitä. Sosiaali- ja terveydenhuollon oikeusnormeille on tyypillistä jatkuva muutos. Palvelujen järjestämistä ja yksilöiden oikeuksia säännellään erityisen laajalla ja vaikeasti hahmotettavalla lainsäädäntökokonaisuudella. 1 Siksi tässäkin työssä on tarpeellista käsitellä alaan kuuluvaa lainsäädäntöä kokonaiskuvan hahmottamiseksi. Aikaisempaa kotimaista tutkimusta aiheesta on kovin niukasti. Merkittäviä, pelkästään yksityistämistä koskevia, tutkimuksia ovat Jorma Rasinmäen väitöskirja Yksityistäminen kunnallishallinnossa vuodelta 1997 ja Marja Sutelan monografia Sosiaali- ja terveyspalvelujen ulkoistaminen. Oikeudelliset reunaehdot vuodelta 2003. Varsinaisesti sosiaali- ja terveyspalvelujen laatukysymyksiä on käsitellyt Ismo Lumijärvi tutkimuksissaan vuosina 1994 ja 1996. Niissäkin aihetta on kuitenkin lähestytty teknisestä laadunmittaamis- ja kehittämisnäkökulmasta. Tutkielmani esimerkkitapauksena käytän Karjaan ja Folkhälsanin välistä sopimustoimintaa perusterveydenhuollon ja vanhustenhuollon palvelujen yksityistämisestä. Kyseisestä sopimustoiminnasta on tehnyt tyytyväisyysmittauksia Ritva Laamasen johtama tutkimusryhmä. 1 Narikka 2005, s. 15. 1
1.2 Tutkimusongelma ja aiheen rajaus Kunnallisoikeudellinen tutkimus on jäänyt Suomessa vaille ansaitsemaansa huomiota 2. Kyseessä on kuitenkin hyvinvointivaltion ja kunnallisen itsehallinnon vankan aseman vuoksi oleellinen osa arkipäiväistä todellisuuttamme. Vaikka kunnallistalouden vapautuminen, palveluiden järjestämistavat ja yksityisoikeudellisten toimintamuotojen käyttöönotto toteutettiin jo 1990-luvulla, ei tutkimusta näiden vaikutuksista voida pitää riittävänä 3. Uutisissa ja sanomalehdissä käsitellään lähes päivittäin palveluiden järjestämistä, hoitotakuun toteutumista ja kuntien taloudellisesti tiukkaa asemaa. Kuntaliitokset, kuntien yhteistoiminta ja yksityistetyt palvelut ovat niukkuuden sanelemia tosiasioita, jotka koskettavat välillisesti jokaisen suomalaisen elämää. Aiheen ajankohtaisuudesta kertoo esimerkiksi maanantaina 2. tammikuuta 2006 Aamulehdessä julkaistu artikkeli Yksityisissä terveyspalveluissa halutaan nopeasti hyvää hoitoa. Artikkelissa selostetaan yksityisten terveyspalveluiden laadun määrittelyä ja palvelusopimuksien tekoa. Artikkelin mukaan Hämeenkyrössä yksityiset toimijat tuottavat jo kolmanneksen kuntalaisten terveyspalveluista. Haastatellut asiakkaat ovat yksityisiin palveluihin tyytyväisiä. Lisäksi Tampereen kaupungin perusterveydenhuollon vastaava ylilääkäri kertoo artikkelissa laadun turvaamisesta. Kuitenkin kirjoituksesta jää kuva, että palvelusopimuksien teko ja laadun määrittely ovat kunnissa ajankohtaisuudesta ja arkipäiväisyydestä huolimatta varsin epäselviä asioita. Tilanteen selventämiseksi on tarpeellista tehdä tutkimustyötä. Tässä tutkielmassa tutkin kunnallisten sosiaali- ja terveyspalvelujen ulkoistamista. Tarkastelen yksityistämistä kunnan näkökulmasta. Erityisenä tutkimuskohteena on yksityistettyjen palvelujen laatu ja laadunvalvonta. Laatukysymyksiä tarkastelen sekä kunnan, että kunnan asukkaan eli asiakkaan näkökulmasta. Kotimaiselle kunnallisoikeudelliselle tutkimukselle on tyypillistä oikeuskysymysten tarkastelu kansallisella tasolla. Siksi rajaan tutkimukseni ulkopuolelle kansainvälisen tarkastelun. Se ei ole tarpeellista tutkimustaloudellisista syistä 2 Ks. esim. Ryynänen 1998, s. 14. 3 Ks. esim. Ryynänen 1998, s. 15 16. 2
eikä varsinkaan laatukysymysten ollessa pääosassa tutkimuksessa. Tarkoitukseni on selvittää esimerkin kautta yleistäen kunnissa vallitsevaa todellista yksityistämisen tilaa. Lisäksi yksityistettyjen tehtävien rajaaminen sosiaali- ja terveyspalveluihin on luonnollinen valinta, koska kyseessä on laajin hyvinvointipalvelujen ala. Viittaan myös edellä esittämääni aiheen ajankohtaisuuteen. Ajankohtaisuuden ja aihetta koskevan tutkimuksen puutteen vuoksi on luonnollista rajata yksityistämisen tutkiminen laatukysymyksiin. 1.3 Tutkimustehtävä ja metodi Ensimmäinen tehtäväni on selvittää sosiaali- ja terveyspalvelujen yksityistämistä koskeva lainsäädäntö. Tämän jälkeen kartoitan yksityistämiskeinot. Tämä luo puitteet sille, mitä ja miten saa ulkoistaa. Lainsäädännön ja periaatteiden kautta lähestyn palvelusopimusten tekoa ja niiden oikeudellisia vaikutuksia sopimuspuoliin ja asukkaisiin, joille palvelut järjestetään. Tätä kautta päästään tutkimuksen ydinkysymyksiin: 1) miten palveluiden yksityistämistä säännellään, 2) miten palveluiden laatu varmistetaan, kun palvelun tuottajana toimii kunnasta erillinen organisaatio ja 3) miten palveluiden laatua valvotaan. Näiden kysymysten ratkaisemiseksi joudun myös miettimään mitä on laadullisesti hyvä palvelu ja miten palvelun laatua voidaan mitata. On tarpeellista kartoittaa myös potilaan oikeusturvaa koskevia säännöksiä. Tutkimuksen ote on oikeusdogmaattinen, koska lähestyn aihetta voimassa olevan oikeuden ja periaatteiden kautta eli lainopillisesta näkökulmasta. Tarkoitukseni on hahmottaa ja koota sosiaali- ja terveyspalveluiden yksityistämistä sääntelevä lainsäädäntökokonaisuus ymmärrettävään muotoon. Toisaalta palvelusopimuksen tekoa lähestyn empiirisen aineiston kautta ja ote onkin tapaussuuntautuva. Esimerkkinä käytän Karjaan kaupungin ja Folkhälsanin välistä sopimusta sosiaali- ja terveyspalvelujen yksityistämisestä. Kyseessä on laajin kunnan tekemä ostopalvelusopimus Suomessa ja siksi se on myös esimerkkinä käytettäväksi tarkoituksenmukaisin. Aiheen ajankohtaisuus ja hyvinvointipalveluihin liittyvä sosiaali- 3
nen oikeus sekä perusoikeuksien toteutuminen tuovat tutkimukseen myös hieman oikeuspoliittista näkökulmaa. Tutkielman tarkoitus on kartoittaa kunnissa vallitsevaa asiaintilaa yksityistämisen jälkeen. Tarkoitukseni on selvittää miten yksityistäminen muuttaa kunnan asemaa palvelun järjestäjänä ja miten se vaikuttaa asukkaiden oikeudelliseen asemaan palveluiden käyttäjinä. Sivuan myös palveluntuottajan oikeudellista asemaa, joskin sen selvittäminen lienee enemmän yksityisoikeuteen kuin kunnallisoikeuteen kuuluva kysymys. Tutkielman yleistavoite on selkiyttää jo käytössä olevan toimintamallin oikeudellista asemaa ja etenkin oikeudellisia vaikutuksia. 1.4 Keskeisten käsitteiden määrittely Yksityistämiseen liittyy yleisesti käytettäviä käsitteitä, joiden sisältö sinällään voi olla hieman epäselvä. Käsitteitä saatetaan käyttää kuvaamaan useampaakin erityyppistä toimintaa tai asiaa. Tässä kappaleessa määrittelen tutkielman kannalta keskeiset käsitteet siinä merkityksessä, kun niitä tulen käyttämään. Peruspalvelut ovat niitä yleisesti saatavilla olevia julkisen vallan järjestämiä ja turvaamia palveluita, jotka koskevat pääasiallisesti suurta ihmismäärää. Ne vaikuttavat kansalaisten jokapäiväiseen elämään ja niiden puuttumisesta aiheutuu merkittäviä ongelmia. Esimerkiksi päivittäistavaroiden saatavuuden turvaaminen on tämän vuoksi peruspalvelu. 4 Peruspalveluiden tuottamiseen liittyvät Suomen perustuslain (731/1999) 2 luvussa määritellyt kansalaisten perusoikeudet, muun muassa oikeus maksuttomaan perusopetukseen, terveelliseen ympäristöön sekä sosiaali- ja terveyspalvelujen saamiseen. Julkinen valta järjestää maksuttomia peruspalveluita perusoikeuksien toteutumisen turvaamiseksi. Peruspalveluiden hoitaminen on välttämätöntä kaikissa olosuhteissa. Peruspalveluita ovat suomalaisen oikeustietosanakirjan mukaan opetus-, terveydenhuolto- ja sosiaalipalvelujen lisäksi esimerkiksi 4 HE 155/1999 vp. s. 4. 4
kirjastopalvelut sekä erilaiset kunnallistekniset palvelut 5. Tässä tutkielmassa peruspalvelut ovat lakimääräisiä kunnan järjestämiä sosiaali- ja terveyspalveluita. Yksityistäminen, ulkoistaminen ja privatisointi ovat toistensa synonyymeja. Yksityistämisen käsitteen alle on mahdollista laittaa erilaisia toimintamalleja. Suomessakin yksityistämisellä voidaan tarkoittaa hyvin erilaisia palvelujen järjestämistapoja 6. Suomen lainsäädäntöön ei ole kirjattu yksityistämisen tai ulkoistamisen käsitettä ja aihepiiriin liittyviä käsitteitä käytetään tieteenalasta riippuen limittäin tai jopa ristiin. Käsitteet on lainattu julkisoikeuteen lähinnä taloustieteiden ja yksityisoikeuden puolelta. 7 Suomalainen oikeustietosanakirja Encyclopædia Iuridica Fennica määrittelee yksityistämisen seuraavasti: Yksityistäminen merkitsee yleisesti privatisointia eli julkisen ja yksityisen toiminnan rajan siirtämistä selvästi yksityiseen suuntaan. Yksityistämisen kohteena on useimmiten julkishallinnon toiminta. Yksityistämisenä ei ehkä kuitenkaan ole aihetta pitää pelkästään esimerkiksi yksityisessä toiminnassa kehiteltyjen organisaatiomuotojen (esim. liikelaitos) tai menettelyjen soveltamista julkishallintoa modernisoitaessa. Kiistatta näihinkin silti sisältyy privatisoinnin piirteitä. 8 Yksityistämisen käsite ei yleisesti ottaen ole kovin tarkasti määritelty ja siksi on tarpeellista selittää tarkoitus, jossa käsite esiintyy tässä tutkielmassa. Yksityistäminen on sitä kunnan päätäntävallassa olevaa toimintaa, jolla kunta järjestää tehtävänsä lainsäädännön asettamissa puitteissa, mutta muuten kuin omalla organisaatiollaan. Kunta voi järjestää tehtävän yhteistyössä muiden kuntien kanssa tai kuulua tehtävää hoitavaan kuntayhtymään. Näitä toimintamuotoja ei kuitenkaan lasketa yksityistämiseksi. Tässä tutkielmassa yksityistetyllä tehtävällä tarkoitetaan kunnan järjestämää sosiaali- tai terveyspalvelua, jonka tuottaa kunnan oman organisaation ulkopuolella toimiva yritys, järjestö tai yhteisö. 5 Encyclopædia Iuridica Fennica 1997, s. 419 420. 6 Ks. Rasinmäki 1997, s. 38 39. Vrt. Sutela 2003, s. 13 14. 7 Sutela 2003, s. 13. 8 Encyclopædia Iuridica Fennica 1997, s. 1242. 5
Palvelujen laatu voidaan jakaa moniin osatekijöihin ja laatu on aina toteutuneiden laatutekijöiden summa. Yksinkertainen jako voidaan suorittaa esimerkiksi palvelun tekniseen laatuun ja inhimilliseen laatuun. Tekninen laatu on esimerkiksi sitä, että palvelu täyttää sille ennalta määritellyt arvosteluperusteet henkilökunnan osaamisen, fyysisten puitteiden (kuten toimitilojen, apuvälineiden yms.) osalta ja että palvelu tapahtuu oikeaan aikaan ja oikean määräisenä. Inhimillinen laatu muodostuu taas asiakaspalvelusta, asiakkaan kohtaamisesta ja huomioimisesta yksilönä sekä asiakkaan ennakko- ja jälkikäteisvaikutelmista palvelutapahtumasta. Näistä kahdesta laatutekijästä teknisen laadun mittaaminen on huomattavasti helpompaa, koska sille voidaan asettaa selkeät mittausperusteet ennakkoon. Näin ollen palvelun tuottajankin on niitä helpompi noudattaa. Inhimillinen laatu on taas enemmän kokemusperäistä ja sen kokeminen vaihtelee asiakkaiden välillä. Siksi sen mittaaminenkin on hankalaa. 9 Seuraavaksi esittelen suppeasti nykyiseen yksityistämiskehitykseen vaikuttanutta kunnallishallinnon kehityskulkua. Tutkimustaloudellisista syistä ja tämän työn tarkoituksen ja päämäärien vuoksi riittänee johdattelu kohti varsinaista aihetta eli nykyhetken yksityistämistilannetta kunnissa. 1.5 Yksityistäminen suomalaisessa kunnallishallinnossa Suomessa, kuten muuallakin läntisessä Euroopassa, alkoi toisen maailmansodan jälkeen taloudellisen kasvun kausi. Sotakorvausten maksaminen tavaroina nosti teollisuuden ja sitä kautta myös talouden uuteen nousuun. Samalla alkoi sosiaalinen hyvinvointivaltioistuminen, jolloin julkinen sektori otti vastatakseen enenevässä määrin hyvinvointipalvelujen tuottamisesta 10. Kuntien tehtäväkenttä laajeni sekä lainsäädännöllisesti, että yleisen toimialan kautta. Vuoden 1948 kunnallislailla (642/1948) yhtenäistettiin kuntien asemaa: aikaisemmin 9 Palvelujen laadusta, ks. Laatukriteerit. Suuntaviivoja tekijöille ja käyttäjille (2000). 10 Ks. Ryynänen 1986, s. 47. Vrt. Sosiaalivaltioperiaate: yksityistäminen ei saa siirtää kansalaisista huolehtimista markkinavoimien vastuulle. Ryynänen 1999, s. 294. 6
maalaiskuntia ja kaupunkeja varten oli ollut erilliset kunnallislait 11. Hyvinvointivaltio kasvoi tehtäväkentältään ja hallintokoneistoltaan voimakkaasti 1960- ja 1970-lukujen aikana, vaikka jo jälkimmäisen vuosikymmenen puolessa välissä esitettiin kritiikkiä jatkuvan talouskasvun tarpeellisuudesta. Vuoden 1976 kunnallislaki (953/1976) yhtenäisti lopulta kuntia koskevan lainsäädännön ja eri kuntamuodoista (kaupunki, kauppala, maalaiskunta) siirryttiin yhtenäiseen kuntajärjestelmään 12. Hyvinvointiyhteiskunnan kasvu jatkui valtion ja kuntien hallinnossa aina 1980-luvun loppuun asti, ja tuotanto-osuuden mukaan (tuotanto-osuus/bruttokansantuote) julkinen sektori saavutti huippunsa 1990-luvun alkupuolen lamavuosina 13. Tämän jälkeen Suomessa toteutettiin laaja hallintoreformi. Siihen johtivat moninaiset syyt, joita olivat esimerkiksi hyvinvointivaltion kasvusta johtuvan kriisin myötä syntyneet uudistuspaineet ja syvä taloudellinen lama. Myös kansainvälisten vaikutteiden myötä hallinnonuudistus nousi poliittiseen keskusteluun. 14 Vaikka ensimmäiset keskustelut yksityistämisestä käytiin jo 1920-luvun saksalaisissa kaupunkivaltioissa 15, varsinainen eurooppalainen yksityistäminen alkoi Isossa- Britanniassa vuonna 1979, kun Margaret Thatcherin konservatiivihallitus astui valtaan. Seuraavan vuosikymmenen lopussa toteutui Isossa-Britanniassa laajin länsieurooppalainen julkisten yritysten myymis- ja yksityistämisprosessi 16. Laajempiin rakenteellisiin muutoksiin johtaneita yksityisprosesseja on tapahtunut vain entisissä sosialistisissa Itä-Euroopan maissa, kun valtion yhtiöitä on yksityistetty markkinatalouteen siirryttäessä 17. Yksityistämiskeskustelu alkoi Suomessa 1980-luvulla brittiläisten kokemusten innoittamana. Salminen kirjoitti tutkimuksessaan vuonna 1986, että hyvinvointitehtävien laajentumisen myötä kunnat joutuvat tulevaisuudessa entistä enemmän toimimaan yhteistyössä yksityisen sektorin kanssa ja tuottamaan palveluja yksityisen sektorin myötävaikuttamisella. 18 Varsinainen uudistusprosessi käynnistyi 1990-luvulla, kun New Public Management - 11 Hannus Hallberg 2000. s. 38. 12 Hannus Hallberg 2000, s. 41. 13 Laatua ja tehokkuutta palveluiden kilpailulla 2001, s. 12. 14 Sutela, 2003, s. 17. 15 Riberdahl 1985, 137. 16 Sutela 2003, s. 20. 17 Rasinmäki 1997, s. 2 3 ja 9. 18 Salminen 1986, s. 98. 7
oppeja (NPM) alettiin soveltaa Suomessakin. Yksityistämisen periaatteet kirjattiin myös vuoden 1992 valtion tulo- ja menoarvioon 19. Uusia toimintatapoja tuotiin lainsäädännöllä kunnille, esimerkkinä tästä voidaan mainita vuoden 1993 valtionosuusuudistus (688/1992). Valtionosuusuudistus muutti osuudet tehtäväkohtaisista menoperusteisista osuuksista enemmän yleisten laskennallisten osuuksien suuntaan. Tämä merkitsi kuntien rahoitusvastuun ja -vapauden kasvua sekä palveluiden järjestämisvastuun kasvua. Toisaalta palveluiden järjestämistavat vapautuivat 20. Laman myötä palveluita jouduttiin supistamaan ns. juustohöyläperiaatteella, eli tietty prosenttiosuus karsittiin kaikista menoista pois. NPM, eli uusi julkisjohtaminen -hallintouudistus toi mukanaan uudenlaisia mahdollisuuksia ja menetelmiä palvelutuotannon järjestämiseen. Yksityistämisestä tuli kunnallishallinnossa keino selviytyä taloudellisesta lamasta. Tehtävät eivät sinällään vähentyneet, vaan sosiaali- ja terveydenhuollossa kävi pikemminkin päinvastoin 21. Vuonna 2002 kunnissa käytettiin keskimääräisesti 48 prosenttia menoista sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottamiseen. Yksityistäminen ja hallintouudistus toivat uusia keinoja tehtävien järjestämiseen. Kunnan ei tarvinnutkaan tuottaa kaikkea enää itse omalla organisaatiollaan. Seuraavat muutokset käsitetään yleensä NPM -uudistuksen tuomiksi uusiksi palvelutuotannon organisoimistavoiksi: 1. tilaaja tuottaja-malli, 2. henkilöstön kannustaminen yritystoimintaan, 3. kilpailutus ja ostopalvelut, 4. palvelusetelit, 5. valinnanvapaus ja 6. tehtävien siirto yhteisöille ja kansalaisjärjestöille. 22 Yksityistämisen on tarkoitus tuoda mahdollisuuksia palvelutuotannon järjestämiseen, jotta palvelut pystytään tuottamaan paitsi taloudellisesti ja tehokkaasti myös laadukkaasti. Yksi- 19 HE 57/1991 vp. s. 7. 20 Ks. Rasinmäki 1997, s. 8 9 ja Ryynänen 1999, s. 306 307. 21 Sutela 2003, s. 5. 22 Sutela 2003, s. 23. 8
tyistämisen ja mahdollisten kustannussäästöjen huumassa on vaarana, että julkisen vallan palveluperiaate unohtuu. Huomion arvoista on myös julkisen sektorin työllistävä vaikutus; vielä vuonna 2001 julkisen sektorin palveluksessa oli 27 prosenttia koko maamme työvoimasta 23. Yksityistettäessä ei ole tarkoituksenmukaista, että julkiset ja yksityiset tavoitteet menevät sekaisin. Lainsäädännöllä voidaan turvata kansalaisten perusoikeuksien toteutuminen ja ns. julkinen intressi. Julkinen valta on välillistä kansanvaltaa ja julkisen vallan tavoite ja tehtävät liittyvät kansalaisten hyvinvoinnin turvaamiseen. Yksityistämisen oikeudellisten rajojen määritteleminen on siksi merkityksellistä. 23 Laatua ja tehokkuutta palvelujen kilpailulla 2001, s. 13. 9
2. Yksityistämisen normisääntely kunnan sosiaali- ja terveydenhuollossa 2.1 Julkiset tehtävät ja julkiset palvelut Kunnan julkiset tehtävät voidaan jakaa julkisiin hallintotehtäviin ja julkisiin palvelutehtäviin 24. Yleensä kunnat yksityistävät palvelutehtäviään, koska niillä on itsellään hallintotehtäviin vaadittavaa erikoisosaamista ja henkilöstöä. Tarkastelen tässä luvussa lainsäädäntöä julkisten palveluiden yksityistämisen näkökulmasta sosiaali- ja terveydenhuollossa. Kun kunta ostaa palveluja yksityisiltä tai muilta orgaaneilta, on ostamisen tapahduttava kuntalain, erityislakien ja hyvän hallintotavan mukaisesti 25. Lisäksi kansalaisten perusoikeuksia ja kansanvaltaista oikeus- ja yhteiskuntajärjestystä määrittää Suomen perustuslaki. Näin ollen yksityistämisen sallivien säännösten tulee olla kirjattuina kyseisiin lakeihin. Lakisääteisten tehtävien yksityistämistä rajoittavat siis aineelliset säännökset erityislaeissa ja kuntalaissa sekä hallinto-oikeudelliset periaatteet 26. Aikaisemmin kunnan toimiala oli lainsäädännössä jaettu kahteen osaan, eli yleistoimialaan, joka sisälsi kunnan itselleen ottamat tehtävät, ja erityistoimialaan, eli lakisääteisiin tehtäviin 27. Nykyisin kunnan toimiala on yhtenäinen, joskin se sisältää edelleen sekä lakisääteiset että kunnan itse itselleen ottamat tehtävät 28. Yleistoimialan mukaisten, kunnan itsehallintonsa nojalla itselleen ottamien, tehtävien yksityistämisen ei luulisi olevan kovin säänneltyä. Rasinmäen käsityksen mukaan yksityistämisen potentiaaliset mahdollisuudet kun- 24 Ks. HE 1/1998 vp s. 179. 25 Rasinmäki 1997, s. 128. 26 Vrt. HaVM 18/1994 vp s. 4. 27 Kunnallislain (953/1976) 5.1. Toimialojen erosta, ks. Ryynänen 1986, s. 256-259 tai Hannus Hallberg 2000, s. 76 82. 28 Ks. Harjula Prättälä 2004, s. 97 99. 10
nissa kohdistuvat kuitenkin ennemmin lakisääteisiin tehtäviin ja palveluihin 29. Tarkoitukseni onkin kartoittaa yksityistämistä sääntelevä lainsäädäntö sosiaali- ja terveydenhuollon osalta voimassa olevan oikeusjärjestyksen mukaan. Tehtävä ei ole kuitenkaan yksinkertainen; suomalaisessa oikeustietosanakirjassa todetaan seuraavasti: On vaikea ellei suorastaan mahdotonta esittää yksiselitteisiä oikeudellisia rajoja yksityistämisen laajuudelle. Kysymys on enemmänkin poliittisesta tarkoituksenmukaisuusharkinnasta. 30 2.2 Paikallisen itsehallinnon peruskirjan vaikutus yksityistämiseen Euroopan neuvoston hyväksymä paikallisen itsehallinnon peruskirja tuli Suomea sitovaksi 1.10.1991 31. Peruskirja kokosi eurooppalaisen näkemyksen itsehallinnosta kokonaisuudeksi, joka jäsenmaiden tuli ratifioida tai hyväksyä. Suomessa paikallinen itsehallinto tarkoittaa nimenomaan kuntien itsehallintoa 32. Peruskirjan 3 artiklan 1. kohdassa todetaan seuraavasti: Paikallinen itsehallinto tarkoittaa paikallisviranomaisten oikeutta ja kelpoisuutta säännellä ja hoitaa lain nojalla huomattavaa osaa julkisista asioista omalla vastuullaan ja paikallisen väestön etujen mukaisesti. Tämä tukee hyvin Suomelle ominaista vahvaa kunnallista itsehallintoa. Hallituksen esityksessä, ennen paikallisen itsehallinnon peruskirjan ottamista osaksi suomalaista lainsäädäntöä, todettiin demokratian ja vallan hajautuksen periaatteille rakentuvan Euroopan edellytyksenä olevan paikallisviranomaiset, joilla on itsehallinto tehtäviinsä ja niiden hoitamistapoihin 33. Lisäksi todettiin, että Suomessa päätösvalta julkisista tehtävistä pyritään järjestämään sille alimmalle tasolle, jolla on edellytykset toimivallan käyttämiseen asianmukaises- 29 Rasinmäki 1997, s. 281. 30 Encyclopædia Iuridica Fennica 1997, s. 1242. 31 Laki Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan eräiden määräysten hyväksymisestä tuli voimaan asetuksella (SopS 66/1991) säädettynä ajankohtana. 32 HE 235/1990 vp s. 2. 33 HE 235/1990 vp s. 1. 11
ti 34. Tästä on nähtävissä myös kunnan oikeus vastata palvelutuotantonsa järjestämistavoista itsenäisesti. Lisäksi peruskirjan 4 artiklan 3. kohdassa säädetään, että [j]ulkisista tehtävistä tulee yleensä ensisijaisesti huolehtia kansalaista lähinnä olevien viranomaisten. Annettaessa jokin tehtävä muulle viranomaiselle on otettava huomioon tehtävän laajuus ja luonne sekä tehokkuus- ja taloudellisuusvaatimukset. Näistä peruskirjan kohdista voidaan paitsi todeta paikallisen itsehallinnon suojattu oikeusasema, myös nähdä paikallisen viranomaisen valinnan vapaus tehtäviensä suorittamisessa. Kuntalaisten edut ovat turvatut, koska kunta hoitaa julkisia tehtäviä omavastuisesti. Edellä mainitut peruskirjan kohdat voidaan ymmärtää siten, että niiden sisältö tarkoittaa julkisen vallan eli kunnan järjestämisvastuuta palveluista 35. Järjestämisvastuuseen kuuluu tosin myös kunnan vastuu kuntalaisten etujen turvaamisesta 36. Kunnan järjestämisvastuun näkökulmasta voidaan todeta, että peruskirjankin mukaan kunnalla on lupa omavastuisesti järjestää palvelut parhaaksi katsomallaan tavalla lainsäädännön puitteissa. Tähän sisältyy myös mahdollisuus hankkia palveluja yksityisiltä tai käyttää muita yksityistämisen keinoja. 2.3 Kunnan asema Suomen perustuslain mukaan Suomalaiseen valtiosääntöperinteeseen kuuluu, että perustuslaki on oikeudellisesti velvoittava, eikä pelkästään julistuksenomainen asiakirja. Perustuslain säännösten ja valtiollisen todellisuuden tulee siis olla tasapainossa keskenään. 37 Valtioneuvosto asetti komitean valmistelemaan uutta perustuslakia tammikuussa 1996. Tarkoituksena oli perustuslain tasoisten säädösten yhtenäistäminen yhdeksi uudeksi perustuslaiksi 38. Ennen uutta Suomen pe- 34 HE 235/1990 vp s. 3 Vrt. subsidiariteetti- eli toissijaisuusperiaate, Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 3 b artiklan 2. kohta. Toissijaisuusperiaate lisättiin sopimuksella Euroopan unionista 7.2.1992 Maastrichtin huippukokouksessa. 35 Rasinmäki 1997, s. 482. 36 KM 1993:33 s. 330. 37 HE 1/1998 vp s. 6. 38 KM 1997:13 s. 69. 12
rustuslakia (731/1999) vanha perustuslakimme oli jakaantunut neljään perustuslain tasoiseen säädökseen, jotka olivat Suomen Hallitusmuoto (94/1919), valtiopäiväjärjestys (7/1928), laki valtakunnanoikeudesta (273/1922) ja laki eduskunnan oikeudesta tarkastaa valtioneuvoston jäsenten ja oikeuskanslerin sekä eduskunnan oikeusasiamiehen virkatointen lainmukaisuutta (274/1922). Mitä voimassa oleva perustuslaki määrää kuntien asemasta ja rajoittaako se kunnallisten tehtävien yksityistämistä? Kunnallisen itsehallinnon asema on kirjattu perustuslakiin. Suomen perustuslain 121.1 on seuraavanlainen: Suomi jakaantuu kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon. Kunnallinen itsehallinto nauttii siis perustuslainsuojaa. Suomi muodostuu kunnista, joiden kunnallinen itsehallinto merkitsee kuntalaisten oikeutta päättää kunnan hallinnosta ja taloudesta 39. Tähän itsehallintoperiaatteeseen liittyy olennaisesti myös valtuuston valitseminen yleisillä ja yhtäläisillä vaaleilla. Kuntalaisilla on siis oikeus itse valitsemiinsa hallintoelimiin 40. Itsehallinnon periaatteen mukaisesti perustuslailla turvataan kunnan päätöksentekojärjestelmän kansanvaltaisuus 41. Kuntien tehtävistä perustuslain 121.2 :ssä todetaan, että [k]untien hallinnon yleisistä perusteista ja kunnille annettavista tehtävistä säädetään lailla. Perustuslaissa ei näin ollen määritellä kuntien tehtäväkenttää sen tarkemmin. Kunnan asukkaiden itsehallintoperiaatteeseen kuuluu myös, että kunta saa itse päättää tehtävistä, jotka se ottaa hoidettavakseen itsehallintonsa nojalla. Muutoin tehtäviä voidaan antaa vain lailla, ei alemman asteisilla säädöksillä 42. Perustuslakia tarkasteltaessa yksityistämisen kannalta on kuitenkin huomioitava 124 : 39 KM 1997:13 s. 121 40 HE 1/1998 vp s. 175. Ks. Jyränki 2000, s. 152 ja Saraviita 2000, s. 564. 41 KM 1997:13 s. 312. Huomaa, että komiteanmietinnössä kunnallinen ja muu alueellinen itsehallinto on vielä n:o 120, pykälän paikan muutos Ks. PeVM 10/1998 vp s. 34. 42 KM 1997:13 s. 312. Ks. Jyränki 2000, s. 152 ja Saraviita 2000, s. 565. 13
[j]ulkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle. Perustuslain 124 rajoittaa näin ollen yksityistämistä siltä osin, että julkista valtaa sisältäviä tehtäviä saa antaa yksityisille vain lain nojalla. Säännös on perustuslaissa uusi 43. Lain esitöissä julkiset tehtävät jaetaan kahteen osaan: julkisiin hallintotehtäviin ja julkisiin palvelutehtäviin 44. Julkiset hallintotehtävät ovat niitä, joita ei voi yksityistää kuin nimenomaisella lain sallimalla säännöksellä. Koska perustuslaki ei kuitenkaan määrittele julkisia hallintotehtäviä, käytän tässä Kauko Heurun määritelmää siitä, mitkä ovat sellaisia julkisia hallintotehtäviä kunnassa, joita ei voi yksityistää. Kunnallishallinnon julkisia hallintotehtäviä ovat velvoittavan julkisen vallan käyttäminen, kunnan päätösvallan käyttäminen valmisteluvelvollisuuksineen ja erityistä julkista luotettavuutta ja virkavastuuta sisältävät hallintotehtävät 45. Eduskunnan hallintovaliokunta on toisaalta todennut mietinnössään julkisen hallintotehtävän -käsitteen huomattavan epämääräiseksi verrattuna julkisen vallan - käsitteeseen. Hallintovaliokunta suosittaa virkasuhteen käyttöä aina, kun tehtävään kuuluu vähäisessäkin määrin julkisen vallan käyttöä 46. Perustuslaki 2000 -komitea otti myös kantaa siihen, mitkä ovat niitä merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä, joita ei perustuslain mukaan saa yksityistää laisinkaan. Tällaisiksi tehtäviksi, joita ei tulisi antaa muun kuin viranomaisen suoritettavaksi, käsitetään tehtävät, joissa käytetään itsenäiseen harkintaan perustuvia voimakeinoja tai puututaan yksilön perusoikeuksiin merkittävästi 47. Perustuslakivaliokunnan mukaan taas hallintotehtävän uskominen muulle kuin viranomaiselle edellyttää lakiin kirjattua oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimuksien noudattamispakkoa. Julkista valtaa käytettäessä perustuslakivaliokunta korostaa vallan käyttäjän virkavastuuta rikoslain tarkoituksessa. 48 43 KM 1997:13 s. 315. 44 HE 1/1998 vp s. 179. 45 Heuru 2000, s. 333 ja Heuru 2001, s. 65 66 ja 157. 46 HaVm 31/2002 vp. s. 4 5. 47 KM 1997:13 s. 317. 48 PeVM 10/1998 vp. s. 35/II ja PeVL 2/2001 s. 2/II. Ks. myös Jyränki 2000, s. 255 256 ja Saraviita 2000, s. 571 574. 14
Käytännössä julkista valtaa sisältäviä hallintotehtäviä on kuitenkin annettu myös viranomaiskoneiston ulkopuolelle, esimerkiksi liikelaitoksille ja yksityisoikeudellisille oikeushenkilöille 49. Lain tavoitteena on kuitenkin määritellä edellytykset, joiden vallitessa hallintotehtäviä on mahdollista antaa muulle kuin viranomaiselle. Oikeusvaltiollisten periaatteiden noudattaminen nähdään joka tapauksessa erityisen tärkeäksi myös välillisessä julkishallinnossa 50. Lisäksi säännöksen tarkoitus on korostaa viranomaishallinnon ensisijaisuutta. Erityisesti lain esitöissä mainitaan julkiset palvelutehtävät. Niistä todetaan, että julkisten palvelutehtävien hoitaminen on voitava järjestää joustavasti eikä niiden antamisesta yksityisille ole sääntelyn tavoitteiden mukaista edellyttää yksityiskohtaista lailla säätämistä 51. Palveluita järjestäessään kunnalla on näin ollen käytössään laajempi harkintavalta tarkoituksenmukaisuudesta päättämiseksi. Tarkoituksenmukaisuusvaatimus on oikeudellinen edellytys tehtävän siirrolle, ja se täyttyy palveluiden tuottamiseen liittyvien tehtävien kohdalla 52. 2.4 Kuntalaki ja yksityistäminen Kuntien toimintaa ja oikeusasemaa sääntelevä yleislaki on kuntalaki (365/1995). Sen tarkoitus on muodostaa muiden kunnallishallintoa sääntelevien lakien kanssa kokonaisuus, jossa kuntalailla on keskeinen asema ja jossa se toimii pohjana muulle lainsäädännölle 53. Uuden kuntalain säätämisen tarkoituksena oli muun muassa kunnallisen palvelutuotannon keinovalikoiman laajentaminen. Vaikka kunta vastaa palvelujen järjestämisestä, sen ei välttämättä tarvitse tuottaa niitä itse. Lain esityössä todetaan, että kunta voi myös ostaa palvelut, yksityistää toimintojaan tai antaa palveluja yhtiön hoidettavaksi 54. 49 KM 1997:13 s. 122. Oikeuskirjallisuudessa tällaista hallintoa kutsutaan välilliseksi julkishallinnoksi. 50 KM 1997:13 s. 122 123. 51 HE 1/1998 vp s. 179. 52 HE 1/1998 vp s. 179. Ks. Myös Jyränki 2000, s. 149 ja Saraviita 2000, s. 573. 53 HE 192/1994 vp s. 69 54 HE 192/1994 vp s. 64. 15
Kuntalain 2.1 :n mukaan kunta saa itsehallintonsa nojalla hoitaa itselleen ottamansa ja sille laissa säädetyt tehtävät. Toisaalta kunnille ei saa antaa uusia tehtäviä tai velvollisuuksia taikka ottaa pois tehtäviä tai oikeuksia muuten kuin säätämällä siitä lailla. Tässä on kyse kunnan perustuslailla suojatusta itsehallintoperiaatteesta 55. Kunta nähdään omavaltaisena itsehallinnon yksikkönä, jonka tehtävänä on turvata asukkaidensa hyvinvointi. Kuntalain 2.2 :ssä todetaan, että kunta voi sopimuksen nojalla ottaa hoitaakseen muitakin kuin itsehallintoonsa kuuluvia julkisia tehtäviä. Sopimuksella otettavat tehtävät kuuluvat myös kunnan yleiseen toimialaan. Perinteisesti erityistoimialana taas on pidetty laeilla erikseen kunnalle määrättyjä tehtäviä. 56 Kuntalain 2.3 :n mukaisesti kunnan tulee hoitaa sille laissa säädetyt tehtävät itse tai yhteistoiminnassa muiden kuntien kanssa. Tehtävien hoidon edellyttämiä palveluja kunta voi hankkia myös muilta palvelujen tuottajilta. Kuitenkin tulee huomioida, että kuntalain 2.3 :n soveltamisalaa rajoittavat kuntalain 3.1 ja lex specialis - periaate 57. Kuntalain 3.1 :n mukaan kunnan hallinnossa noudatetaan tätä lakia, jollei lailla toisin säädetä, joten kuntalaki on erityislainsäädäntöön nähden toissijainen. Lex specialis -periaatteen mukaisesti taas erityislaki syrjäyttää aina yleislain 58. Tältä osin erityislaki voi siis säännellä tarkemmin yksityistämistäkin. Koska kuntalaki on yleislaki, kaikki erityislakeihin kirjatut sallivat tai rajoittavat yksityistämisnormit ohittavat sen. Kuntalain 2.3 ei itse asiassa muuttanut vallitsevaa oikeustilaa, koska ennen sitäkin kunnalla oli itsehallintoperiaatteen nojalla rajoitukseton yksityistämisvalta yleisen toimialan alueella 59. Nykyisin toimialoja ei enää määritellä itsehallinnon näkökulmasta toisistaan erillään oleviksi 60, mutta erottelu on silti kirjattu kuntalakiin (2.1 ). Itse asiassa toimialojen erillisyys ei ollut alkujaankaan suomalaiseen käytännön oikeusjärjestykseen kuuluva periaate, vaan lainattu ruotsalaisesta oikeuskäytännöstä ja saksalaisesta oikeuskäytännöstä 61. Tästä huoli- 55 PL 121. 56 Holopainen 1969, s. 393. Vrt. Encyclopædia Iuridica Fennica 1997, s. 477 478. 57 Rasinmäki 1997, s. 169. Heurun 2001, s. 64 mielestä kuntalain 2.3 on julistuksenomainen vailla normatiivista sisältöä, eikä täten sääntele yksityistämistä mitenkään. 58 kuntalain toissijaisuudesta Harjula Prättälä 2004, s. 59 ja ks. myös Aarnio 1982, s. 101. Lex specialis derogat legi generali. 59 Heuru 2000, s. 332. 60 KM 1993:33 s. 329. 61 Holopainen 1969, s. 393 ja Harjula Prättälä 2004, s. 131 sekä Heuru 2001, s. 54. 16
matta kuntalaissa mainitaan edelleen, että kunnalla on laissa määrätyt tehtävät ja kunnan omatoimisesti itsehallintonsa mukaan itse itselleen ottamat tehtävät. Lain esitöissä todetaankin kuntalain 2.1 :n sisältävän yleislausekkeen, jonka tehtävänmääritys vastaa aikaisemman vuoden 1976 kunnallislain (953/1976) yleistoimialaa 62. Koska tarkastelen erityisesti kuntien sosiaali- ja terveydenhuoltoa, todettakoon että siitä määrää erityislaki, mutta myös kuntalaki väljänä puitelakina sallii palvelujen hankkimisen oman organisaation ulkopuolelta. Toisaalta laissa säädetyt tehtävät kunnan tulee hoitaa itse tai yhteistoiminnassa muiden kuntien kanssa. Lakisääteisten tehtävien siirto yksityiselle ei olekaan kuntalain nojalla mahdollista. Tehtävien hoitoon liittyy julkisen vallan käyttöä, jolloin tulee ottaa huomioon julkisuus-, salassapito-, vastuu- ja oikeusturvanäkökohdat 63. Kuntalain 44.2 :ssä säännellään myös, että julkista valtaa sisältäviä tehtäviä tulee hoitaa virkasuhteessa. Tämän perusteella julkista valtaa sisältäviä tehtäviä ei saisi yksityistää, vaan julkista valtaa sisältäviä viranomaistehtäviä tulisi hoitaa kunnan palveluksessa virkavastuulla 64. Rasinmäen mukaan yksityistämisen mahdollisuudet kohdistuvatkin nimenomaisesti tehtäviin, jotka eivät ole viranomaistehtäviä, ja joissa ei käytetä julkista valtaa 65. Toisaalta myös julkista valtaa sisältävän viranomaispäätöksen tekeminen voidaan erikoislailla antaa yksityisen hoidettavaksi 66. Kyseisen erikoislain tulee kuitenkin tällöin sisältää muutoksenhakumenettely ja muut oikeussuojan takeet. Yksityistämisen rajaa ei Rasinmäen mukaan voida määritellä yksistään virka- tai työsuhteessa toimimisen perusteella, koska myös työsuhteessa olevat voivat toimia niin keskeisissä tehtävissä, että he tosiasiallisesti käyttävät julkista valtaa 67. Nykyään kunnissa julkista valtaa käyttävät ovat kuitenkin aina virkasuhteessa 68, jonka hoitamista säätelee laki kunnallisesta viranhaltijasta (304/2003). 62 KM 1993:33 s. 329. Ks. HE 192/1994 vp s. 74. 63 Rasinmäki 1997, s. 113 ja HaVM 18/1994 vp s. 4. 64 HE 192/1994 vp s. 99. Ks. myös Harjula Prättälä 2004, s. 348 ja Heuru 2001, s. 262. 65 Rasinmäki 1997, s. 229. 66 HE 192/1994 vp s. 64. 67 Rasinmäki 1997, s. 232. 68 KuntaL 44.2. 17