KIRJALLINEN KYSYMYS 356/2007 vp Itsensä työllistävien asema ansiosidonnaisessa työttömyysturvassa Eduskunnan puhemiehelle Itsensä työllistävillä henkilöillä viitataan esimerkiksi taiteen tai journalismin kentällä toimiviin, omaa osaamistaan toimeksiantajille myyviin freelancer-tyyppisen työn tekijöihin ja toisaalta yksinyrittäjiin, joita on paljon esimerkiksi palvelualoilla. Nämä ryhmät toimivat työmarkkinoilla yrittäjyyden ja palkansaajuuden rajapinnalla ja mieltävät itsensä hyvin vaihtelevasti palkansaajiksi, yrittäjiksi tai eivät kummaksikaan. Sosiaaliturva- ja työlainsäädäntö tunnistaa kuitenkin vain kaksi työn tekemisen tapaa: yrittäjyyden ja palkkatyöntekijänä toimimisen. Lainsäädäntö ei olekaan pysynyt toimintaympäristön muutosten tahdissa. On arvioitu, että työntekijyyden ja yrittäjyyden rajapinnalle sijoittuvia itsensä työllistäviä on ainakin 15 prosenttia EU:n työvoimasta ja luku kasvaa koko ajan. Itsensä työllistävien työmarkkina-asema on epäselvä ja mahdollisuudet vaikuttaa työn ehdoista sovittaessa ovat heikot. Usein työn tekemisen muoto muistuttaa työsuhteista työtä, mutta tilat ja laitteet ovat tekijän omat, minkä vuoksi häntä kohdellaan yrittäjänä eikä työehtosopimuksen piiriin kuuluvana. Itsensä työllistävä joutuukin huolehtimaan itse oman sosiaaliturvansa järjestämisestä, mikä lähentää hänen statustaan yrittäjyyteen. Itsensä työllistävä on kuitenkin toimeksiantajistaan taloudellisesti riippuvainen, eikä hänellä ole mahdollisuutta varsinaiseen yrittäjän voittoon. Kansainvälisessä keskustelussa puhutaan taloudellisesti toimeksiantajistaan riippuvaisista ammatinharjoittajista, jotka kantavat yrittäjästatuksen miinukset ilman plussia. Työmarkkina-asema voi lisäksi vaihdella yrittäjä- ja palkansaajastatuksen välillä jopa päivittäin. Koska laki ei tunnista itsensä työllistäviä, jää mielivallalle lakien tulkinnassa paljon tilaa. Viranomaisten suhtautuminen itsensä työllistäviin on epäjohdonmukaista ja usein työn tekijän edun vastaista. Itsensä työllistävien työttömyysturva poikkeaa perusteettomasti palkansaajista ja yrittäjistä. Ammattialojen palkansaajakassat eivät voi vakuuttaa näitä ei-työsuhteisia, eikä heillä ole useinkaan mahdollisuutta liittyä myöskään kalliisiin ja jäsenyysehdoiltaan tiukkoihin yritäjäkassoihin. Viime hallituskaudella sosiaali- ja terveysministeri Tuula Haataiselle osoitettiin Suomen journalistiliiton, Palvelualojen ammattiliiton, Rakennusliiton, STTK:n yrittäjäneuvottelukunnan ja Akavan Erityisalat ry:n vetoomus, jossa esitettiin selvitettäväksi itsensä työllistävien aseman parantamista ansiosidonnaisessa työttömyysturvassa. Selvitettäväksi vaadittiin, millä edellytyksillä eri ammattialojen palkansaajakassat tai yrittäjäkassat voisivat vakuuttaa itsensä työllistäviä ammattiryhmiä. Viime kaudella eduskunnalle osoitettiin asiasta myös toimenpidealoite (TPA 96/2006 vp), joka kuitenkin raukesi vaalikauden päättyessä. Nykyisen hallituksen ohjelma painottaa vahvasti niin kutsutun luovan talouden ja yrittäjyyden merkitystä Suomelle. Hallitusohjelmassa to- Versio 2.0
detaan, että hallituksen tavoitteena on luoda yrittäjyydelle ja innovaatiotoiminnalle maailman paras toimintaympäristö, että uuden menestyvän tuotannon luominen edellyttää vahvaa yrittäjyyttä ja että työnteon, yrittämisen ja toimeliaisuuden tulee olla aina kannattavaa. Nykytodellisuus on räikeässä ristiriidassa näiden tavoitteiden kanssa. Kuinka voi olla houkutteleva vaihtoehto hankkia elantonsa omaa osaamistaan myymällä, jos pahan päivän koittaessa turvaverkko on käytännössä olematon? Edellä olevan perusteella ja eduskunnan työjärjestyksen 27 :ään viitaten esitän asianomaisen ministerin vastattavaksi seuraavan kysymyksen: Mitä hallitus aikoo tehdä parantaakseen itsensä työllistävien asemaa ansiosidonnaisen työttömyysturvan suhteen? Helsingissä 5 päivänä lokakuuta 2007 Outi Alanko-Kahiluoto /vihr 2
Ministerin vastaus KK 356/2007 vp Outi Alanko-Kahiluoto /vihr Eduskunnan puhemiehelle Eduskunnan työjärjestyksen 27 :ssä mainitussa tarkoituksessa Te, Herra puhemies, olette toimittanut asianomaisen ministerin vastattavaksi kansanedustaja Outi Alanko-Kahiluodon /vihr näin kuuluvan kirjallisen kysymyksen KK 356/2007 vp: Mitä hallitus aikoo tehdä parantaakseen itsensä työllistävien asemaa ansiosidonnaisen työttömyysturvan suhteen? Vastauksena kysymykseen esitän seuraavaa: Kysymyksessä itsensä työllistävillä tarkoitetaan taiteilijoita, omaa osaamistaan myyviä freelancereita ja yksinyrittäjiä, joiden tosiasiallinen asema muistuttaa palkansaajaa. Kuten kysymyksessäkin todetaan, sosiaaliturva- ja työlainsäädännössä työntekijä on joko palkansaaja tai yrittäjä. Osa ongelmista aiheutuu siitä, että tämä raja on tulkinnanvarainen. Työn teettäjä ja sen tekijä eivät voi myöskään sitovasti sopia, tehdäänkö työ työsuhteessa tai ilman työsuhdetta. Työsuhteen olemassaolo määräytyy työsuhteen tunnusmerkkien mukaan osapuolten tahdosta riippumatta. Kysymyksessä todetaan, että itsensä työllistävien työttömyysturva poikkeaa perusteettomasti palkansaajista ja yrittäjistä, koska he eivät voi liittyä palkansaajakassoihin eikä heillä ole useinkaan mahdollisuutta liittyä myöskään kalliisiin ja jäsenyysehdoiltaan tiukkoihin yrittäjäkassoihin. Sosiaali- ja terveysministeriön asetti joulukuussa 2003 työryhmän selvittämään yrittäjien sosiaaliturvan kehittämistarpeita. Työryhmän tehtävänä oli selvittää, poikkeaako yrittäjien sosiaaliturva perusteettomasti palkansaajien sosiaaliturvasta siten, että heikentää yrittäjäksi ryhtymisen halukkuutta. Työryhmän tuli ottaa huomioon palkansaajan ja yrittäjän asemaan liittyvät erot ja erityispiirteet sekä sosiaaliturvan rahoitukseen liittyvä tasapuolisuus ja läpinäkyvyys. Työryhmässä olivat edustettuina myös yrittäjäjärjestöt. Työryhmän 17.6.2005 antamassa raportissa esitetyt yrittäjien työttömyysturvaa koskevat parannusehdotukset on toteutettu. Työryhmä ei esittänyt muutosta yksinyrittäjien työttömyysturvan määräytymiseen tai rahoitusperiaatteisiin. Yrittäjien työttömyysturva poikkeaa palkansaajan työttömyysturvasta, mutta tähän on perustellut syyt. Työttömyysturvasta valtio rahoittaa peruspäivärahaa vastaavan osuuden. Peruspäivärahan määrän ylittävän osuuden ansioon suhteutetusta päivärahasta rahoittavat työnantajat ja työntekijät. Yrittäjän työttömyysturvan peruspäivärahan ylittävältä osalta rahoittaa yrittäjä itse. Tämä on perusteltua, koska palkansaajan kohdalla on sopimuskysymys, minkä osuuden työnantaja maksaa palkkana ja minkä sosiaaliturvana. Jos työntekijä rahoittaisi kokonaan itse ansioturvansa, olisi hänen palkkansa vastaavasti työttömyysvakuutusmaksun verran suurempi, koska työnantajan kannalta ei ole merkitystä, mistä osista hänen maksamansa työvoimakustannukset koostuvat. Yrittäjän on hinnoiteltava työnsä siten, että sen hinta on vähintään sama kuin samaa työtä työsuhteessa tekemän työn hinta. Silloin hän pystyy maksamaan työttömyysvakuutuksestaan sen määrän, jonka palkansaajan kohdalla maksavat työnantaja ja työntekijä yhdessä. Yrittäjän työttömyysturva ei ole palkansaajan työttömyysturvaa kalliimpi, vaikka se rahoitustavan erilaisuudesta johtuen saattaa näyttää siltä. Kysymyksessä viitatussa toimenpidealoitteessa todetaan, että itsensä työllistävien yrittäjien pitää yleensä myydä yritystoiminnan välineet ja olla neljä kuukautta yrittämättä saadakseen työt- 3
Ministerin vastaus tömyyspäivärahaa ellei yritystoiminta pääty kokonaan. Työttömyysturvalain yrittäjää koskevat työvoimapoliittiset edellytykset ovat varsin tiukat, koska yrittäjä voi itse vaikuttaa toimintaansa koskeviin päätöksiin. Toiminnan laajuus ja sen vaihtelut ovat hyvin pitkälle yrittäjän oman päätöksen varassa. Silloinkin, kun kysynnän puutteen vuoksi yrityksen toiminta vähenee, se kuuluu yritystoiminnan riskiin ja sitä ei ole tarkoitus kattaa työttömyysturvalla. Työttömyysturvalaissa on kuitenkin pyritty ottamaan huomioon ne yrittäjät, joiden toiminta on lähellä palkansaajan asemaa. Työttömyysturvalaissa on määritelty palkansaajaan rinnastettavat yrittäjät. Lain mukaan palkansaajaan rinnastettavalla yrittäjällä tarkoitetaan yrittäjää, joka itse osallistuu työsuoritukseen ja joka on pysyvässä toimeksiantosuhteessa pääsääntöisesti yhteen toimeksiantajaan, jonka välittömän johdon ja valvonnan alainen hän on. Lisäksi edellytetään, ettei hänellä ole viimeksi kuluneen vuoden aikana työnhakijaksi ilmoittautumisesta lukien ollut yhteensä enempää kuin yksi ulkopuolinen työntekijä kerrallaan palveluksessaan. Tällaiselta palkansaajaan rinnastettavalta yrittäjältä ei edellytetä yritystoiminnan lopettamista tai neljän kuukauden keskeyttämistä ennen kuin työttömyyspäivärahaa voidaan maksaa. Ansioon suhteutetun työttömyyspäivärahan saaminen edellyttää työssäoloehdon täyttymistä. Yrittäjän työssäoloehto täyttyy, kun hän lähinnä edellisten 48 kuukauden aikana on työskennellyt yhteensä 24 kuukautta yrittäjänä siten, että se on ollut laajuudeltaan olennaista. Palkansaajan työssäoloehto täyttyy 10 kuukauden työskentelyllä. Yrittäjien pidempää työssäoloehtoa on perusteltu sillä, että yrittäjä voi vaikuttaa itse omaan työttömyyteensä. Jos yrittäjä liittyy kuukauden kuluessa yrittäjäksi ryhtymisestä yrittäjäkassan jäseneksi, luetaan enintään kuusi kuukautta palkansaajakassan jäsenenä hankittua työssäoloehtoa yrittäjän työssäoloehtoon. Jos palkansaajakassassa työssäoloehdon täyttänyt ryhtyy yrittäjäksi ja liittyy yritystoiminnan aloittaessaan yrittäjäkassan jäseneksi, hänellä säilyy ensimmäisten 18 kuukauden ajan oikeus palkansaajan työttömyyspäivärahaa ja tämän jälkeen hän on yrittäjien työttömyysturvan piirissä. Vastaavasti yrittäjä voi siirtyä palkansaajaksi ja säilyttää yrittäjien työttömyyskassassa hankkimansa työttömyysturvan, kunnes täyttää palkansaajan työssäoloehdon. Nykyisen lainsäädännön mukaan henkilö, joka on vakuuttanut itsensä työttömyyden varata joko palkansaajana tai yrittäjänä, saa ansioon suhteutettua työttömyysturvaa joutuessaan työttömäksi. Työttömyysturvassa itsensä työllistäneiden taiteilijoiden tai ammattiharjoittajien ongelmat liittyvät ennen kaikkea siihen, milloin toiminta alkaa ja milloin se päättyy ja onko se pää- vai sivutoimista. Nämä ovat työttömyysturvan saamisen työvoimapoliittisia edellytyksiä, joissa päätöksen tekee työvoimatoimisto. Hallitusohjelmaan on kirjattu, että apurahan saajien sosiaaliturvaa parannetaan vuoden 2009 alusta niin, että apurahan saajille turvataan työskentelyyn myönnettyjen apurahojen määrän perusteella eläke-, sairausvakuutus-, työtapaturma- ja työttömyysturva. Tieteen ja taiteen tekijöiden työttömyysturvaa parannetaan lainsäädäntöä täsmentämällä. Tähän liittyen selvitysmies Pasi Järvinen on 4.9.2007 jättänyt raporttinsa työministeriölle, jossa hän ehdottaa toimenpiteitä tulkintakäytännön yhtenäistämiseksi sekä tarkennuksia lainsäädäntöön. Lainsäädäntöä esitetään tarkennettavaksi muun muassa siten, että yritystoiminta ja ammatinharjoittaminen erotettaisiin omasta työstä. Oma työ määriteltäisiin laissa ja tällaisen työn tekijän työttömyyspäivärahan saamisehtoja lievennettäisiin. Yrittäjäjärjestöt tai yrittäjien työttömyyskassat eivät ole pitäneet yrittäjien työttömyysturvan ongelmina työssäoloehdon pituutta eivätkä sitä, että yrittäjät rahoittavat osuutensa työttömyysturvasta. Ongelmat on etupäässä liittyneet etuuden saamisen työvoimapoliittisiin edellytyksiin. Edellä mainitun työryhmäraportin mukaan yrittäjistä vuonna 2004 oli 58 prosenttia yksinyrittäjiä, joilla ei perheen ulkopuolista palkattua työvoimaa. Aloittavia yrittäjiä tuetaan muun muassa starttirahalla, joka on osoittautunut toimivaksi keinoksi tukea aloittavia yrittäjiä yrityksen vaikeassa alkuvaiheessa. Yrittäjyyden edistäminen on tärkeä osa hallituksen ohjelmaa. Hallitus jat- 4
Ministerin vastaus KK 356/2007 vp Outi Alanko-Kahiluoto /vihr kaa yrittäjien sosiaaliturvan kehittämistä ja siinä olevien puutteiden poistamista yhteistyössä yrittäjiä edustavien järjestöjen kanssa. Helsingissä 25 päivänä lokakuuta 2007 Sosiaali- ja terveysministeri Liisa Hyssälä 5
Ministerns svar Till riksdagens talman I det syfte som anges i 27 i riksdagens arbetsordning har Ni, Herr talman, till den minister som saken gäller översänt följande skriftliga spörsmål SS 356/2007 rd undertecknat av riksdagsledamot Outi Alanko-Kahiluoto /gröna: Vad ämnar regeringen göra för att förbättra villkoren för dem som sysselsätter sig själva när det gäller det inkomstrelaterade utkomstskyddet för arbetslösa? Som svar på detta spörsmål anför jag följande: Med personer som sysselsätter sig själva avses i spörsmålet konstnärer, frilansare som säljer sitt eget kunnande och enmansföretagare, vars verkliga ställning liknar löntagarens. Som det konstateras i spörsmålet är arbetstagaren i socialskydds- och arbetslagstiftningen antingen löntagare eller företagare. En del av problemen beror på att denna gräns inte är entydig. Den som låter utföra ett arbete och den som utför arbetet kan inte heller bindande avtala om huruvida arbetet ska utföras i anställningsförhållande eller inte. Ett anställningsförhållande har vissa fastställda kännetecken som parterna inte kan påverka. I spörsmålet konstateras att utkomstskyddet för arbetslösa för dem som sysselsätter sig själva ogrundat avviker från utkomstskyddet för arbetslösa löntagare och företagare, eftersom de inte kan ansluta sig till löntagarkassor och de sällan har möjlighet att ansluta sig till dyra företagarkassor med stränga medlemskrav. Social- och hälsovårdsministeriet tillsatte i december 2003 en arbetsgrupp för att utreda behovet att utveckla företagarnas socialskydd. Arbetsgruppen hade till uppgift att utreda om företagarnas socialskydd ogrundat avviker från löntagarnas socialskydd och därigenom höjer tröskeln att bli företagare. Arbetsgruppen skulle beakta olikheter och särdrag i löntagarnas och företagarnas ställning, samt jämlikheten och tydligheten när det gäller finansieringen av socialskyddet. I arbetsgruppen fanns även representanter för företagarorganisationerna. De förbättringsförslag som gällde arbetslösa företagares utkomstskydd och som arbetsgruppen lade fram i sin rapport av den 17 juni 2005 har genomförts. Arbetsgruppen föreslog inga ändringar i fastställandet av enmansföretagarnas utkomstskydd för arbetslösa eller i finansieringsprinciperna. Företagarnas utkomstskydd för arbetslösa avviker från löntagarnas men till detta finns grundad anledning. Av utkomstskyddet för arbetslösa finansierar staten en andel som motsvarar grunddagpenningen. Den andel av den inkomstrelaterade dagpenningen som överstiger grunddagpenningen finansieras av arbetsgivarna och arbetstagarna. Den del av företagarnas utkomstskydd för arbetslösa som överstiger grunddagpenningen finansieras av företagaren själv. Detta är motiverat eftersom det för löntagaren är en avtalsfråga hur stor andel arbetsgivaren betalar i lön respektive socialskydd. Om arbetstagaren finansierade hela sitt utkomstskydd själv, skulle hans eller hennes lön på motsvarande sätt höjas med arbetslöshetsförsäkringspremiens belopp, eftersom det inte spelar någon roll för arbetsgivaren vad arbetskraftskostnaderna består av. Företagare måste prissätta sitt arbete så att priset ligger på minst samma nivå som priset på motsvarande arbete som utförs av personer i arbetsförhållande. En företagare kan då betala det belopp av sin arbetslöshetsförsäkring som motsvarar det som arbetsgivaren och arbetstagaren tillsammans betalar för en löntagare. Företagarnas utkomstskydd för ar- 6
Ministerns svar KK 356/2007 vp Outi Alanko-Kahiluoto /vihr betslösa är inte dyrare än löntagarnas även om det på grund av skillnaderna i finansieringen kan verka så. I den åtgärdsmotion som det hänvisas till i spörsmålet konstateras att företagare som sysselsätter sig själva i allmänhet måste sälja redskapen för sin företagsverksamhet och avbryta företagsverksamheten under fyra månader för att få arbetslöshetsdagpenning om företagsverksamheten inte upphör helt. De arbetskraftspolitiska förutsättningar enligt lagen om utkomstskydd för arbetslösa som gäller företagare är rätt stränga eftersom företagarna själva kan påverka beslut som rör den egna verksamheten. Verksamhetens omfattning och dess variationer beror i mycket stor utsträckning på företagarens egna beslut. Även då verksamheten minskar i brist på efterfrågan är det en del av risken med företagsverksamhet, och det är inte meningen att den ska täckas med utkomstskyddet för arbetslösa. I lagen om utkomstskydd för arbetslösa har man dock strävat efter att beakta de företagare vars verksamhet ligger nära löntagarens. I lagen om utkomstskydd för arbetslösa fastställs vilka företagare som kan jämställas med löntagare. Med en företagare som kan jämställas med en löntagare avses enligt lagen en företagare som själv deltar i arbetsprestationen och som står i ett permanent uppdragsförhållande till huvudsakligen en uppdragsgivare under vars omedelbara ledning och övervakning han eller hon står. Vidare förutsätts det att han eller hon under det år som föregått den tidpunkt då han eller hon anmälde sig som arbetssökande sammanlagt inte har haft flera än en utomstående anställd åt gången. Av en företagare som kan jämställas med en löntagare krävs inte att företagsverksamheten har upphört eller har varit avbruten under fyra månader innan arbetslöshetsdagpenning kan utbetalas. Ett villkor för att inkomstrelaterad arbetslöshetsdagpenning ska utbetalas är att arbetsvillkoret uppfylls. Företagares arbetsvillkor blir uppfyllt då personen under de närmast föregående 48 månaderna i sammanlagt 24 månader har arbetat som företagare i företagsverksamhet som till sin omfattning har varit väsentlig. Löntagares arbetsvillkor blir uppfyllt då personen arbetat i 10 månader. Att arbetsvillkoret för företagare är längre har motiverats med att företagaren själv kan påverka sin arbetslöshet. Om en företagare inom en månad efter det att han eller hon inlett företagsverksamhet ansluter sig till en företagarkassa inräknas i arbetsvillkoret för företagare högst sex månader av det arbetsvillkor som uppfyllts under tiden som medlem i en löntagarkassa. Om en person som uppfyllt arbetsvillkoret i löntagarkassan blir företagare och ansluter sig till en företagarkassa när han eller hon inleder företagsverksamheten, har personen under de 18 första månaderna rätt till arbetslöshetsdagpenning för löntagare och omfattas efter detta av företagarnas utkomstskydd för arbetslösa. På motsvarande sätt kan en företagare bli löntagare och behålla det utkomstskydd för arbetslösa som han eller hon har via företagares arbetslöshetskassa tills arbetsvillkoret för löntagare uppfylls. Enligt gällande lagstiftning får en person som har försäkring mot arbetslöshet, antingen som löntagare eller företagare, inkomstrelaterat utkomstskydd vid arbetslöshet. När det gäller utkomstskyddet för arbetslösa konstnärer eller yrkesutövare som sysselsätter sig själva är problemet framförallt när verksamheten inleds och när den avslutas och om den utgör huvud- eller bisyssla. Dessa är sådana arbetskraftspolitiska förutsättningar för att få utkomstskydd för arbetslösa som arbetskraftsbyrån fattar beslut om. Enligt regeringsprogrammet förbättras stipendiaters sociala trygghet från ingången av 2009 så att stipendiaterna på basis av de stipendiebelopp som beviljats för arbete tryggas pensionsskydd, sjukförsäkringsskydd, skydd mot olycksfall i arbetet och utkomstskydd för arbetslösa. Utkomstskyddet för arbetslösa förbättras för dem som verkar inom vetenskapen och konsten genom att lagstiftningen preciseras. I anslutning till detta lämnade utredare Pasi Järvinen den 4 september 2007 en rapport till arbetsministeriet där han föreslår åtgärder för att förenhetliga tolkningspraxis samt preciseringar i lagstiftningen. Det föreslås att lagstiftningen preciseras bl.a. genom att företagsverksamhet och yrkesutövande skiljs från eget arbete. Eget arbete definieras i 7
Ministerns svar lag, och villkoren för att den som utför eget arbete ska få arbetslöshetsdagpenning lindras. Företagarorganisationerna och företagarnas arbetslöshetskassor har inte ansett längden på arbetsvillkoret eller det faktum att företagare finansierar sin andel av utkomstskyddet för arbetslösa vara ett problem. Problemen har i första hand gällt de arbetskraftspolitiska förutsättningarna för att få förmånen. Enligt den arbetsgruppsrapport som nämns ovan var 58 procent av företagarna enmansföretagare utan anställd arbetskraft utanför familjen år 2004. Nya företagare stöds bl.a. med en startpeng som har visat sig fungera bra när det gäller att stödja nya företagare under den besvärliga första tiden. Att främja företagsamhet är en viktig del av regeringens program. Regeringen fortsätter att utveckla företagarnas socialskydd och avhjälpa de brister det har i samarbete med de organisationer som representerar företagarna. Helsingfors den 25 oktober 2007 Social- och hälsovårdsminister Liisa Hyssälä 8