EUROOPAN KOMISSIO Kilpailun pääosasto Selventävä huomautus kilpailun pääosaston asiakirjaan, joka sisältää luonnoksen vuosien 2014 2020 alueellisia valtiontukia koskeviksi suuntaviivoiksi 1 Tausta ja aikataulu Alueellisia valtiontukia koskevat suuntaviivat ovat olennainen osa valtiontukiuudistusta. Kuten 8. toukokuuta 2012 hyväksytyssä valtiontukiuudistusta koskevassa tiedonannossa todettiin, komissio aikoo tarkastella sääntöjä, jotka koskevat valtiontuen soveltuvuutta sisämarkkinoille, soveltaen yhteisiin periaatteisiin perustuvaa koordinoitua lähestymistapaa. Tavoitteena on parantaa soveltuvuutta sisämarkkinoille koskevia puitteita ja niiden johdonmukaisuutta kaikkien suuntaviivojen ja ryhmäpoikkeusten osalta ottaen huomioon valtiontukiuudistusta koskevan aloitteen tavoitteen. Valtiontukiuudistusta koskevassa tiedonannossa korostetaan tarvetta elvyttää kasvua ja vakauttaa julkiset talousarviot. Tähän kaksinkertaiseen haasteeseen voidaan vastata vain parantamalla valtiontukitoimenpiteiden tehokkuutta ja vaikuttavuutta ja hyödyntämällä sisämarkkinoiden kasvupotentiaalia julkisten resurssien vähyyden vuoksi. Aluetukisuuntaviivat ovat ensimmäiset tarkistettavista suuntaviivoista, joita koskevat konkreettiset luonnosehdotukset esitetään jäsenvaltioille ja muille sidosryhmille keskustelua varten. Tätä varten kilpailun pääosasto esittää aluetukisuuntaviivojen luonnoksen, joka sisältyy oheiseen kilpailun pääosaston asiakirjaan, ennen muita tulevien valtiontukipuitteiden osia, joita ovat muun muassa yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen luonnos, koska tammikuussa 2014 alkavaa uutta kautta koskevien aluetukikarttojen valmistelu ja hyväksyminen vie aikaa. Puitteilla, jotka koskevat soveltuvuutta sisämarkkinoille, olisi ensi sijassa helpotettava hyvän tuen (joka on hyvin suunniteltu, kohdennettu havaittuihin markkinoiden toimintapuutteisiin ja yhteisen edun mukaiseen tavoitteeseen ja joka on oikeasuhteinen ja vähiten vääristävä) myöntämistä ja estettävä huonon tuen (joka vääristää kilpailua, hankaloittaa innovointia, viivyttää tarpeellisia muutoksia, pirstoo sisämarkkinoita) myöntäminen. Kaikki säännöt, jotka koskevat sisämarkkinoille soveltuvuutta, on tarkistettava tämän tavoitteen pohjalta ja myös siksi, että useista valtiontukitoimenpiteistä on saatu ristiriitaisia tuloksia (esim. tehottomuus, kyseenalainen kannustava vaikutus, liikakorvaukset). Tämä viittaa siihen, että tukiohjelmien vaikutusten arviointi on suoritettava tehokkaammin ja järjestelmällisemmin. 1 Tämä kilpailun pääosaston asiakirja, joka sisältää luonnoksen aluetukisuuntaviivoiksi, on osa vaikutustenarviointia, joka suoritetaan tavoitteena antaa uudet aluetukisuuntaviivat vuoden 2013 toisella neljänneksellä. Asiakirjan tavoitteena on esittää kilpailun pääosaston alustavat näkemykset ja koota sidosryhmien näkemykset ja kokemukset järkevän sääntelyn prosessin mukaisesti. 1
Aluetukisuuntaviivojen ja yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen niveltyminen toisiinsa Uudistuksen menestys riippuu komission kyvystä tarjota yksinkertaisemmat, selvemmät ja tehokkaammat puitteet, jotka pohjautuvat riittäviin taloudellisiin perusteisiin. Yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen tarkistus tarjoaa tähän erinomaisen mahdollisuuden. Yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen soveltamisalaa laajennetaan sekä toimenpideryhmien että tukimäärien osalta. Aluetuen osalta seuraavat toimenpidelajit kuuluvat tulevaisuudessa ryhmäpoikkeuksen soveltamisalaan eikä niistä tarvitse enää ilmoittaa: Ilmoitusrajan alittava tapauskohtainen tuki vapautetaan ilmoitusvelvollisuudesta. Tällä hetkellä tukiohjelman ulkopuolella myönnettävästä yksittäisestä tuesta (tapauskohtainen tuki) on ilmoitettava. Tältä osin yksittäisen tuen (tukiohjelman puitteissa myönnettävä) ja tapauskohtaisen tuen (tukiohjelman ulkopuolella myönnettävä yksittäinen tuki) välinen ero poistuu. Tämän ehdotuksen vaikutuksen osalta on huomattava, että kaudella 2007 2012 komissiolle ilmoitettiin nykyisten aluetukisuuntaviivojen perusteella 32 tapauskohtaisesta tuesta, jotka oli hyväksyttävä yksittäin; tulevaisuudessa ryhmäpoikkeuksen piiriin kuuluvien tapausten määrä on todennäköisesti vähintään yhtä suuri. Tuki vastaperustetuille pienille yrityksille: Tämäntyyppinen tuki kuuluu yksinomaan yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen soveltamisalaan. Vastaperustetuille pienille yrityksille ja uusille yrityksille myönnettävää tukea koskevia yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen sääntöjä konsolidoidaan ja yksinkertaistetaan. Tietyntyyppiset toimintatuet syrjäisimmille alueille ja harvaan asutuille alueille: Ottaen huomioon vakiintuneen tapauskäytännön ja rajoittaakseen tällaisiin toimenpiteisiin liittyvää tarpeetonta hallinnollista taakkaa komission yksiköt ehdottavat, että seuraavanlaiset toimintatukiohjelmat vapautetaan ilmoitusvelvollisuudesta: 1. Toimintatukiohjelmat, joiden tarkoituksena on korvata syrjäisimmällä alueella harjoitettavasta taloudellisesta toiminnasta aiheutuvat ylimääräiset kustannukset (muut kuin ylimääräiset kuljetuskustannukset), edellyttäen että vuotuinen tuensaajakohtainen tukimäärä ei ylitä määrää, joka on joko 10 prosenttia tuensaajan vuotuisista myyntituloista tai 10 prosenttia vuotuisesta nettoliikevaihdosta, sen mukaan kumpi näistä määristä on pienempi, ja joka kertyy kyseisellä syrjäisimmällä alueella. 2. Toimintatukiohjelmat, joiden tarkoituksena on korvata ylimääräiset kustannukset, jotka aiheutuvat tavaroiden kuljetuksesta jäsenvaltion vuosien 2014 2020 aluetukikartassa hyväksytyllä syrjäisimmällä tai harvaan asutulla alueella. Näiden ehdotusten vaikutuksen osalta voidaan todeta, että syrjäisimmille ja harvaan asutuille alueille hyväksytyistä 38 tukiohjelmasta 26 voi periaatteessa kuulua tulevan ryhmäpoikkeusasetuksen soveltamisalaan. 2
Näin ollen edellä mainitut toimenpiteet eivät sisälly näiden aluetukisuuntaviivojen luonnosehdotukseen. Sen sijaan seuraavat toimenpiteet kuuluvat tulevien aluetukisuuntaviivojen piiriin ja arvioidaan niiden mukaisesti: 1. tietylle toimialalle tarkoitetut alueelliset investointitukiohjelmat; 2. yksittäinen tuki (mukaan lukien tapauskohtainen tuki), joka ylittää ilmoitusta edellyttävän kynnysarvon; tämä kynnysarvo vaihtelee 15 miljoonasta 37,5 miljoonaan euroon alueesta riippuen; 3. investointituki, joka mahdollisesti liittyy saman tai samantapaisen toiminnan lopettamiseen ETA-alueella; 4. tietyt alueelliset toimintatukiohjelmat: i) tuki pk-yritysten a-alueilla kohtaamien tiettyjen vaikeuksien vähentämiseksi, ii) tuki tiettyjen ylimääräisten kustannusten korvaamiseksi (muut kuin kuljetuskustannukset) syrjäisimmillä alueilla, iii) tuki väestökadon estämiseksi tai lieventämiseksi alueilla, joilla asukastiheys on hyvin alhainen. Aluetukisuuntaviivojen ja muiden suuntaviivojen niveltyminen toisiinsa Uusia aluetukisuuntaviivoja sovelletaan myös sellaisiin infrastruktuuri-investointeihin, jotka voisivat kuulua muiden valtiontukisuuntaviivojen piiriin. Tällaisia suuntaviivoja ovat komission 19. joulukuuta 2012 hyväksymät laajakaistasuuntaviivat, tulevat tarkistetut energia-alaa ja ympäristösuojelutukea koskevat suuntaviivat ja tulevat tarkistetut T&K&Ituen suuntaviivat. Aluetukisuuntaviivojen puitteissa ja sisämarkkinoiden toimivuuden säilyttämiseksi sovelletaan myös eräitä mainittuihin suuntaviivoihin sisältyviä, EU:n poliittisia tavoitteita vastaavia edellytyksiä, jotka koskevat laajakaistaa, energiaa, ympäristönsuojelua ja T&K&I:tä. Tämän lähestymistavan tavoitteena on varmistaa, että kyseisissä suuntaviivoissa vahvistetut pääasialliset erityisedellytykset säilyvät silloin, kun tällaiseen investointiin tarkoitettua tukea arvioidaan aluetukisuuntaviivojen, eikä kyseisten muiden suuntaviivojen, perusteella. Laajakaista-ala on sisällytetty esimerkkinä liitteenä olevaan asiakirjaan, joka sisältää luonnosehdotuksen aluetukisuuntaviivoiksi. Muiden alojen osalta edellytykset, jotka sisällytetään aluetukisuuntaviivojen lopulliseen ehdotusluonnokseen, laaditaan vuoden 2013 aikana vastaavien suuntaviivojen tarkistuksen yhteydessä yhteistyössä komission asiaankuuluvien yksiköiden kanssa ja ottaen huomioon jäsenvaltioiden ja muiden sidosryhmien kanssa käytävät keskustelut. Lisäksi tuki-intensiteetti voi olla korkeampi silloin, kun tuki myönnetään muiden valtiontukisuuntaviivojen mukaisesti tukialueilla toteutettaviin investointeihin. Korkeampien tuki-intensiteettien soveltamisedellytykset on laadittava osana kyseisten suuntaviivojen tarkistusta. Jatkaessaan suuntaviivojen tarkistusta valtiontukiuudistuksen puitteissa komission yksiköt tarkastelevat mahdollisia todisteita edellytyksistä, joiden täyttyessä valtiontukitoimenpiteet edistävät kasvupolitiikkaa, mukaan lukien keskeiset kasvutekijät. Komissio ottaa huomioon tämän tarkastelun tulokset laatiessaan suuntaviivojen lopullista versiota. 3
Yhteisiin periaatteisiin nojautuva lähestymistapa ja sisämarkkinoille soveltuvuutta koskevat säännöt asiakirjassa, joka sisältää aluetukisuuntaviivojen luonnoksen Tarkastellessaan valtiontukitoimenpiteiden soveltuvuutta sisämarkkinoille komissio analysoi, onko tukitoimenpiteen myönteinen vaikutus yhteisen edun mukaisen tavoitteen saavuttamisessa suurempi kuin sen mahdolliset kielteiset vaikutukset kauppaan ja kilpailuun. Tämän vuoksi tulevissa aluetukisuuntaviivoissa esitetään joukko kriteerejä, joiden täyttyessä toimenpiteen katsotaan soveltuvan sisämarkkinoille. Valtiontukiuudistusta koskevan aloitteen hengessä näitä kriteerejä (yhteisiä periaatteita) sovelletaan myös muihin tulevien valtiontukipuitteiden osatekijöihin. Kriteerit ovat seuraavat: 1. vaikutus tarkoin määritellyn yhteisen edun mukaisen tavoitteen saavuttamiseen; 2. oikeudenmukaisuustavoite ei toteudu markkinoiden toimin; 3. toimenpiteen tarkoituksenmukaisuus; 4. tuen kannustava vaikutus; 5. tuen rajoittaminen välttämättömään vähimmäismäärään; 6. kohtuuttomien kielteisten vaikutusten välttäminen; 7. tuen läpinäkyvä myöntäminen. Näitä periaatteita selostetaan tarkemmin liitteenä olevan, aluetukisuuntaviivojen luonnoksen sisältävän asiakirjan 3 jaksossa. Niitä soveltaessaan komissio aikoo tarpeettoman hallinnollisen taakan välttämiseksi ottaa huomioon mahdolliset synergiat EU:n muiden politiikkojen, erityisesti aluepolitiikan, kanssa. Esimerkiksi arvioidessaan tuen vaikutusta aluekehitykseen komissio katsoo, että kyseiset kriteerit täyttyvät, jos toimenpiteet pannaan täytäntöön koheesiopoliittisten varojen käytön yhteydessä määriteltyjen aluekehitysstrategioiden mukaisesti. Samoin se katsoo asianmukaisiksi toimenpiteiksi koheesiopoliittisista varoista yhteisrahoitetussa toimintaohjelmassa vahvistetut täytäntöönpanoprioriteetit. Jos jokin edellä mainittu kriteeri ei täyty, esimerkiksi jos selviää, että investointi olisi toteutettu samalla sijaintipaikalla ilman tukeakin (ts. kannustava vaikutus puuttuu) tai että tukitoimenpiteellä on suora syysuhde samantapaisen toiminnan lopettamiseen toisella alueella (kohtuuton kielteinen vaikutus), katsotaan, että valtiontukitoimenpide ei sovellu sisämarkkinoille. Sen sijaan tapauksissa, joissa kaikki kriteerit täyttyvät, komissio tekee toimenpiteen myönteisiä vaikutuksia koskevan tasapainotestin ja tarkastelee toimenpiteen vaikutusta alueen kehitykseen verrattuna sen mahdollisesti aiheuttamiin kilpailun vääristymiin. Tehokkaan aluetuen varmistaminen suurten yritysten alueellinen investointituki Aluetuki voi edistää oikeudenmukaisuustavoitteen saavuttamista vääristämättä merkittävästi sisämarkkinoita vain, jos se muuttaa tuensaajan toimintaa määrittämällä investoinnin sijaintipaikan tai vaikuttaa päätökseen investoida aluetukikartassa nimetyille tukialueille. Liitteenä olevassa asiakirjassa, joka sisältää aluetukisuuntaviivojen luonnoksen, kilpailun pääosasto ehdottaa, että investointitukea voitaisiin myöntää suurille yrityksille vain a-alueilla. 4
Tämä ehdotus perustuu näkemyksiin ja taloudelliseen näyttöön, joka on esitetty tämän muutoksen puolesta ja sitä vastaan verrattuna voimassa oleviin aluetukisuuntaviivoihin ja kilpailun pääosaston omaan täytäntöönpanokäytäntöön. On olemassa vahvoja todisteita siitä, että alueellinen investointituki on tehokkaampaa ja sen vaikutus suurempi, kun se kohdistuu pk-yrityksiin (ts. se muuttaa tuensaajan toimintaa niin, että tämä toteuttaa yhteisen edun mukaiseen tavoitteeseen tähtäävän investoinnin). 2 Näiden todisteiden mukaan suuret yritykset olisivat jopa ilman rahallista tukea investoineet tukialueille useammin kuin pk-yritykset. Tämän vuoksi suurten yritysten tukeminen on sekä tehotonta että kallista ja sillä on suuria kilpailua vääristäviä vaikutuksia sisämarkkinoilla. Käytettävissä olevien empiiristen todisteiden mukaan kannustavan vaikutuksen puuttuminen suurten yritysten osalta voi johtua osaksi siitä, että pk-yritysten on vaikeampaa hankkia rahoitusta kuin suurten yritysten. Tästä näkökulmasta tarkasteltuna voidaan odottaa, että pkyritysten rahoitustuella on enemmän vaikutusta kuin suurten yritysten rahoitustuella. Toiseksi suurilla yrityksillä on yleensä enemmän neuvotteluvoimaa julkisiin viranomaisiin nähden, sillä ne ovat alueen kannalta suhteellisesti tärkeämpiä kuin yksittäiset pk-yritykset. Tämä saattaa heikentää suurille yrityksille myönnettävän rahoitustuen tehokkuutta mitattuna esimerkiksi kustannuksina luotua työpaikkaa kohden. Yksi tärkeimmistä tutkimuksista, joissa kyseinen päätelmä tehtiin, on London School of Economics -korkeakoulua edustavan tutkijaryhmän toteuttama. Siinä arvioitiin teollisuuspolitiikan vaikutuksia Yhdistyneessä kuningaskunnassa 20 vuoden ajalta. Tarkastelun pohjana käytettiin tärkeintä aluetukiohjelmaa, jonka perusteella todettiin, että tuella oli myönteinen vaikutus pienempiin yrityksiin (esim. niihin, joissa on alle 150 työntekijää), mutta ei suurempiin. Tutkijoiden mukaan tämä voi johtua siitä, että suuremmilla yrityksillä on enemmän mahdollisuuksia pelata järjestelmällä ja vastaanottaa tukea muutamatta investointi- ja työllisyystasoaan. Tähän saattaa liittyä myös pienempien yritysten rahoitukseen liittyvät rajoitteet. 3 Samaan tulokseen päädyttiin viimeaikaisessa tutkimuksessa, joka koski Euroopan aluekehitysrahaston Italiassa yhteisrahoittamien hankkeiden jälkiarviointia. 4 Arvioituaan yritystuen vaikutusta eri puolilla Italiaa (laki nro 488) ja useita pk-yrityksille tarkoitettuja tukiohjelmia Piemonten alueella tutkijat tulivat siihen johtopäätökseen, että kannustava vaikutus puuttuu suurten yritysten ollessa kyseessä, sillä ne käyttävät varat hankkeisiin, jotka ne olisivat toteuttaneet joka tapauksessa. Kilpailun pääosasto tilasi lisäksi vuosien 2007 2013 aluetukisuuntaviivojen jälkiarvioinnin. Konsultti arvioi nykyisten aluetukisääntöjen perusteella myönnetyn tuen kannustavaa vaikutusta 28 hankkeen otoksessa 5. Kunkin hankkeen investointikustannukset olivat yli 50 miljoonaa euroa. Konsultti katsoi, että aluetuki ei ollut ratkaiseva tekijä investoinnissa tai 2 C. Criscuolo, R. Martin, H. Overman, J. Van Reenen (2011), The causal effects of an industrial policy, julkaisematon moniste, Centre for Economic Performance, London School of Economics, jossa käsitellään alueellisen Regional Selective Assistance (RSA) -ohjelman vaikuttavuutta Yhdistyneessä kuningaskunnassa (saatavilla internet-osoitteessa: http://www.nber.org/papers/w17842.pdf). 3 Ks. alaviite 2. 4 Enterprise support: support to SMEs and large enterprises in Italy, including a comparison of grants and other financial instruments, A. Martini ja D. Bondonio (2012) saatavilla internet-osoitteessa http://ec.europa.eu/regional_policy/information/evaluations/impact_evaluation_en.cfm#1. 5 Rambollin loppukertomus vuosien 2007 2013 aluetukisuuntaviivojen jälkiarvioinnista, 12. joulukuuta 2012 (julkaistaan kilpailun pääosaston internet-sivuilla). Arvioidut hankkeet toteuttaneet suuret yritykset edustivat lääkealaa, aurinkoenergiaa, yritysten sisäisiä palveluja, autoteollisuutta, sementtiteollisuutta ja paperiteollisuutta. 5
investoinnin sijoittamisessa tukialueelle. Investointien taustalla olleet tärkeimmät tekijät olivat olemassa olevat toimipaikat, työvoimakustannukset, ammattitaitoisen työvoiman, kuljetusinfrastruktuurin tai luonnonvarojen saatavuus, kasvava kysyntä tai kilpailu, jonka johdosta oli uudistettava olemassa olevia tuotantolaitoksia. Tämä tarkoittaa myös sitä, että tuen kannustava vaikutus voi vaihdella yrityksestä riippuen. Kilpailun pääosaston saama kokemus valtiontukisääntöjen soveltamisen valvonnasta vahvistaa epäilyt aluetuen kannustavuudesta. Eräissä pääosaston tutkimissa tapauksissa tuensaaja ei ollut harkinnut vaihtoehtoisia sijaintipaikkoja tuetulle investoinnille, koska sillä oli jo olemassa oleva tuotantolaitos tai koska kyseessä oli erittäin pitkälle erikoistunut klusteri. Investointien sijoittamisessa tukialueelle ratkaisevassa asemassa olivat suuret mittakaavaedut ja keskittymisvaikutukset, joten sijoittamiskustannukset olivat alhaisemmat kuin muulla sijaintipaikalla. Näin ollen alueellisella investointituella oli erittäin vähän korvattavaa tai sitä ei ollut ollenkaan. Näiden johtopäätösten perusteella ehdotuksessa esitetään, että suurille yrityksille ei saisi myöntää alueellista investointitukea c-alueilla. On kuitenkin muistettava, että c-alueilla suurille yrityksille voidaan jatkossakin myöntää tukea tiettyihin tavoitteisiin (laajakaista, T&K&I, energia-ala ja ympäristö jne.). Tärkeimmät muutokset verrattuna joulukuussa 2011 esitettyyn epäviralliseen asiakirjaan Kilpailun pääosasto lähetti joulukuussa 2011 EU:n jäsenvaltioille, ETA-valtioille ja EFTA:n valvontaviranomaiselle epävirallisen asiakirjan, jossa esitettiin kilpailun pääosaston alustavat suunnitelmat aiheiksi, joita tarkistettaisiin aluetukisuuntaviivoissa. Joulukuussa 2011 julkaistuun epäviralliseen asiakirjaan verrattuna suurimmat muutokset, jotka sisältyvät ohessa olevaan aluetukisuuntaviivojen luonnokseen, koskevat aluetukikarttoihin liittyviä määräyksiä, erityisesti seuraavia: i) menetelmä ennalta määrittelemättömän c-väestökattavuuden jakamiseksi jäsenvaltioiden kesken (uusi hybridimenetelmä, joka perustuu EU:n ja kansallisten erojen yhdistelmään), ii) turvaverkko (enintään 50 prosentin vähennys kaikkien kyseisten jäsenvaltioiden osalta, väestökattavuus vähintään 7,5 prosenttia), iii) jäsenvaltioiden ennalta määrittelemättömien c-alueiden valinnassa soveltamia kriteerejä koskevat rajoitetummat mukautukset. 6