Kaupunginhallitus 104 27.03.2017 Kaupunginhallitus 227 19.06.2017 DOMARGÅRDIN KAATOPAIKAN VANHIMMAN JÄTETÄYTÖN SULKEMISTA KOSKEVAN YMPÄRISTÖLUPAHAKEMUKSEN PERUUTTAMINEN 1134/60.606/2013 KH 27.03.2017 104 Valmistelu: Kaupunginlakimies Roope Lenkkeri Porvoon kaupunki on jättänyt Etelä-Suomen aluehallintovirastoon (AVI) 8.9.2016 Domargårdin kaatopaikan vanhimman jätetäytön uudelleen sulkemista koskevan ympäristölupahakemuksen. Hakemuksella on haettu lupaa vuonna 1985 käytöstä poistetun jätetäytön pintaeristysrakenteiden sekä vesien ja kaasujen keräysjärjestelmien rakentamiseksi. Etelä-Suomen aluehallintovirasto on 13.4.2015 hylännyt samaa jätetäyttöä koskevan kaupungin aikaisemmin tekemän kunnostamista koskeneen lupahakemuksen ja velvoittanut samassa päätöksessä kaupunkia toimittamaan uuden täydennetyn lupahakemuksen 13.12.2015 mennessä. Käsillä oleva asia koskee tämän päätöksen mukaan jätetyn uuden ympäristölupahakemuksen peruuttamista. Jätetäytön uudelleen sulkemista koskevien lupahakemusten jättäminen on perustunut kaatopaikkojen valvonnasta vastaavan Uudenmaan elinkeino- liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) antamaan ohjeistukseen. Ohjeistusta ei ole annettu, eikä sitä myöskään missään vaiheessa ole pyydetty antamaan, velvoittavan määräyksen muodossa. Kaatopaikan sulkemisesta vastaavan Porvoon kaupungin viranhaltijat samoin kuin alueella toimivan Itä-Uudenmaan jätehuolto Oy:n edustajat ovat joka tapauksessa pitäneet ELY-keskuksen antamaa ohjausta vahvasti velvoittavana viranomaiskannanottona jätetäytön jälkihoitotoimien osalta. On kuitenkin huomattava, että AVI:n päätös 13.4.2015 on pitänyt sisällään kaupunkia velvoittavan viranomaismääräyksen Asiaan saatiin uutta valaistusta marraskuussa 2016, kun HPP Asianajotoimisto Oy (HPP) Itä-Uudenmaan jätehuolto Oy:ltä saamansa toisen toimeksiannon yhteydessä kuuli Domargårdin vanhimman jätetäytön uudelleen sulkemiseen liittyvästä hankkeesta. Näiden keskustelujen perusteella HPP laati liitteenä olevan muistion, jossa perustellaan näkemystä, jonka mukaan kaupungilla ei ole velvoitetta sulkea uudelleen jo vuonna 1985 käytöstä poistettua jätetäyttöä, jonka viimeistelytyöt on tehty silloin käytössä olleiden menettelytapojen mukaisesti. Muistiossa todetaan, että tällaiseen
kaatopaikkaan ei sovelleta 1.6.2013 annettua valtioneuvoston asetusta kaatopaikoista (kaatopaikka-asetus) ja että vastuun kaatopaikan uudelleen sulkemisesta on perustuttava kaatopaikkoja koskevan sääntelyn sijasta joko jätehuoltoa tai maaperän pilaantumista koskevaan lainsäädäntöön. Kun Domargårdin vanhimman jätetäytön osalta on selvästikin kyse kaatopaikasta, tulee sovellettavaksi jätehuoltoa koskeva säännöstö, jonka mukaan viranomainen voi antaa määräyksen kaatopaikan uudelleen sulkemisesta vain, jos kaatopaikasta aiheutuu vaaraa tai haittaa ympäristölle. HPP:n muistio ei sisällä varsinaista toimenpidesuositusta, mutta siitä saadaan vahvaa tukea johtopäätökselle, jonka mukaan kaupungilla olisi riittävät perusteet peruuttaa kaatopaikan uudelleen sulkemista koskeva ympäristölupahakemus ja käytännössä näin velvoittaa valvontaviranomainen ELY-keskuksen käynnistämään hallintopakkomenettelyn, jolla se voi vaatia kaupunkia täyttämään lakiin perustuvat velvoitteensa. Kaupungilla olisi mahdollisuus valittaa ELY-keskuksen päätöksestä Helsingin hallinto-oikeuteen. Asiassa on siis kyse siitä, aiheutuuko Domargårdin kaatopaikan vanhimmasta jätetäytöstä tällä hetkellä sellaista vaaraa tai haittaa ympäristölle, jota ei voida riittävästi estää tai hallita kaatopaikalle jo rakennetuilla eristysrakenteilla ja suotovesien hallintaa ja käsittelyä varten rakennetuilla järjestelyillä. Ympäristöviranomaisten ja asiantuntijoiden laatimista asiakirjojen perusteella on katsottava, että kaatopaikasta tällä hetkellä mahdollisesti aiheutuva ympäristöhaitta voi lähinnä perustua kaatopaikalla syntyviin suotovesiin. Sen sijaan kaatopaikkakaasuista tai kaatopaikkajätteen pölyämisestä ei enää arvioida aiheutuvan ympäristölle sellaista vaaraa, joka voisi perustella tarpeen sulkea kaatopaikka uudelleen. Kun keskeytettynä oleva ympäristölupahakemus on tehty AVI:n päätöksen 13.4.2015 perusteella ja kun tämä päätös on ainoa kaupunkia velvoittava viranomaispäätös, on hakemuksen mahdollista peruuttamista arvioitava erityisesti tämän päätöksen perusteena käytettyjen seikkojen kautta. Ensinnäkin on todettava, että HPP:n tavoin AVI on päätöksessään todennut, ettei kaatopaikka-asetusta sovelleta kaatopaikkaan, joka on lain mukaisesti poistettu käytöstä ennen 1. päivää lokakuuta 1997. Huomion arvoista kuitenkin on, että AVI on tosiasiassa perustellut vaatimustaan tiiviimmän pintarakenteen rakentamisesta vetoamalla sellaisiin normeihin, jotka ovat kaatopaikka-asetuksen tai sen liitteiden mukaisia. AVI:n päätöksessä on kaatopaikasta aiheutuvien ympäristöhaittojen osalta viitattu pohjavesivaikutuksiin vanhimman jätetäytön pohjois-, etelä- ja länsipuolella. Päätöksestä ei kuitenkaan ole luettavissa, että nämä vaikutukset olisivat erityisen merkittäviä.
Keskeytetyn hakemuksen perusteeksi on tehty riskinanalyysi, jonka mukaan kaatopaikan suotovesistä ei aiheudu merkittävää vaikutusta lähialueiden pintavesille. Suotovesillä ei myöskään katsota olevan merkittävää vaikutusta pohjavesille. Alueen pohjavettä ei tiettävästi hyödynnetä, joten pohjaveden välityksellä tapahtuvia altistuksia ja niistä seuraavia terveysvaikutuksia ei aiheudu. Jätetäytön valuma- ja suotovesiä kerätään ja käsitellään, mikä olennaisesti vähentää niistä aiheutuvaa haittaa ja mahdollistaa pinta- ja suotovesien laadun tehokkaan seuraamisen. Tämän tuoreen riskinarvion perusteella on katsottava, että Domargårdin vanhimman jätetäytön suotovesistä aiheutuu korkeintaan vähäistä haittaa ympäristölle ja että suotovesien laatua seurataan tiiviisti sen varalta, että jätetäytöstä purkautuvien vesien laadussa tapahtuu olennaisia muutoksia. Edellä esitetyn perusteella on aihetta katsoa HPP:n muistiossa esitetyin tavoin, että kaupungin velvoittamista rakentamaan tiiviimmät pintarakenteet Domargårdin vanhimmalle jätetäytölle ei ole riittävästi perusteltu. Kaupungilla on näin aihe peruuttaa vireille laittamansa hakemus jätetäytön uudelleen sulkemiseksi. Asiassa on kuitenkin pyrittävä mahdollisimman tiiviiseen ja avoimeen yhteistyöhön sekä valvontaviranomaisena toimivan Ely-keskuksen että lupaviranomaisena toimivan Etelä-Suomen aluehallintoviraston kanssa. Erityistä huomiota on kiinnitettävä niihin oikeusvaikutuksiin, joita seuraa siitä, jos kaupunki peruuttaa aluehallintoviraston lainvoimaisen päätöksen, jolla kaupunki on velvoitettu hakemaan ympäristölupaa nykyistä tiiviimmän pintarakenteen rakentamiseksi. Viranomaiskeskustelun avulla on mahdollista etsiä tarkoituksenmukaisempia ja kustannuksiltaan edullisempia tapoja hallita kaatopaikan suotovesiä, jos sellaiselle katsotaan olevan tarvetta. On korostettava, että kaupungin pyrkimyksenä ei miltään osin ole ympäristölainsäädännön mukaisten velvoitteiden kiertäminen, vaan ainoastaan kriittinen suhtautuminen sellaisiin velvoitteisiin, joilta aiheellisesti voidaan katsoa puuttuvan riittävä oikeudellinen peruste. Liitteet: HPP Asianajotoimisto Oy:n muistio 22.11.2016 Porvoon kaupungin ympäristölupahakemus 8.9.2016 Etelä-Suomen aluehallintoviraston lupapäätös 13.4.2015 Kj: Porvoon kaupunginhallitus päättää pitää keskeytettynä liitteenä olevan Etelä-Suomen aluehallintovirastolle 8.9.2016 jätetyn ympäristölupahakemuksen Domargårdin kaatopaikan vanhimman
täyttöalueen uudelleen sulkemiseksi siihen saakka, kun asiasta on käyty viranomaisneuvottelu AVI:n kanssa. Hakemuksen peruuttamista harkitaan viranomaisneuvottelun tuloksen perusteella. Päätös: Kaupunginhallitus päätti yksimielisesti pitää keskeytettynä liitteenä olevan Etelä-Suomen aluehallintovirastolle 8.9.2016 jätetyn ympäristölupahakemuksen Domargårdin kaatopaikan vanhimman täyttöalueen uudelleen sulkemiseksi siihen saakka, kun asiasta on käyty viranomaisneuvottelu AVI:n kanssa. Hakemuksen peruuttamista harkitaan viranomaisneuvottelun tuloksen perusteella. KH 19.06.2017 227 Valmistelu: Kaupunginlakimies Roope Lenkkeri Porvoon kaupunki on 2.6.2017 käynyt kaupunginhallituksen päätöksen 27.3.2017 mukaisen viranomaisneuvottelun Etelä-Suomen aluehallintoviraston ja Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kanssa. Neuvotteluun osallistuivat lisäksi Itä-Uudenmaan jätehuolto Oy:n toimitusjohtaja Vesa Heikkonen, Porvoon ympäristönsuojelupäällikkö Jukka Palmgren, Porvoon kaupunkia edustaneet virkamiehet sekä kaupunginhallituksen päätöksen 27.3.2017 liitteenä olleen muistion laatinut asianajaja Kari Marttinen, jolle oli annettu tehtäväksi toimia kaupungin asiamiehenä neuvottelussa. Neuvottelussa keskusteltiin Domargårdin vanhimman jätetäytön ympäristövaikutuksista ja niiden edellyttämistä toimenpiteistä. Kaupungin puolesta esitettiin, että asian tultua uudelleen tarkasteltavaksi on todettu, että käytöstä poistetun kaatopaikan lähistöllä havaitut ympäristövaikutukset eivät perustele niin suurten ja kalliiden suojaustoimenpiteiden tekemistä kuin kaupungin jättämässä ympäristölupahakemuksessa on esitetty ja että hakemus on tästä syystä tarpeen peruuttaa. AVI:n edustajat totesivat, että he eivät ota kantaa siihen, miten he todennäköisesti olisivat ratkaisseet peruutettavan lupahakemuksen, mutta he toivovat peruuttamisen tapahtuvan prosessuaalisista syistä viipymättä. AVI:n edustajat totesivat, että hakemuksen peruuttamisen jälkeen kaatopaikan sulkemiseen liittyvistä toimenpiteistä antaa ohjausta ja tarpeen vaatiessa hallintopakolla tehostettuja määräyksiä Uudenmaan ELY-keskus, jonka tehtäviin
kaatopaikkojen valvonta kuuluu. Neuvottelussa oli alustavasti esillä ne toimenpiteet, jotka todennäköisesti vanhalla kaatopaikalla tulevat tehtäviksi. Näitä toimia ovat ennen muuta jätetäytön päällä sijaitsevan jäteaseman asfalttikentän hulevesien mahdollisimman tehokas johtaminen viemäriverkostoon kentän pintarakenteita parantamalla sekä pohjaveden laadun ja muiden ympäristövaikutusten seurannan tehostaminen. Tarvittavista toimenpiteistä keskustellaan kaupungin, Itä-Uudenmaan jätehuollon ja ELY-keskuksen edustajien kesken. Erityisesti jätetäytön ympäristövaikutuksista vastuussa olevan Porvoon kaupungin intressissä on, että alueella tehdään riittävän tehokkaat toimenpiteet ympäristövahinkojen estämiseksi, jotka estävät jätetäytön ympäristön pinta- ja pohjavesien pilaantumisen, mutta samalla mahdollistavat täyttöalueen laen käytön jatkossakin jätehuoltoyhtiön kierrätysalueena. Näin varmistetaan, etteivät jälkihoidon vastuut pääse kasvamaan ja kierrätystoiminnalle säilyy riittävästi kenttätilaa, kunnes Kilpilahden jätekeskus on toiminnassa. Siirtymäaikana on mahdollista kartuttaa varausta lakialueen kentällä sijaitsevien toimintojen päättämisen jälkeen tarvittaviin viimeistelytöihin. Kj: Porvoon kaupunginhallitus päättää peruuttaa Etelä-Suomen aluehallintovirastoon 8.9.2016 jättämänsä Domargårdin vanhimman jätetäytön sulkemista koskevan ympäristölupahakemuksen. Pykälä tarkastetaan heti. Päätös: Kaupunginhallitus päätti yksimielisesti peruuttaa Etelä-Suomen aluehallintovirastoon 8.9.2016 jättämänsä Domargårdin vanhimman jätetäytön sulkemista koskevan ympäristölupahakemuksen. Pykälä tarkastettiin heti.