VALTION TALOUSARVIOON LIITTYVIEN ASIAKIRJOJEN RAKENTEISTAMINEN RASKE-projektin raportti Virpi Lyytikäinen Tero Päivärinta Airi Salminen Pasi Tiitinen
ESIPUHE Raportti on syntynyt RASKE-projektin osaprojektissa, jossa on analysoitu valtion talousarvion tuottamisessa syntyvää dokumentaatiota. RASKE (Rakenteisten Asiakirja- Standardien KEhittäminen) on projekti, jonka tavoitteena on löytää uusia ratkaisuja eduskunnan ja valtioneuvoston tuottamien sähköisten asiakirjojen pitkäaikaiseen arkistointiin ja asiakirjojen sisältämän tiedon monipuoliseen hyödyntämiseen. RASKE käynnistyi keväällä 1995 eduskunnan ja valtioneuvoston kanslian aloitteesta ja se on liittynyt Jyväskylän yliopiston tietojenkäsittelytieteiden laitoksella tehtävään sähköisten dokumenttien ja digitaalisen tiedon hallinnan tutkimukseen. Tutkimuksen kannalta eduskunnan ja valtioneuvoston sähköisten asiakirjojen käsittelyn kehittäminen on mitä haastavin ja mielenkiintoisin kohdealue. Kehitystyöhön osallistumalla uskomme voivamme löytää sellaisia uusia ratkaisuja, jotka ovat hyödynnettävissä muissakin organisaatioissa tulevassa tietoyhteiskunnassa, missä tietoa varastoidaan entistä enemmän digitaaliseen muotoon. Hanke on ollut mittava yhteistyöprojekti, jonka eteen on tehty työtä monella taholla. Tietoa on koottu lukuisilta talousarvion tuottamisen ja hyödyntämisen asiantuntijoilta. Heistä 43 osallistui haastatteluun, jonka avulla kartoitimme talousarvion tuottamisen yhteydessä esiin tulevia työtilanteita, näissä työtilanteissa tarpeellisia asiakirjoja ja asiakirjojen käsittelyyn liittyviä ongelmia ja tarpeita. Monet muut asiantuntijat ovat lukeneet, tarkastaneet ja kommentoineet hankkeen aikana syntyneitä erilaisia kuvauksia ja raporttiversioita. Lämpimät kiitokset kaikille niille, joiden avulla saimme koottua suuren määrän hajallaan ollutta tietämystä. Eduskunnalle, valtiovarainministeriölle, ulkoasiainministeriölle ja Suomen Akatemialle esitämme kiitokset hankkeen rahoitukseen osallistumisesta. Jyväskylässä 12.2.97 Tekijät
TIIVISTELMÄ Talousarvion tuottaminen on lainsäädännön ohella eduskunnan ja valtioneuvoston tärkeimpiä tehtäviä. Tuottamisprosessiin osallistuu useita organisaatioita ja ihmisryhmiä, jotka tarvitsevat tietoa mitä moninaisimmista asioista - koskettaahan valtion talousarvio lähes kaikkien kansalaisten jokapäiväistä elämää. Tässä raportissa talousarvion tuottamista ja käyttöä tarkastellaan asiakirjojen kannalta. Tavoitteena on asiakirjojen rakenteen hyödyntäminen niin, että talousarvion tiedot olisivat kaikkien tarvitsijoiden saatavissa mahdollisimman yksinkertaisella tavalla. Raportti on syntynyt RASKE-projektin osaprojektissa, jossa on analysoitu talousarvion tuottamisprosessissa syntyvää dokumentaatiota, sen merkitystä, informaatiosisältöä ja käsittelytapoja. RASKE (Rakenteisten AsiakirjaStandardien Kehittäminen) on projekti, jonka tavoitteena on kehittää menetelmiä eduskunnan ja valtioneuvoston tuottamien sähköisten asiakirjojen ja niihin sisältyvän tiedon entistä joustavampaan ja monipuolisempaan käyttöön. Hankkeessa tutkitaan erityisesti sitä, miten informaatiorakenteiden standardoinnilla eli asiakirjojen rakenteistamisella ja siihen liittyvällä työllä voidaan edistää tietotekniikan hyödyntämistä siten, että tietotekniikka palvelee mahdollisimman hyvin asioiden käsittelyä eduskunnassa ja valtioneuvostossa sekä edesauttaa asioiden käsittelyn yhteydessä tuotettuihin asiakirjoihin sisältyvän tiedon saatavuutta koko yhteiskunnassa. Raportissa kuvataan Suomen valtion talousarvioon liittyvien asiakirjojen analyysin ja alustavien SGML-asiakirjastandardien suunnittelun tuloksia. SGML on kansainvälinen standardi asiakirjojen informaatiorakenteiden määrittelyyn ja esittämiseen. Standardoinnin kohteeksi on valittu kolme talousarvioon keskeisimmin liittyvää asiakirjaa: hallituksen talousarvioesitys, valtiovarainvaliokunnan mietintö talousarvioesityksestä ja eduskunnan talousarviota koskeva kirjelmä. Hallitus antaa esityksensä talousarviosta eduskunnalle talousarvioesitys-asiakirjalla. Eduskunnassa asiaa käsitellään pääasiassa valtiovarainvaliokunnassa, joka valmistelee talousarvioesityksestä mietinnön. Valtiovarainvaliokunnan mietintö on puolestaan pohjana eduskunnan täysistunnossa, jossa päätetään varsinaisesta talousarviosta. Talousarvio ilmaistaan eduskunnan talousarviota koskevassa kirjelmässä. Raportin tietoja on saatu sekä kirjallisista lähteistä että kohdealueen asiantuntijoilta. Asiantuntijatietoja on koottu projektikokouksissa, vapaamuotoisilla keskusteluilla sekä haastattelulomakkeen pohjalta tehdyllä kyselyllä. Kyselyn tavoitteena oli kartoittaa asiakirjojen käsittelyyn liittyviä työtilanteita sekä näissä työtilanteissa esiintyviä asiakirjoihin ja niiden käsittelyyn liittyviä ongelmia ja tarpeita. Kyselyyn osallistui 43 talousarvion käsittelyssä mukana olevaa asiantuntijaa ministeriöistä, eduskunnasta sekä muusta valtionhallinnosta.
Raportin alussa on lyhyesti kuvattu talousarvion tuottamisprosessi ja siinä syntyvä dokumentaatio yleisesti. Yksityiskohtaisempi analyysi kohdistui kolmeen valittuun asiakirjatyyppiin. Niiden osalta kuvataan asiakirjojen käyttö talousarvion tuottamisprosessissa, käsittelijät ja käsittelytavat, tuottaminen ja informaatiorakenteet. Haastattelujen pohjalta on raportissa esitelty keskeisimpien käsittelijäryhmien osalta käsittelijäprofiilit, joita voidaan hyödyntää yksilöllisiä tietojärjestelmäratkaisuja kehitettäessä. Käsittelijäprofiileissa kerrotaan kunkin käsittelijäryhmän tehtävät talousarvion tuottamisprosessissa, käytetyt tietojärjestelmät sekä tarvittavat asiakirjat. Haastateltavat toivat esiin monia asiakirjojen käsittelyyn liittyviä ongelmia ja tarpeita. Niitä on raportissa tarkasteltu kolmelta eri osa-alueelta: atk-järjestelmät ja laitteistot, asiakirjat sekä työprosessit. Raportissa esitellään lyhyesti SGML-standardi ja sen merkitys sähköisten asiakirjojen käsittelylle. Alustavat SGML-rakennemäärittelyt hallituksen talousarvioesitykselle, valtiovarainvaliokunnan mietinnölle ja eduskunnan talousarviota koskevalle kirjelmälle on suunniteltu asiakirjojen nykyisten rakenteiden pohjalta niin, että SGMLstandardoitu muoto kuitenkin tukisi mahdollisimman hyvin rakenteisuuden hyödyntämistä asiakirjojen käsittelyssä. Valittujen asiakirjatyyppien osalta rakenteistamisessa on siis edetty alustaviin formaaleihin asiakirjastandardeihin. Mikäli rakenteistamisen toteutusta jatketaan SGML-standardin pohjalta, eli SGML valitaan myös käytännössä toimivien ratkaisujen standardointikieleksi, se edellyttää perusteellista alustavien standardiehdotusten, valittujen järjestelmien ja uusien työtapojen testausta ja evaluointia. Projektin aikana esiin nousseet keskeisimmät kehittämistarpeet on koottu yhteen raportin loppuun. Useimmat näistä kehittämistarpeista ovat sellaisia, että rakenteisten asiakirjastandardien käyttöönotolla pystytään vaikuttamaan ongelmien ratkaisemiseen. Raportissa kehittämistarpeita on tarkasteltu sähköisen muodon kehittämisen, asiakirjojen rakenteisen tuottamisen ja tiedonhaun näkökulmista.
SISÄLLYSLUETTELO 1 JOHDANTO...1 2 TIEDONKERUU...4 2.1 Tiedonkeruumenetelmät... 4 2.2 Tietotarvekyselyn teoriatausta... 4 2.3 Haastattelulomake... 5 2.4 Haastattelut...6 2.5 Haastattelujen raportointi... 8 3 SOVELLUSALUEEN YLEISKUVAUS...9 3.1 Talousarvion tuottamisen osapuolet... 9 3.2 Talousarvion tuottamisprosessi... 10 3.3 Ohjelmat ja järjestelmät... 13 4 TALOUSARVIOON LIITTYVÄ DOKUMENTAATIO JA SEN KÄSITTELIJÄT...15 4.1 Keskeisimmät asiakirjat... 15 4.2 Muita dokumentaatioon kuuluvia asiakirjoja... 23 4.3 Asiakirjojen käsittelijät... 25 5 ASIAKIRJOJEN RAKENNE...31 5.1 Hallituksen talousarvioesitys... 31 5.2 Valtiovarainvaliokunnan mietintö... 35 5.3 Eduskunnan talousarviota koskeva kirjelmä... 38 6 ONGELMAT, TARPEET JA KEHITTÄMISAJATUKSET...41 6.1 Atk-järjestelmät ja laitteistot... 41 6.2 Asiakirjat... 43 6.2.1 Talousarvioesitys... 43 6.2.2 Valtiovarainvaliokunnan mietintö ja eduskunnan kirjelmä... 47 6.2.3 Muut asiakirjat... 48
6.3 Työprosessit... 50 6.3.1 Tiedon haku... 50 6.3.2 Asiakirjojen jakelu... 57 6.3.3 Asiakirjojen tuottaminen... 57 6.3.4 Asiakirjojen arkistointi... 58 6.3.5 Tiedottaminen... 59 6.3.6 Asioiden käsittely... 60 7 SGML RAKENTEISTEN ASIAKIRJOJEN ESITYSMUOTONA...61 7.1 SGML-standardi... 61 7.2 SGML:n merkitys asiakirjojen käsittelyssä... 62 7.3 Asiakirjojen SGML-rakenteet... 64 8 TUTKIMUSTULOKSET JA KEHITTÄMISEHDOTUKSET...68 LÄHDELUETTELO JA HAASTATELLUT HENKILÖT...73 LIITTEET 1. Haastattelulomake... 77 2. Asiakirjojen käsittelijät... 79 3. Esimerkkiasiakirjat... 85 4. Asiakirjojen loogisen rakenteen graafiset kuvaukset... 101 5. SGML-rakennemäärittelyt... 118 6. SGML-merkatut esimerkkiasiakirjat... 126
1 JOHDANTO Valtionhallinnossa tuotettujen asiakirjojen kokoelma on valtava tietovarasto, johon tallennettu informaatio on tärkeää niin talousarvion tuottamisessa kuin lukuisissa muissakin yhteyksissä. Jo usean vuoden ajan asiakirjat on tuotettu sähköiseen muotoon ja siten asiakirjat voisivat periaatteessa olla tietoverkkojen välityksellä laajalti käytettävissä. Sähköisten asiakirjojen arkistoinnin hajanaisuus, tallennusmuotojen kirjavuus, ohjelma- ja laitteistosidonnaisuus ja hakutekniikkojen kirjavuus ovat kuitenkin suuresti vaikeuttaneet sähköisen muodon hyödyntämistä. Tarve asiakirjojen käsittelyn tehostamiseen ja sähköisen muodon nykyistä huomattavasti suurempaan hyödyntämiseen on tuotu esille useissa eduskunnan ja valtioneuvoston työryhmissä, esimerkiksi Valtiopäiväasioiden käsittelyprosessien kehittämistyöryhmän loppuraportissa (1994). Eduskunnan ja valtioneuvoston asiakirjojen käsittelyyn liittyvät ongelmat ovat monelta osin tyypillisiä ongelmia sellaisissa organisaatioissa, joissa elektronisia dokumentteja käsitellään paljon ja organisaation toiminta on asiakirjakeskeistä. Ongelmiin on etsitty ratkaisuja sekä tutkimuksessa että dokumentteja käsittelevissä organisaatioissa. Ongelmat liittyvät suurelta osin siihen, että organisaatioissa ei ole sovittu tarpeeksi yksityiskohtaisia sääntöjä sille, miten organisaatioille tärkeät tiedot kirjoitetaan dokumentteihin. Aikaisemmin riittivät väljät säännöt. Tietokoneeseen tallennettujen dokumenttien tehokas hyväksikäyttö edellyttää kuitenkin entistä formaalimpien sääntöjen sopimista. Dokumentteja, joihin liittyy tietokoneen tulkittavissa oleva, standardoitu rakennemäärittely, kutsutaan rakenteisiksi dokumenteiksi. Rakenteisten asiakirjastandardien kehittämistä puolestaan kutsutaan rakenteistamiseksi. Koska tarpeet rakenteisten dokumenttien käsittelyyn ovat laajoja ja niitä esiintyy mitä erilaisimmilla sovellusalueilla, on dokumenttien rakenteiden määrittelemiseen kehitetty kansainvälisiä standardeja. Niillä pyritään siihen, että dokumentteihin sisältyvän tiedon rakenne suunnitellaan ja määritellään huolellisesti ja että tämä rakenne sitten ilmaistaan tietokoneen ymmärtämässä, sovellusriippumattomassa muodossa. Rakenteisten tekstidokumenttien määrittelemiseen ja esittämiseen eniten käytetty kansainvälinen standardi on SGML (Standard Generalized Markup Language), jonka standardoimisjärjestö ISO hyväksyi 1986 (Goldfarb 1990). Raportti on syntynyt RASKE-projektin osahankkeessa ja kuvaa talousarvion laatimisprosessissa syntyvää dokumentaatiota ja erityisesti talousarvion laatimisen yhteydessä ministeriöissä ja eduskunnassa tuotettavien asiakirjojen rakenteistamisen tuloksia. RASKE (Rakenteisten AsiakirjaStandardien KEhittäminen) on eduskunnan, valtioneuvoston ja Jyväskylän yliopiston yhteishanke, jossa tavoitteena on eduskunnan ja 1
ministeriöiden tuottamien asiakirjojen rakenteistaminen siten, että uusien rakennestandardien käyttöönotto tukisi mahdollisimman hyvin sähköisten asiakirjojen pitkäaikaista arkistointia sekä asiakirjojen joustavaa, monipuolista ja monimuotoista käyttöä. Asiakirjarakenteiden määrittelyyn RASKE-projektissa käytetään SGML-standardia. Vuonna 1995 RASKE-projektissa tutkittiin eduskunnassa ja valtioneuvostossa tuotettavia kansallisen lainsäädännön asiakirjoja (Kauppinen & Lehtovaara 1995, Kauppinen, Lehtovaara & Norrila 1996a, b, c, d, Salminen, Lehtovaara & Kauppinen 1996, Salminen, Kauppinen & Lehtovaara 1997). Vuonna 1996 rakenteistamisen kohteena ovat olleet toisaalta valtion talousarvion tuottamisen yhteydessä syntyvät asiakirjat, toisaalta suomalaisten EU-lainsäädäntötyössä tuottamat asiakirjat. Vuonna 1996 projektia ovat rahoittaneet eduskunta, valtiovarainministeriö, ulkoasiainministeriö ja Suomen Akatemia ja sen valvontaryhmään ovat kuuluneet: Tietohallintopäällikkö Olli Mustajärvi, eduskunta (puheenjohtaja) Tietohallintojohtaja Martti Favorin, ulkoasiainministeriö Tietohallintopäällikkö Hannu Korkeala, valtiovarainministeriö Kehityspäällikkö Osmo Moisio, Oy Edita Ab Professori Airi Salminen, Jyväskylän yliopisto Arkistopäällikkö Pentti Vesanen, valtioneuvoston kanslia Talousarvioon liittyvien asiakirjojen käsittelyn kehittämiseen tähtäävän osaprojektin projektiryhmässä ovat olleet: Budjettineuvos Kati Suihkonen, valtiovarainministeriö (puheenjohtaja) Ylitarkastaja Mira Kaitera, valtiovarainministeriö Tietohallintopäällikkö Hannu Korkeala, valtiovarainministeriö Tutkija Virpi Lyytikäinen, Jyväskylän yliopisto Valiokuntaneuvos Alpo Rivinoja, eduskunta RASKE-projektissa asiakirjojen rakenteistaminen perustuu Jyväskylän yliopistossa kehitettyyn menetelmään (Salminen, Kauppinen & Lehtovaara 1997, Salminen, Lehtovaara & Kauppinen 1996), missä rakenteistaminen jaetaan seuraaviin päävaiheisiin: Asiakirja-analyysi. Rajataan kohdealue, tutkitaan ja kuvataan kohdealueen asiankäsittelyprosessi, siihen liittyvät asiakirjat, niiden käsittelijät, käsittelytavat, rakenteet sekä käsittelyyn liittyvät tarpeet. 2
Suunnittelu. Suunnitellaan kohdealueen valituille asiakirjoille asiakirjastandardit ja niiden käyttöönotto. Testaus ja evaluointi. Testataan standardien käyttöä ja siihen liittyviä työtapoja pilottiratkaisuilla. Toteutus. Valitaan asiakirjastandardien käyttöä tukevat järjestelmät ja otetaan ne käyttöön. Jatkuvan kehityksen käynnistäminen. Suunnitellaan ja organisoidaan asiakirjastandardien ja asiakirjojen käsittelyn jatkuva evaluointi ja kehittäminen. Oheisessa raportissa kuvataan talousarvioon liittyvien asiakirjojen asiakirja-analyysin ja alustavien SGML-asiakirjastandardien suunnittelun tuloksia. Standardoinnin kohteeksi on valittu kolme talousarvion tuottamiseen keskeisimmin liittyvää asiakirjaa: hallituksen talousarvioesitys, valtiovarainvaliokunnan mietintö talousarvioesityksestä ja eduskunnan talousarviota koskeva kirjelmä. Raportti on tarkoitettu tietopaketiksi, jonka pohjalta rakenteistamistyötä voidaan jatkaa käytännössä toimivien ratkaisujen löytämiseksi. Raporttiin on koottu tietoja sekä kirjallisista lähteistä että kohdealueen asiantuntijoilta. Sekä kirjalliset lähteet että asiantuntijalähteet on lueteltu raportin lopussa. Asiantuntijatietoja on koottu projektikokouksissa, vapaamuotoisilla keskusteluilla ja haastattelulomakkeen pohjalta tehdyllä kyselyllä. Kyselyn tavoitteena oli kartoittaa asiakirjojen käsittelyyn liittyviä työtilanteita sekä näissä työtilanteissa esiintyviä asiakirjoihin ja niiden käsittelyyn liittyviä tarpeita. Keskeisiltä osin kysymyksessä oli tietotarvekysely. Kyselyyn osallistui 43 talousarvion käsittelyssä mukana olevaa asiantuntijaa ministeriöistä, niiden alaisista yksiköistä ja eduskunnasta. Loppuraportin alustavat versiot samoin kuin monet sitä edeltävät väliraportit ovat olleet useiden asiantuntijoiden kommentoitavina. Raportin luvussa 2 esitellään hankkeessa käytetyt tiedonkeruumenetelmät, erityisesti asiantuntijakyselyn teoriatausta, käytetty haastattelulomake ja haastattelun toteutus. Luvussa 3 on lyhyesti kuvattu talousarvion laatimisprosessia ja siinä syntyvää dokumentaatiota yleisesti. Loppuluvuissa sen sijaan tarkastellaan pääasiassa kolmea edellä mainittua asiakirjatyyppiä: talousarvioesitystä, valtiovarainvaliokunnan mietintöä ja eduskunnan talousarviota koskevaa kirjelmää. Luvuissa 4 ja 5 on näiden asiakirjatyyppien, niiden käsittelijöiden ja käsittelytapojen, tuottamiselinkaarien ja rakenteiden kuvaukset. Luvussa 6 tarkastelun kohteena ovat tietotarvehaastattelujen esiin tuomat asiakirjojen käsittelyyn liittyvät ongelmat ja tarpeet. Luvussa 7 esitellään alustavat SGML-rakennemäärittelyt talousarvioesitykselle, valtiovarainvaliokunnan mietinnölle ja eduskunnan talousarviota koskevalle kirjelmälle. Luvussa kuvataan lyhyesti myös itse SGML-standardi ja sen merkitys sähköisten asiakirjojen käsittelyssä. Loppulukuun on koottu projektin aikana esiin nousseet keskeisimmät kehittämistarpeet. 3
2 TIEDONKERUU 2.1 Tiedonkeruumenetelmät Rakenteisten asiakirjastandardien kehittäminen organisaation tai organisaatioryhmän toimintaa ja tavoitteita tehokkaasti tukevaksi ratkaisuksi edellyttää perusteellista paneutumista kohdealueen toimintaan sekä asiakirjojen merkitykseen ja käsittelyyn kohdealueella. Organisaation toiminnan tehostamiseen ja ihmisten työympäristön kehittämiseen tähtäävässä rakenteistamisessa tietoja täytyy koota laajalti ja eri menetelmiä käyttäen. Talousarvioon liittyvien asiakirjojen rakenteistamisprojektissa tietoja koottiin seuraavilla menetelmillä: Projektiryhmä. Projektiryhmää käytettiin tiedon välittämiseen eri osapuolten välillä. Ryhmän keskustelut toimivat myös tietolähteenä. Esimerkkiasiakirjat. Tutustuttiin talousarvioon liittyviin asiakirjoihin. Ohjeistukset ja muut selvitykset. Tutustuttiin asiakirjojen kirjoittamista koskeviin ohjeisiin ja muihin selvityksiin. Asiantuntijakontaktit. Pidettiin jatkuvaa yhteyttä kohdealueen asiantuntijoihin, jotka olivat tiiviisti mukana asiakirja-, käsittelijä- ja elinkaarikuvauksien muodostamisessa sekä kommentoivat useita raporttiversioita. Tietotarvekysely. Kyselyn tavoitteena oli eri käsittelijäryhmien tietotarpeiden, ongelmien ja kehittämisajatusten selvittäminen ja jo aiemmin tehtyjen kuvausten tarkistaminen. Kyselyyn suunniteltiin erityinen haastattelulomake (liite 1), jota käyttäen haastateltiin 43 talousarvion käsittelyyn liittyvää henkilöä. Koska tietotarvekyselyn suorittaminen ja analysointi on ollut laajuudeltaan merkittävä osa projektin vaatimasta työmäärästä, sitä on kuvattu tässä luvussa tarkemmin. 2.2 Tietotarvekyselyn teoriatausta Tietotarvekysely pohjaa pääolettamukseltaan ns. sense-making -teoriaan (Dervin 1992), missä tietotarpeet liitetään päätöksenteko- tai ongelmatilanteisiin. Organisaation tai organisaatioryhmän tiedonhallinnan kehittämisessä huomio voidaan kiinnittää työtilanteissa esiintyviin päätöksenteko- tai ongelmatilanteisiin ja edelleen niiden kautta työntekijän tietotarpeisiin. Tietoa voidaan hankkia toiselta ihmiseltä suoraan, kohdealueen asiakirjoista tai muista tietolähteistä. Koska asiakirjojen rakenteistamisessa kehittämisen kohteena on nimenomaan asiakirjoihin sisältyvän tiedon käsittely, keskitytään tietotarvekyselyssä asiakirjoihin kohdistuviin tietotarpeisiin. 4
Tietotarpeiden analysointi edellyttää siis sellaisten työtilanteiden tunnistamista ja analysointia, joissa ihmiset tarvitsevat tietoa asiakirjoista. Työtilanteisiin pohjautuva tietotarvekartoitus ohjaa tehokkaasti haastateltavaa miettimään tarpeitaan haastattelun aikana. Näin saadaan esille kehittämisajatuksia ja innovaatioita aihealueen kehittämisen parhailta asiantuntijoilta - työntekijöiltä itseltään. Tämä on myös ns. sosioteknisen tietojärjestelmä- ja organisaation toimintokehittämisen (esimerkiksi Mumford 1995) peruslähtökohtia, mikä onkin tietotarvekartoituksen toinen teoreettinen peruspilari. Työtilanteisiin pohjautuvaa analyysiä on aiemmin sovellettu sekä liiketoiminnan (Jacobson ym. 1994) että tietojärjestelmien (Jacobson ym. 1992, Regnell ym. 1995) kehittämisessä, mutta graafisissa kuvausmenetelmissä työtilanteiden ja etenkin tietotarpeiden kuvaamiseksi on vielä kehittämistä. Tässä raportissa tuloksia on kuvattu sanallisessa muodossa ja taulukoiden avulla, mutta jatkotutkimuksia tehdään myös graafisten kuvaustapojen kehittämiseksi. On huomattava, että ihmisten tietotarpeet muuttuvat ajan kuluessa ja toimintaprosessien muuttuessa, joten myös talousarvioon liittyvät tietotarpeet ovat jatkuvasti kehittyviä. Tarpeiden seurantaan olisikin oltava järjestelmä, jonka avulla käyttäjille tarjottuja tieto- ja asiakirjapalveluja voitaisiin pitää jatkuvasti ajan tasalla. 2.3 Haastattelulomake Haastatteluja varten kehitettiin haastattelulomake (liite 1) aiemman RASKE-projektin haastattelulomakkeen (Kauppinen ym. 1995c) ja eräällä voimalaitoksella suoritetun työtilannelähtöisen tietotarvekartoituksen (Päivärinta ym. 1996) pohjalta. Haastattelulomake koostuu seitsemästä osiosta: 1. Haastateltavan taustatietoja. Osiossa kerätään pohjatiedot haastateltavasta ja hänen käyttämistään tietojärjestelmistä. Tavoitteena on saada kuva haastateltavan teknisistä valmiuksista ja toisaalta hänen suhtautumisestaan tietojärjestelmiin. 2. Haastateltavan suhde kohdealueeseen. Osio orientoi haastateltavan nopeasti talousarvion laatimisalueeseen. Apuna käytetään haastateltavalle ennalta lähetettyä kaavioesitystä kohdealueen asiankäsittelyprosessista, jolla haastateltavien työtehtävien sijoittuminen talousarvion laatimisprosessissa kohdennetaan. Samalla kuvaus tarkistetaan haastateltavan kanssa siinä mahdollisesti olevien puutteiden esille saamiseksi. (Kuva 2 sivulla 12 on muokattu haastateltujen esittämien kommenttien perusteella heille lähetetystä kuvasta.) 3. Asiakirjoihin liittyvät työtilanteet talousarvion laatimisprosessissa. Kartoitetaan haastateltavan työtilanteet talousarvion laatimiseen liittyen sekä työtilanteisiin liittyvien asiakirjojen ja muiden tietolähteiden käyttö. Osion avulla pyritään saamaan kattava 5
kuva tiedon käytön nykytilasta. Samalla ohjataan haastateltavaa yhä enemmän pohdiskelemaan mahdollisia ongelmiaan ja kehittämistarpeitaan työtilanteidensa kautta. 4. Talousarvioon liittyvistä asiakirjoista tarvittavat tiedot muissa työtilanteissa. Tässä osiossa tarkistetaan, onko haastateltavalla työtilanteita, joissa hän tarvitsee talousarvioon liittyviä asiakirjoja varsinaisen talousarvion laatimisen ulkopuolella. 5. Kohdealueen asiakirjojen laatimiseen ja hyödyntämiseen liittyvät ongelmat, tarpeet ja kehittämisajatukset. Osiossa kerätään haastateltavan ajatuksia asiakirjojen ja niiden hallinnan kehittämiseen. Näin selvitetään haastateltavien tärkeimmiksi kokemia kehittämistarpeita, joiden pohjalta edelleen saadaan selville rakenteistamiseen liittyviä tarpeita ja muitakin ajatuksia talousarvioon liittyvien asiakirjojen kehittämiseen liittyen. 6. Asiakirjojen sähköisen muodon hyödyntäminen tulevaisuudessa. Osion tarkoituksena on herättää uusia ajatuksia siitä, kuinka rakenteistamista voisi hyödyntää talousarvioasiakirjojen käytössä tulevaisuudessa. Kun haastateltava on aiemmissa osioissa saanut ilmaista omalta kannaltaan tärkeimmät ajatuksensa, hänelle esitetään tutkimusryhmän muodostamia esimerkkejä rakenteisten asiakirjojen tarjoamista mahdollisuuksista. Haastateltava kommentoi esimerkkejä ja esittää niiden pohjalta tai muutoin muodostuneita innovaatioita jatkokehittämisestä. 7. Vapaamuotoiset kommentit. Osion tarkoituksena on varmistaa, että ulkoiset käsittelijäryhmät saadaan kattavasti määriteltyä jatkotutkimuksia varten, saada esiin kaikki haastateltavan kommentit sekä kerätä palautetta haastattelujen kehittämiseksi. 2.4 Haastattelut Kohdealueelta haastateltiin 43 henkilöä eri organisaatioista (taulukko 1). Valtaosa haastateltavista valittiin valtiovarainministeriön ja eduskunnan asiantuntijoiden avulla. Haastateltaviksi valituilla on suora yhteys asiakirjojen käyttämiseen tai tuottamiseen. Haastateltavat valittiin eri käsittelijäryhmistä. Käsittelijäryhmä on organisaatio tai joukko ihmisiä, joilla on tietyt samankaltaiset tehtävät talousarvion tuottamisprosessissa. Haastateltu voi kuulua käytännössä useampaan käsittelijäryhmään, kuten kansanedustajiin ja valtion tilintarkastajiin. Tästä syystä taulukossa 1 oleva haastateltujen yhteismäärä on suurempi kuin todellinen haastattelujen määrä. Mm. valmistelijoita ja avustajia pyrittiin valitsemaan mahdollisimman laajasti eri ministeriöistä. Eduskunnasta haastateltiin kymmentä kansanedustajaa, joista neljä oli valtiovarainvaliokunnan jäseniä. Tietopalveluista haastatelluista henkilöistä toinen oli eduskunnan ja toinen valtiovarainministeriön tietopalvelusta. 6
Haastateltavien joukkoa täydennettiin tietotarvehaastatteluissa esiin nousseiden ajatusten pohjalta, joten myös haastateltavat saivat täydentää asiantuntijoiden näkemyksiä siitä, keitä kannattaa haastatella. Tällä pyrittiin ottamaan huomioon Mumfordin (1995) mainitsema seikka, ettei mitään olennaista ryhmää unohdettaisi tietotarpeita kartoitettaessa. Ennen haastatteluja haastateltaville lähetettiin kirje, jossa kerrottiin lyhyesti haastattelujen kohdealueesta ja tavoitteista. Samat asiat käytiin vielä läpi haastattelun alussa, mikäli haastateltavat eivät olleet kirjettä lukeneet. Haastattelumenetelmänä oli ns. rakenteinen keskustelu edellä kuvattua haastattelulomaketta hyväksi käyttäen. Lomaketta seurailtiin vapaamuotoisesti, kuitenkin pääosin lomakkeen kohtien mukaisessa järjestyksessä. Haastattelija kirjasi haastateltavan kertomat tiedot lomakkeen asianmukaisiin kohtiin. Haastattelujen kesto vaihteli haastateltavan toimenkuvasta, puheliaisuudesta ja aikataulusta riippuen puolesta tunnista kahteen tuntiin. Käytännössä kaikki haastateltavat tuntuivat olevan innostuneesti haastatteluissa mukana. Haastateltavat pitivät tutkimusta yleensä tärkeänä ja olivat kiinnostuneita haastattelun tuloksista. Taulukko 1. Haastatellut käsittelijäryhmät ja haastateltujen lukumäärät KÄSITTELIJÄRYHMÄ HAASTATELTUJEN LUKUMÄÄRÄ Asiakirjatoimisto 1 Avustajat 7 Eduskunnan kirjasto 1 Kansanedustajat 10 Oikeuskanslerin virasto 1 Poliittiset erityisavustajat 2 Ruotsin kielen toimisto 2 Ryhmäkansliat 2 Tarkistajien sihteeri 1 Eduskunnan tiedostoyksikkö 1 Eduskunnan tiedotusyksikkö 1 Tietopalvelu 2 Valiokuntaneuvokset 2 Valiokuntasihteeristö 1 Valmistelevat virkamiehet 7 Valtion tilintarkastajat 2 Valtioneuvoston kanslian käännöstoimisto 2 Valtiontalouden tarkastusvirasto 1 7
2.5 Haastattelujen raportointi Haastatteluista saatiin lisäinformaatiota asiakirjojen ja asiakirjahallinnan nykytilan kuvausten tarkentamiseen, sekä runsaasti tietoa käsittelijäryhmien asiakirjojen käsittelyn kehittämiseen liittyvistä tarpeista. Asiakirjahallinnan nykytilan kuvaus on esitetty raportin luvuissa 3-5. Haastattelut ovat täydentäneet muilla tiedonkeruutavoilla (kirjalliset lähteet, projektiryhmä, asiantuntijakontaktit) koottuja tietoja näissä luvuissa. Luvussa 6 raportoidaan haastatteluissa esiin nousseita pääasiassa asiakirjojen käsittelyyn, mutta jossain määrin myös itse asioiden käsittelyyn, liittyviä ongelmia, tarpeita ja kehittämisajatuksia. Haastatteluista samoin kuin muistakin lähteistä saadut tiedot kehittämistarpeista ovat olleet pohjana luvun 7 SGML-asiakirjastandardiehdotuksille sekä lukuun 8 kootuille kehittämisehdotuksille. Haastattelulomakkeen kohta kaksi, jossa käytettiin apuna kohdealueen asiankäsittelyprosessin kokonaiskuvausta, toi lisätietoa talousarvion laatimisprosessin kokonaisuuden hahmottamiseen ja sen yksityiskohtien tarkentamiseen. Myös käsittelijäryhmien jaottelu tarkentui haastatteluissa. Tietotarvehaastattelut olivat siis merkittävä tietolähde sovellusalueen yleiskuvauksen tarkentamiseksi. Sovellusalueen yleiskuvaus on esitetty raportin seuraavassa luvussa. Haastattelulomakkeen kohdissa kolme ja neljä käytiin läpi haastateltavien työtilanteita asiankäsittelyprosessissa, sekä muita työtilanteita, joissa talousarvioasiakirjoja saatetaan tarvita. Kyseisistä kohdista sekä lisäksi lomakkeen kohdasta yksi kävivät ilmi myös haastateltavien työssään käyttämät tietojärjestelmät. Lomakkeen kohdassa seitsemän kysyttiin ulkopuolisia käsittelijäryhmiä kohdealueen asiakirjoille. Näiden kohtien pohjalta on saatu arvokasta pohjatietoa tämän raportin luvussa neljä esitettyihin käsittelijäryhmien kuvauksiin ja tärkeimpien asiakirjatyyppien elinkaarikuvauksiin. Ehkä merkittävin tulos haastatteluista oli nykytilassa esiintyvien ongelmien ja tarpeiden sekä haastateltavilta saatujen kehittämisajatusten raportointi, joka esitetään luvussa kuusi. Luvun tiedot on koottu pääasiassa lomakkeen kohdista viisi, kuusi ja seitsemän. Lomakkeen kohdassa viisi käytiin haastateltavien kanssa läpi aiemmin käsiteltyihin työtilanteisiin liittyviä ongelmia ja tarpeita. Kohdassa kuusi puolestaan tarjottiin tutkijoiden kehittämiä innovatiivisia esimerkkejä, joiden pohjalta haastateltava saattoi muodostaa sekä mielipiteensä kyseisiin esimerkkeihin että myös omia kehittämisajatuksiaan tulevaisuuden järjestelmien ja asiakirjojen hallintakäytäntöjen suhteen. Kohdassa seitsemän osa haastateltavista toi vielä esille yleisiä kommentteja asiakirjahallintaan liittyen. Myös kohdissa kolme ja neljä työtilanteiden yhteydessä esitetyt tarpeet, ongelmat ja kehittämisajatukset otettiin huomioon luvun kuusi raportoinnissa. Kokonaisuutena haastattelut ovat tarjonneet korvaamatonta lisätietoa myös tutkimuksen kokonaistulosten ja jatkokehittämissuuntien arvioimiseen luvussa kahdeksan. 8
3 SOVELLUSALUEEN YLEISKUVAUS Valtion talousarvion tuottaminen on yksi eduskunnan ja valtioneuvoston keskeisimmistä tehtävistä. Talousarvio tuotetaan kerran vuodessa ja sitä voidaan täydentää yhdellä tai useammalla lisätalousarviolla. Seuraavassa kuvataan talousarvion tuottamiseen osallistuvia organisaatioita sekä tuottamisprosessia. Kuvauksia on tarkistettu tietotarvehaastattelun tiedoilla. Lisäksi luodaan lyhyt katsaus käytössä oleviin ohjelmistoihin ja järjestelmiin. Lisätalousarvion tuottaminen tapahtuu pääosin samalla tavalla kuin talousarvion tuottaminenkin. 3.1 Talousarvion tuottamisen osapuolet Talousarvioon liittyvät asiakirjat tuotetaan pääasiassa eduskunnassa ja valtioneuvostossa. Lisäksi ministeriöiden alaiset virastot ja laitokset antavat omat ehdotuksensa talousarvioesityksikseen ja tasavallan presidentti allekirjoittaa hallituksen talousarvioesityksen. Kuvassa 1 on havainnollistettu graafisesti eri organisaatioiden suhdetta talousarvion tuottamiseen. Seuraavassa on kuvattu eduskuntaa ja valtioneuvostoa organisaatioina lyhyesti asiakirjojen käsittelyn kannalta. Kuvaukset on tehty lähinnä RASKE-hankkeessa aiemmin tuotettujen kuvausten pohjalta. Valtioneuvosto TP1: Talousarvioesityksen hyväksyminen Eduskunta Muut ministeriöt Valtiovarainvaliokunta Jaostot Muut valiokunnat Kansanedustajat Eduskunnan kanslia Oikeuskanslerin virasto VN2 VN3 VN1 Tasavallan presidentti TP1 Talousarvion tuottaminen VN1: Talousarvioehdotus VVL1 VN2: Ministeriöiden omat ehdotukset VN3: Laillisuuden tarkastaminen Valtion virastot ja laitokset EK1 EK2 EK3 EK4 EK5 Valtiovarainministeriö VVL1: Virastojen ja laitosten ehdotukset EK1: Valtiovarainvaliokunnan mietintö EK2: Jaostojen ehdotukset mietinnön osista EK3: Valiokuntien lausunnot EK4: Talousarvioaloitteet, muutosesitykset EK5: Asiakirjojen käännökset, arkistointi, jakelu Kuva 1. Talousarvion tuottamisen osapuolet 9
Eduskunta Eduskunnan organisaatioon kuuluu kahdensadan kansanedustajan lisäksi useita eri yksikköjä. Eduskunnan kanslia koostuu keskuskansliasta, hallinto-osastosta ja valiokuntasihteeristöstä. Näistä asiakirjojen teknisen käsittelyn kannalta oleellisin on keskuskanslia ja sen sisällä toimivat asiakirjatoimisto, ruotsin kielen toimisto, pöytäkirjatoimisto ja tietopalvelu. Keskuskanslia vastaa valtiopäiväasiakirjojen valmistamisesta ja julkaisemisesta sekä asiakirjojen jakelusta ja varastoinnista. Tietopalvelu avustaa kansanedustajia ja eduskunnan henkilökuntaa lainsäädäntöön ja talousarvioon liittyvän tiedon hankinnassa. Asiakirjojen sisällön tuottamisen ja hyödyntämisen kannalta oleellisin eduskunnan elimistä on valiokuntalaitos, jota avustaa valiokuntasihteeristö. Eduskunnassa on kolmetoista erikoisvaliokuntaa sekä suuri valiokunta. Valiokuntien käsittelyjen perusteella valiokuntaneuvokset valmistelevat käsiteltävinä oleviin asiakirjoihin liittyviä mietintöjä ja lausuntoja. Talousarvioon liittyvien asiakirjojen osalta oleellisin erikoisvaliokunta on valtiovarainvaliokunta. Muilla erikoisvaliokunnilla on oikeus omasta aloitteestaan halutessaan antaa lausuntonsa talousarvioesityksestä valtiovarainvaliokunnalle. Varsinaiset päätökset talousarviosta tehdään valtiovarainvaliokunnassa tehdyn valmistelutyön pohjalta eduskunnan täysistunnossa, jonka perusteella muotoillaan eduskunnan kirjelmä. Eduskunnan kirjelmä sisältää lopullisen talousarvion. Valtioneuvosto Valtioneuvosto käsittää laajassa merkityksessään hallituksen istunnon lisäksi myös ministeriöt sekä oikeuskanslerin viraston. Ministeriöitä on 13 eli ulkoasiainministeriö, oikeusministeriö, sisäasiainministeriö, puolustusministeriö, valtiovarainministeriö, opetusministeriö, maa- ja metsätalousministeriö, liikenneministeriö, kauppa- ja teollisuusministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, työministeriö, ympäristöministeriö ja valtioneuvoston kanslia. Valtiovarainministeriö on päävastuussa talousarvioesityksen valmistelemisesta. Kunkin ministeriön tehtävänä on kuitenkin valmistella hallinnonalansa esitykset virastojen ja laitosten ehdotusten pohjalta. Valmistelutyössä käytetään usein työryhmiä, toimikuntia ja komiteoita sekä useita lausuntokierroksia. Oikeuskanslerin viraston tehtävänä on talousarvioesityksen laillisuuden tarkistaminen. 3.2 Talousarvion tuottamisprosessi Edellisessä kohdassa esiteltiin talousarvion tuottamisen osapuolet. Seuraavassa tarkastellaan sitä, miten talousarvion ja siihen liittyvien dokumenttien tuottaminen etenee asiankäsittelyprosessina. Kuvassa 2 tuottamisprosessi on kuvattu graafisesti. Asiakir- 10
jan syntyminen dokumentaatioon on osoitettu oikeaan reunaan suunnatulla katkoviivaisella nuolella. Hallituksen talousarvioesityksen kokoaminen alkaa virastojen ja laitosten lähetettyä omat ehdotuksensa omiksi talousarvioikseen hallinnonalaansa kuuluvalle ministeriölle. Ehdotusten tulee olla valtioneuvoston laatimien kehysohjeiden mukaiset. Kussakin ministeriössä virastojen ja laitosten ehdotukset kootaan ministeriön ehdotukseksi, joka toimitetaan valtiovarainministeriöön. Valtiovarainministeriön johdolla käydään neuvotteluja talousarvioehdotusten sisällöstä ensin yksittäisten ministeriöiden kanssa ja myöhemmin nk. budjettiriihessä, jossa ovat mukana kaikki ministeriöt. Budjettiriihen jälkeen hallituksen talousarvioesitys viimeistellään valtiovarainministeriössä ja käsitellään valtioneuvostossa. Valtioneuvoston käsittelyn jälkeen hallituksen talousarvioesitys lähetetään eduskuntaan, missä se ilmoitetaan saapuneeksi ja lähetekeskustelun jälkeen lähetetään valtiovarainvaliokuntaan käsiteltäväksi. Ennen valtiovarainvaliokunnan käsittelyä kansanedustajat voivat tehdä talousarvioaloitteita, jotka käsitellään valtiovarainvaliokunnassa yhdessä talousarvioesityksen kanssa. Myös eduskuntaryhmät käsittelevät tässä vaiheessa talousarvioon liittyviä kysymyksiä, erityisesti talousarvioesitykseen liittyvien lakien, ns. budjettilakien, osalta. Valtiovarainvaliokunnassa talousarvioesityksen käsittely tapahtuu yhdeksässä eri jaostossa. Jaostot kuulevat eri alojen asiantuntijoita ja laativat ehdotuksensa oman jaostonsa alalta valtiovarainvaliokunnan mietinnön sisällöksi. Jaostokäsittelyn jälkeen valtiovarainvaliokunnan mietinnöstä päätetään valiokunnan kokouksessa. Mietintöön lisätään liitteiksi muiden erikoisvaliokuntien antamat lausunnot ja valiokunnan jäsenten mahdollisesti jättämät vastalauseet. Valtiovarainvaliokunnan mietinnön valmistuttua sitä käsitellään eduskunnassa ainoassa käsittelyssä. Eduskunnan tekemien päätösten pohjalta kirjoitetaan eduskunnan kirjelmä, joka on varsinainen talousarvio. Talousarvioesityksen sisällön muuttuminen talousarvioksi näkyy käytännössä valtiovarainministeriön tuottamasta epävirallisesta asiakirjayhdistelmästä, jossa on mukana hallituksen esitys, valtiovarainvaliokunnan mietintö sekä eduskunnan kirjelmä. Lisätalousarvion tuottamisprosessi on muuten samanlainen kuin varsinaisen talousarvionkin, mutta asiakirjayhdistelmää ei tuoteta. 11
Asiankäsittelyprosessin vaihe Siirtymä vaiheesta toiseen Asiakirjan syntyminen dokumentaatioon Virastot ja laitokset laativat ehdotuksia Ministeriöt laativat hallinnonalojensa ehdotukset Virastojen ja laitosten ehdotukset Ministeriöiden ehdotukset T A Talousarvioesityksen laadinta valtiovarainministeriössä Talousarvioehdotus L O U S Hallitus ja tasavallan presidentti päättävät talousarvioesityksestä Talousarvioesitys A R V Erikoisvaliokunnat laativat lausuntoja Kansanedustajat laativat talousarvioaloitteita Lähetekeskustelu eduskunnassa Erikoisvaliokunnan lausunto Talousarvioaloitteet I O D O K U Eduskuntaryhmät käsittelevät talousarvioon liittyviä kysymyksiä Budjettilait käsitellään eduskunnassa Valtiovarainvaliokunta laatii mietinnön Pöytäkirja Budjettilait Valtiovarainvaliokunnan mietintö M E N T A A T Eduskunnan kirjelmä talousarviosta laaditaan täysistuntokäsittelyn jälkeen Eduskunnan kirjelmä talousarviosta I O Valtiovarainministeriö julkaisee epävirallisen asiakirjayhdistelmän Kuva 2. Talousarvioon liittyvän dokumentaation tuottaminen eri organisaatioissa 12
Kuvassa 3 on havainnollistettu talousarvion tuottamisprosessin eri vaiheissa tarvittavaa dokumentaatiota kuvaa 2 vastaavalla graafilla. Talousarvion tuottamisessa tarvitaan muutakin kuin samassa prosessissa syntyneitä asiakirjoja, kuten esimerkiksi edellistä tilinpäätöstä, hallitusohjelmaa tai edellisen vuoden prosessissa syntyneitä talousarvioasiakirjoja. Kuvan tiedot on saatu tutkimuksen aikana haastatelluilta henkilöiltä, ja ovat siten mahdollisesti yksityiskohdiltaan puutteellisia haastattelujen otoskoon pienuuden vuoksi. 3.3 Ohjelmat ja järjestelmät Talousarvion tuottamiseen käytetään valtioneuvostossa ja eduskunnassa WP-tekstinkäsittelyohjelmaa, josta on käytössä DOS5.1-versio, koska talousarvion käsittelyyn ohjelmoidut makro-komennot on tehty juuri sitä versiota varten. Joissakin ministeriöissä voi olla käytössä myös vanhempi versio 4.0 tai joissakin ministeriöissä käytetään uudempaa versiota tai muuta tekstinkäsittelyohjelmaa. Talousarvioon liittyvä laskenta suoritetaan erikseen sitä varten kehitetyllä Windows- APL-ohjelmistolla (Valtiovarainministeriö 1993), joka on yhteensopiva myös WP5.2- tekstinkäsittelyohjelmiston kanssa. Valtiovarainministeriö lähettää eduskunnalle sen tarvitsemat WP-tiedostot ja APL-ohjelman valtiovarainvaliokunnan mietinnön ja eduskunnan kirjelmän laadinnan pohjaksi. Tässä raportissa talousarvion laadintaohjelmistoa kutsutaan jatkossa nimellä WP-TAE, jolla tarkoitetaan WP-makroja sekä APL-ohjelmaa. Talousarvioon liittyvistä asiakirjoista vain esityslistat arkistoidaan PTJ- eli päätöksentekojärjestelmään, jonne ne tallennetaan WP5.1-muodossa. Myöskään eduskunnan Veps-järjestelmään ei talousarvioasiakirjoista tallenneta kuin viitetiedot. Talousarvio on kuitenkin luettavissa valtiovarainministeriön WWW-palvelimelta. Palvelin on julkisessa käytössä. WWW-jakelua varten on laadittu oma ohjelmisto, jonka avulla WP-tiedostot ja APL-ohjelmiston tuottama talousarvioteksti ja -taulukot muunnetaan WWW:ssä käytettyyn HTML-muotoon. Muunnos tehdään valtiovarainministeriön toimesta. 13
D O K U M E N T A A T I O Edellisen vuoden talousarvioesitys Edellisen vuoden asiakirjayhdistelmä Virastojen ja laitosten ehdotukset Edellisen vuoden talousarvioesitys Edellisen vuoden talousarvio Hallitusohjelma Tilinpäätöstiedot Ministeriöiden ehdotukset Edellisen vuoden talousarvio Talousarvioehdotus Talousarvioesitys Talousarvioesitys Asiantuntijalausunnot Talousarvioesitys Asiantuntijalausunnot Talousarvioesitys, asiantuntijalausunnot Virastot ja laitokset laativat ehdotuksia Ministeriöt laativat hallinnonalojensa ehdotukset Hallitus ja tasavallan presidentti päättävät talous- Lähetekeskustelu eduskunnassa Erikoisvaliokunnat laativat lausuntoja Asiankäsittelyprosessin vaihe Siirtymä vaiheesta toiseen Dokumentaatiosta tarvittava asiakirja Kansanedustajat laativat talousarvioaloitteita Eduskuntaryhmät käsittelevät talousarvioon liittyviä kysymyksiä Budjettilakiesitys Talousarvioesitys Erikoisvaliokunnan lausunto Talousarvioaloitteet Asiantuntijalausunnot Talousarvioesityksen laadinta valtiovarainministeriössä Valtiovarainvaliokunta laatii mietinnön Budjettilait käsitellään eduskunnassa Valtiovarainvaliokunnan mietintö Talousarvioesitys Eduskunnan kirjelmä talousarviosta laaditaan täysistuntokäsittelyn jälkeen Talousarvioesitys Valtiovarainvaliokunnan mietintö Eduskunnan kirjelmä talousarviosta Valtiovarainministeriö julkaisee epävirallisen asiakirjayhdistelmän Kuva 3. Talousarvioon liittyvän dokumentaation käyttö tuottamisen eri vaiheissa 14
4 TALOUSARVIOON LIITTYVÄ DOKUMENTAATIO JA SEN KÄSITTELIJÄT Hallituksen antamaan talousarvioesitykseen ja eduskunnan talousarviota koskevaan kirjelmään keskittyvien perusselvitysten ja asiantuntijoiden kanssa käytyjen keskustelujen perusteella valittiin tämän tutkimuksen keskeisimmät asiakirjat. Näitä ovat hallituksen antama talousarvioesitys, valtiovarainvaliokunnan mietintö talousarvioesityksestä, erikoisvaliokunnan lausunto sekä eduskunnan talousarviota koskeva kirjelmä. Näistä erikoisvaliokunnan lausunto -asiakirjaa on käsitelty tarkemmin raportissa Lainsäädäntöasiakirjojen rakenteistaminen (Kauppinen ym. 1996), joten sitä ei käsitellä tässä raportissa. Haastatteluin toteutettu tietotarvekartoitus tuki osaltaan jo aiemmin tehtyä keskeisimpien asiakirjojen valintaa. Lisätalousarvioon liittyvä dokumentaatio on rakenteeltaan, käsittelijöiltään ja elinkaareltaan samankaltainen kuin talousarvioon liittyvä dokumentaatio, joten sitä ei erikseen käsitellä tässä raportissa. Luvun pääasiallisina lähteinä ovat olleet RASKE-projektin aikaisemmin tuottamat raportit, Pitkäsen Julkisyhteisöjen laskentatoimi (Pitkänen 1980) sekä valtiovarainministeriön kaavio talousarvioesityksen valmisteluprosessista (Valtiovarainministeriö 1994). Tähän lukuun on koottu kuvaukset kustakin talousarvioon liittyvästä asiakirjasta. Asiakirjakuvausten jälkeen esitellään asiakirjojen käsittelijät, jotka on jaoteltu työtehtäviensä mukaan asiakirjojen laatijoihin ja käyttäjiin. 4.1 Keskeisimmät asiakirjat Kuvasta 4 käy ilmi talousarvion tuottamiseen liittyvät asiakirjat ja niiden suhteet toisiinsa. Asiakirjojen väliset suhteet on ilmaistu nuolilla ja nuoliin liittyvillä tunnisteilla. Nuolenkärkien lukumäärä ilmaisee, onko suhde yhdestä-yhteen-, yhdestä-moneenvai monesta-moneen-tyyppinen. Esimerkiksi suhde R2 ministeriön ehdotuksen ja talousarvioesityksen välillä on tyyppiä yhdestä-moneen: yhteen talousarvioesitykseen kuuluu monta ministeriön ehdotusta. Tästä syystä nuolen R2 toisessa päässä on yksi kärki, toisessa kaksi kärkeä. C-kirjain suhdetta kuvaavan nuolen vieressä kuvaa ehdollista suhdetta. Esimerkiksi valtiovarainvaliokunnan mietintöön ei ole pakko sisältyä yhtään erikoisvaliokunnan lausuntoa. Tarkemman tarkastelun ulkopuolelle jäävät asiakirjat on merkitty katkoviivoin. Luvussa 3 kuvattiin asiakirjojen osuus talousarvion tuottamisprosessissa. Seuraavassa kuvataan rakenteistamisen kohteena olevat asiakirjat asiakirjatyypeittäin: hallituksen talousarvioesitys, valtiovarainvaliokunnan mietintö talousarvioesityksestä sekä eduskunnan kirjelmä talousarviosta. 15
VIRASTON/ LAITOKSEN EHDOTUS R1 MINISTERIÖN EHDOTUS R2 TALOUSARVIO- ESITYS (TAE) R3 R7 TALOUSARVIO- ALOITE C R4 R6 ERIKOISVALIO- KUNNAN LAUSUNTO R5 C Hallituksen antaman talousarvioesityksen tuottamista on kuvattu graafisesti vaihemallilla kuvassa 5. Katkoviivoin merkityt suorakaiteet kuvaavat talousarvioesityksen elinkaaren vaiheita, joissa varsinaista talousarvioesitystä ei vielä ole olemassa, vaan sitä ollaan vasta koostamassa. Yhtenäisin viivoin piirretyt suorakaiteet puolestaan kuvaavat varsinaisen talousarvioesityksen vaiheita. Kursiivilla kirjoitetut tekstit ovat tapahtumia, jotka aiheuttavat talousarvioesityksen siirtymisen vaiheesta toiseen. Kullakin tapahtumalla on oma tunnisteensa, esimerkiksi TAE1. Kirjaimet E ja P eri tapahtumien jälkeen kuvaavat asiakirjan esitysmuotoa (E = elektroninen, P = paperi). Tapahtumien ja vaiheiden lisäksi vaihemallissa on kuvattu toimintasarjat, jotka suoritetaan uuteen vaiheeseen siirryttäessä. Toimintosarjat kuvaavat yleensä ihmisten suorittamia toimintoja. 16 VALTIOVARAINVALIO- KUNNAN MIETINTÖ TA- LOUSARVIOESITYKSESTÄ (VaVM) EDUSKUNNAN KIRJELMÄ TALOUSARVIOSTA (TA) PÄIVÄ- JÄRJESTYS R9 TÄYS- ISTUNNON PÖYTÄKIRJA PÄÄTÖS- PÖYTÄ- KIRJA R1: Ministeriön ehdotus koostuu yhdestä tai useammasta viraston tai laitoksen ehdotuksesta. R2: Hallituksen antama talousarvioesitys muodostetaan ministeriöiden ehdotusten perusteella. R3: Valtiovarainvaliokunnan mietintö laaditaan hallituksen antaman talousarvioesityksen pohjalta. R4: Kansanedustajien mahdollisesti tekemät talousarvioaloitteet käsitellään valtiovarainvaliokunnan mietintöä laadittaessa. R5: Valtiovarainvaliokunnan mietintöön saattaa liittyä yksi tai useampia erikoisvaliokuntien lausuntoja. R6: Valtiovarainvaliokunnan mietinnön pohjalta laaditaan eduskunnan kirjelmä talousarviosta. R7: Eduskunnan kirjelmä vastaa talousarvioesitykseen. R8: Talousarvion käsittely mainitaan eduskunnan päiväjärjestyksessä. R9: Talousarvion käsittely mainitaan täysistunnon pöytäkirjassa. R10: Talousarviosta tehdyt päätökset mainitaan päätöspöytäkirjassa. R8 R10 Kuva 4. Talousarvion tuottamiseen liittyvät asiakirjat ja niiden suhteet toisiinsa Hallituksen talousarvioesitys Hallituksen talousarvioesitys on asiakirja, jonka avulla hallitus antaa ehdotuksen talousarvioksi eduskunnan käsiteltäväksi. Talousarvioesitys annetaan kerran vuodessa syyskuun alussa.
Talousarvioesityksen valmistelu ja sen käsittely eduskunnassa kestää yhteensä yli vuoden. Talousarvioesityksen laatiminen alkaa valtiovarainministeriön budjettiosastolla ja kansantalousosastolla sekä kansantalousosaston alaisessa taloudellisessa suunnittelukeskuksessa, joissa laaditaan talousarvioesityksen perustana käytettäviä taloudellisia ennusteita ja selvitetään budjettivuoden finanssipolitiikan päälinjoja. Eri virastot ja laitokset lähettävät ehdotuksensa ao. ministeriölle yleensä huhtikuun loppuun mennessä, jolloin talousarvioehdotusten laatiminen voi alkaa. Ministeriöiden ehdotukset on toimitettava valtiovarainministeriöön toukokuun loppupuolella. Valtiovarainministeriössä ehdotuksia käsitellään ensin virkamiestasolla budjettiosastolla, minkä jälkeen muodostuu virkamiehistön kanta. Tämä esitellään valtiovarainministerille, ja neuvottelujen jälkeen muodostuu valtiovarainministerin kanta talousarviosta. Valtiovarainministeri neuvottelee muiden ministerien kanssa, ja neuvottelujen tuloksena on valtiovarainministeriön ehdotus budjettiriiheen. Budjettiriiheksi kutsuttujen neuvottelujen jälkeen talousarvioesitys viimeistellään valtiovarainministeriössä, käännetään ruotsiksi valtioneuvoston kanslian käännöstoimistossa ja käsitellään valtioneuvoston yleisistunnossa ja tasavallan presidentin esittelyssä. Presidentti antaa hallituksen talousarvioesityksen eduskunnalle ja asiakirja lähetetään eduskuntaan. Talousarvioesitys arkistoidaan alkuperäisenä valtiovarainministeriön, valtioneuvoston ja eduskunnan arkistoihin. Asiakirja painetaan Editassa, julkaistaan säädöskokoelman talousarviosarjassa ja varastoidaan asiakirjatoimiston julkaisuvarastoon sekä eduskunnan kirjaston julkaisuvarastoon. Varsinaisen julkaisemisen jälkeenkin talousarvioesitykseen voi tulla muutoksia, jotka toimitetaan valtiovarainministeriöstä suoraan valtiovarainvaliokunnan asianomaiselle jaostolle käsiteltäviksi. Hallituksen lisätalousarvioesitys on asiakirja, jonka avulla hallitus antaa ehdotuksen valtion lisätalousarvioksi eduskunnan käsiteltäväksi. Vuosittain on mahdollista antaa useita lisätalousarvioesityksiä. Lisätalousarvio laaditaan ja käsitellään samaan tapaan kuin hallituksen talousarvioesitys. 17
TAE1:Virastot ja laitokset valmistelevat omat ehdotuksensa Virastojen ja laitosten ehdotukset lähetetään vastaavalle ministeriölle Kukin ministeri laatii ehdotusten perusteella oman ministeriönsä ehdotuksen 1. Ministeriöiden ehdotukset TAE2: Ministeriöiden ehdotukset lähetetään valtiovarainministeriöön (E/P). Valtiovarainministeriön valmistelevat virkamiehet laativat ehdotusten pohjalta oman kantansa Ministeriöiden ehdotuksia muokataan valtiovarainministeriössä virkamiehistön kannan mukaisesti 2. Valtiovarainministeriön virkamiehistön kanta TAE3: Virkamiehistön kanta esitellään ministerille (E/P) Virkamiehistön kantaa muokataan ministerin kantaa vastaavaksi 3. Valtiovarainministerin kanta TAE4: Valtiovarainministerin kanta ilmaistaan muille ministereille neuvotteluissa (P) Valtiovarainministerin kannasta muokataan valtiovarainministeriön ehdotus budjettiriihtä varten. 4. Valtiovarainministeriön ehdotus TAE5: Budjettiriihessä sovitaan talousarvioesityksen sisällöstä (P) Asiaa valmistellaan valtiovarainministeriössä. Valtiovarainministeri laatii luonnoksen suomeksi (E) 5. Luonnosteltu talousarvioesitys TAE6: Avustaja toimittaa asiakirjan taitettavaksi (E) Avustaja taittaa asiakirjan (E) 6. Taitettu talousarvioesitys TAE7: Avustaja lähettää asiakirjan käännettäväksi (P) Valtioneuvoston kanslian käännöstoimisto tai muu kielenkääntäjä kääntää asiakirjan ruotsiksi ja palauttaa asiakirjan valtiovarainministeriöön (P+E) 7. Kaksikielinen talousarvioesitys TAE8: Avustaja toimittaa asiakirjan oikoluettavaksi (E) Avustaja oikolukee asiakirjan (P+E) 8. Oikoluettu talousarvioesitys TAE9: Avustaja lähettää asiakirjan hallituksen käsittelyyn (E+P) Poliittinen erityisavustaja tutkii asiakirjaa mahdollisesti ministerin puolesta (P) Asiakirjaa käsitellään neuvotteluissa ministerien kesken (P) Asiakirjaa käsitellään raha-asiainvaliokunnassa (P) 9. Esittelyvalmis talousarvioesitys TAE10: Asiakirja viedään valtioneuvoston yleisistunnon käsiteltäväksi (P) Asiakirjaa käsitellään valtioneuvoston yleisistunnossa (P) 10. Valtioneuvoston yleisistunnossa käsitelty talousarvioesitys TAE11: Asiakirja viedään tasavallan presidentin esittelyyn (P) Ministeri esittelee asiakirjan tasavallan presidentille (P) Jos presidentti ei hyväksy asiakirjaa niin ministeri tekee asiakirjaan tarvittavia muutoksia ja huolehtii myös ruotsinkielisen tekstin korjauksista (E) ja asia esitellään uudelleen presidentin esittelyssä Presidentti ja valtiovarainministeri allekirjoittavat asiakirjan (P), ja allekirjoitettu asiakirja arkistoidaan valtioneuvoston pöytäkirjan liitteenä valtioneuvoston arkistoon (P) sekä lähetetään eduskuntaan (P) Allekirjoittamaton asiakirja arkistoidaan myös valtiovarainministeriössä (P) Valtioneuvoston kanslia antaa asiakirjalle numeron (E) 18