MUISTIO 9.3.2009 Asia 4 / Liite 1 1 JOUKKOLIIKENTEEN SEUDULLISESTA JÄRJESTÄMISESTÄ VASTAAVAN KUNTAYH- TYMÄN PERUSTAMINEN Nykytila lyhyesti Lähtökohtia Helsingissä sisäinen liikenne muodostuu linja-auto-, raitiovaunu-, metro - ja Suomenlinnan lauttaliikenteestä. Muissa kunnissa sisäinen liikenne koostuu pelkästään linja-autoliikenteestä. Lisäksi kaikissa kunnissa on pienkalustolla hoidettavia ns. palvelulinjoja. Seutuliikenne muodostuu seudullisesta linja-autoliikenteestä ja pääkaupunkiseudun rautatieliikenteestä sekä osasta seudun ulkopuolelta pääkaupunkiseudulle ulottuvasta linja-autoliikenteestä (ns. U-liikenne). Yhtenäinen seudullinen taksa- ja lippujärjestelmä on ollut käytössä vuodesta 1986. Samasta ajankohdasta lähtien YTV on vastannut seutuliikenteen suunnittelu- ja tilaajatoiminnoista. YTV on 1.1.2005 alkaen vastannut sopimuspohjaisesti Espoon, Kauniaisten ja Vantaan sisäisen liikenteen suunnittelu- ja tilaajatoiminnoista. YTV:n lippujärjestelmä on laajentunut vuosiksi 2006 2008 kattamaan myös pääosan Keravan ja Kirkkonummen seutuliikennettä ja sisäistä liikennettä. HKL suunnittelee ja kilpailuttaa itse Helsingin sisäisen liikenteen. HKL hoitaa omana tuotantonaan metro- ja raitiovaunuliikenteen. YTV ostaa sopimusperusteisesti lähiliikenteen palvelut VR:ltä. Pääkaupunkiseudun kaupunginvaltuustot hyväksyivät (22.5.2006) kaupunkien yhteisiä linjauksia toteuttavan yhteistyösopimuksen. Linjauksiin sisältyi joukkoliikenteen järjestäminen seudullisesti toimivaksi kokonaisuudeksi ja palvelutuotannon tehostaminen teknisessä toimessa. Yhteistyösopimuksen mukaisia yhteistyöhankkeita ja toimenpiteitä valmisteltiin erikseen asetetuissa työryhmissä, joista joukkoliikenteen kehittämistä valmisteltiin joukkoliikennetyöryhmässä. Joukkoliikenneryhmälle annetun toimeksiannon mukaan työryhmän tehtävänä oli joukkoliikenteen nykyisen erityislainsäädännöllä järjestettyyn seudulliseen organisointimalliin perustuvan järjestelmän kokonaisarviointi. Toimeksianto käsitti sekä liikennepalvelujen suunnittelun, tilauksen, operoinnin että liikennevälineiden omistusmallien arvioinnin sekä esitykset tuleviksi linjauksiksi. Joukkoliikenneorganisaation kokonaisarvioinnissa tuli tarkastella myös vaihtoehtoa, jossa kokonaisvastuu joukkoliikenteen järjestämisestä olisi kuntien yhdessä omistamalla yhtiöllä.
2 Työryhmän selvitys valmistui 31.8.2007. Työryhmä totesi, ettei se tee yhteistä ehdotusta joukkoliikenteen uudesta toteutusmallista. Yhteisenä näkemyksenään työryhmä totesi kuitenkin, että pääkaupunkiseudun ja laajemminkin koko Helsingin seudun joukkoliikenneratkaisun tavoitteena tulee olla seudun kansainvälisen kilpailukyvyn parantaminen turvaamalla toimiva joukkoliikennejärjestelmä koko Helsingin seudulla. Työryhmän kannanoton mukaan joukkoliikenneratkaisun tulee myös edistää joukkoliikenteen käyttöä, parantaa kuntalaisten joukkoliikennepalveluja ja olla samalla myös taloudellisesti tehokas. Edellä mainitun työryhmän suorittaman selvitystyön pohjalta Helsingin, Espoon, Vantaan ja Kauniaisten kaupunginhallitukset päättivät (Helsinki 25.2.2008) käynnistää jatkovalmistelun joukkoliikenteen osalta seuraavan ratkaisumallin pohjalta: YTV:n ja HKL:n nykyiset joukkoliikenteen suunnittelu- ja tilaajatoiminnot yhdistetään perustettavaan uuteen Helsingin seudun tasoisena joukkoliikenneviranomaisena toimivaan organisaatioon (työnimi Joukkoliikennepalvelut). Perustetaan lailla uusi erillinen Helsingin seudun joukkoliikenteen tilaajaorganisaatio (joukkoliikenneviranomainen), jonka jäseninä tai osapuolina ovat seutuliikenteen järjestämiseen osallistuvat kaupungit/ kunnat ja valtio VR:n lähiliikenteen tilaajana. Nykyiset YTV:n ja HKL:n tilaaja- ja suunnittelutoiminnot yhdistetään (ml bussiliikenteen suunnittelu ja kilpailuttaminen, reitit, tariffit) joukkoliikenneviranomaisen tehtäviksi. Joukkoliikenneviranomaiselle siirretään myös YTV:n nykyiset PLJ-tehtävät (mahdollisuus alueellisesti laajempaan liikennejärjestelmäsuunnitteluun). Joukkoliikenneviranomaisena toimii kuntayhtymä, johon liittyminen on avoin myös muille seudun kunnille. Kuntayhtymän jäsen- ja äänivaltaosuudet jaetaan joukkoliikennepalvelujen todellisen käytön mukaisessa suhteessa, Helsinki enintään 50 %. Perustettava uusi viranomainen kilpailuttaa seudun bussiliikenteen. Raideliikenteen operointi, kalusto ja varikot ovat erillisissä organisaatioissa (lähijuna-, metro- ja raitiovaunuliikenne). Kaupunkien omistamat bussivarikot yhdistetään yhteiseen organisaatioon. Selvitetään yhteistyössä valtion kanssa raideliikenneinfrastruktuurin rahoitusmalli siten, että se käsittää myös olemassa olevan infrastruktuurin ja kaikki raideliikennemuodot. Erillisenä selvitetään liityntäpysäköinnin järjestäminen Helsingin seudulla. Toimenpide-ehdotukset viedään viiveettä kunkin kaupungin asianomaisten toimielinten käsiteltäväksi, minkä jälkeen kaupunginjohtajat käynnistävät jatkovalmistelun. Uudelleenjärjestelyt tehdään viiveettä, tavoiteaikataulu on 1.1.2010. Jatkovalmistelutyötä varten asetettiin uusi Helsingin, Espoon, Vantaan ja Kauniaisten kaupunkien sekä YTV:n edustajista muodostettu työryhmä. Työryhmää täydennettiin myöhemmin Keravan ja Kirkkonum-
3 men edustajilla. Alkuvaihetta lukuunottamatta valtion edustaja ei ole osallistunut työryhmän työhön. Liikenne ja viestintäministeriö ilmoitti 17.9.2008 kirjeellään valmistelutyöhön osallistuville kaupungeille mm. seuraavaa: Liikenne ja viestintäministeriö pitää tärkeänä, että neljä kaupunkia suunnittelee yhdessä joukkoliikenneviranomaisen perustamista huolehtimaan liikennepalvelujen tarjoamisesta pääkaupunkiseudulla. Ministeriö odottaa, että joukkoliikenneviranomaiseen liittyy suuri joukko pääkaupunkiseudun kehyskuntia mahdollisimman pian, jotta liikennejärjestelmän toimivuus alueella ja päivittäinen liikkuminen voidaan toteuttaa kestävällä tavalla. ----------------------- Ministeriö on arvioinut valtion mukanaolon hyötyjä ja haittoja. Liikennejärjestelmän toimivuus, liikenteen ja maankäytön yhteensovittaminen sekä joukkoliikenteen palvelutaso ja markkinaosuuden kasvattaminen olisivat hyötyjä, joiden osalta valtiollakin on laaja intressi koko maan tasolla. Toisaalta joukkoliikenteen toimijoilla tulee olla selkeät roolit ja työnjako. Valtiolle kuuluu ensisijassa pelisääntöjen luominen sääntelyllä ja eräissä tapauksissa joukkoliikenteen tukeminen, kun taas alueiden vastuulle kuuluvat joukkoliikenteen palvelutasojen määrittely sekä palveluiden rahoitus ja hankinta. Harkitessaan rooliaan alueiden joukkoliikenneorganisaatiossa valtion on otettava huomioon myös alueellinen yhdenvertaisuus ja tasapaino. Edellä mainituilla perusteilla liikenne ja viestintäministeriö ilmoittaa, että valtio ei osallistu osakkaana suunniteltuun joukkoliikenneviranomaiseen. Ministeriö lupaa kuitenkin tukensa kaupunkien hankkeelle, vaikka valtio ei osakkaana tulekaan siihen mukaan. Ministeriön kannanoton jälkeen työryhmän valmistelutyö on ensi vaiheessa kohdistunut toimeksiannon mukaisen, valmistelutyössä mukana olevien kuntien toimesta perustettavan kuntayhtymän perustamisedellytysten selvittämiseen, perussopimuksen sisällöllisiin kysymyksiin koskien mm. omistajapoliittisia periaatteita sekä joukkoliikenteen tulojen ja kustannusten kuntakohtaisia jako ja laskentaperusteita erityisesti infraomaisuuden (so. radat, asemat, terminaalit sekä näihin liittyvät kiinteät laitteet ja rakenteet) arvostuksen ja kustannusten osalta. Työryhmä on edellä mainituilta osin saanut työnsä tämän vaiheen valmiiksi. Työryhmä ei ole laatinut valmistuneen vaiheen työstään erillistä väliraporttia, vaan on laatinut päätöksentekoa ja jatkovalmistelua varten jäljempänä selostettavat periaatteet, joilla kuntayhtymän järjestämän joukkoliikenteen kuntakohtaiset tulot ja kustannukset sekä niiden erotuksena syntyvä alijäämä jäsenkuntien kesken katetaan kuntayhtymän aloittaessa toimintansa vuoden 2010 alusta.. Tehtäväsiirrot YTV:stä ja HKL:stä perustettavalle kuntayhtymälle edellyttävät myös säädösmuutoksia mm. YTV-lakiin, henkilöliikennelakiin, tarkastusmaksulakiin sekä eräisiin muihin säädöksiin. Tämä valmistelu-
4 työ on vireillä valtionvarainministeriön toimesta asetetussa työryhmässä työn valmistuessa näillä näkymin niin, että säädösmuutoksia koskevat hallituksen esitykset voidaan antaa eduskunnalle viimeistään keväällä 2009. HKL:n ja YTV:n joukkoliikenteen suunnittelu ja tilaajatoimintojen yhdistäminen Kuntayhtymän perustaminen ja toimialue Kaupunginvalltuustojen hyväksymän ratkaisumallin pohjalta YTV:n ja HKL:n nykyiset joukkoliikenteen suunnittelu ja tilaajatoiminnot siirretään ja yhdistetään vuoden 2010 alusta Helsingin, Espoon, Vantaan, Kauniaisten, Keravan ja Kirkkonummen yhdessä perustamaan, kuntalain mukaiseen kuntayhtymään. Kuntayhtymän toimialue kattaa perustamisvaiheessa perustajakuntien joukkoliikenteen järjestämisen. Tavoitteena on, että kuntayhtymän toimialue kattaa aikanaan koko Helsingin seudun eli 14 kuntaa. Muut seudun kunnat voivat liittyä perustamisen jälkeen kuntayhtymän jäseneksi edellyttäen, että toimialue pysyy toiminnallisesti ehyenä ja jäseneksi aikova kunta hyväksyy kuntayhtymän perussopimuksen. Tehtävät Kuntayhtymä toimii henkilöliikennelain mukaisena toimivaltaisena viranomaisena. Kuntayhtymä vastaa toimialueensa joukkoliikenteen suunnittelusta ja järjestämisestä sekä liikennejärjestelmäsuunnitelman laatimisesta. Kuntayhtymän tehtävänä toimialueellaan on mm. - suunnitella ja järjestää joukkoliikennekokonaisuus - suunnitella reitit, vuorotarjonta ja aikataulut - päättää toimialueensa liikenneluvista - hankkia joukkoliikennepalvelut - päättää lippujen hinnat sekä taksa ja lippujärjestelmä - vastata matkalippujen tarkastuksesta - vastata liikennejärjestelmäsuunnitelman laatimisesta - huolehtia joukkoliikenteen markkinoinnista ja matkustajainformaatiosta - huolehtia valtion tukien jaosta joukkoliikenteelle - osallistua joukkoliikenteen infraomaisuuden kehittämis ja ylläpitoinvestointien suunnitteluun. Tulonmuodostus, kustannusvastuu ja alijäämän kattaminen
5 Kuntayhtymä rahoittaa toimintansa lipputuloilla, kuntien tariffituilla (alijäämä), valtion avustuksilla ja muilla tuloilla sekä vastaa joukkoliikenteen järjestämisen kustannuksista (liikennöintikustannukset, infrakustannukset sekä suunnittelu-, hallinto- ja yleiskustannukset). Joukkoliikenteen infraomaisuus pysyy jäsenkuntien omistuksessa ja ne vastaavat infran rakentamisesta ja ylläpidosta. Kuntayhtymä saa käyttöoikeuden kuntayhtymän hankkiman joukkoliikenteen käyttämään kuntien infraan ja maksaa siitä käyttöoikeuskorvausta kunnille. Käyttöoikeuskorvauksen laskentaperusteena käytetään infraomaisuuden tarkistettua käypää arvoa. Lipputulot kohdistetaan kunnille kuntakohtaisen lipputulokertymän perusteella. Kulut kohdistetaan palvelujen käytön mukaan seuraavasti: Hallinto-, suunnittelu- ja yleiskustannukset kohdistetaan jäsenkunnille liikennemuodoittain nousujen suhteessa. Operointikulut kohdistetaan jäsenkunnille liikennemuodoittain matkustuskilometrien suhteessa Infrakustannukset (so. ratojen, asemien, terminaalien sekä näihin liittyvien kiinteiden laitteiden ja rakenteiden käypien arvojen perusteella määritellyt pääomakustannukset sekä vuosittaiset ylläpitokustannukset) kohdistetaan jäsenkunnille liikennemuodoittain nousujen suhteessa siten, että laskelmiin sisällytetään pääomakustannuksista 50 % ja ylläpitokustannukset kokonaisuudessaan. Siltä osin kuin kuntayhtymän tuotot eivät riitä kattamaan kuluja, maksavat kunnat kuntayhtymälle tariffitukea, jolla katetaan kullekin kunnalle kohdistettujen kulujen ja tuottojen erotus. Em. periaatteet korvaavat nykyisen ns. ristikkäiskorvauksiin perustuvan järjestelmän, jossa kuntien sisäistä liikennettä ja seutuliikennettä käsitellään omina kokonaisuuksinaan ja ristikkäinen käyttö (esim. seutulipulla tehdyt matkat sisäisessä liikenteessä) otetaan huomioon ristikkäiskorvauksina. Hallinto ja päätöksenteko Kuntayhtymän ylimpänä päättävänä toimielimenä toimii yhtymäkokous. Kuntayhtymällä on 14 jäseninen hallitus. Hallituksen jäsenistä Helsinki nimeää 7 jäsentä ja 7 varajäsentä, Espoo 3 jäsentä ja 3 varajäsentä, Vantaa 3 jäsentä ja 2 varajäsentä ja Kauniainen 1 varajäsenen sekä Kerava ja Kirkkonummi yhteensä 1 jäsenen ja 1 varajäsenen. Hallituksen toimikausi on neljä vuotta. Asukasluvultaan suurin kunta nimeää puheenjohtajan
jan. Hallitus valitsee kuntayhtymän toimitusjohta- 6 Henkilöstövaikutukset Yhdistämisen arviointia Päätökset yhtymäkokouksessa ja hallituksessa tehdään yksinkertaisella äänten enemmistöllä. Aänivalta kuntien kesken jakautuu kuntien sijoittamien peruspääomaosuuksien suhteessa kuitenkin siten, että Helsingin osuus päätösvallasta on enintään 50 %. Johtamis ja toimintaperiaatteet Kuntayhtymän päättävät toimielimet hyväksyvät kuntayhtymän strategiat, arvot ja päämäärät. Kuntayhtymän arvopohjana on asiakassuuntautuneisuus sekä kiinteä vuorovaikutus jäsenkuntien ja valtion kanssa. kuntayhtymää johdetaan tuottavasti ja tehokkaasti. Toimintamalli perustuu tilaaja tuottajamalliin. Perustettavan kuntayhtymään siirtyy alustavan arvion mukaan HKL:stä noin 160 henkilöä ja YTV:stä noin 140 henkilöä. HKL:n osalta henkilöstön siirtymiseen liittyvistä kysymyksistä neuvotellaan kaupungin asianomaisten henkilöstöjärjestöjen kanssa tavanomaisen neuvottelukäytännön ja kaupungin yhteistoimintasopimuksen mukaisesti. Kuntayhtymän henkilöstösuunnitelma ja tehtäväjärjestelyt tarkentuvat kuntayhtymän perustamispäätösten jälkeen käynnistettävässä jatkovalmistelussa. Joukkoliikenteen suunnittelu ja tilaajatoimintojen yhdistämisellä tavoitellaan joukkoliikenteen järjestämisen seudullista ja pitkäjänteistä palvelutasoratkaisua, joka ottaa tasapainoisesti huomioon myös kaupunkikohtaiset erityistarpeet. Suurimmat hyödyt saavutetaan siitä, että yksi taho vastaa kaikista joukkoliikenteen suunnittelu ja tilaajatoiminnoista. Yhdistäminen vahvistaa myös seudullista tilaaja-tuottaja-mallia. Yhdistämällä joukkoliikenteen suunnittelu ja tilaajatoiminnot yhteiseen organisaatioon voidaan pääkaupunkiseudun ja laajemminkin koko Helsingin seudun asukkaille järjestää kilpailukykyiset joukkoliikennepalvelut, mahdollistaa joukkoliikenteelle mahdollisimman korkea kulkumuotoosuus sekä pitää näiden avulla liikennejärjestelmä toimivana kasvavasta liikenteestä huolimatta. Järjestely edistää myös seudun energia ja ilmastostrategisia tavoitteita.
7 Kuntayhtymäpohjainen organisaatiomuoto tekee mahdolliseksi toimialueen laajentumisen siten, että myös Helsingin seudun muut kunnat pääsevät niin halutessaan joustavasti mukaan yhteiseen seutuorganisaatioon ja sen päätöksentekoon. Nyt esitettävä kuntayhtymäpohjainen organisaatiomuoto noudattaa toiminnassaan sekä toimielinkokoonpanonsa ja päätöksentekomallinsa osalta kuntademokratian periaatteita. Kuntayhtymän omistajaohjauksen keskeinen haaste onkin siinä, että omistajaohjaus toimii seudullisesti tehokkaasti ja että kuntademokratia käytännössä toteutuu.