PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA Torstai 5.6.1997 klo 9.00 Esityslista 47/1997 vp 1. Nimenhuuto 2. Päätösvaltaisuus 3. HE 85/1995 vp laiksi kotitaloustyön väliaikaisesta verotuesta ja HE 90/1997 vp laiksi kotitaloustyön väliaikaisesta tukijärjestelmästä I käsittely Kuultavina: - Neuvotteleva virkamies Erkki Laanterä, Valtiovarainministeriö - Vanhempi hallitussihteeri Päivi Kerminen, Työministeriö - Erityisasiantuntija Matti Halen, Oikeusministeriö - Oikeustieteen tohtori Liisa Nieminen - Apulaisprofessori Martin Scheinin - Professori Kaarlo Tuori Asioista ei ole kutsuttu muita asiantuntijoita. 4. HE 81/1997 vp laiksi aravavuokra-asuntojen ja aravavuokratalojen käytöstä, luovutuksesta ja omaksilunastamisesta annetun lain muuttamisesta Jatkettu I käsittely Lausuntoluonnos 4.6.: yleiskeskustelu - yksityiskohtainen käsittely. 5. VNS 4/1997 vp Talous- ja rahaliitto - Suomen vaihtoehdot ja kansallinen päätöksenteko Jatkettu I käsittely Korjattu lausuntoluonnos: yleiskeskustelu - yksityiskohtainen käsittely. 6. E 37/1997 vp Euroopan yhteisöjen ensimmäisen asteen tuomioistuimen perustamisesta tehdyn päätöksen ja tuomioistuimen työjärjestyksen muuttamisesta Jatkettu I käsittely Lausuntoluonnos: yleiskeskustelu - yksityiskohtainen käsittely. 7. Muut mahdolliset asiat. 8. Seuraava kokous on keskiviikkona 11.6.1997 klo 10.00.
Valtiovarainministeriölle Valtiovarainministeriön pyynnöstä asiantuntijaryhmä on selvittänyt talous-j a rahaliiton kolmannen vaiheen alkamiseen liittyviä, erityisesti kansallisia säätämisjärjestykseen liittyviä oikeudellisia kysymyksiä. Selvitystyössä on tarkasteltu Euroopan yhteisön perustamissopimuksen talous- ja rahaliiton III vaiheeseen siirtymistä koskevien määräysten sitovuutta, III vaiheeseen siirtymiseen liittyvää kansallista päätöksentekomenettelyä ja siihen sekä yhtenäisvaluutan käyttöönottoon mahdollisesti tarvittavia säädösmuutoksia ja niiden säätämisjärjestystä. Asiantuntijaryhmän puheenjohtajaksi kutsuttiin korkeimman hallinto-oikeuden presidentti Pekka Hallberg ja jäseniksi professori Mikael Hidén, ylimääräinen hallintoneuvos Heikki Karapuu, valtiotieteiden tohtori Markku Puntila, professori Ilkka Saraviita sekä eduskunnan pääsihteeri Seppo Tiitinen. Ryhmän sivutoimisena sihteerinä on toiminut lainsäädäntöneuvos Auni-Marja Vilavaara valtiovarainministeriöstä. Asiantuntijaryhmä on kokoontunut useita kertoja ja se on laatinut oheisen alustavan selvityksen. Se toimitetaan luonnoksena ministeriölle käytettäväksi. Tarvittaessa ryhmä jatkaa asian valmistelua. Helsingissä 15 päivänä toukokuuta 1996. Korkeimman hallinto-oikeuden presidentti Pekka Hallberg
3 LUONNOS SELVITYS EUROOPAN TALOUS- JA RAHALIITON (EMU) KOLMANTEEN VAIHEESEEN LHTTYVISTÄ OIKEUDELLISISTA KYSYMYKSISTÄ I. EMU: n III vaiheen voimaansaattamista koskevat Euroopan yhteisön perustamissopimuksen määräykset 1. Suomi Euroopan unionin jäsenenä Suomesta tuli Euroopan unionin (EU) jäsen vuoden 1995 alusta lukien. Sitä ennen Suomi oli ollut vuoden ajan eli vuoden 1994 alusta Euroopan talousalueesta Euroopan yhteisön kanssa tehdyn sopimuksen osapuoli. Suomen Euroopan Unioniin liittymistä koskevassa hallituksen esityksessä (HE 135/1994 vp) todetaan, että liittymissopimuksella Suomi tuli kaikkien niiden sopimusten, joihin Euroopan unioni perustuu, sopimuspuoleksi ja omaksuu täten unionin jäsenvaltiolle kuuluvat oikeudet ja velvollisuudet, sellaisina kuin ne ovat näiden sopimusten sekä liittymissopimukseen ja liittymisasiakirjaan kirjattujen ehtojen mukaan. Sopimuksissa on muun ohella määräykset talous- ja rahaliiton kolmannesta vaiheesta ja yhtenäisvaluutasta sekä niitä koskevasta päätöksenteosta. Niistä poikkeamiseen ovat varanneet itselleen mahdollisuuden EU:n nykyisistä jäsenvaltioista ainoastaan Iso-Britannia ja Tanska. 2. EMU:n III vaiheen voimaansaattamiseen liittyvät sopimusmääräykset Euroopan yhteisön perustamissopimuksessa 2.1. Euroopan yhteisön perustamissopimus Maastrichtissa joulukuussa 1991 valtion- ja hallitusten päämiesten kokoonpanossa kokoontuneessa neuvostossa sovittiin muun ohella Euroopan talousyhteisöä koskevan sopimuksen muuttamisesta Euroopan unionia koskevalla sopimuksella. Sopimus Euroopan unionista allekirjoitettiin virallisesti 7 päivänä helmikuuta 1992 Limburgissa. Euroopan yhteisön 12 jäsenvaltiota ratifioivat sopimuksen niin, että sopimusmääräykset tulivat voimaan 30 päivänä marraskuuta 1993. Sopimus sisältää muun ohella määräyksiä Euroopan talous- ja rahaliiton II ja III vaiheesta. EMU:n Ilja III vaihetta koskevat määräykset ovat lähinnä Euroopan yhteisön perustamissopimuksen talous- ja rahapolitiikka käsittelevissä 1 ja 2. luvuissa sekä institutionaalisia määräyksiä käsittelevässä 3.
luvussa ja eräissä sopimukseen liitetyissä pöytäkirjoissa. Sopimukseen jäsenvaltioiden yhteisellä sopimuksella liitetyt pöytäkirjat ovat sopimuksen 239 artiklan mukaan erottamaton osa sopimusta. Talous- ja rahaliiton toteuttamisen toinen vaihe alkoi 1 päivänä tammikuuta 1994 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 109 e artiklan 1 kohdan mukaisesti. II vaihe alkoi ilman erillisiä Euroopan yhteisön toimielinten nimenomaisia päätöksiä. Artiklan 2. kohdassa on lueteltu ne toimet, joihin jäsenvaltion on tullut ryhtyä ennen toisen vaiheen alkamista. Näitä ovat muun ohella pääomien vapaata liikkuvuutta koskevien rajoitusten poistaminen ja monivuotisten talousja rahaliiton toteuttamiseksi tarvittavien ohjelmien hyväksyminen. II vaiheen aikana jäsenvaltioiden velvollisuutena on 109 e artiklan 4 ja 5 kohdan mukaan liiallisten julkisen talouden alijäämien välttäminen ja sellaisten toimien aloittaminen, joilla turvataan asianomaisen jäsenvaltion keskuspankin itsenäisyys. 4 2.2. EMU:n III vaiheen alkamisajankohtaa koskevat päätökset Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 109 j artiklassa on määräykset siitä, miten Euroopan talous- ja rahaliiton III vaiheen aloittamisesta päätetään. Sopimuksen 109 j artiklan 3 kohdan mukaan valtion- tai hallitusten päämiesten kokoonpanossa kokoontuva neuvosto määräenemmistöllä päättää viimeistään 31 päivänä joulukuuta 1996 neuvoston suositusten perusteella, täyttääkö jäsenvaltioiden enemmistö yhtenäisvaluutan vahvistamiseksi vaadittavat edellytykset. Lisäksi neuvosto päättää onko aiheellista siirtyä kolmanteen vaiheeseen ja jos näin katsotaan, vahvistaa kolmannen vaiheen alkamisajankohdan. Tätä 109 j artiklan 3 kohdan mukaista päätöksentekomenettelyä ei kuitenkaan käytettäne, koska talous- ja rahaliiton III vaiheen aloittamisesta 1 päivänä tammikuuta 1999 tehtiin poliittinen periaatepäätös Madridissa valtion- ja hallitusten päämiesten Eurooppa-neuvostossa joulukuussa 1995. Periaatepäätöksen mukaan talous- ja rahaliiton III vaihe alkaa 1 päivänä tammikuuta 1999 Euroopan unionista tehdyssä sopimuksessa määrättyjen lähentymisperusteiden, aikataulun, pöytäkirjojen ja menettelytapojen mukaisesti. Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 109 j artiklan 4 kohdan mukaan, jos III:n vaiheen alkamispäivää ei ole vahvistettu vuoden 1997 loppuun mennessä, alkaa kolmas vaihe 1 päivänä tammikuuta 1999. Koska III vaiheen alkamisajankohtaan ei näyttäisi olevan tarvetta soveltaa 109 j artiklan 3 kohdan mukaista menettelyä, jossa valitaan myös III vaiheeseen osallistuvat valtiot, niin mukaan tulevien valtioiden valintaan on sovellettava 109 j artiklan 4 kohtaa. Sen mukaan valtion- ja hallitusten päämiesten kokoonpanossa kokoontuva neuvosto vahvistaa 1 päivään heinäkuuta 1998 mennessä 109 j artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen neuvoston suositusten perusteella ne jäsenvaltiot, jotka täyttävät yhtenäisvaluutan vahvistamiseksi vaadittavat edellytykset. Vahvistamisesta päätetään määräenemmistöllä. Vahvistamispäätöksen perusteena olevissa ministerikokoonpanossa kokoontuneen neuvoston suosituksissa otetaan kanta siihen, täyttääkö jäsenvaltio yhtenäisvaluutan vahvistamiseksi vaadittavat edellytykset. Edellytykset täyttäviä jäsenvaltioita vahvistettaessa ei enää edellytetä päätettäväksi siitä, täyttääkö jäsenvaltioiden enemmistö
edellytykset. Suosituksista päätetään 109 j artiklan 2 momentin mukaisesti neuvostossa määräenemmistöllä ja komission suosituksesta. Valtion- ja hallitusten päämiesten kokoonpanossa kokoontuvan neuvoston on vahvistaessaan ne jäsenvaltiot, jotka täyttävät yhtenäisvaluutan vahvistamiseksi vaadittavat edellytykset, otettava huomioon myös Euroopan rahainstituutin (ERI) ja komission 109 j artiklan 1 kohdassa tarkoitetut kertomukset ja Euroopan Parlamentin lausunto. 2.3. Lähentymiskriteerit Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 109 j artiklan 1 kohdan mukaan komissio ja ERI antavat neuvostolle kertomuksia jäsenvaltioiden edistymisestä talous- ja rahaliiton toteuttamiseen liittyvien jäsenvaltioiden velvollisuuksien täyttämisessä. Näissä kertomuksissa tarkastellaan erityisesti, onko kunkin jäsenvaltion kansallinen lainsäädäntö, sen kansallisen keskuspankin perussääntö mukaan luettuna, sopusoinnussa Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 107 ja 108 artiklan sekä Euroopan keskuspankkijärjestelmän (EKPJ) perussäännön kanssa. Kertomuksissa tarkastellaan myös sitä, onko kestävän lähentymisen korkea taso saavutettu. Tämä tapahtuu arvioimalla missä määrin kukin jäsenvaltio on täyttänyt arviointiperusteet, joista on määräyksiä 109 j artiklan lisäksi myös Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 109 j artiklassa tarkoitetuista lähentymisperusteista annetussa pöytäkirjassa (N:o 6) sekä liiallisia alijäämiä koskevasta menettelystä annetussa pöytäkirjassa (N.o 5). Sopimuksessa mainittu ensimmäinen arviointiperuste on hintatason korkeatasoinen vakaus, mikä on ilmeistä, jos rahanarvon alenemisaste on lähellä korkeintaan kolmen hintatason vakaudessa parhaiten suoriutuneen jäsenvaltion vastaavaa astetta. Pöytäkirjan 6 mukaan 109 j artiklan 1 kohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa tarkoitetulla hintatason vakauden arviointiperusteella tarkoitetaan, että jäsenvaltio on saavuttanut kestävän hintatason vakauden ja tarkasteluajankohtaa edeltävän vuoden aikana todetun keskimääräisen rahanarvon alenemisasteen, joka ylittää enintään 1,5 prosentilla enintään kolmen hintatason vakaudessa parhaiten suoriutuneen jäsenvaltion vastaavan asteen. Rahanarvon aleneminen lasketaan kuluttajahintaindeksin avulla yhtäläisin perustein ottaen huomioon kansallisten määritelmien erot. Toisena arviointiperusteena on kestävä julkistalouden tilanne, mikä on ilmeistä, jos valtion talousarvion osalta on tilanne, jossa ei ole 104 c artiklan 6 kohdassa tarkoitettua liiallista alijäämää. Pöytäkirjan 6 mukaan 109 j artiklan 1 kohdan toisessa luetelmakohdassa tarkoitettu julkistalouden tilannetta koskeva arviointiperuste merkitsee, ettei jäsenvaltiota tarkasteluajankohtana koske tämän sopimuksen 104 c artiklan 6 kohdassa tarkoitettu neuvoston päätös liiallisen alijäämän olemassaolosta kyseisessä jäsenvaltiossa. Pöytäkirjan 5 mukaan 104 c artiklan 2 kohdassa tarkoitetut viitearvot ovat seuraavat: - 3 prosenttia ennakoidun tai toteutuneen julkistalouden alijäämän osuudelle markkinahintaisesta bruttokansantuotteesta; - 60 prosenttia julkisen velan osuudelle markkinahintaisesta bruttokansantuotteesta. 5
6 Sopimuksen 104 c artiklassa ja pöytäkirjassa 5 tarkoitetaan - "julkisella" yleensä julkiseen hallintoon liittyvää, eli keskushallintoon, alueellisiin tai paikallisviranomaisiin ja sosiaaliturvajärjestelmään liittyvää, lukuun ottamatta Euroopan kansantalouden tilinpitojärjestelmässä tarkoitettuja kaupallisia toimia; - "alijäämällä" Euroopan kansantalouden tilinpitojärjestelmässä tarkoitettua nettorahoitustarvetta; - "sijoituksella" Euroopan kansantalouden tilinpitojärjestelmässä tarkoitettuja kiinteitä bruttoinvestointeja; - "velalla" bruttomääräistä kokonaisvelkaa nimellisarvoonsa vuoden lopussa ja konsolidoituna ensimmäisessä luetelmakohdassa tarkoitetuilla julkisen hallinnon aloilla. Liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn tehokkuuden varmistamiseksi jäsenvaltioiden hallitukset vastaavat tämän menettelyn mukaisesti 2 artiklan ensimmäisessä luetelmakohdassa tarkoitetuista julkisen hallinnon alijäämistä. Jäsenvaltiot varmistavat, että kansalliset menettelyt talousarvion alalla mahdollistavat sen, että ne voivat täyttää niille sopimuksesta tällä alalla johtuvat velvollisuudet. Jäsenvaltiot antavat komissiolle nopeasti ja säännöllisesti tiedoksi ennakoidun tai toteutuneen alijäämänsä sekä velkatasonsa. Komissio toimittaa tilastotiedot, joita käytetään tämän pöytäkirjan soveltamiseksi. Kolmantena arviointiperusteena on Euroopan valuuttajärjestelmän valuuttakurssijärjestelmässä määrättyjen tavanomaisten vaihteluvälien noudattaminen ainakin kahden vuoden ajan siten, ettei valuutan ulkoista arvoa ole alennettu suhteessa toisen jäsenvaltion valuuttaan. Pöytäkirjan 6 mukaan 109 j artiklan 1 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa tarkoitettu Euroopan valuuttajärjestelmään osallistumista koskeva arviointiperuste merkitsee, että jäsenvaltio on noudattanut Euroopan valuuttajärjestelmän valuuttakurssijärjestelmässä määrättyjä tavanomaisia vaihteluvälejä ilman, että sillä on ollut merkittäviä paineita, ainakaan kahtena viimeisenä tarkasteluajankohtaa edeltävänä vuotena. Erityisesti jäsenvaltio ei ole omasta aloitteestaan alentanut valuutan kahdenvälistä keskusarvoa suhteessa toisen jäsenvaltion valuuttaan samana aikana. Neljäntenä arviointiperusteena mainitaan jäsenvaltion saavuttaman lähentymisen ja jäsenvaltion Euroopan valuuttajärjestelmän valuuttakurssijärjestelmän osallistumisen pysyvyyden sellaisena kuin se ilmenee pitkän aikavälin korkokantojen tasosta. Pöytäkirjan mukaan 109 j artiklan 1 kohdan neljännessä luetelmakohdassa tarkoitettu korkokantojen lähentymisperuste tarkasteluajankohtaa edeltävänä vuotena merkitsee, että jäsenvaltiolla on ollut pitkän aikavälin korkotaso, joka ylittää enintään kahdella prosenttiyksiköllä kolmen hintatason vakaudessa parhaiten suoriutuneen jäsenvaltion vastaavaan tason. Korkokantojen taso lasketaan jäsenvaltioiden pitkän aikavälin obligaatioiden ja vastaavien arvopapereiden perusteella ottaen huomioon kansallisten määrittelyjen erot. Komissio toimittaa tilastotiedot, joita käytetään pöytäkirjan soveltamiseksi. Neuvosto antaa yksimielisesti komission ehdotuksesta ja tapauksen mukaan Euroopan parlamenttia, ERI:a tai EKP:a sekä 109 c artiklassa tarkoitettua komiteaa kuultuaan sellaiset aiheelliset säännökset 109 j artiklassa tarkoitettujen lähentymisperusteiden yksityiskohtien vahvistamiseksi, jotka korvaavat silloin myös pöytäkirjan. Komission ja ERI:n kertomuksissa otetaan huomioon myös ecun kehitys, markkinoiden yhdentymisen tulokset, vaihtotaseiden tasapainon tilanne ja kehitys sekä yksikkökustan-
7 nusten ja muiden hintaosoittimien kehityksen tarkastelu. 2.4. Määräenemmistömääräykset Neuvoston päätöksentekoa sitova määräenemmistö määritellään Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 148 artiklassa. Artiklasta ei ilmene, että määräenemmistösäännökset olisivat riippuvaisia neuvoston kokoonpanosta. Artiklan mukaan, kun ratkaisun edellytyksenä neuvostossa on määräenemmistö, jäsenten äänet painotetaan siten, että Saksalla, Ranskalla, Italialla ja Iso-Britannialla on kullakin 10 ääntä, Espanjalla 8 ääntä, Kreikalla, Belgialla, Hollannilla ja Portugalilla kullakin 5 ääntä, Itävallalla ja Ruotsilla kummallakin 4 ääntä, Tanskalla, Irlannilla ja Suomella kullakin 3 ääntä ja Luxemburgilla 2 ääntä. Määräenemmistön muodostaa 62 ääntä yhteensä 87 äänestä, jos päätös tehdään sopimuksen mukaisesti komission ehdotuksesta, muissa tapauksissa 62 ääneen tulee sisältyä 10 valtion äänet. Saman artiklan 3 kohdassa todetaan edelleen, että henkilökohtaisesti tai edustettuna läsnä olevien jäsenten pidättyminen äänestämästä ei estä neuvostoa tekemästä ratkaisua, jonka edellytyksenä on yksimielisyys. Määräenemmistömääräyksiä ei 109 k artiklan 5 kohdan mukaan sovelleta kuitenkaan sellaisenaan 109 k artiklan 3 kohdassa tarkoitetuissa tapauksissa. Niiden jäsenvaltioiden äänioikeus, joita koskee 109 k artiklan 1 kohdan mukainen poikkeus, pidätetään 109 k artiklan 5 kohdan mukaisesti 3 kohdassa mainituissa määräyksissä tarkoitettujen neuvoston päätösten osalta. Tuolloin määräenemmistöllä tarkoitetaan kahta kolmasosaa niiden jäsenvaltioiden edustajien äänistä 148 artiklan 2 kohdan mukaisesti painotettuina, joita ei koske 109 k artiklan mukainen poikkeus, ja yksimielisyyttä vaativien säädösten edellytyksenä on noiden jäsenvaltioiden yksimielisyys. Sopimuksen 109 k artiklan 3 kohdan luettelossa ei ole mainittu 109 j tai k artikloissa tarkoitettuja päätöksiä. Sensijaan eräistä Iso-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneeseen kuningaskuntaan liittyvistä määräyksistä annetussa pöytäkirjassa (N:o 11) todetaan, että jos Yhdistynyt kuningaskunta ilmoittaa neuvostolle, ettei se aio siirtyä kolmanteen vaiheeseen, sitä ei lueta edellä 109 k artiklan 5 kohdan mukaiseen määräenemmistöön. Sensijaan pöytäkirjassa sitä ei suljeta pois niistä määräenemmistöistä, joita tarvitaan päätettäessä III vaiheeseen osallistuvista jäsenvaltioista tai III vaiheen alkamisesta. Tanskan osalta todetaan eräistä Tanskaa koskevista määräyksistä annetussa pöytäkirjassa (N:o 12), että siinä tapauksessa, että Tanska ilmoittaa, ettei se osallistu III vaiheeseen, sitä koskee poikkeus. 2.5. Valtiot, joita koskee poikkeus Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 109 artiklan 1 kohdassa on myös määräykset siitä, miten päätetään niistä jäsenvaltioista, jotka eivät täytä yhtenäisvaluutan vahvistamiselle asetettuja edellytyksiä. Mikäli valtion- tai hallitusten päämiesten kokoonpanossa kokoontuvassa neuvostossa on 109 j artiklan 3 kohdan mukaisesti päätetty III vaiheeseen siirtymisen päivämäärästä, päättää ministerikokoonpanossa
8 kokoontuvaa neuvosto, tehdäänkö joidenkin jäsenvaltioiden osalta poikkeus ja minkä jäsenvaltioiden osalta poikkeus tehdään. Mikäli III vaiheeseen osallistuvat valtiot on vahvistettu valtion- tai hallitusten päämiesten kokoonpanossa kokoontuneessa neuvostossa vasta heinäkuun 1998 alkuun mennessä, koskee 109 k artiklan 1 kohdan mukaan niitä jäsenvaltioita, jotka eivät täytä yhtenäisvaluutan vahvistamiseksi vaadittavia edellytyksiä, poikkeus. Artiklassa ei määrätä, että siinä tarkoitetussa tilanteessa jäsenvaltioista tehtäisiin erillinen päätös, vaan sanamuoto viittaa siihen, että poikkeus koskisi automaattisesti niitä jäsenvaltioita, jotka eivät täytä yhtenäisvaluutan vahvistamiseksi vaadittavia edellytyksiä. Jäsenvaltion jäämisen III vaiheen ulkopuolelle ei kuitenkaan tarvitse olla lopullista. Ainakin kerran kahdessa vuodessa tai sellaisen jäsenvaltion pyynnöstä, jota koskee poikkeus, voi 109 k artiklan 2 kohdan mukaisesti valtion- tai hallitusten päämiesten kokoonpanossa kokoontuva neuvosto päättää määräenemmistöllä kumota poikkeuksen edellyttäen, että III vaiheen alussa ulkopuolella ollut jäsenvaltio täyttää vaadittavat edellytykset. 2.6. Yhtenäisvaluutta Talous- ja rahaliiton III vaiheeseen siirryttäessä tehdään päätökset muun ohella vaihtokurssien kiinnittämisestä ja Euroopan keskuspankkijärjestelmästä. Ennen näitä päätöksiä on kuitenkin tehty päätökset niistä jäsenvaltioista, jotka täyttävät yhtenäisvaluutan vahvistamiselle asetetut edellytykset. Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 109 1 artiklan 4 kohdan mukaisesti III vaiheen alkamispäivänä neuvosto ministerikokoonpanossa antaa niiden valtioiden yksimielisyydellä, joita ei koske poikkeus, komission ehdotuksesta ja EKP:a kuultuaan ne lopulliset vaihtokurssit, joihin III vaiheeseen heti sen alusta mukaan tulevien jäsenvaltioiden valuutat vahvistetaan. Edelleen saman artiklakohdan mukaan neuvosto antaa sen lopullisesti vahvistetun kurssin, jolla ecu korvaa näiden jäsenvaltioiden valuutat ja ecusta tulee itsenäinen valuutta. Tällä toimenpiteellä ei sinänsä muuteta ecun ulkoista arvoa. Yhtenäisvaluutan nimen osalta on jo tehty periaatepäätös, jonka mukaan yhtenäisvaluutan nimeksi tulee euro. Se jäsenvaltio, jonka osalta on kumottu 109 k artiklan 1 kohdassa tarkoitettu poikkeus saman artiklan 2 kohdan mukaisesti, voi liittyä yhtenäisvaluuttaan. Ministerikokoonpanossa kokoontuva neuvosto vahvistaa 109 1 artiklan 5 kohdan mukaisesti komission ehdotuksesta ja EKP:a kuultuaan kurssin, jolla ecu korvaa kyseisen jäsenvaltion valuutan. Päätöksen tulee olla yksimielinen ja siihen osallistuvat ne jäsenvaltiot, joita ei koske poikkeus sekä se jäsenvaltio, jonka valuutalle kurssi vahvistetaan. Euroopan keskuspankkijärjestelmä ja Euroopan keskuspankki perustetaan, kun EKP:n johtokunta on nimitetty. Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 109 1 artiklan 1 kohdan mukaan niiden jäsenvaltioiden hallitukset, joita ei koske poikkeus, nimittävät EKP: n johtokunnan puheenjohtajan, varapuheenjohtajan ja johtokunnan muut jäsenet. Tämä tapahtuu mainitun artiklan mukaan välittömästi sen jälkeen, kun 109 j artiklan mukaisesti on vahvistettu kolmannen vaiheen alkamisajankohta tai sitten tarvittaessa
9 välittömästi 1.7.1998 jälkeen. EKPJ:ää johtavat EKP:n päätöksentekoelimet, jotka ovat EKP:n neuvosto ja johtokunta EKPJ ja EKP valmistautuvat EKP:n johtokunnan nimityksen jälkeen aloittamaan kaiken Euroopan yhteisön perustamissopimuksessa ja EKPJ:n perussäännössä tarkoitetun toimintansa. Täysimääräisesti ne käyttävät toimivaltaansa kolmannen vaiheen ensimmäisestä päivästä. II. EMU:n III vaiheeseen siirtymistä koskevien sopimusmääräysten sitovuus 1. Sopimusmääräysten tulkinnat EY:n perustamissopimuksen määräykset talous- ja rahaliiton asteittaisesta kehittämisestä on kirjoitettu sitovaan muotoon. Sopimustekstin mukaan yhteisen rahan käyttöön ottamiseksi vaadittavat edellytykset eli niin sanotut konvergenssikriteerit täyttävät maat, Yhdistyneitä kuningaskuntia ja Tanskaa lukuunottamatta, ovat oikeudellisesti velvoitettuja osallistumaan täysimääräisesti EMU:n III vaiheeseen. Myös III vaiheen toteuttamisen aikataulua koskevat sopimusmääräykset on kirjoitettu siltä osin sitovaan muotoon, että III vaihe alkaa viimeistään 1.1.1999. 1 Näin ollen konvergenssikriteerit täyttävä maa osallistuu täysimääräisesti III vaiheeseen viimeistään 1.1.1999. Perustamissopimus ei edes tunne menettelyä, jossa valtio ilmoittaisi osallistumisestaan III vaiheeseen tai jossa valtiolta kysyttäisiin, aikooko se osallistua III vaiheeseen. Ei ole olemassa mitään valtiokohtaista ratifioimis- tai hyväksymismenettelyä, joka edeltäisi III vaiheeseen siirtymistä. III vaiheen alkamiseen ei tarvita myöskään EY:n toimielinten päätöksiä, vaan vaihe alkaa automaattisesti, suoraan sopimusmääräyksen nojalla 1.1.1999, jollei viimeistään 31.12.1996 ole tehty päätöstä vaiheen aloittamisen aikaistamisesta. Vaikka III vaihe sinänsä alkaa - ellei aikaistavaa päätöstä ole tehty - automaattisesti 1.1.1999, tarvitaan vaiheen käytännön toteuttamiseen useita päätöksiä. Hallitusten- ja valtionpäämiesten kokoonpanossa kokoontuva neuvosto päättää ensinnäkin määräenemmistöllä, mitkä valtiot täyttävät konvergenssikriteerit. Toiseksi neuvosto päättää III vaiheeseen täysimääräisesti osallistuvien valtioiden yksimielisellä päätöksellä valuuttojen peruuttamattomista vaihtokursseista. Kolmanneksi on annettava neuvoston asetus tai asetuksia toimenpiteistä, jotka ovat tarpeen yhtenäiseen valuuttaan siirtymiseksi. Myös päätöksenteko näistä tai tästä asetuksesta edellyttää III vaiheeseen täysimääräisesti osallistuvien valtioiden yksimielisyyttä neuvostossa. s 1 Madridin Eurooppa-neuvoston kokouksessa 15-16.12.1995 tehtiin poliittinen päätös siitä, että EMU:n III vaihe alkaa 1.1.1999 EY:n perustamissopimukset! 109 j artiklan 4 kohdan mukaisesti. Sinänsä 109 j artikla mahdollistaa III vaiheen aloittamisen muunakin ajankohtana kuin 1.1.1999. Tämä edellyttäisi kuitenkin valtion-- ja hallituspäämiesten kokoonpanossa kokoontuvan neuvoston toteavan viimeistään 31.12.1996, että jäsenvaltioiden enemmistö täyttää konvergenssikriteerit ja että III vaiheeseen siirtyminen on perusteltua. Järjestelyn tarkoituksena on mahdollistaa III vaiheeseen siirtyminen ennen 1.1.1999. Sopimusmääräyksen sanamuodossa ei kuitenkaan nimenomaisesti todeta, että kysymys on vain aikaistamisesta. Sopimuksen sanamuodon - joskaan ei sopimuksen tarkoituksen - mukaan olisi siten mahdollista siirtää III vaiheen alkamisajankohtaa myös myöhemmäksi. EMU:n III vaiheen aloittaminen muuna ajankohtana kuin 1.1.1999 edellyttäisi kuitenkin, että jäsenvaltioiden enemmistö täyttäisi konvergenssikriteerit viimeistään 31.12.1996. Kun tämä edellytys ci selvästikään voi toteutua, jää III vaiheen aloittaminen 1.1.1999 ainoaksi perustamissopimuksen mukaiseksi vaihtoehdoksi. Aloittamispäivämäärän myöhentäminen merkitsisi siten asiallisesti perustamissopimuksesta poikkeamista.
Edellä sanottu merkitsee, että vaikka III vaihe sinänsä alkaa automaattisesti 1.1.1999, jäsenvaltioiden määrävähemmistö ja konvergenssikriteerit täyttävä jäsenvaltio yksinäänkin saattaa pyrkiä estämään III vaiheen käytännön toteutumisen äänestämällä muiden valtioiden hyväksymää päätösehdotusta vastaan. Tällainen menettely olisi kuitenkin EY:n perustamissopimuksen 5 artiklassa tarkoitetun lojaliteettivelvoitteen vastainen, koska esimerkiksi valuuttakurssien lopullista vahvistamista koskevaa päätöksentekomenettelyä ei saisi käyttää kokonaan toiseen tarkoitukseen eli III vaiheen toteuttamisen estämiseen. Lisäksi Maastrichtin sopimuksen pöytäkirjassa 10 velvoitetaan jäsenvaltiot kunnioittamaan yhteisön tahtoa siirtyä III vaiheeseen. Pöytäkirjassa todetaan nimenomaan, että mikään jäsenvaltio ei saa estää III vaiheeseen siirtymistä. EMU:a koskevien sopimusmääräysten velvoittavasta sanamuodosta huolimatta on esitetty näkemyksiä siitä, etteivät sopimusmääräykset tai jotkin niistä kuitenkaan olisi velvoittavia. Esimerkiksi Saksan valtiosääntötuomioistuin (Bundesverfas-sungsgericht) katsoi Maastrichtin sopimusta koskevassa päätöksessään (BvR 2134&2159/92), että III vaiheeseen siirtymistä koskevat aikamääräykset osoittavat vain tavoitteen eivätkä ole sitovia. 2 Sen sijaan valtiosääntötuomioistuin katsoi konvergenssikriteereitä koskevat määräykset tiukasti velvoittaviksi. Toisaalta eräissä muissa jäsenvaltiossa on katsottu, että konvergenssikriteereitä voidaan ja pitäisi tulkita joustavasti. EY-tuomioistuimen oikeuskäytännössä on katsottu, että EY:n perustamissopimuksen määräyksiä ei voida sisällöllisesti tai esimerkiksi aikamäärien osalta sivuuttaa jäsenvaltioiden yksimieliselläkään päätöksellä, 3 vaan itse perustamissopimusta olisi muutettava sopimuksessa määrätyssä menettelyssä (esim. tapaukset Manghera 59/75 ja Defrenne 43/75). Perustamissopimuksen N artiklan mukaan perustamissopimuksen muuttaminen edellyttää monimutkaista menettelyä. Muun muassa Euroopan parlamenttia on kuultava ja sopimuksen muutokset on ratifioitava kunkin jäsenmaan valtiosäännön edellyttämällä tavalla. Edellä sanotusta huolimatta voi käytännössä syntyä tilanne, jossa jäsenvaltiot pääsevät yksimielisyyteen esimerkiksi III vaiheen aloittamisen myöhentämisestä tai siitä, että jokin konvergenssikriteerit täyttävä jäsenvaltio jää III vaiheen ulkopuolel- 2 Valtiosääntötuomioistuin perusteli tätä muun muassa viittaamalla Euroopan yhtenäisasiakirjassa perustamissopimukseen lisättyyn 8 a artiklaan. Artiklan mukaan yhteisö hyväksyy toimenpiteet, joiden tarkoituksena on asteittain toteuttaa sisämarkkinat 31.12.1992 mennessä. Artiklaan liittyy jäsenvaltioiden yhteinen julistus, jossa ne ilmaisevat lujan poliittisen tahtonsa toteuttaa mainitut toimenpiteet ennen 1.1.1993. Lisaksi julistuksessa todetaan, eitit päivämäärän asettaminen 31.12.1992;ksi ci luo automaattisia oikeudellisia vaikutuksia. - Perustamissopimuksen silloinen 8 a artikla ci siten ole suoraan verrattavissa EMU:n III vaihetta koskeviin sopimusmääräyksiin, joihin ei liity aikamääräyksiä suhteellistavia sanamuotoja eikä julistuksia. 3 Tämä ei kuitenkaan tarkoita tapauksia, joissa EY:n perustamissopimus oikeuttaa poikkeamaan yksinkertaistetussa menettelyssä perustamissopimuksesta tai sen pöytäkirjoista, jotka ovat 239 artiklan mukaan sopimuksen erottamaton osa. Konvergenssikriteerit on määritelty perustamissopimuksen 109 j artiklan 1 kohdassa, multa määrittelyt on täsmennetty pöytäkirjoissa 5 ja 6. Perustamissopimuksen 104 c artiklan 14 kohdan 2 kappaleen mukaan pöytäkirja 5, jossa on yksityiskohtaisesti määritelty julkisen talouden alijäämää koskevat konvergenssikriteerit, voidaan korvata ilman perustamissopimuksen muuttamismenettelyä neuvoston yksimielisesti hyväksymällä säädöksellä. Kriteereiden muuttaminen voi koskea vain niitä yksityiskohtia, jotka on määritelty pöytäkirjassa, kun taas perustamissopimuksessa määritellyiltä osin kriteereistä voidaan poiketa vain normaalissa perustamissopimuksen muuttamismenettelyssä. Vastaava yksinkertaistettu, multa neuvoston yksimielisyyltä edellyttävä muuttamismenettely koskee myös pöytäkirjaa 6, jossa muut konvergenssikriteerit on määritelty yksityiskohtaisesti. Näiltä osin muuttamismenettelystä ei kuitenkaan ole määrätty suoraan perustamissopimuksen artikloissa, vaan mainitun pöytäkirjan 6 artiklassa. - EMU:n III vaiheen kannalta on merkityksellinen myös Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja Euroopan keskuspankin perussääntöä koskevan pöytäkirjan 3 yksinkertaistettu tarkistusmenettely (pöytäkirjan 41 artikla). Sen mukaan pöytäkirjan eräitä lähinnä teknisluonteisia artikloja voidaan tarkistaa joko Euroopan keskuspankin neuvoston yksimielisen suosituksen perusteella EU:n neuvoston määräenemmistöpäätöksellä tai komission ehdotuksen perusteella EU:n neuvoston yksimielisellä päätöksellä.
11 le. EMU:n III vaiheen myöhentäminen saattaa toteutua erityisesti tilanteessa, jossa vain jäsenvaltioiden vähemmistö täyttäisi konvergenssikriteerit. On epätodennäköistä, että tällaista suuruusluokkaa olevassa asiassa EY:n laillisuusvalvontajärjestelmä (komissio - tuomioistuin) estäisi jäsenvaltioiden yhteisen tahdon toteutumisen. Yhtenä mahdollisuutena on esitetty, että konvergenssikriteerit täyttävä valtio voisi jättäytyä III vaiheen ulkopuolelle niin sanottuun Luxemburgin kompromissiin vedoten. Luxemburgissa 29.1.1966 silloiset 6 jäsenvaltiota sopivat, että jos jonkin valtion hyvin tärkeät edut ovat kysymyksessä, muut valtiot eivät käytä mahdollisuutta päättää asiasta määräenemmistöpäätöksellä, vaan neuvotteluille yhteisymmärryksen saavuttamiseksi varataan kohtuullinen aika. Ranskan tulkinnan mukaan neuvotteluja tulisi käydä, kunnes yhteisymmärrys saavutetaan. Tällöin kysymyksessä olisi eräänlainen lykkäävä veto-oikeus. Luxemburgin kompromissin oikeudellinen merkitys on kuitenkin epäselvä. EY-tuomioistuimen omaksumien periaatteiden valossa on varsin todennäköistä, että tuomioistuin ei antaisi Luxemburgin kompromissille oikeudellista merkitystä vaan pitäisi sitä poliittisluonteisena sopimuksena. Lisäksi on epäselvää, onko kompromissilla poliittistakaan sitovuutta enää Euroopan yhtenäisasiakirjan tultua voimaan vuonna 1987. Euroopan yhtenäisasiakirjan ratifioidessaan kaikki jäsenvaltiot jälleen hyväksyivät määräenemmistöpäätöksenteon ja sen lisäämisen. Sama toistui Maastrichtin sopimusta ratifioitaessa. - Toisaalta ainakin vielä GATTin Uruguay-kierroksen yhteydessä syksyllä 1992 eräs jäsenvaltio menestyksellisesti vastusti yhteisön päätöksentekoa vetoamalla siihen, että päätös vaaransi kyseisen jäsenvaltion "erittäin tärkeät edut". Kysymyksessä oli maataloustuotteiden tuonnin vapauttamista koskeva sopimus, jonka merkitys oli olennaisesti vähäisempi kuin esimerkiksi EMU-järjestelyjen. Luxemburgin kompromissi, jos sillä yhä on oikeudellista tai poliittista sitovuutta, koskee vain määräenemmistöpäätöksentekoa ja tilannetta, jossa jokin tai jotkin jäsenvaltiot vastustavat määräenemmistön kannattamaa ratkaisua. EMU:n III vaihetta koskevassa päätöksenteossa Luxemburgin kompromissilla voisi olla merkitystä lähinnä silloin, kun valtion- ja hallitustenpäämiesten kokoonpanossa kokoontuva neuvosto päättää määräenemmistöllä, mitkä valtiot täyttävät konvergenssikriteerit. Jäsenvaltio voisi tällöin Luxemburgin kompromissiin vedoten vaatia, että valtion ei katsottaisi täyttävän konvergenssikriteereitä, jolloin tämä valtio ei täysimääräisesti osallistuisi III vaiheeseen. Luxemburgin kompromissin ohella tai sijasta on mahdollista vedota siihen EY:n päätöksenteossa käytännössä noudatettuun periaatteeseen, että yhteisö ei toimi minkään jäsenvaltion hyvin perustavanlaatuisten etujen vastaisesti. On syytä korostaa, että kysymys on jäsenvaltioiden toimintaa ohjaavasta poliittisesta periaatteesta, joka ei perustu säädökseen tai sopimukseen. Jos asiaa arvioidaan puhtaasti oikeudellisesti, poliittinen periaate ei voi syrjäyttää perustamissopimuksen sitovaksi muotoiltua määräystä. Tästä huolimatta erään oikeuskirjallisuudessa esitetyn näkökannan mukaan jäsenvaltiota ei voitaisi velvoittaa vastoin tahtoaan osallistumaan EMU:n III vaiheen suuruusluokkaa olevaan hankkeeseen. Mainittu oikeuskirjallisuudessa esitetty kanta koskee tilannetta, jossa
valtiolla on vakavia perustuslaillisia vaikeuksia sen takia, että perustuslaki edellyttää parlamentin suostumusta, jota ei ole saatu. Puhtaasti oikeudellisesti arvioiden EMU:n III vaihe alkaa suoraan perustamissopimuksen nojalla L L1999ja siihen osallistuvat Yhdistyneitä kuningaskuntia ja Tanskaa lukuunottamatta kaikki ne jäsenvaltiot, jotka valtion- ja hallitustenpää-miesten kokoonpanossa kokoontuvan neuvoston päätöksen mukaan täyttävät konvergenssikriteerit. Jäsenvaltiot ovat oikeudellisesti velvoitettuja myötävaikuttamaan III vaiheen täysimääräiseen toteuttamiseen. Tästä huolimatta, erityisesti jos vain pieni osa jäsenvaltioista täyttää konvergenssikriteerit 1.7.1998 mennessä, voi käytännössä syntyä tilanne, jossa III vaiheen alkamista siirretään yksimielisesti tai jossa osa jäsenvaltiosta pyrkii estämään III vaiheen toteuttamiselle välttämättömän päätöksenteon. 2. Suomen tulkinta sopimusmääräysten sitovuudesta Eduskunta on Euroopan unioniin liittymistä koskevan sopimuksen hyväksymisen yhteydessä edellyttänyt, että "Suomen mahdollisesta liittymisestä rahaliiton kolmanteen vaiheeseen päätetään aikanaan eduskunnassa hallituksen erillisen esityksen perusteella, jolloin hallituksen on arvioitava Suomen osallistumista mm. mietinnössä mainittujen seikkojen perusteella". Lausuma viittaa ulkoasiainvaliokunnan mietintöön (UaVM 9/1992 vp), joka puolestaan osittain pohjautuu perustuslakivaliokunnan lausuntoon (PeVL 14/1994 vp). - Hallitus on useaan kertaan, muun muassa hallitusohjelmassaan, ilmoittanut menettelevänsä eduskunnan lausumassa edellytetyllä tavalla. Eduskunnan lausumasta ja mainituista valiokunnan kannanotoista käy ilmi näkemys siitä, että Suomella on mahdollisuus päättää siitä, osallistuuko se täysimääräisesti EMU:n III vaiheeseen. Ulkoasianvaliokunnan mietinnössä tätä näkemystä on perusteltu seuraavasti: "Maastrichtin sopimuksen ratifioinnin yhteydessä jäsenmaista ainakin Hollanti ja Saksa edellyttivät parlamenttiensa kannanotoilla, että rahaliiton kolmannen vaiheen toteuttamisesta päätetään erikseen niiden osalta parlamenttien päätöksellä. Myös Saksan perustuslakituomioistuin totesi samoin sopimuksen hyväksymisestä antamassaan päätöksessä. On pidettävä selviönä, että EU:n neuvoston rahaliiton toteuttamisesta aikanaan tehtävä päätös on kunkin jäsenmaan osalta sidottu asianomaisen maan kansanedustuslaitoksen kantaan." Perustuslakivaliokunnan lausunnossa todettiin samansuuntaisesti: "Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Suomen puolelta on jäsenyydestä neuvoteltaessa todettu, että talous- ja rahaliiton kolmanteen vaiheeseen siirtyminen edellyttää valtiosäännön mukaan eduskunnan myötävaikutusta. Tähän viitaten valiokunta katsoo, että liittymissopimus ei vielä voi merkitä sitoutumista osallistua talous- ja rahaliiton kolmanteen vaiheeseen." Perustuslakivaliokunnan lausunnossa viitattu Suomen lausuma esitettiin 21.12.1993 viidennessä ministeritason jäsenyysneuvottelussa. Julistuksen mukaan parlamentti ja hallitus tekevät asianmukaisena ajankohtana tarpeelliset päätökset, jotka ovat edellytyksenä Suomen osallistumiselle III vaiheeseen perustamissopi-
13 muksen mukaisesti. 4 Tämä lausuma ei ole niiden 50 julistuksen joukossa, jotka on sisällytetty liittymisasiakirjaan. Jäsenvaltion yksipuolisesti antaman lausuman oikeudellinen merkitys olisi epäselvä siinäkin tapauksessa, että se olisi sisällytetty liittymisasiakirjaan. EMU:n III vaihe alkaa perustamissopimuksen sanamuodon mukaan ilman eri päätöstä 1.1.1999. Siten esimerkiksi Suomen parlamentin suostumuksen puuttuminen ei oikeudellisesti arvioiden voi estää III vaiheen periaatteellista alkamista. Parlamentin suostumuksen puuttuminen velvoittaisi kuitenkin hallitusta pyrkimään siihen, että Suomi jäisi III vaiheen ulkopuolelle. Tämä edellyttäisi ensisijaisesti neuvotteluja jäsenvaltioiden välillä. Puhtaasti oikeudellisesti arvioiden tilanne olisi hyvin ongelmallinen, erityisesti jos muiden valtioiden kanssa ei päästä yhteisymmärrykseen. Edellä on kuitenkin jo viitattu siihen mahdollisuuteen, että Suomi pyrkisi tulkintaan, jonka mukaan sen ei katsottaisi täyttävän konvergenssikriteereitä. Kriteerit täyttävistä valtioista päätetään määräenemmistöllä viimeistään 1.7.1998. Viimeisenä keinona olisivat vaikutusmahdollisuudet, jotka liittyvät siihen, että III vaiheen käytännön toteuttaminen edellyttää useita yksimielisiä päätöksiä. Eduskunnan suostumuksen mahdollisesta puuttumisesta saattaa seurata, että Suomen edustajat äänestyskäyttäytymisellään pyrkisivät estämään III vaiheen käytännön toteuttamisen, vaikka vaiheen estäminen olisi EYoikeuden vastaista. III. EMU-velvoitteidcn hyväksyminen ja valtionsisäinen voimaansaattaminen Perustuslain säännökset kansainvälisten velvoitteiden käsittelystä eduskunnassa ovat monimutkaisia. Kansainväliset velvoitteet saattavat ensinnäkin edellyttää eduskunnan suostumusta, joka on yleensä hankittava ennen kuin velvoitteeseen sitoudutaan. Toiseksi kansainvälisten velvoitteiden valtionsisäinen voimaansaattaminen saattaa edellyttää muutoksia voimassa olevaan lainsäädäntöön. Lainsäädännön muuttamisesta säädetään yleensä tavallisella lailla eli eduskunnan yksinkertaisella enemmistöllä. Jos kuitenkin perustuslain sanamuotoja kansainvälinen velvoite ovat ristiriidassa keskenään, ja jos ristiriitaa ei ole poistettu aikaisemmin säädetyllä poikkeuslailla, on kansainvälisen velvoitteen voimaansaattamisesta säädettävä uusi poikkeuslaki. Poikkeuslakimenettelyssä perustuslain sanamuoto jätetään ennalleen. Kansainvälisen velvoitteen voimaansaattamiseksi säädetty poikkeuslaki hyväksytään valtiopäiväjärjestyksen 69 :n mukaan 2/3 enemmistöllä yhdessä eduskunnassa ilman, että asiaa olisi tarpeen käsitellä uudelleen vaalien jälkeisillä valtiopäivillä (ns. supistettu perustuslainsäätämisjärjestys). Poikkeuslain säätämisestä on erotettava perustuslain sanamuodon muuttaminen. Erityistapauksessa kansainvälisen velvoitteen voimaansaattaminen voi edellyttää myös perustuslain sanamuodon muuttamista. 4 Englanninkielisenä teksti kuuluu seuraavasti: The national ilecissions neccssary for Finland s participalion in the third phase in accordance vvith the provisions of the Trcaly shall he taken in due lime hy the Parliamcnt and the Government."
Seuraavassa tarkastellaan ensin tilannetta, jossa EMU.n III vaihe etenee EY:n perustamissopimuksessa määrätyllä tavalla ja Suomi osallistuu täysimääräisesti III vaiheeseen. Muistion lopussa tarkastellaan lyhyesti säätämisjärjestyskysymyksiä tilanteessa, jossa EMU:n toteuttamisessa poiketaan perustamissopimuksen määräyksistä tai jossa Suomi ei osallistu täysimääräisesti EMU:n III vaiheeseen. 1. Eduskunnan suostumus Suomen osallistumiselle EMU:n III vaiheeseen Eduskunnan suostumusta Suomen osallistumiselle EMU:n III vaiheeseen voidaan periaatteessa pyytää joko valtiopäiväjärjestyksen 69 :n 2 momentin nojalla tai - jos halutaan korostaa kysymyksessä olevan vain poliittinen suostumus - välillisesti esimerkiksi tiedonanto- ja selontekomenettelyssä (VJ 36 ). Kun eduskunta on edellyttänyt, että "Suomen liittymisestä rahaliiton kolmanteen vaiheeseen päätetään aikanaan hallituksen erillisen esityksen perusteella", on eduskunnan suostumusta pyydettävä valtiopäiväjärjestyksen 69 :n 2 momentin mukaisesti. Mainittu säännös mahdollistaa sen, että hallituksen esityksen muodossa pyydetään eduskunnan suostumusta kansainväliseen velvoitteeseen sitoutumiselle sekä silloin, kun valtiosääntö suostumusta edellyttää, että silloin kun hallitus pyytää suostumusta omasta tahdostaan. Eduskunnan suostumus Suomen osallistumiselle EMU:n III vaiheeseen vaatii valtiopäiväjärjestyksen 69 :n 2 momentin sanamuodon ja vakiintuneen tulkinnan mukaan vain yksinkertaisen enemmistön. Näin on siitä riippumatta, tulkitaanko suostumus pelkästään poliittiseksi vaiko myöskin oikeudelliseksi tahdonilmaukseksi. Yksinkertainen enemmistö riittää myös siitä riippumatta, edellyttävätkö EMU:n III vaiheen voimaansaattamista koskevat lait tavallista vai perustuslain säätämisjärjestystä. 2. Edellyttääkö EMU:n III vaiheen voimaansaattaminen kansallisia lainsäädäntötoimia EMU:n III vaihetta koskevat perusmääräykset sisältyvät Maastrichtin sopimuksella muutettuun EY:n perustamissopimukseen ja sen pöytäkirjoihin. Vaiheen yksityiskohtainen täytäntöönpano toteutetaan Eurooppa-neuvoston Madridin kokouksen puheenjohtajan päätelmien mukaan neuvoston antamalla asetuksella. Yhteisön oikeusperiaatteiden mukaan EY-asetus sekä eräin edellytyksin EY:n perustamissopimus ja sen pöytäkirjat ovat kansallisella tasollakin välittömästi sovellettavaa oikeutta, joka syrjäyttää sen kanssa ristiriidassa olevat kotimaiset normit. Tähän nähden voitaisiin ajatella, että EMU:n III vaiheen voimaansaattaminen ei vaatisi lainkaan kansallisia lainsäädäntötoimia. Suomessa vain noudatettaisiin EMU:a koskevaa EYasetusta ja EY:n perustamissopimuksen määräyksiä sekä jätettäisiin niiden kanssa ristiriidassa olevat kansalliset normit soveltamatta. Lyhyen siirtymävaiheen ajan näin voitaisiin ehkä menetelläkin. EY-oikeuteen kuuluva oikeudellisen selkeyden periaate edellyttää kuitenkin, että kansallisesta lainsäädännöstä kumotaan EY-oikeuden kanssa ristiriidassa olevat säännökset. Lisäksi
15 EY:n perustamissopimuksen 108 artiklassa on EMU:a koskeva erityissäännös velvollisuudesta huolehtia siitä, että kansallinen normisto on sopusoinnussa EY:n perustamissopimuksen ja Euroopan keskuspankkijärjestelmän peruskirjan kanssa. Myös kansallisen oikeusjärjestyksen kannalta olisi epäsuotavaa, että EMU:n III vaiheen suuruusluokkaa oleva järjestely toteutettaisiin poistamatta kansallisen ja EY:n oikeusjärjestelmien ristiriitaa. Kansallisen lainsäädännön muuttaminen eli vähimmillään eräiden säännösten kumoaminen on siten tarpeen EY-oikeuden suorasta sovellettavuudesta huolimatta. Vaikka eduskunta päättää suostumuksestaan Suomen täysimääräiselle osallistumiselle EMU:n III vaiheeseen kaikilta osin yksinkertaisella enemmistöllä, ei siitä seuraa, että myös kaikki III vaiheen voimaansaattamiseksi tarpeelliset lait voitaisiin säätää yksinkertaisella enemmistöllä. EMU:n III vaiheen voimaansaattamiseksi tarpeelliset kansallisen lainsäädännön, esimerkiksi rahalain, muutokset koskevat tosin suurimmalta osin asioita, joista on säädettyjä voidaan myös voimaansaattamisen yhteydessä säätää tavallisella lailla. Ongelmallinen on sen sijaan hallitusmuodon 72, joka edellyttää että Suomen rahayksikkö on markka ja että lailla säädetään, miten markan ulkoisesta arvosta päätetään. Siirtyminen yhtenäisvaluuttaan EMU:n III vaiheeseen siirtymisen loppuvaiheessa merkitsee luopumista markasta maksuvälineenä, joten se on selkeästi ristiriidassa perustuslain kanssa. Ristiriidassa perustuslain kanssa on mahdollisesti jo se, että kun valuuttakurssit sidotaan peruuttamattomasti III vaiheen alussa, Suomi menettää mahdollisuuden säätää kansallisella lailla, miten markan ulkoisesta arvosta päätetään. 5 3. EMU:n III vaiheen velvoitteiden ja perustuslain välisen ristiriidan poistaminen Hallitusmuodon ja EMU:n III vaiheen kansalliseen voimaansaattamisen edellyttämien toimenpiteiden välillä on edellä sanotun mukaisesti epäilyksettä eräitä ristiriitoja, jotka voidaan tai on voitu poistaa vain perustuslainsäätämisjärjestyksessä säädetyllä lailla. Tulkinnanvaraisempaa on, edellyttääkö ristiriitojen poistaminen uutta perustuslainsäätämisjärjestyksessä säädettävää lakia vai onko ristiriidat kaikilta osin jo poistettu perustuslainsäätämisjärjestyksessä säädetyllä Euroopan unioniin liittymistä koskevan sopimuksen voimaansaattamislailla. Jos uusi perustuslainsäädäntömenettely katsotaan tarpeelliseksi, tulkinnanvaraista on 5 Saksan perustuslain vastaavaa säännöstä on tulkittu niin, ui lii säännös aulaa Saksan sisäisen toimivallan säätää valuuttakurssien vahvistamismenettelystä parlamentille (eikä hallitukselle), mutta ei estä Saksan sitoutumista kansainväliseen järjestelyyn, jossa valuuttakurssit sidotaan pysyvästi. Toisaalla Suomessa perustuslakivaliokunta (1'eVM 17/1990 vp) katsoi, ettei hallitusmuodon 72 :ssä annettu lainsäädännöllinen valtuutus säätää markan ulkoisen arvon määräämismenettelystä ulotu tilanteisiin, jossa ulkoisesta arvosta päättäminen kuuluisi ylikansallisille toimielimille. Myöhemmin perustuslakivaliokunta (PeVL 7/1996 vp) on katsonut rahalakia voitavan muuttaa tavallisella lailla niin, että "valtioneuvosto voi yksittäistapauksissa ja määrätyillä ehdoilla valtuuttaa valtiovarainministeriön päättämään Euroopan valuuttakurssijärjestelmän puitteissa tehtävistä muutoksista markan ulkoiseen arvoon". Säätämisjärjestyskannanottoa perusteltiin kuitenkin mm. sillä, että "valtion mahdollisuus irtautua ERM:stä on todellinen". Kannanotto ei siten suoraan sovellu EMU:n valuuttakurssijärjestelmään, jossa EY:n perustamissopimuksen 109 I artiklan mukaan vahvistetaan "lopulliset valuuttakurssit".
edelleen, voidaanko uusi sääntely toteuttaa poikkeuslailla perustuslain sanamuotoa muuttamatta vai onko perustuslain sanamuotoa muutettava. 3.1. Perustuslakipoikkeuksia koskeva niin sanottu aukkoteoria Jo 1920-luvulla vakiintui tulkinta, jonka mukaan perustuslainsäätämisjärjestyksessä säädettyä poikkeuslakia voitiin muuttaa tavallisessa säätämisjärjestyksessä, jos lain muutoksella ei laajennettu alkuperäisen lain perustuslakiin tekemää poikkeusta. Aluksi "poikkeuksen laajentaminen" tulkittiin hyvin tiukasti niin, että vähäinenkin uusi perustuslaista poikkeaminen aiheutti tarpeen käyttää perustuslainsäätämisjärjestystä. Poikkeuksen laajentamiskieltoa koskeva tulkinta on kuitenkin väljentynyt 1980 luvulta lähtien. Lausunnossa 14/1985 vp perustuslakivaliokunta katsoi, ettei perustuslainsäätämisjärjestyksen käyttäminen ollut tarpeen, kun aikaisempaa poikkeusta laajennettiin vähäisesti ilman, että sääntelykokonaisuus olisi merkittävästi muuttunut (ks. myös PeVL 21/1985 vp). Vuonna 1994 (PeVL 2/1994 vp) sama periaate ilmaistiin vielä hieman väljemmin. Tavallinen lainsäätämisjärjestys riitti, kun lailla ei muutettu "aiemman kokonaisjärjestelyn luonnetta ja asiallista merkitystä toisenlaiseksi." Lausunnossa 1/1988 vp katsottiin lisäksi, että tavallinen lainsäätämisjärjestys riittää silloinkin, kun perustuslainsäätämisjärjestyksessä säädetyt poikkeukset siirretään uuteen lakiin kumoamalla alkuperäinen poikkeuslaki (ks. myös PeVL 10/1990 vp). Euroopan integraatiota koskevista perustuslakivaliokunnan kannanotoista mainittakoon seuraavat kolme. Vuonna 1992 perustuslakivaliokunta (PeVL 21/1992 vp) otti kantaa ETAsopimuksen voimaansaattamislailla säädettyjen perustuslakipoikkeusten laajuuteen. ETAsopimuksesta antamassaan lausunnossa (PeVL 15/1992 vp) valiokunta oli todennut alueellisen sammumisperiaatteen toteuttamisen merkitsevän perusoikeuspoikkeusta. Lausunnossa oli viitattu nimenomaisesti patenttilain 3 :ään ja mallioikeuslain 5 :ään, mutta ei hyödyllisyysmallioikeuden lakkaamiseen. Jälkimmäistä koskeva erillinen laki säädettiin myöhemmin. Kun ETA-sopimuksesta annetussa hallituksen esityksessä (95/1992 vp) hyödyllisyysmallit oli rinnastettu muuhun pöytäkirjassa 28 tarkoitettuun henkiseen omaisuuteen (mm. patentti- ja mallioikeuksiin), katsoi valiokunta, "että alueellisen sammumisperiaatteen ja vielä tällä hetkellä voimassa olevan kansallisen lainsäädännön välinen ristiriita ratkaistiin hallitusmuodossa turvatun omaisuudensuojan kannalta myös hyödyllisyysmallioikeuden osalta jo voimaansaattamislailla." Vuonna 1994 (PeVL 11/1994 vp) valiokunta katsoi, että EY:n maatalouspolitiikan kansallista täytäntöönpanoa koskevaan lakiin sisältyvästä EY:n toimielinten tiedonsaanti- ja tarkastusoikeuksista voitaisiin säätää tavallisella lailla, kun tarkastusoikeudet sisältyivät EYsäädöksiin ja EU-jäsenyyden voimaansaattamisesta säädettiin perustuslainsäätämisjärjestyksessä. Vuonna 1995 valiokunta katsoi (PeVL 21/1995 vp) tavallisen lainsäätämisjärjestyksen riittävän Euroopan ihmisoikeussopimuksen 11 lisäpöytäkirjan voimaansaattamiseen. Pöytäkirja oli muodollisesti uusi valtiosopimus, joka antoi ihmisoikeustuomioistuimelle hallitusmuodon kanssa ristiriidassa olevaa toimivaltaa. Pöytäkirja korvasi osittain ihmisoikeussopimuksen, joka oli voimaansaatettu perustuslainsää-
17 tämisjärjestyksessä säädetyllä poikkeuslailla. Kun asiasta oli aikoinaan säädetty poikkeuslailla eikä uusi pöytäkirja olennaisesti laajentanut silloin tehtyä perustus-lakipoikkeusta, voitiin pöytäkirjan perustuslainvastaisetkin määräykset voimaansaattaa tavallisella lailla. Perustuslakivaliokunnan poikkeuslakimenettelyä koskevissa Euroopan integraatioon liittyvissä kannanotoissa näytetään siis noudatettavan samankaltaisia tulkintalinjoja kuin puhtaasti kansallisia lakeja koskevissa lausunnoissa. Perustuslakivaliokunnan kannanottojen mukaan ei ole estettä sille, että tavallisella lailla voimaansaatetaan sellaisia perustuslain sanamuodon vastaisia järjestelyjä, jotka ovat aikaisemmin säädetyn poikkeuslain kattamia. Näin ollen liittymissopimuksen voimaansaattamislain käsittely perustuslainsäätämisjärjestyksessä mahdollistaa, elleivät erityiset syyt muuta aiheuta, EMU:n III vaiheen voimaansaattamiseksi välttämättömien perustuslain sanamuodon vastaisten lainmuutosten hyväksymisen eduskunnan yksinkertaisella enemmistöllä. 3.2. Tarvitaanko uusi poikkeuslaki? Suomen liittymisestä Euroopan unioniin säädettiin supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä (VJ 69 :n 1 momentti) hyväksytyllä poikkeuslailla (1540/94). Laissa säädetään, että Norjan, Itävallan, Suomen ja Ruotsin liittymisestä Euroopan unioniin tehdyn sopimuksen ja sen 1 artiklassa mainittujen sopimusten määräykset ovat, mikäli ne kuuluvat lainsäädännön alaan, voimassa niin kuin siitä on sovittu. Sekä hallituksen esityksessä että perustuslakivaliokunnan lausunnossa on laaja selvitys niistä järjestelyistä, joiden vuoksi voimaansaattamislaki oli säädettävä perustuslainsäätämisjärjestyksessä. Tässä yhteydessä hallituksen esityksessä tuodaan esille myös EMU:n III vaiheeseen liittyviä seikkoja, kuten Euroopan keskuspankin norminantovalta ja mahdollisuus nostaa kanteita jäsenvaltioita vastaan. Tästä huolimatta hallituksen esityksessä ja perustuslakivaliokunnan lausunnossa EMU:n III vaiheeseen ja yhtenäisvaluuttaan siirtymistä käsitellään tavalla, joka jättää epäselväksi, onko Euroopan unioniin liittymistä koskevan sopimuksen voimaansaattamislain tarkoitettu kattavan kaikki III vaiheeseen liittyvät säätämisjärjestysongelmat 6. Toisaalta säätämisasiakirjoissa ei myöskään sanota, että yhtenäisvaluuttaan siirtymistä koskevat sopimusjärjestelyt eivät vaikuttaisi säätämisjärjestysvalintaan. Yhtenäisvaluuttaan siirtymisen säätämisjärjestystä koskevan merkityksen sivuuttaminen hallituksen esityksessä ja perustuslakivaliokunnan lausunnossa selittynee ainakin osaksi sillä, että taustalla oli ajatus jäsenyysvelvoitteiden vaiheittaisesta voimaansaattamisesta. Tämä ajatus näkyy selkeästi sekä hallituksen esityksestä (HE 135/1994 vp) että perustuslakivaliokunnan lausunnosta (PeVL 14/1994 vp). Perustuslakivaliokunnan lausunnossa todettiin nimenomaisestikin, ettei Euroopan unioniin liittyminen vielä sellaisenaan ratkaise Suomen täysimääräistä osallistumista 6 Vastaavaa asiaa on käsitelty Valtiosääntökomitea 1 992:n mietinnössä (komiteanmietintö 1994:4 s 298) seuraavasti: "III-vaiheen toteutumiseen liittyvistä epävarmuustekijöistä huolimatta 111-vailicen velvoitteet on otettava huomioon yhtenä liittymissopimuksen säätämisjärjestykseen vaikuttavana tekijänä, vaikka EU-jäsenyys toteutuisi II-vaiheen aikana. Sen sijaan ei ole tarkoituksenmukaista säätää III-vaiheessa mahdollisesti tarvittavista lainsäädännön muutoksista jo II-vaiheen aikana, " Toisaalta mietinnön sivulla 416" sanotaan: "Kolmannen vaiheen määräyksiä ci ole välttämätöntä voimaansaattaa vielä, kolmannen vaiheen toteutumisen ja ajoituksen ollessa epävarmaa, vaan se voidaan tehdä aikanaan tarvittavin osin myös supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä."