Työryhmän ehdotus 22.4.2014 Päivitetty 30.5.2014 PCI-hankkeisiin liittyvien arviointiprosessien kehittäminen Muut kuin lainsäädännölliset toimenpiteet 0
Sisällys: 1. Johdanto 2. Asetuksen pääkohdat työryhmän toimeksiannon kannalta 3. Kansallisen menettelyn järjestäminen 4. Sujuvoitettavat arviointimenettelyt I: YVA-direktiivi 5. Sujuvoitettavat arviointimenettelyt II: Muut soveltuvat instrumentit 5.1 Natura-arviointi 5.2 SOVA-direktiivi 5.3 Vesipuitedirektiivi ja meristrategiadirektiivi 5.4 Seveso II ja III direktiivit 5.5 Teollisuuspäästödirektiivit 6. Suomen arviointiprosessit suhteessa asetuksen vaatimuksiin 7. Ehdotukset sujuvoittamistoimiksi, jotka eivät edellytä lainsäädännön muutoksia 7.1 Toimintamallien kehittäminen ja hyödyntäminen 7.2 Ennakkoneuvottelut ja hakijan tiivis yhteistyö viranomaisen kanssa 7.3 Viranomaisten keskinäisen yhteistyön tiivistäminen 7.2 Eri Toimijoiden osaamisen parantaminen ja tiedon jakaminen 7.4 Tulosohjaus 2 4 9 17 21 21 24 25 30 32 34 41 42 42 43 43 44 1
1. Johdanto Euroopan parlamentin asetus N:o 347/2013 Euroopan laajuisten energiainfrastruktuurien suuntaviivoista ja päätöksen N:o 1364/2006/EY kumoamisesta sekä asetusten (EY) N:o 713/2009, (EY) 714/2009 ja (EY) N:o 715/2009 muuttamisesta (jäljempänä asetus) tuli voimaan 14.5.2013. Asetuksen tavoitteena on Euroopan laajuisten energiakäytävien ja aihealueiden rakentaminen viivytyksettä ja energiansaannin turvaaminen Euroopassa asetuksessa tarkemmin säännellyllä tavalla. Asetuksen 1 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaan asetuksella helpotetaan yhteistä etua koskevien hankkeiden viiveetöntä toteuttamista järkeistämällä, koordinoimalla entistä tiiviimmin ja nopeuttamalla lupaprosesseja ja parantamalla yleisön osallistumista. Asetuksen soveltamisalaan kuuluvat merkittävät yleisen edun kannalta tärkeät energiainfrastruktuurihankkeet (Projects of Common Interest, jäljempänä PCI-hankkeet), joilla on vaikutuksia useassa jäsenmaassa. Asetuksella pyritään nopeuttamaan rajat ylittävien energiainfrastruktuuriverkkojen rakentamista ympäristövaatimuksista tinkimättä ja parantamaan yleisön osallistumisoikeutta. Komissio on julkaissut asiakirjan nimeltä Streamlining enviromental assesment procedures for energy infrastructure Projects of Common Interest (jäljempänä Streamlining-ohje), jossa opastetaan asetuksessa tarkoitettuun ympäristöarviointien virtaviivaistamiseen. Asiakirja ei ole oikeudellisesti jäsenmaita sitova. Asetuksessa määritellään aikarajat yleisen edun kannalta tärkeiden hankkeiden vaatimien ympäristöarviointien ja lupaprosessien kestolle sekä luodaan uusia menettelyllisiä vaatimuksia näille prosesseille. Asetus muodostaa kokonaisuuden CEF-rahoitusvälineen kanssa ja asetuksella parannetaan PCI-hankkeiden rahoituksen sääntelyä. 2
Asetus edellyttää kansallisella tasolla erityisesti kansallisen toimivaltaisen viranomaisen nimeämistä, PCI-hankkeiden lupamenettelyjen järjestämistä asetuksen mukaisesti, arviointimenettelyjen sujuvoittamista ja käsikirjan laatimista PCI-hankkeita koskevasta lupamenettelystä. Suomessa asetus kuuluu pääosin työ- ja elinkeinoministeriön vastuulle, mutta sillä on merkittäviä vaikutuksia myös ympäristöministeriön toimialan ympäristölainsäädäntöön. Asetuksen kansallinen täytäntöönpano valmistellaan kahdessa eri työryhmässä, joista toinen on ympäristöministeriön vetämä ja toinen työ- ja elinkeinoministeriön vastuulla. Työ ja elinkeinoministeriön työryhmä on valmistellut toimivaltaisen viranomaisen nimeämistä ja lupalainsäädännön edellyttämiä muutoksia koskevan hallituksen esityksen, joka on tarkoitus antaa eduskunnalle loppukeväästä 2014. Ympäristöministeriön työryhmän vastuulla on arviointimenettelyjen sujuvoittamiseksi tarvittavien keinojen tunnistaminen ja laatia ehdotus asetuksen 10 artiklan mukaiseksi käsikirjaksi. Tässä asiakirjassa esitellään ympäristöministeriön 13.2.2014 asettaman työryhmän ehdotukset PCI-hankkeisiin liittyvien arviointiprosessien kehittämiseksi. Työryhmä on tunnistanut tässä vaiheessa niitä toimenpiteitä, jotka eivät vaadi lainsäädäntömuutoksia. Työryhmän työn lähtöolettamina ovat työ- ja elinkeinoministeriön työryhmän ehdotukset hallituksen esitykseksi. Jos hallituksen esitykseen tulee muutoksia sen jatkovalmistelussa tai eduskuntakäsittelyssä, heijastuvat ne tähän asiakirjaan. Työryhmä jatkaa työskentelyä arviointimenettelyjen sujuvoittamiseksi toimikautensa loppuun asti, eli 30.9.2014 saakka laatiakseen ehdotukset niistä arviointimenettelyiden kehittämistoimenpiteistä, jotka edellyttävät lainsäädäntömuutoksia. 3
2. Asetuksen pa a kohdat tyo ryhma n toimeksiannon kannalta Asetuksella luodaan velvoitteita jäsenmaille ja komissiolle. Komissio julkistaa joka toinen vuosi listauksen PCI-hankkeista, jotka valitaan asetuksen 3 artiklan mukaisissa alueellisissa ryhmissä. Alueellisiin ryhmiin kuuluu jäsenmaiden edustajia, kansallisia sääntelyviranomaisia, kantaverkko-operaattorit (Transmission system operators, TSO s), komissio, energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyövirasto ACER, sähkö-entso ja kaasu-entso. Näissä alueellisissa ryhmissä päätösvalta kuuluu jäsenmaille ja komissiolle. ACER:n ja alueellisten ryhmien tehtäviin kuuluu myös PCI-hankkeiden etenemisen valvonta. Ainoastaan PCI-listalla olevat hankkeet voivat saada PCI-statuksen ja kuuluvat asetuksen soveltamisalaan. Suomessa PCI-lain mukaiseen menettelyyn voivat hakeutua vain PCI-listalla mainitut hankkeet. Ensimmäinen PCI-listaus julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä 21.12.2013. PCI-lista on asetuksen I liitteessä lueteltujen prioriteettikäytävien mukainen ja se on lisätty asetuksen uudeksi liitteeksi VII. Tällä hetkellä PCI-hankeluettelon kohdan 8.1 mukaan yhteisen edun mukaisista hankkeista Suomea koskee ainoastaan Inkooseen mahdollisesti rakennettava LNG-terminaali ja Balticonnector-kaasuputki. Nämä kaasuhankkeet ovat osa Baltian energiamarkkinoiden yhdistämissuunnitelman loppuunsaattamista sähkön ja kaasun osalta (BEMIP Electricity ja BEMIP Gas). 4
Kuva 1: Hyväksytyt PCI-hankkeet kartalla. Lähde: Komission www-sivut: http://ec.europa.eu/energy/infrastructure/transparency_platform/ map-viewer/. Suuri osa asetuksen artikloista keskittyy määrittelemään hankkeiden rahoitukseen ja tunnistamiseen liittyviä seikkoja. Asetuksessa mahdollistetaan myös eurooppalaisen koordinaattorin nimeäminen edistämään toteuttamisvaikeuksista kärsivää hanketta (artikla 6). Ympäristöministeriön työryhmän kannalta olennaisimmat säännökset sisältyvät asetuksen artikloihin 7, 8, 9 ja 10. Asetuksen 7 artikla koskee lupien myöntämistä ja yleisön osallistumista. Artiklan mukaan PCI-hankkeiden lupamenettely on hoidettava mahdollisimman nopeasti ja nämä hankkeet on mahdollisuuksien mukaan asetettava korkeimpaan mahdolliseen asemaan kansallisessa tärkeysjärjestyksessä. Komissio julkistaa artiklan 7(4) mukaan ei-sitovan ohjeistuksen jäsenvaltioiden tukemiseksi ympäristöarviointimenettelyjen 5
sujuvoittamiseksi, joka on huomioitava jäsenvaltioissa mietittäessä sujuvoittamiskeinoja. Komission on julkaissut 24.7.2013 Streamlining-ohjeen, jossa on esitelty erilaisia mahdollisuuksia arviointimenettelyjen sujuvoittamiseksi. Asiakirjassa esitellään sujuvoittamistoimenpiteitä PCI-hankkeisiin liittyvien arviointimenettelyjen osalta, keskittyen erityisesti YVA-direktiiviin 2011/92/EU. Streamlining-ohjeistuksen mukaan hankekohtaisesti sovellettavaksi voi tulla myös muut sektorikohtaiset direktiivit, kuten SOVAdirektiivii 2001/42/EY, luontodirektiivi 92/43/ETY, lintudirektiivi 2009/147/EY, vesipuitedirektiivi 2000/60/EY tai teollisuuspäästödirektiivi. Espoon sopimuksen ja Århusin sopimuksen velvoitteet on myös huomioitava sujuvoitettaessa menettelyjä. Asetuksen 8 artikla käsittelee lupaprosessin järjestämistä. Artikla velvoittaa nimeämään kansallisen toimivaltaisen viranomaisen, joka on vastuussa PCI-hankkeiden helpottamisesta ja koordinoinnista. Jäsenmaat voivat valita kolmesta eri vaihtoehdosta järjestelmälleen sopivan mallin, jonka mukaisesti asetuksen 10 artiklan 1 b-kohdan mukainen kattava päätös annetaan. Artiklan 8(3) mukaan vaihtoehdot ovat kokonaisvaltainen järjestelmä, koordinoitu järjestelmä tai yhteistyöhön perustuva järjestelmä. Asetuksen 9 artikla käsittelee avoimuutta ja yleisön osallistumista. Artiklassa velvoitetaan julkaisemaan yleisön saataville käsikirja yhteistä etua koskeviin hankkeisiin sovellettavasta lupaprosessista 16.5.2014 mennessä. Käsikirjan sisältövaatimuksia tarkennetaan asetuksen VI liitteen 1 kohdassa. Yleisön osallistumisoikeudet on turvatta artiklassa esitetyllä tavalla ja kuulemismenettelyt on pyrittävä yhdistämään mahdollisuuksien mukaan (Asetuksen liite VI kohta 3). Asetuksen 9 artiklan mukaan hankkeen toteuttajan on laadittava yleisön osallistumista koskeva toimintamalli, joka on hyväksytettävä toimivaltaisessa viranomaisessa asetuksen mukaisen prosessin puitteissa kolmen kuukauden ohjeellisen ajanjakson kuluessa. Hyväksyessään 6
toimintamallin tai vaatiessaan siihen muutoksia viranomaisen on otettava huomioon kaikki ennen lupaprosessin aloittamista toteutettavat yleisön osallistumisen tai julkisen kuulemisen muodot, siltä osin kun niissä noudatetaan 9 artiklan vaatimuksia. PCI-prosessissa järjestettävien julkisten kuulemisten vähimmäismäärästä säädetään 9 artiklan 4 kohdassa. Arviointivaiheessa, ennen lopullisten hakemusasiakirjojen jättämistä hankkeen toteuttajan tai, mikäli kansallisessa oikeudessa niin edellytetään, kansallisen viranomaisen on järjestettävä vähintään yksi julkinen kuuleminen ennen hakemusasiakirjojen jättämistä. Arviointivaiheen julkisista kuulemisista on myös laadittava yhteenvetokertomus. Hankkeen toteuttajan on julkaistava asiaa koskevia tietoja muitakin asianmukaisia tiedotuskanavia käyttäen. Rajat ylittävien vaikutusten arviointi kuulemisineen hoidetaan Espoon sopimuksen mukaisesti. Asetuksen 10 artikla käsittelee lupaprosessin kestoa ja täytäntöönpanoa. Lupaprosessi koostuu kahdesta osasta, jotka ovat hakemusta edeltävä menettely ja lakisääteinen lupamenettely. Hakemusta edeltävä menettely saa olla kestoltaan 2 vuotta ja varsinainen lupaprosessi 1,5 vuotta. Toimivaltainen viranomainen voi myöntää 9 kuukauden jatkoajan molemmille määräajoille. Viivytyksestä on ilmoitettava asetuksen 3 artiklan mukaiselle alueelliselle ryhmälle. Asetuksen 10(3) mukaan yksinomaan PCI-hanketta varten toteutettava reitin tai sijainnin määritys 1 on tehtävä erillisen kuuden kuukauden ajanjakson kuluessa, jos sitä ei voida sisällyttää kattavaan päätökseen. Tämä määritys voi saada 6kk jatkoaikaa. Artiklan tarkoittama reitin tai sijainnin määritys tarkoittaa käytännössä lunastuslupaa, joka on päätetty ottaa mukaan kattavaan päätökseen. Kansallisesti 6 kk erillinen määräaika ei siis ole relevantti, vaan Suomessa reitin määrityksessä noudatetaan 10(2) artiklan mukaisia määräaikoja. 1 Mukaan lukien tiettyjen verkkoinfrastruktuureita palvelevien käytävien suunnittelu. 7
Hakemusten jättämistä edeltävässä arviointivaiheessa on myös yksilöitävä lupavaiheessa tarvittavien tietojen kattavuus, määrittää lupaprosessin aikataulu ja hyväksyttävä/hylättävä/pyydettävä täydennystä kolmen kuukauden määräajan kuluessa hankkeen toteuttajan jättämiin hakemusasiakirjoihin (Artikla 10(4)). Artiklan mukaan asetuksen asettamat määräajat eivät rajoita kansainvälisestä tai unionin oikeudesta johtuvien velvollisuuksien soveltamista eivätkä hallinnollisten muutoksenhakukeinojen ja tuomioistuimessa toteutettavien oikeussuojakeinojen soveltamista. 8
3. Kansallisen menettelyn ja rjesta minen Työ- ja elinkeinoministeriön asettama työryhmä on laatinut ehdotuksen asetuksen mukaisten lupamenettelyjen edellyttämiksi lainsäädännön muutoksiksi. Työryhmän tuli laatia ehdotus kansallisen toimivaltaisen viranomaisen nimeämiseksi ja sen edellyttämäksi lainsäädännöksi, laatia ehdotus vaihtoehdoksi, jonka mukaan yhteistä etua koskevia energiahankkeita (PCI-hankkeet) koskeva lupamenettely toteutetaan Suomessa, selvittää PCI-hankkeita koskevat muutostarpeet kansalliseen lainsäädäntöön ja laatia ehdotus PCI-hankkeita koskevan lupamenettelyn edellyttämiksi lainsäädännön muutoksiksi. Hallituksen esitystä koskevan ehdotuksen mukaan ehdotetaan säädettäväksi uusi laki Euroopan unionin yhteistä etua koskevien energiahankkeiden lupamenettelystä. Lisäksi esitetään muutettavaksi Energiavirastosta annettua lakia, sähkömarkkinalakia, maakaasumarkkinalakia, Suomen talousvyöhykkeestä annettua lakia, vesilakia, ympäristönsuojelulakia, maankäyttö- ja rakennuslakia, vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta annettua lakia sekä kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annettua lakia. Esityksen tavoitteena on nimetä energiainfrastruktuuriasetuksen tarkoittama kansallinen toimivaltainen viranomainen ja saattaa voimaan asetuksen mukaisten lupamenettelyjen edellyttämät lainsäädännön muutokset. Esityksen mukaan kansalliseksi toimivaltaiseksi viranomaiseksi nimettäisiin Energiavirasto. Hallituksen esityksen mukaan Energiavirastolle kuuluu energiainfrastruktuuriasetuksen soveltamisalaan kuuluvia lupaasioita vastaavia lupa-asioita ja muita asetuksen täytäntöönpanoon liittyviä tehtäviä ja se on itsenäinen ja riippumaton viranomainen. Energiainfrastruktuuriasetus kuuluu lupa-asioiden osalta työ- ja elinkeinoministeriön toimialaan ja Energiavirasto toimii kyseisellä hallinnonalalla viranomaisena, johon on sijoitettu energiahallinnon 9
operatiivisia tehtäviä. Monissa muissa Euroopan Unionin jäsenvaltioissa on myös valittu kansalliseksi toimivaltaiseksi viranomaiseksi energia-alan sääntelyviranomainen. Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että PCI-hankkeiden lupamenettelyyn sovellettaisiin kolmesta vaihtoehtoisesta mallista yhteistyöhön perustuvaa mallia. Asetuksen mukaan jäsenvaltiot voivat suunnittelu- ja lupaprosessien kansallisten erityispiirteiden huomioon ottamiseksi valita jonkin kolmesta järjestelmästä helpottaakseen ja koordinoidakseen menettelyjään ja käyttöön on otettava kaikkein tehokkain järjestelmä. Mikäli jäsenvaltio valitsee yhteistyöhön perustuvan järjestelmän, sen on ilmoitettava komissiolle päätöksensä perustelut. Komissio arvioi järjestelmien tehokkuuden 17 artiklassa tarkoitetussa kertomuksessa. Asetuksen 8(3) artiklan c-kohdan mukaisessa yhteistyöhön perustuvassa järjestelmässä toimivaltainen viranomainen koordinoi kattavan päätöksen antamista. Toimivaltaisen viranomaisen on tarvittaessa kansallisen oikeuden mukaisesti muita asianomaisia viranomaisia kuullen vahvistettava tapauskohtaisesti kohtuullinen määräaika, jonka kuluessa yksittäiset päätökset on annettava, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 10 artiklan mukaisesti asetettujen määräaikojen soveltamista. Sen on seurattava, että asianomaiset viranomaiset noudattavat määräaikoja. Asetuksesta aiheutuu suoraan vaikutuksia viranomaisten keskinäisiin suhteisiin. Esityksen mukainen yhteistyöhön perustuva järjestelmä vaikuttaa viranomaisten keskinäisiin suhteisiin vähemmän kuin kokonaisvaltainen tai koordinoitu järjestelmä. Esitetyssä yhteistyöhön perustuvassa järjestelmässä Energiavirasto päättäisi toimivaltaisena viranomaisena muiden viranomaisten toimivaltaan kuuluvien lupa-asioiden joistakin prosessuaalisista asioista ja määrittelisi lupaprosessien kokonaisaikataulut. Asianomaisilla lupaviranomaisilla säilyisi kuitenkin lupa-asioiden ratkaisussa itsenäinen päätösvalta. 10
Yhteistyöhön perustuva järjestelmä vaatii ehdotuksen mukaan vähiten muutoksia lainsäädäntöön ja lupaprosesseihin. Lupaviranomaisten itsenäisyyteen ja erilaisten lupien sekä päätöksenteon luonteeseen liittyviä yhteensovittamisongelmia olisi vähemmän kuin muissa järjestelmissä ja asiantuntemusta ei tarvitsisi kerätä useaan viranomaiseen. Yhteistyöhön perustuva järjestelmä olisi näin ollen myös taloudellisesti tehokkain. Ehdotuksen mukaan hanke tulisi vireille Energiavirastossa, kun hankkeen toteuttaja ilmoittaa hankkeesta kirjallisesti asetuksen 10 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaisesti. Varsinaisissa lupaviranomaisissa lupahakemukset tulisivat vireille silloin, kun hankkeen toteuttaja toimittaa viranomaisille hakemusasiakirjat. Hankkeen ja hakemuksen vireilletulo tapahtuisi siten hallintolain ja lupien käsittelyä sääntelevien erityislakien menettelysäännösten mukaisesti, eikä vireilletulosta olisi tarvetta säätää erikseen. Hakemusasiakirjojen toimittaminen viranomaisille ja siten lupahakemuksen vireilletuloajankohta vastaisi energiainfrastruktuuriasetuksen 10 artiklan 4 kohdan c alakohdassa tarkoitettua hakemusasiakirjojen luonnoksen toimittamisen ajankohtaa. Asetuksen 10 artiklan 4 kohdan a alakohdan mukaan toimivaltaisen viranomaisen on todettuaan hankeilmoituksen vastaanotetuksi yksilöitävä tiiviissä yhteistyössä muiden asianomaisten viranomaisten kanssa ja tarvittaessa hankkeen toteuttajan ehdotuksen perusteella niiden tietojen kattavuus ja yksityiskohtaisuus, jotka hankkeen toteuttajan on toimitettava osana hakemusasiakirjoja kattavan päätöksen hakemiseksi. Hakemusasiakirjojen osana toimitettavien tietojen kattavuutta ja yksityiskohtaisuutta arvioitaisiin pääsääntöisesti voimassa olevien lakien ja niiden nojalla annettujen säännösten perusteella. Myöhemmin julkaistavassa PCI-hankkeiden lupamenettelyä koskevassa käsikirjassa julkaistaisiin tarkistuslista, jonka pohjalta hakemuksiin tarvittavat tiedot voidaan yksilöidä. Yhteistyöhön perustuva järjestelmä ei rajoittaisi kunkin viranomaisen hallintolain mukaista neuvontavelvollisuutta, joten hankkeen toteuttaja voisi jatkossakin kääntyä suoraan lupaviranomaisen puoleen. 11
Yhteistyöhön perustuvassa järjestelmässä lupaprosessit eri viranomaisissa säilyisivät erillisinä. Toimivaltainen viranomainen voisi hyväksyä tarvittavien lupien lopulliset hakemusasiakirjat eri aikaan eri lupien osalta. Näin ollen energiainfrastruktuuriasetuksen 10 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukainen lakisääteinen lupamenettely voisi alkaa eri lupien osalta eri aikaan riippuen siitä, milloin lopulliset hakemusasiakirjat ovat valmiit. Lakisääteistä lupamenettelyä koskeva yhden vuoden ja kuuden kuukauden määräaika alkaisi kulua siitä, kun Energiavirasto hyväksyy viimeisen lupahakemuksen lopulliset hakemusasiakirjat. Asetuksen 10 artiklan 4 kohdan c alakohdan mukaan lisätietoja voidaan pyytää lopullisten hakemusasiakirjojen hyväksymisen jälkeen vain siinä tapauksessa, että se on perusteltua muuttuneiden olosuhteiden vuoksi. Tämä ei kuitenkaan estäisi esimerkiksi asiakirjojen sisäisten ristiriitaisuuksien poistamiseksi tehtäviä tai muita vähäisiä muutoksia koskevia hakemusasiakirjojen täydennyspyyntöjä. Hankkeen toteuttaja voisi myös oma-aloitteisesti täydentää hakemusasiakirjoja neuvoteltuaan siitä asianomaisen lupaviranomaisen kanssa. Lakiehdotuksen 5 :ssä säädetään, että lain 1 :n 2 momentissa säädettyä lupaa koskeva hakemus ja sen käsittelyyn liittyvät asiakirjat on toimitettava samanaikaisesti sekä toimivaltaiselle viranomaiselle että sille lupaviranomaiselle, jonka toimivaltaan kyseinen asia kuuluu. Säännös koskisi asetuksen 10 artiklan 4 kohdan c alakohdassa tarkoitettujen hakemusasiakirjojen luonnosten ja sen jälkeen toimitettavien asiakirjojen toimittamista viranomaisille. Asiakirjojen samanaikainen toimittaminen koskisi kutakin lupa-asiaa erikseen. Säännöksellä varmistettaisiin se, että toimivaltaisen viranomaisen ja varsinaisen lupaviranomaisen yhteistyö sujuu saumattomasti ja molemmilla on samat asiakirjat käytössään. Säännös ei kuitenkaan edellyttäisi kaikkien lain soveltamisalaan kuuluvien lupa-asioiden vireille saattamista samanaikaisesti. 12
Asiakirjojen samanaikainen toimittaminen ei koskisi lupamenettelyyn liittyvää hankeilmoitusta ja sen käsittelyyn liittyviä asiakirjojaeikä yleisön osallistumista koskevan toimintamallin käsittelyyn liittyviä asiakirjoja. Näiltä osin toimivaltainen viranomainen olisi velvollinen huolehtimaan asiakirjojen toimittamisesta muille viranomaisille. Lakiehdotuksen 6 :n mukaan toimivaltaisen viranomaisen olisi pyydettävä asianomaisen lupaviranomaisen lausuntoa hakemuksessa esitettyjen selvitysten riittävyydestä ennen kuin se tekee asetuksen 10 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädetyn päätöksen hakemusasiakirjojen hyväksymisestä. Toimivaltainen viranomainen ei voisi hyväksyä hakemusasiakirjoja vastoin asianomaisen lupaviranomaisen kantaa. Toimivaltainen viranomainen voisi sen sijaan jättää hakemusasiakirjat hyväksymättä, vaikka asianomainen viranomainen olisi puoltanut hyväksymistä. Energiavirastossa ei välttämättä ole sellaista asiantuntemusta eri lupa-asioihin vaadittavista asioista, että se voisi itsenäisesti päättää, milloin hakemusasiakirjat ovat riittävät. Tästä syystä on tarpeen säätää, että hakemusasiakirjat voi hyväksyä vain varsinaisen lupaviranomaisen puoltaessa hyväksymistä. Kuva 2: PCI-menettelyn kulku. Lähde: Ympäristöministeriö 2014. 13
Toimivaltaisen viranomaisen toimivalta koskisi ehdotuksen mukaan vain prosessuaalisia asioita. Lupaviranomaisilla säilyisi edelleen lupa-asioiden ratkaisussa itsenäinen päätösvalta. Esitys ei näin ollen tältä osin loukkaa kunnallisen itsehallinnon periaatetta niissä tilanteissa, joissa menettely kattaa myös kunnallisen viranomaisen vastuulla olevia menettelyitä (kuten rakennuslupamenettely). Ehdotuksen mukaan yhteistä etua koskevien energiahankkeiden nopean toteutuksen turvaamiseksi kunkin viranomaisen olisi huolehdittava, että näihin hankkeisiin liittyvät tehtävät käsitellään viivytyksettä. Näihin tehtäviin sisältyy myös kunnallisen itsehallinnon piiriin kuuluva alueidenkäytön suunnittelu. Koska säännös olisi tavoitteellinen, sen ei voida katsoa kuitenkaan loukkaavan kunnallisen itsehallinnon periaatetta. Lakiehdotuksen 7 :n mukaan toimivaltaisen viranomaisen hakemusasiakirjojen hyväksymistä koskevaan päätökseen ei saa erikseen hakea valittamalla muutosta. Hakemusasiakirjojen hyväksymistä koskevaan päätökseen voisi siten hakea muutosta pääasian yhteydessä. Esityksessä ei ole tarkoitus muuttaa lain soveltamisalaan kuuluvien lupien muutoksenhakua. Lakiehdotuksen mukaan kaikkien lupaprosessiin osallistuvien osapuolten on noudatettava liitteessä VI olevassa 3 kohdassa vahvistettuja yleisön osallistumisen periaatteita, sanotun kuitenkaan rajoittamatta Århusin ja Espoon yleissopimusten ja asiaa koskevan unionin oikeuden vaatimusten soveltamista. Asetuksen liitteen VI 3 kohdan mukaan sidosryhmille, joihin yhteistä etua koskeva hanke vaikuttaa, mukaan lukien asianomaiset kansalliset, alueelliset ja paikalliset viranomaiset, maanomistajat ja hankkeen läheisyydessä asuvat kansalaiset sekä suuri yleisö ja sen yhteenliittymät, järjestöt tai ryhmät, on tiedotettava ja niitä on kuultava laajasti varhaisessa vaiheessa, kun yleisön mahdolliset huolenaiheet voidaan vielä ottaa huomioon, ja avoimella ja läpinäkyvällä tavalla. Toimivaltaisen viranomaisen on tarvittaessa tuettava aktiivisesti hankkeen toteuttajan yleisön osallistumiseen liittyviä toimia. 14
Lupa- ja arviointimenettelyistä vastaavien viranomaisten on varmistettava, että yhteistä etua koskevien hankkeiden julkiset kuulemismenettelyt yhdistetään mahdollisuuksien mukaan. Kunkin julkisen kuulemisen on katettava kaikki kysymykset, joilla on merkitystä menettelyn kyseisessä vaiheessa, eikä kysymystä, jolla on merkitystä menettelyn yhdessä tietyssä vaiheessa, saa käsitellä useammassa kuin yhdessä julkisessa kuulemisessa. Yksi julkinen kuuleminen saadaan kuitenkin toteuttaa useammassa kuin yhdessä paikassa. Julkisessa kuulemisessa käsiteltävät kysymykset on mainittava selkeästi julkista kuulemista koskevassa ilmoituksessa. Huomautuksia ja mielipiteitä saa ottaa vastaan ainoastaan julkisen kuulemisen alkamisesta sen päättymispäivään saakka. Lakiehdotuksessa kerrotaan, että hankkeen toteuttajan on laadittava yleisön osallistumista koskeva toimintamalli ja esitettävä se toimivaltaiselle viranomaiselle kolmen kuukauden ohjeellisen ajanjakson kuluessa 10 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaisesta lupaprosessin alkamisajankohdasta 1 kohdassa tarkoitetussa käsikirjassa kuvattua menettelyä noudattaen ja liitteessä VI säädettyjen suuntaviivojen mukaisesti. Asetuksen 9 artiklan 4 kohdan mukaan hankkeen toteuttajan tai, mikäli kansallisessa oikeudessa niin edellytetään, toimivaltaisen viranomaisen on järjestettävä vähintään yksi julkinen kuuleminen ennen lopullisten ja kattavien hakemusasiakirjojen jättämistä toimivaltaiselle viranomaiselle 10 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaisesti. Kuulemisen järjestämisen vastuunjaosta kerrotaan tarkemmin myöhemmin julkaistavassa käsikirjassa. Hankkeen toteuttajan tai, mikäli kansallisessa oikeudessa niin säädetään, toimivaltaisen viranomaisen on perustettava ja päivitettävä säännöllisesti yhteistä etua koskevan hankkeen verkkosivusto, jolla julkaistaan hanketta koskevia tietoja, jolta on linkki komission verkkosivustolle ja jonka on täytettävä asetuksen liitteessä VI olevassa 6 kohdassa esitetyt 15
vaatimukset. Kaupallisesti arkaluonteiset tiedot on käsiteltävä luottamuksellisina, kuten julkisuuslain 24 :ssä säädetään. Hankkeen toteuttajien on lisäksi julkaistava asiaa koskevia tietoja käyttäen muita asianmukaisia tiedotuskanavia, jotka ovat julkisesti saatavilla. 16
4. Sujuvoitettavat arviointimenettelyt I: YVA-direktiivi Direktiivin tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista 2011/92/EY (YVA-direktiivi) mukainen YVA-menettely on komission Streamlining-ohjeistuksen mukaan suurten energiainfrastruktuurihankkeiden kannalta keskeinen menettely, jonka tulisi olla myös keskeinen sujuvoitettava arviointimenettely (s.7, s.13). YVA-lain (468/1994) ja YVA-asetuksen (713/2006) mukaisella YVA-menettelyllä tarkoitetaan menettelyä, jossa selvitetään ja arvioidaan tiettyjen hankkeiden ympäristövaikutukset ja kuullaan viranomaisia ja niitä, joiden oloihin tai etuihin hanke saattaa vaikuttaa. YVA-menettely tulee aloittaa aikaisessa suunnitteluvaiheessa ja sen tulee olla päätetty ennen päätöksen antamista varsinaisessa lupa-asiassa. YVAlain 7 :n 1 momentin mukaisesti hankkeen ympäristövaikutukset on oltava selvitettyinä ennen kuin hankkeen toteuttamiseksi ryhdytään ympäristövaikutusten kannalta olennaisiin toimiin. Direktiivin mukaan kuulemismenettely on aloitettava niin aikaisin, että eri toteuttamisvaihtoehdot ovat vielä avoinna. YVA-menettely jakautuu kahteen vaiheeseen. Menettely tulee vireille, kun hankkeen toteuttaja toimittaa arviointiohjelman yhteysviranomaiselle. Arviointiohjelma on suunnitelma tarvittavista selvityksistä ja arvioinnin järjestämiseksi. Arviointiohjelman vähimmäissisällöstä säädetään YVAasetuksen 9 :ssä. Yhteysviranomaisen on tiedotettava arviointiohjelmasta ja varattava mahdollisuus lausuntojen antamiseen ja mielipiteiden esittämiseen. Yhteysviranomainen antaa arviointiohjelmasta lausunnon, josta on käytävä ilmi miltä osin arviointiohjelmaa on tarvittaessa tarkistettava ja kuinka YVA-lain mukaisten tarpeellisten selvitysten hankkiminen sekä niistä tiedottaminen ja kuuleminen järjestetään ja sovitetaan tarpeen mukaan yhteen hanketta koskevien muiden lakien mukaisten menettelyjen kanssa. Lausunnossa on esitettävä yhteenveto annetuista muista lausunnoista ja mielipiteistä. Yhteysviranomainen toimittaa lausuntonsa ja muut lausunnot ja mielipiteet hankkeesta 17
vastaavalle ja asianomaisille viranomaisille. Arvioinnin laajuutta rajataan (scoping) ohjelmavaiheessa, mutta siinä ei sitovasti vahvisteta menettelyn sisällöllistä laajuutta. Arviointiselostus laaditaan arviointiohjelman pohjalta. PCI-menettelyssä arviointiohjelmavaihe sijoittuu valmisteluvaiheeseen ja arviointiselostuksen laatiminen lupaprosessia edeltävään vaiheeseen. Arviointiohjelman ja yhteysviranomaisen lausunnon perusteella hankkeesta vastaava laatii ympäristövaikutusten arviointiselostuksen, joka toimitetaan yhteysviranomaiselle. Arviointiselostuksesta järjestetään yhteysviranomaisen toimesta kuuleminen, jossa eri tahoilla on mahdollisuus joko mielipiteen esittämiseen tai lausunnon antamiseen. Lain 12 :n mukaan yhteysviranomainen antaa vielä lausuntonsa arviointiselostuksesta, joka sisältää arviointiohjelmaa koskevan lausunnon tavoin yhteenvedon annetuista mielipiteistä ja lausunnoista sekä yhteysviranomaisen arvion selvityksestä ja sen riittävyydestä. Arviointimenettely päättyy, kun yhteysviranomainen toimittaa lausuntonsa sekä muut lausunnot ja mielipiteet hankkeesta vastaavalle. Yhteysviranomainen toimittaa lausuntonsa myös tiedoksi hanketta käsitteleville viranomaisille, hankkeen vaikutusalueen kunnille sekä tarvittaessa maakuntien liitoille ja muille asianomaisille viranomaisille. YVAmenettely ei itsessään pääty hallintopäätökseen eikä arviointimenettely sisällä lupaviranomaisia sitovaa kannanottoa siitä, tulisiko toiminta sallia. Lain 13 :n nojalla viranomainen ei kuitenkaan saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen ennen kuin se on saanut käyttöönsä hankkeesta vastaavan tekemän arviointiselostuksen ja yhteysviranomaisen siitä antaman lausunnon, jonka lisäksi lupaviranomaisen antamasta lupapäätöksestä hanketta tai siihen rinnastettavasta muusta päätöksestä on käytävä ilmi kuinka arviointiselostus ja siitä annettu yhteysviranomaisen lausunto on luparatkaisua ja -määräyksiä tehdessä otettu huomioon. Streamlining-ohjeistuksessa suositellaan jäsenmaille, että kaikkiin PCIhankkeiden kannalta relevantteihin arviointimenettelyihin sovellettaisiin rajausvaihetta (scoping). Varhaisella tiekartoitus- (roadmapping) ja 18
rajausvaiheilla pystyttäisiin tehostamaan menettelyjen jouhevaa etenemistä tehokkaasti. Suomessa on jo käytössä komission suositusta vastaava käytäntö. Komissio suosittelee energiainfra-asetuksen 7(4) artiklan nojalla antamassa Streamlining-ohjeistuksessaan, että jäsenmaat voisivat asettaa erityiset aikarajat yksittäisille arviointimenettelyille tai niille kaikille. Ohjeistuksen mukaan sitovien aikataulujen määräaikojenmäärääminen on osoittautunut mahdolliseksi esimerkiksi YVA-selostuksesta pyydettävien lausuntojen määräaikojen osalta (30-60 päivää). Suomessa sovelletaan jo tällä hetkellä määräaikoja arviointiselostuksen nähtävilläolon ja lausuntojen antamisen osalta, jotka ovat edellä mainitun ohjeistuksen mukaisia. YVA-lain 3 :n mukaan lakia sovellettaessa otetaan huomioon, mitä hankkeesta ja sen ympäristövaikutuksista on muussa yhteydessä selvitetty, sekä sovitetaan yhteen mahdollisuuksien mukaan laissa ja muussa lainsäädännössä edellytetyt selvitykset. Selvitysvelvollisuuden yhteensovittamista koskevia säännöksiä on kirjattu useisiin sektorilakeihin, kuten Natura-arviointia koskevaan luonnonsuojelulain 65.1 :ään. Menettelyjen yhteensovittamisesta päätetään tapauskohtaisesti. Arviointien yhteensovittamisen ja koordinointi on mahdollista myös PCI-hankkeiden YVA-menettelyn yhteydessä. Streamlining-ohjeistuksessa (s.26) ehdotetaan ulkopuolisten asiantuntijoiden käyttöä laaduntarkistuksessa ja hankkeen toteuttajan tuottamien arviointien valvonnassa. Ohjeistuksen mukaan toimivaltaisen viranomaisen tulisi voida verifioida ympäristöselvitykset käyttämällä omaa tai ulkopuolista asiantuntemusta. Streamlining-ohjeistuksen mukaan selvitysten laadun valvominen on erityisen tärkeää. Suomessa ELYkeskukset, joilla on laaja ympäristövaikutusten arviointia koskeva osaaminen arvioivat nykyisinkin hankkeiden vaikutuksista YVAarviointiselostuksessa esitettyä informaatiota ja antavat arviointiselostuksesta ja sen riittävyydestä YVAL 12 :n mukaisen yhteysviranomaisen lausunnon. Laajalla lausuntojen ja mielipiteiden 19
pyytämismenettelyllä pyritään myös kontrolloimaan arviointiselostuksen laatua. Komission Streamlining-ohjeistuksessa käytetään Suomen ELY-keskuksia esimerkkinä YVA-menettelyn onnistuneen koordinoinnin hoitavasta viranomaisesta. Koska ELY-keskus keskittyy YVA-menettelyn koordinointiin, voivat muut viranomaiset erikoistua tiettyihin tehtäviin, jotka ovat hankkeiden kannalta tärkeitä. Suomen kansallista YVA-järjestelmää voidaan pitää nykyisellään onnistuneena ja viranomaisten asiantuntemusta korkealaatuisena. Suomessa YVA-menettely on järjestetty komission suositusten mukaisella tavalla ja Streamlining-ohjeistuksessa esitettyjen keinojen täysi käyttöönotto lisäisi hallinnollista taakkaa, koska niille ei ole todellista tarvetta. Suomessa pyritään jatkuvasti kehittämään YVA-menettelyn toimivuutta ja parantamaan sen laatua. Ympäristöministeriön asettamassa YVAKELAtyöryhmässä pyritään parhaillaan kehittämään YVAyhteysviranomaistoiminnan yhtenäisyyttä ja laatua. Työryhmä antaa loppuraporttinsa vuoden 2014 lopussa. 20
5. Sujuvoitettavat arviointimenettelyt II: Muut soveltuvat instrumentit Streamlining-ohjeistuksessa (s.13) todetaan johtopäätöksenä, että EUoikeuteen perustuvista arviointivelvoitteista YVA-arviointi ja Natura-arviointi ovat pääasialliset sovellettaviksi tulevat menettelyt PCI-hankkeiden kohdalla. Luontodirektiivin (92/43/ETY) ja lintudirektiivin(2009/147/ety) mukainen Natura-arviointi on tehtävä, jos hankkeella on vaikutuksia Natura-alueen suojeltuihin luontoarvoihin. Ohjeistuksen mukaan muiden kuin edellä mainittujen EUympäristöoikeuteen liittyvien direktiivien arviointivelvoitteet voivat olla relevantteja erityisissä olosuhteissa. Komissio suosittelee ohjeistuksessaan, että jäsenmaat voisivat asettaa erityiset aikarajat yksittäisille arviointimenettelyille tai niille kaikille. 5.1 Natura-arviointi Luontodirektiivi ja lintudirektiivi muodostavat EU:n luonnonsuojeluoikeuden pohjan. Luontodirektiivin perusteella valitut erityisten suojelutoimien alueet (Special Areas of Conservation, SAC ) ja lintudirektiivin perusteella valitut erityiset suojelualueet (Special Protection Areas, SPA ) muodostavat Natura 2000 -verkoston. Suomessa Natura 2000-verkostoa koskevat säännökset on sisällytetty luonnonsuojelulain (1096/1996, muutoksineen, LSL) 10 lukuun (64 69 ). Euroopan unionin Natura 2000-verkosto Suomessa koostuu LSL 64.1 :n mukaan lintudirektiivin perusteella Euroopan komissiolle ilmoitetuista linnustonsuojelualueista ja alueista, jotka komissio tai neuvosto luontodirektiivin perusteella on hyväksynyt yhteisön tärkeinä pitämiksi alueiksi. Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaan hankkeet ja suunnitelmat, joilla on tai saattaa olla merkittäviä vaikutuksia Natura-alueeseen, on arvioitava asianmukaisesti suojelutavoitteiden kannalta. Luontodirektiivin 6(3) artiklan säännöksellä pyritään ennakollisesti varmistamaan, että 21
Natura-alueisiin kohdistuvien toimenpiteiden kielteiset vaikutukset eivät ole suojelutavoitteiden kannalta merkittävästi heikentäviä. Natura-arviointi voidaan tehdä itsenäisesti tai osana YVAL:n mukaista YVA-menettelyä. Hankkeen toteuttaja on velvollinen suorittamaan arvioinnin ja vastuuviranomaisen (luvan myöntävä viranomainen) tehtäväksi jää valvoa, että arviointi suoritetaan asianmukaisesti. Vastuuviranomaisen on myös pyydettävä lausunto arvioinnista ELYkeskukselta ja siltä, jonka hallinnassa luonnonsuojelualue on. Jos ELYkeskus itse on hankkeen toteuttaja, lausunnon antaa sen sijasta ympäristöministeriö. Lausunto on annettava viivytyksettä ja viimeistään kuuden kuukauden kuluessa. Luonnonsuojelulain mukainen Natura-arviointi on siis itsenäinen menettely, vaikka se voidaan suorittaa myös YVA-menettelyn yhteydessä. Suoritettaessa yhteismenettely, koskevat YVA-direktiivin menettelylliset vaatimukset lisäksi Natura-arviointia, myös yleisön kuulemisen osalta. YVA-menettelyn yhteydessä laaditusta Natura-arvioinnista on pyydettävä lausunto luonnonsuojelulain 65.2 :n mukaisesti. LSL 66.1 :n (371/1999) nojalla viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen taikka hyväksyä tai vahvistaa suunnitelmaa, jos vaikutusten arviointi- ja lausuntomenettely osoittaa hankkeen tai suunnitelman merkittävästi heikentävän niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 - verkostoon. Lupa voidaan kuitenkin myöntää tai suunnitelma voidaan hyväksyä tai vahvistaa, jos valtioneuvosto yleisistunnossa päättää, että hanke tai suunnitelma on toteutettava erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavasta syystä eikä vaihtoehtoista ratkaisua ole. Jos alueella on luontodirektiivin liitteessä I tarkoitettu ensisijaisesti suojeltava luontotyyppi tai liitteessä II tarkoitettu ensisijaisesti suojeltava laji, on lisäksi edellytyksenä, että ihmisten terveyteen, yleiseen turvallisuuteen tai ympäristölle muualla koituviin erittäin merkittäviin suotuisiin vaikutuksiin liittyvä syy taikka muu erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottava syy 22
vaatii luvan myöntämistä taikka suunnitelman hyväksymistä tai vahvistamista. Viimeksi mainitussa tapauksessa asiasta on hankittava komission lausunto. Kuvaaja: Natura-arviointi- ja lausuntomenettelyn kulku. Lähde: Ympäristöministeriö 2014. Streamlining-ohjeen mukaan Natura-arviointi tulisi yhdistää muihin menettelyihin mahdollisuuksien mukaan. Ohjeistuksessa suositellaan, että Natura-arvioinnin tulisi olla pakollista jo kansallisten energiaohjelmien suunnitteluasteella. Ohjeistuksessa todetaan, että PCI-hanke tulee kyseeseen ns. Naturapoikkeuksen edellytyksenä olevana erittäin tärkeänä yleisen edun kannalta pakottavana syynä. 23
5.2 SOVA-direktiivi Komission mukaan SOVA-direktiivin (2001/42/EY) velvoitteet voivat energiainfrastruktuurihankkeiden osalta tulla sovellettaviksi laaja-alaisten siirtoverkkoon tai jakeluverkkoon liittyvien suunnitelmien osalta. Steramlining-ohjeistuksen mukaan SOVA-menettelyn laatimisesta pitäisi tehdä pakollista jo kansallisia energiaohjelmia ja suunnitelmia valmisteltaessa (s.17). Suomessa SOVA-direktiivi on pantu täytäntöön lailla viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista (200/2005, SOVAL),valtioneuvoston asetuksella viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista (347/2005, SOVAA), maankäyttö-ja rakennuslailla (MRL 132/1999) ja lailla vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä (VHJL 1299/2004). Samassa yhteydessä on implementoitu myös ympäristöarvioinnista tehdyn pöytäkirjan SEApöytäkirjan (SopS 69/2010) asettamat velvoitteet. SOVA-direktiivin tarkoituksena on edistää ympäristönäkökohtien huomioon ottamista suunnitelmien ja ohjelmien valmistelussa ja hyväksymisessä yhtenäistämällä menettelytapoja, joiden mukaisesti ympäristöön todennäköisesti merkittävästi vaikuttavien, viranomaisten valmistelemien suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutukset arvioidaan (HE 243/2004 vp, s.7). SOVAL 1 :n mukaan lain tavoitteena on edistää ympäristövaikutusten arviointia ja huomioon ottamista viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien valmistelussa ja hyväksymisessä, parantaa yleisön tiedonsaantia ja osallistumismahdollisuuksia sekä edistää kestävää kehitystä. Suunnitelman tai ohjelman ympäristövaikutusten arvioinnista ja siihen sisältyvästä ympäristöselostuksen laatimisesta, kuulemisten järjestämisestä, ympäristöselostuksen ja kuulemisten tulosten huomioon ottamisesta päätöksenteossa sekä päätöksestä tiedottamisesta käytetään 24
SOVAL 2.1 :n 3 kohdan mukaisesti nimitystä ympäristöarviointi. Ympäristöarviointi eroaa käsitteenä YVA-lain mukaisesta ympäristövaikutusten arvioinnista. Siinä missä YVAL:n mukaisella ympäristövaikutusten arvioinnilla viitataan hankkeiden selvittämis- ja arviointivelvollisuuteen, kun taas SOVAL:n mukainen ympäristöarviointi koskee viranomaisten suunnitelmia ja ohjelmia. 5.3 Vesipuitedirektiivi ja meristrategiadirektiivi Vesipolitiikan puitedirektiivi 2000/60/EY (vesipuitedirektiivi, VPD) ja meriympäristöpolitiikan puitteista annettu direktiivi 2008/56/EY (meristrategiadirektiivi) pyrkivät hyvän ympäristön tilan saavuttamiseen vesi- ja merialueilla. Vesipuitedirektiivillä ja meristrategiadirektiivillä on yhdensuuntaiset tavoitteet ja keinot Molemmilla toteutetaan vesien tilaan ja ekosysteemeihin kohdistuvien paineiden hallintaa ja hoitoa luomalla vesien- ja merenhoitosuunnitelmia, jotka käsittävät toimenpideohjelmat. Direktiivien mukaan jäsenvaltioiden tulee luoda vesien ja meren arvioinnista, määrittelystä, seurannasta ja tarkkailusta verkosto, jonka avulla voidaan jatkuvasti olla selvillä ympäristön tilasta ja pyrkiä mukauttamaan toimenpiteitä kulloisenkin tilan edellyttämällä tavalla. Direktiiveillä ei suoraan ratkaista erilaisten hankkeiden tai toimintojen sallittavuutta, vaan niissä asetetaan vesien tilalle tavoitteet ja tavoitteiden savuttamiseksi edellytetään tehtävän tarvittavia toimenpiteitä. Suojelutavoite käsittää paitsi päästöjen vähentämisen myös vesivarojen turvaamiseksi tarpeellisten suojelumekanismien ylläpidon. Meristrategiadirektiivi kattaa vesien tilan lisäksi ekosysteemin elollisten osien suojelun. Direktiivit sisältävät sekä vesien tilaan kohdistuvat vaatimukset että muodolliset menettelysäännökset, joilla taataan tilatavoitteiden saavuttaminen ja yhtenäiset menettelytavat. Vesienhoitosuunnitelmia päivitetään parhaillaan seuraavalle vesienhoitokaudelle 2015-2021 ja ensimmäistä Suomen merialueita koskevaa merenhoitosuunnitelmaa laaditaan ympäristöministeriössä. 25
Kuvaaja: Vesienhoitosuunnitelmien päivittämisen aikataulu kaudelle 2015-2021 Vesipuitedirektiivin 4(7) artiklan mukaista poikkeusta vesien hyvän tilan tavoitteesta tietyn hankkeen osalta voidaan soveltaa vain tarkasti rajatuin perustein. Hankkeen pitää olla yleisen edun mukainen ja muiden toteutusvaihtoehtojen tulee olla poissuljettuja. Poikkeaman tarve tulee perustua riittäviin ympäristövaikutusten selvityksiin. Kansallisesti VPD 4(7) artiklan mukaisesta poikkeuksesta säädetään vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain (VHJL 1299/2004) 23 :ssä. Vesienhoitolain 23 :n poikkeuksen merkittävän hankkeen johdosta myöntää valtioneuvosto. Meristrategiadirektiivi, jota sovelletaan rantaviivasta talousvyöhykkeen ulkorajaan kattavan, osittain VPD:n kanssa päällekkäisen rannikkovesien alueen, ei käsitä vastaavaa poikkeamismahdollisuutta. Streamlining-ohjeistuksessa ehdotetaan PCI-hankkeiden osalta hankekohtaisen VPD 4(7) mukaisen poikkeuksen ja siihen liittyvien arviointien yhdistämistä YVA- tai SOVA-menettelyssä tehtäviin 26
arviointeihin. Ohjeistuksen mukaan vesienhoitosuunnitelmista vastaavat viranomaiset voisivat käyttää esimerkiksi YVA-menettelyssä saatuja selvityksiä vesienhoitosuunnitelmien laadinnassa. Tällaisen poikkeuksen tarve ilmenee käytännössä vasta YVA-menettelyssä. Tällä hetkellä ei ole selvitystä siitä, tuleeko PCI-hankkeilla olemaan vaikutusta vesien hyvän tilan tavoitteen saavuttamiseen. Streamlining-ohjeistuksessa suositellaan vesienhoitosuunnitelmien päivittämistä PCI-hankkeiden mukaisiksi. Mikäli vesien hyvään tilaan vaikuttavat PCI-hankkeet etenevät jäsenvaltioissa kesken vesienhoitosuunnitelmien kuusi vuotta kestävän kauden ilman, että hankkeesta on mainintaa vesienhoitosuunnitelmissa, jäsenmaat de facto muuttavat vesienhoitosuunnitelmiaan konsultoimatta yleisöä. Näin ollen ohjeistuksessa katsotaan, että vesienhoitosuunnitelmien formaali päivittäminen olisi suositeltavaa. Mitä suuremman hankkeen ollessa kyseessä, sitä suositeltavampaa päivitys olisi. Streamlining-ohjeistuksessa suositellaan vaihtoehtona vesienhoitosuunnitelmien päivittämiselle yleisön ad hoc konsultoimista esimerkiksi YVA-menettelyn yhteydessä. Tässä konsultoinnissa pitäisi asiaankuuluvasti viitata voimassaolevaan vesienhoitosuunnitelmaan, jotta hankkeen viitekehys ilmenisi. Ohjeistuksen mukaan suunnittelukaudella kehittyvät PCI-hankkeet tulisi lisätä seuraavaan vesienhoitosuunnitelmaan. Ohjeistuksen mukaan kaikki julkistetun PCI-listan mukaiset hankkeet tulisi olla vuoden 2015 vesienhoitosuunnitelmissa, joita parhaillaan laaditaan. Mahdollisten poikkeamien tarvetta ei voitane kuitenkaan vielä kansallisesti tämän hetkisten tietojen perusteella määritellä, koska YVA-menettely PCIhankkeiden osalta on kesken. Vesienhoitosuunnitelmissa pitänee kuitenkin mainita PCI-prosesseista ja siitä, kuinka näiden hankkeiden käsittely etenee. Ympäristöministeriö on julkaissut 10.6.2013 oppaan vesien tilaan vaikuttavien merkittävien hankkeiden tarkastelusta vesienhoitosuunnitelmissa. Oppaan mukaan VHJL:n 23 :n soveltamiseen 27
ja poikkeamisen edellytyksiin voidaan vesienhoitosuunnitelmassa ottaa kantaa, jos hankkeen suunnittelun on edennyt jo melko konkreettiselle tasolle. Näin ollen vesienhoitosuunnitelmiin merkitään ne hankkeet, jotka ovat YVA-vaiheessa. Uusi hanke tulisi sisällyttää osaksi vesienhoitosuunnitelmaa riittävän aikaisessa vaiheessa suunnitteluprosessia, jotta poikkeamisen edellytyksien arvioimiseen vielä aidosti olisi mahdollisuuksia ja eri tahoja voitaisiin riittävässä määrin kuulla. Toisella suunnittelukaudella tämä tarkoittaisi käytännössä toimenpideohjelman valmistelun kannalta sitä, että tällaisista mahdollisista merkittävistä hankkeista olisi tullut olla tieto jo vuoden 2013 aikana. Jos hankkeella todennäköisesti saattaa olla sellaisia merkittäviä vaikutuksia vesien tilaan, että ne voivat vaarantaa ympäristötavoitteiden saavuttamisen, tulee näitä vaikutuksia pyrkiä arvioimaan tarkemmin suhteessa vesienhoitolain 23 :n sisältöön. Ensin on kuitenkin selvitettävä, onko hankkeen suunnittelu edennyt niin pitkälle, että tällaista tarkempaa arviointia on mielekästä tehdä. Jos hankkeen toteuttamiseksi on esimerkiksi vielä olemassa useita selvästi toisistaan poikkeavia vaihtoehtoisia tapoja. Jos ympäristötavoitteen poikkeamistarpeen tarkempi arviointi ei ole mahdollista tehdä tällä vesienhoidon suunnittelukaudella, tulee vesienhoitosuunnitelmassa kuvata lyhyesti vain hankkeen tilanne ja tarkastelussa olevat vaihtoehdot. Jos hankkeen suunnittelu on edennyt niin pitkälle, että hankkeen toteuttamisesta ja mahdollisista vaikutuksista on jo olemassa riittävän yksityiskohtaisia tietoja poikkeamistarpeen tarkemman arvioinnin pohjaksi, tulee tarkastella hanketta suhteessa vesienhoitolain 23 :n 1 ja 2 momentissa tarkoitettuihin tilanteisiin. MSD artikla 14 poikkeukset eivät koske hankkeita ja yllä kirjoitettu ei päde analogisesti merienhoitosuunnitelmiin. VHJL 26 e (25.3.2011/272) säätää seuraavalla tavalla merenhoidon ympäristötavoitteista poikkeamisesta: 28
Merenhoitosuunnitelmassa asetetuista ympäristötavoitteista tai meriympäristön hyvän tilan kaikilta osin saavuttamisesta voidaan yksilöidyssä tapauksessa poiketa, jos syynä on: 1) toimi tai toimien puute, joka ei johdu kansallisista toimenpiteistä; 2) luonnon aiheuttama olosuhde; 3) ylivoimaisen esteen aiheuttama olosuhde; 4) merivesien fyysisten ominaisuuksien muutokset, jotka johtuvat toimista, joiden perustana on ympäristöön kohdistuvia kielteisiä vaikutuksia, mukaan lukien rajat ylittävät vaikutukset, merkittävämpi yleinen etu; tällöin on kuitenkin varmistettava, että muutokset merivesien fyysisissä ominaisuuksissa eivät pysyvästi estä tai vaaranna meriympäristön hyvän tilan saavuttamista Suomen tai muiden Itämeren rantavaltioiden merivesillä. Kohdan 4 mukaan merkittävä yleinen edun mukainen poikkeus koskee siis ainoastaan merivesien fyysisten ominaisuuksien muuttamista. MSD:n suunnittelua tehdään VPD:a laajemmassa mittakaavassa ja Suomi tekee yhden merenhoitosuunnitelman joka koskee koko merialuetta, vaikka käytännön tarpeita varten on rajattu osa-alueita. Myös meren hyvän tilan saavuttamista arvioidaan VPD:n mittakaavaa laajemmilla alueilla, jolloin uuden hankkeen vaikutusten tulisi olla todella suuria ennen kuin niillä olisi MSD:n mukaan tilatavoitteita vastaan toimiva vaikutus. Lainsäädäntömme (VHJL 23.3 ) mukaan VPD 4(7) mukainen poikkeus vesien hyvän tilan tavoitteesta voidaan myöntää vain niille hankkeille, joihin liittyvän poikkeaman myöntämisestä on päätetty valtioneuvoston hyväksyessä vesienhoitosuunnitelmat. ELY-keskusten tulee nykyisen lainsäädännön ja ohjeistuksen perusteella arvioida tarve PCI-hankkeiden sisällyttämisestä kauden 2015-2021 vesienhoitosuunnitelmiin ja ympäristönministeriön tulee arvioida hankkeiden merkitsemistä merenhoitosuunnitelmaan. Asetus taas edellyttää PCI-hankkeiden viivytyksetöntä ja sujuvaa etenemistä 29
viranomaisissa. Näin ollen hankkeet tulee huomioida asianmukaisesti vesienhoitosuunnitelmissa ja merenhoitosuunnitelmassa kansallisen lainsäädännön puitteissa. ELY-keskusten tulee tutkia edellytykset vesienhoitolain 23 mukaisen poikkeuksen sisällyttämisestä päivitettäviin vesienhoitosuunnitelmiin PCIhankkeiden kohdalla. Ympäristöministeriön 10.6.2013 julkistamassa oppaassa ohjeistetaan kriteereistä, joiden perusteella vesien tilaan vaikuttavat merkittävät hankkeet sisällytetään vesienhoitosuunnitelmiin ja vesienhoitosuunnitelmien päivittämisestä säädetään vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetussa laissa. Asiassa tulee huomioida, ettei energiainfrastruktuuriasetus rajoita muusta unionin oikeudesta johtuvien velvollisuuksien soveltamista. Päätösvalta vesienhoitosuunnitelmien hyväksymisestä ja mahdollisista hyvän tilan tavoitteeseen tehtävistä poikkeuksista kuuluu Suomessa valtioneuvostolle. 5.4 Seveso II ja III -direktiivit Seveso -direktiivien (Seveso I direktiivi 82/2011/ETY, sen korvannut Seveso II -direktiivi 96/82/EY ja Seveso III -direktiivi 2012/18/EU) tavoitteena on estää suuronnettomuudet ja rajoittaa tällaisten onnettomuuksien ympäristölle ja ihmisille aiheuttamia seurauksia. Voimassa olevaa Seveso II -direktiiviä on muutettu, koska vaarallisia aineita koskeva EU:n luokitusjärjestelmä, johon Seveso II -direktiivissä viitataan, on muuttunut. Direktiivi tulee mukauttaa aineiden ja seosten luokituksesta, merkinnöistä ja pakkaamisesta annettuun asetukseen (EY) No 1272/2008 (CLP-asetus) ja siinä on täsmennetty toiminnanharjoittajalle asetettuja vaatimuksia ja lisätty viranomaisille eräitä kuulemis-, tiedonantoja tarkastusvelvoitteita. Suomessa suuronnettomuuksien torjuntaa koskevat säännökset ja määräykset sisältyvät vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta annettuun lakiin (390/2005, kemikaaliturvallisuuslaki). Lakia täsmentää vaarallisten kemikaalien teollisesta käsittelystä ja 30
varastoinnista annettu asetus (59/1999), jäljempänä teollisuuskemikaaliasetus. Kemikaaliturvallisuuslain 23 :n (1271/2010) mukaan vaarallisen kemikaalin laajamittaista teollista käsittelyä ja varastointia saa harjoittaa vain Turvallisuus- kemikaaliviraston (Tukes) luvalla. Toiminnanharjoittajan tulee hakea edellä tarkoitettua lupaa Tukesilta. Hakemuksessa on esitettävä tiedot ja selvitykset suunnitellusta toiminnasta ja turvallisuusjärjestelyistä. Lain 24 :n nojalla vaarallisen kemikaalin vähäisestä teollisesta käsittelystä ja varastoinnista toiminnanharjoittajan on tehtävä ilmoitus pelastusviranomaiselle. Kemikaaliturvallisuuslain 26 koskee ympäristövaikutusten arviointia. Toiminnanharjoittajan on esitettävä 23 :n mukaista lupaa hakiessaan ympäristövaikutusten arviointiselostus, jos kysymyksessä on YVAL:ssa tarkoitettu hanke. Siltä osin kuin selostukseen sisältyy kemikaaliturvallisuuslain säännösten soveltamiseksi tarpeelliset tiedot ympäristövaikutuksista, ei samoja tietoja vaadita uudestaan. Kemikaaliluvassa on käytävä ilmi, miten YVAL:n mukainen arviointi on otettu huomioon. Energiainfrastruktuurihankkeiden osalta Seveso -direktiivien velvoitteet voivat olla relevantteja esim. nesteytetyn maakaasun (LNG) tai paineistetun maakaasun (CNG) vastaanotto-, varastointi- ja kaasuttamislaitokset tai paineenvähennyslaitosten yhteydessä, sillä näissä laitoksissa voi olla varastoituna suuria määriä syttyviä kaasuja, jotka kategorisoituvat Seveso direktiivin liitteen I osaan I vaarallisista aineista. Kemikaalilainsäädäntö voi tulla sovellettavaksi myös maakaasun ja biokaasun siirtoputkistojen rakentamisessa. Streamlining-ohjeistuksessa todetaan edellä mainitut hankkeet sellaisina potentiaalisesti vaarallisina laitoksina, jotka kuuluvat Seveso-sääntelyn piiriin. Streamliningohjeistuksen mukaan Seveso-sääntely ja PCI-sääntely tulevat vain erityistilanteissa yhtä aikaa sovellettaviksi. 31
5.5 Teollisuuspäästödirektiivit Teollisuuspäästödirektiivillä korvataan IPPC-direktiivi 2008/1/EY. Teollisuuspäästödirektiivi tuli voimaan 6.1.2011 ja jäsenvaltioiden tuli panna se täytäntöön viimeistään 7.1.2014 mennessä. Teollisuuspäästödirektiivin tarkoituksena on vähentää teollisuuden aiheuttamia ympäristö- ja terveyshaittoja tehostamalla ja yhdenmukaistamalla teollisuuden päästöjä käsittelevien aiempien direktiivien täytäntöönpanoa. Suomessa teollisuuspäästödirektiivi on tarkoitus saattaa voimaan YSL:n uudistuksen kautta. YSL:n perusperiaatteita ovat ympäristönsuojelulain mukaisten toimintojen ympäristövaikutusten tarkastelu kokonaisuutena ja lupamääräysten asettaminen sellaiselle tasolle, joka on saavutettavissa parhaalla käyttökelpoisella tekniikalla sekä laitoskohtaisten teknisten ja paikallisten ympäristöolosuhteiden erityispiirteiden huomioonottaminen. Valtioneuvosto hyväksyi esityksen uudeksi ympäristönsuojelulaiksi 19.12.2013. Lain on tarkoitus tulla voimaan mahdollisimman pian sen tultua hyväksytyksi. Uudistuksen myötä YSL:n soveltamisala sekä keskeiset periaatteet ja velvollisuudet säilyisivät pääosin ennallaan, mutta velvollisuuksista säädetään nykyistä täsmällisemmin. Teollisuuspäästödirektiivin toimeenpanon myötä toiminnanharjoittajan on toiminnan aloittamista koskevan lupamenettelyn yhteydessä laadittava perustilaselvitys, jos laitoksen toimintoihin liittyy maaperän tai pohjaveden pilaantumisen vaaraa aiheuttavien merkityksellisten vaarallisten aineiden käyttöä, tuotantoa tai ympäristöön päästämistä. Perustilaselvityksen kohteena ovat sellaiset aineet, jotka voivat aiheuttaa pilaantumista alueella. Selvityksen tulee kuvata maaperän ja pohjaveden tilaa selvityksen laatimisen ajankohtana. Perustilaselvitystä käytetään laitoksen toiminnan päättyessä arvioitaessa maaperän ja pohjaveden tilaa ja tarvetta sen puhdistamiseksi. 32
Merkittävin teollisuuspäästödirektiivin tuoma muutos aiempiin direktiiveihin verrattuna on parhaan käyttökelpoisen tekniikan ja sitä kuvaavien BAT (best available technique)-päätelmien sitovuuden voimistuminen. Lupamääräysten tulisi jatkossa perustua parhaan käyttökelpoisen tekniikan -päätelmiin, jos sellaiset on toimialalle hyväksytty. BAT -päätelmät laaditaan komission toimeenpanopäätöksinä ja ne ovat suoraan velvoittavaa säännöstöä. Ympäristöministeriölle kuuluisi tulevaisuudessa velvollisuus tiedottaa BAT - päätelmistä. BAT -päätelmissä määritetyt BAT -päästötasot ovat sitovia tietyin poikkeamismahdollisuuksin, joita ovat esimerkiksi laitoksen maantieteellinen sijainti, paikalliset ympäristöolot, laitoksen tekniset ominaisuudet. Päätelmien päästöraja-arvojen ylärajasta voidaan poiketa vain silloin, kun arviointi osoittaa, että BAT -soveltamisen kustannukset ovat suuremmat kuin saavutettavat ympäristöhyödyt. Raja-arvot rajoittavat lupaviranomaisen tapauskohtaista lupaharkintaa, mutta lisäävät ympäristölupapäätösten ennakoitavuutta ja yhdenmukaisuutta. Lupaviranomaisen on lupaharkinnassaan kuitenkin jatkossakin arvioitava laitoksen toimintaa ja parasta käyttökelpoista tekniikkaa kokonaisvaltaisesti ja käyttää päätelmien ohella toimialan parasta käyttökelpoista tekniikkaa koskeva aineistoa. Teollisuuspäästödirektiivin avulla vähennetään suurimpien teollisuuslaitosten päästöjä ja koska BAT-velvoite tulee koskemaan myös vanhoja, olemassa olevia laitoksia, Suomessa noin tuhat mm. energia-, metsä- ja kemianteollisuuden aloilla toimivaa laitosta siirtyvät BAT-velvoitteen alaisuuteen Streamlining-ohjeistuksessa mainitaan erilaisia toimintoja, kuten maakaasun nesteytys, jotka voivat johtaa teollisuuspäästödirektiivien soveltumiseen PCI-hankkeen kohdalla. Ohjeistuksen mukaan IPPC/IEDdirektiivit ovat kuitenkin pääsääntöisesti sellaisia, jotka tulevat PCIhankkeiden osalta sovellettaviksi vain erityisissä tilanteissa. 33
6. Suomen arviointiprosessit suhteessa asetuksen vaatimuksiin Työryhmä on tunnistanut keinoja, joilla sujuvoitetaan ympäristöarviointimenettelyjä ilman lainsäädäntömuutoksia niin, että pystytään saavuttamaan asetuksessa asetetut määräajat PCI-hankkeiden kestolle. Työryhmän tavoitteena on ollut ensimmäisen vaiheen työssään kartoittaa hyviä sujuvoittamiskeinoja, jotka voidaan toteuttaa ilman säädösmuutoksia. Työryhmä katsoo, että tällaiset keinot ovat asetuksen tavoitteiden näkökulmasta myös toivottavia ja ensisijaisia suhteessa raskaampiin, lainsäädäntömuutoksia vaativiin keinoihin. Komissio on Streamlining-ohjeessaan kuvaillut sujuvoittamiskeinoja sellaisiksi, joiden toteuttamisessa pitäisi pyrkiä vähentämään tarpeetonta hallinnollista taakkaa. Komission on listannut Streamlining-ohjeistuksessaan PCI-hankkeiden pullonkauloja. Ohjeistuksen mukaan PCI-hankkeet ovat usein monimutkaisia menettelyjä, joissa on mukana useita toimijoita ja jotka kiertyvät suunnitteluvaiheesta lupavaiheeseen. Tällaisissa menettelyissä riskinä on se, ettei arviointimenettelykokonaisuutta ole suunniteltu ja koordinoitu tarpeeksi, mikä johtaa rinnakkaisiin menettelyihin ja päällekkäisiin arviointeihin. Ilman vahvaa koordinoivaa viranomaista tai tiukkoja määräaikoja, arviointimenettelyt voivat olla vireillä pitkään ilman että päätöksiä tehdään, ohjeistuksessa todetaan (s.14). Streamlining-ohjeistuksen mukaan arviointimenettelyjen sujuvoittamiseksi tärkeitä keinoja ovat varhainen suunnittelu, asianmukainen ajoitus, ympäristöarviointien ja muiden ympäristövaatimusten vastavuoroisuus sekä yleisön osallistumismenettelyt. Ohjeistuksen mukaan asetuksen 10 artiklan soveltamisalan ulkopuolelle jäävillä valmistelutoimilla (alueidenkäyttötavoitteet ja kaavoitus) on usein elintärkeä merkitys kokonaissuunnittelun onnistumisen kannalta. 34
Arviointimenettelyjen yhteensovittaminen ja viranomaistoimintojen koordinointi on ollut kansallisella tasolla tärkeä pyrkimys ympäristöoikeuden alalla ja työryhmä ymmärtää komission ohjeistuksessa ilmaiseman huolen arviointien mahdollisista päällekkäisyyksistä ja prosessien kokonaiskeston pitkittymisestä. Menettelyn sujuvoittaminen asetuksessa edellytetyllä ja ohjeistuksen suosittelemalla tavalla on tavoitteiltaan mielekästä. Hankkeen toteuttamisen kannalta ympäristöarvioinnit ja lupaprosessit ovat suuremman kokonaisuuden ydinaluetta. Hankkeiden onnistuneen ja sujuvan toteuttamisen edellytyksenä on valtakunnallisen ja aluetason suunnittelun onnistunut huomiointi, mm. alueidenkäyttötavoitteiden, kaavoituksen ja vesienhoidon suunnitelmien osalta. Kuva 3: Havainnollistus asetuksen ja Suomen prosesseista. Lähde: Ympäristöministeriö 2014. Työryhmä on vertaillut keskenään asetuksen mukaista kaksivaiheista järjestelmää suomalaiseen hankeprosessiin. Asetuksen 10 artiklan mukaan lupaprosessi koostuu kahdesta vaiheesta, hakemuksen jättämistä edeltävästä menettelystä ja varsinaisesta lakisääteisestä lupaprosessista. Asetuksen mukaan PCI-hankkeiden sujuvan kulun varmistamiseksi asiassa tulisi antaa lopuksi yksi kattava päätös, joka kattaisi tarvittavat luvat. Suomen järjestelmä rakentuu sektorilainsäädännölle, joka sisältää useita eri arviointimenettelyjä ja lupamenettelyjä. 35
Arviointimenettelyt ja lupamenettelyt saattavat olla kestoltaan erimittaisia, muotovaatimuksiltaan erilaisia ja niistä vastaavat viranomaiset ovat sektorilaeissa määriteltyjä. Suomen järjestelmässä on pääosin erotettavissa arviointivelvollisuudet lupamenettelyistä, mutta Suomen järjestelmä ei tunne sellaista jakoa, jossa arviointivelvollisuudet hoidettaisiin yhtenä vaiheena ja niiden loppuunsaattamisen jälkeen siirryttäisiin lupavaiheeseen. Asetuksen mukaisessa prosessissa arviointimenettelyt ja lupamenettelyt on yhdistetty kiinteiksi, toisistaan erillisiksi kahdeksi kokonaisuudeksi. Suomen menettely rakentuu taas pääosin erillisten arviointien ja lupamenettelyjen periaatteelle. Lupamenettelyt voivat olla vireillä yhtä aikaa arviointien kanssa ja menettelyjä ei ole tarpeen saada yhtä aikaa päätökseen. Tarvittavan arvioinnin jälkeen voidaan siirtyä lupavaiheeseen, vaikka osa arvioinneista olisi vielä kesken. PCI-hankkeet voivat olla erityyppisiä ja näin ollen edellyttää erilaisia suunnittelu-, arviointi- ja lupaprosesseja. Esimerkiksi Natura-arviointia ei edellytetä hankkeelta, jolla ei ole vaikutuksia Natura-alueelle tai mikäli alueella on jo kaava, hankekaavoitusprosessi ei ole tarpeen. Menettelyjen sujuvoittamistarpeet tulee arvioida tapauskohtaisesti. Kuva 4: Esimerkki hankkeen arviointi- ja suunnitteluprosessien kokonaisuudesta. Lähde: Ympäristöministeriö 2014. 36
Suomessa lupaprosessi on ehdotettu järjestettäväksi asetuksen 8(3) artiklan c-vaihtoehdon yhteistyöhön perustuvan järjestelmän mukaan. Tämän mallin mukaan toimivaltaisen viranomaisen tulee koordinoida kattavan päätöksen antamista. Toimivaltaisen viranomaisen on tarvittaessa kansallisen oikeuden mukaisesti muita asianomaisia viranomaisia kuullen vahvistettava tapauskohtaisesti kohtuullinen määräaika, jonka kuluessa yksittäiset päätökset on annettava (10 artiklan mukaisten määräaikojen puitteissa) ja asianomaisten viranomaisten on näitä määräaikoja seurattava. Asetuksessa jätetään jäsenvaltioille harkintavaltaa sen osalta, kuinka lupamenettelyt ja ympäristöarviointimenettelyt sujuvoitetaan asetuksenmukaisiksi ilman, että muista EU-oikeuden asettamista ympäristövaatimuksista tai muun unionin oikeuden mukaisista vaatimuksista joudutaan tinkimään (7 artikla). Ympäristöoikeudellista päätöksentekoa ja yleisön osallistumisoikeutta tulee pyrkiä parantamaan asetuksesta ilmenevin keinoin jäsenvaltioissa (resitaali 30). Työryhmä pyrkii tunnistamaan keinoja, joilla asetuksen vaatimukset ja kansallinen menettely sovitetaan PCI-hankkeiden osalta yhteen niin, että prosessien sujuvoittamisvaatimukseen ylletään. Työryhmä on katsonut osin haasteelliseksi yhdistää Suomen kansallisen mallin asetuksen mukaiseen kaksivaiheeseen prosessiin ilman että menettelyn kokonaismenettely de facto pitenee. Suomessa on tähän asti voitu järjestää hankkeiden kulku viranomaisissa niin, että arviointivaiheesta voidaan siirtyä lupavaiheeseen sitä mukaan, kun eri arviointimenettelyjä saadaan päätökseen. 37
Kuva 5: Asetuksen järjestelmän ja Suomen mallin suhde. Lähde: Ympäristöministeriö 2014. Menettelyjen sujuvoittamisen kannalta on olennaista tunnistaa Suomen järjestelmään sopivat keinot, joiden kautta saavutetaan direktiivin vaatimukset PCI-prosessien kestolle. PCI-hankkeiden arviointimenettelyjen ajallinen ulottuvuus on Suomessa tällä hetkellä osin huomattavastikin pidempi, kuin asetuksen määräämä. Alueidenkäytön suunnittelu on voinut käynnistyä kauan ennen tietyn hankkeen suunnittelun alkamista ja hankkeiden mukaisille toiminnoille on voitu varata kaavoituksessa tilaa jo huomattavasti hankkeen käynnistymistä aikaisemmin. Kuva 6: Suunnittelun tasot I. Lähde: Ympäristöministeriö 2014. 38
Tietyn hankkeen kannalta valtakunnallisen ja alueellisen tason suunnittelun huomioiminen on olennaista. Hankkeen sijoittaminen vastoin kaavaa tai esimerkiksi valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita ei ole mahdollista tai suotavaa. Merkittävien hankkeiden tulisi olla noteerattuna myös vesipuitedirektiivin mukaisissa kuuden vuoden sykleissä laadittavissa vesienhoitosuunnitelmissa tai meristrategiadirektiivin mukaisessa merenhoitosuunnitelmassa. Suunnittelun eri tasoja on tunnistettavissa esimerkiksi alueellisessa tai ajallisessa suhteessa. Kuva 7: Suunnittelun tasot II. Lähde: Ympäristöministeriö 2014. Alueellisen tai valtakunnallisen tason suunnittelu tietyn, ehkä vielä yksilöimättömän hankkeen ympärillä voi alkaa vuosia tai kymmeniä vuosia ennen varsinaista hankkeen suunnittelun alkamista. Kaavoituksessa voidaan varata alueita tarkasti määrittelemättömille toiminnoille, esimerkiksi teollisuuden käyttöön. Kuvassa 7 esitetään, kuinka alueelliseen ja valtakunnallisen tason suunnitelmat ovat pohja myöhemmin tarkentuvalle hankkeelle. Ympäristövaikutusten arviointimenettelyissä vertaillaan erilaisten vaihtoehtojen ympäristövaikutuksia ja etsitään parasta mahdollista toteutustapaa. Hanke tarkentuu vasta vaihtoehtojen vertailun jälkeen varsinaisessa lupamenettelyssä, jossa hanke yksilöidään ja sen toiminnalle määritellään ehdot. 39
Hankkeen toteuttamisaikataulun kannalta todennäköisesti tärkein tekijä on sen sijoituspaikan valinta. Jos hanke sijoitetaan voimassa olevan asemakaavan mukaisesti, sujuu varsinainen lupaprosessikin nopeammin. Jos toiminnan sijoittaminen tai olemassa olevan toiminnan laajentaminen vaatii asemakaavan muutosta, voi luvan kannalta olennainen hankekaavan laadinta aiheuttaa osallistumismenettelyineen vuosien viiveen hankkeelle. Toisaalta hankekaavan ja YVA-menettelyn eräiden vaiheiden ajallinen yhdistäminen on mahdollista nykyisen lainsäädännön puitteissa. Kuva 8: Esimerkki PCI-menettelyn ja Suomen järjestelmän yhteensovittamismahdollisuudesta. Lähde: Ympäristöministeriö 2014. Sovellettaessa PCI-menettelyä Suomen järjestelmän puitteissa, tulee sovittaa erilaiset lainsäädännön vaatimukset tarkoituksenmukaisella tavalla yhteen. Menettelyn kulku tulee suunnitella tapauskohtaisesti, riippuen hankkeen ominaispiirteistä, tarvittavista arvioinneista ja luvista. 40