Valtiovarainministeriö E-KIRJE VM2010-00718 VVC Ovaska Pasi(VM) 18.11.2010 JULKINEN Eduskunta Suuri valiokunta Viite Asia Euroopan tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus 2009 U/E-tunnus: EUTORI-numero: EU/2010/1729 Ohessa lähetetään perustuslain 97 :n mukaisesti selvitys Euroopan tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksesta Euroopan unionin varainhoitovuoden 2009 osalta. Valtiovarainministeri Jyrki Katainen Lainsäädäntöasiantuntija Pasi Ovaska LIITTEET Perusmuistio VM2010-00719
2(2) Asiasanat Hoitaa Tiedoksi
Valtiovarainministeriö PERUSMUISTIO VM2010-00719 VVC Ovaska Pasi(VM) 18.11.2010 JULKINEN Asia Euroopan tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus 2009 Kokous Liitteet Viite EUTORI/Eurodoc nro: EU/2010/1729 U-tunnus / E-tunnus: Käsittelyn tarkoitus ja käsittelyvaihe: Euroopan tilintarkastustuomioistuin on julkaissut 9.11.2010 vuosikertomuksensa varainhoitovuodelta 2009. Tilintarkastustuomioistuin on esitellyt vuosikertomuksen ECOFIN- neuvostolle 17.11.2010 Asiakirjat: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus 2009. Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä julkaistavat tilintarkastustuomioistuimen kertomukset ovat tilintarkastustuomioistuimen Internet-sivuilla (http://www.eca.europa.eu). EU:n oikeuden mukainen oikeusperusta/päätöksentekomenettely: Sopimus Euroopan unionin toiminnasta 287 ja 319 artikla. Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavan varainhoitoasetuksen 143 artikla ja 181 artiklan 2 kohta. Tilintarkastustuomioistuin antaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle lausuman tilien luotettavuudesta sekä tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta. Kunkin varainhoitovuoden päätyttyä tilintarkastustuomioistuin laatii vuosikertomuksen, johon on liitetty toimielinten vastaukset.
Käsittelijä(t): 2(9) Neuvoston määräenemmistöllä antamasta suosituksesta Euroopan parlamentti myöntää komissiolle talousarvion toteuttamista koskevan vastuuvapauden. Neuvosto antaa helmikuussa 2011 Euroopan parlamentille varainhoitovuoden 2009 komission vastuuvapautta koskevan suosituksen. Neuvoston suosituksen valmistelu aloitetaan tammikuussa 2011 neuvoston alaisessa työryhmässä, budjettikomiteassa. VM/VVC, lainsäädäntöasiantuntija Pasi Ovaska, puh. (09) 160 33282 Suomen kanta/ohje: Alustavana kantana voidaan esittää käsittelyn tässä vaiheessa, että ei ole olemassa erityisiä perusteita olla esittämättä vastuuvapauden myöntämistä komissiolle varainhoitovuodelta 2009, koska kehitys on ollut pääsääntöisesti positiivista, vaikkakaan tilanne ei ole kaikilta osin tyydyttävä; esimerkiksi yksinkertaistamisen osalta odotetaan edelleen konkreettisempia toimenpiteitä ja tuloksia. Tilintarkastustuomioistuimen huomautuksia sekä komission ja muiden toimielinten vastauksia koskevat yksityiskohtaiset kannanotot ovat Suomessa valmisteltavina ja Suomen kanta tulee täsmentymään neuvoston budjettikomitean käsittelyn aikana tammija helmikuussa 2011. Pääasiallinen sisältö: Yhteenveto ja kehitys vuonna 2009 Euroopan unionin tilinpäätös antaa oikeat ja riittävät tiedot EU:n taloudellisesta asemasta sekä toimien tuloksista ja rahavirroista. Talousarviosta suoritettujen maksujen virhetaso oli kahta menoalaa lukuun ottamatta yhä olennainen (tilintarkastustuomioistuimen arvion mukaan todennäköisin virhetaso on 2 5 prosenttia). Tilintarkastustuomioistuimen tarkastustulokset osoittavat, että vuoteen 2008 verrattuna maatalouden ja luonnonvarojen toimintalohkoryhmän maksujen osalta arvio todennäköisimmästä virhetasosta on noussut ja että koheesiopolitiikan toimintalohkoryhmän maksujen osalta arvio todennäköisimmästä virhetasosta on laskenut merkittävästi. Tulokset yhdessä vahvistavat, että kokonaisuutena katsottuna tilintarkastustuomioistuimen arvioima maksujen todennäköisin virhetaso on viime vuosina jatkuvasti alentunut. Sääntöjenvastaisesti maksettujen määrien takaisinperintää ja muita oikaisuja koskevien komission antamien tietojen laatu on parantunut. Kyseiset tiedot eivät ole kuitenkaan vielä täysin luotettavia. Oikaisuja koskevia komission tietoja ei voida tarkoituksenmukaisesti verrata tilintarkastustuomioistuimen arvioon virhetasosta
3(9) Suomea koskevat kohdat Suomea koskevia huomautuksia oli hyvin vähän. Huomautukset liittyivät käytännössä ainoastaan alv-varaumiin. Komissio käyttää jäsenvaltioiden laatimia makrotaloudellisia aggregaatteja määrittäessään unionille kuuluvien tulojen määrän. Niitä on kuitenkin mahdollista oikaista neljän vuoden kuluessa tai pitempäänkin, jos komissio tai jäsenvaltiot havaitsevat tiedoissa epäselviä osatekijöitä ja esittävät varauman. Vuoden 2009 lopussa tällaisia avoinna olevia varaumia oli Suomen osalta 10 kappaletta. Tarkastuslausuma 2008 - EU:n talousarvio Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että Euroopan unionin tilinpäätös antaa olennaisilta osiltaan oikeat ja riittävät tiedot unionin taloudellisesta asemasta 31. päivältä joulukuuta 2009 sekä toimien tuloksista ja rahavirroista päättyneeltä varainhoitovuodelta varainhoitoasetuksen ja komission tilinpitäjän vahvistamien kirjanpitosääntöjen mukaisesti. Asettamatta kyseenalaiseksi edellä esittämäänsä kantaa tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että komission joidenkin pääosastojen kirjanpitojärjestelmissä esiintyvät puutteet vaativat yhä korjaamista (ennen kaikkea on kyse ennakkomaksujen kirjaamisesta ja niihin liittyvästä jaksottamisesta sekä laskujen/menoilmoitusten kirjaamisesta). Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että tulot, sitoumukset kaikissa toimintalohkoryhmissä sekä toimintalohkoryhmien talous- ja rahoitusasiat ja hallintomenot ja muut menot tilien perustana olevat maksut 31. joulukuuta 2009 päättyneeltä varainhoitovuodelta ovat olennaisilta osiltaan lailliset ja asianmukaiset. Tilintarkastustuomioistuimen näkemyksen mukaan virhetaso oli olennainen toimintalohkoryhmien maatalous ja luonnonvarat, koheesiopolitiikka, tutkimus, energia ja liikenne, yhteisön ulkopuolelle suunnattu tuki sekä kehitys- ja laajentumisasiat ja koulutus ja kansalaisuus tilien perustana olevissa maksuissa 31. joulukuuta 2009 päättyneeltä varainhoitovuodelta. Valvontajärjestelmillä estettiin tai havaittiin ja korjattiin osittain vaikuttavasti liian suurena ilmoitettujen tai tukeen oikeuttamattomien kulujen korvaaminen. Tulot Tulot 117,3 miljardia euroa Tuloihin liittyvät tapahtumat kattavat perinteisiä omia varoja koskevat jäsenvaltioiden ilmoitukset ja maksut, jäsenvaltioilta saatuihin alv- ja BKTL- tietoihin perustuvat tulot, jäsenvaltioiden rahoitusosuuksia koskevat komission laskelmat ja muunlaiset tulot. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että tulotapahtumien virhetaso ei ole olennainen. Niihin liittyvät valvontajärjestelmät arvioitiin vaikuttaviksi, vaikka tilintarkastustuomioistuin tuokin esiin joitakin puutteita ja esittää suosituksia niiden korjaamiseksi.
4(9) Maatalous ja luonnonvarat Varat 56,3 miljardia euroa Yhteisen maatalouspolitiikan menoja rahoitetaan EU:n talousarviosta lähinnä kahden rahaston kautta: Euroopan maatalouden tukirahaston ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston kautta. Suorat tuet ja markkinatoimenpiteet rahoitetaan kokonaisuudessaan maataloustukirahastosta. Maaseudun kehittämistä koskevat ohjelmat rahoitetaan osarahoituksena maaseuturahastosta. Tähän toimintalohkoryhmään kuuluvat myös kalastus- ja meriasiat, ympäristöasiat sekä terveys- ja kuluttajansuoja-asiat. Yhteensä 241 tutkitusta tapahtumasta 27 prosentissa todettiin virheitä. Jotkin kvantitatiivisesti ilmaistavissa olevista virheistä liittyivät menojen tukikelpoisuuteen, mutta suurin osa virheistä liittyi oikeellisuuteen, sillä maata oli ilmoitettu liikaa tukikelpoisena. Toimien sääntöjenmukaisuus varmistetaan kaikissa jäsenvaltioissa pääasiassa yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän avulla. Järjestelmä perustuu tietokantaan, joka sisältää tiedot tiloista, hakemuksista ja maatalousmaista, sekä rekisteriin, joka sisältää tiedot tilatukijärjestelmään liittyvistä tukioikeuksista. Se käsittää myös tukikelpoisuustarkastukset, hallinnolliset tarkastukset ja ristiintarkastukset, joiden avulla on tarkoitus estää saman alan ilmoittaminen kahdesti, sekä paikalla tehtävät tarkastukset, joiden vähimmäismäärä on 5 prosenttia. Yhdennetty hallinto- ja valvontajärjestelmä on periaatteessa hyvin suunniteltu, mutta tilintarkastustuomioistuimen viime vuosina toimittamissa tarkastuksissa on käynyt ilmi, että yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän vaikuttavuutta heikentää se, että tietokantoihin sisältyvät tiedot eivät ole oikeellisia, ristiintarkastukset eivät ole kattavia ja poikkeamien seuranta ei ole asianmukaista tai kattavaa. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti vuoden 2009 osalta myös kahdeksan maksajavirastoa ja havaitsi, että järjestelmän avulla varmistettiin maksujen sääntöjenmukaisuus vaikuttavasti ainoastaan yhdessä maksajavirastossa ja osittain vaikuttavasti neljässä virastossa. Järjestelmä ei ollut vaikuttava kolmessa maksajavirastossa. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että virhetaso oli olennainen maatalouden ja luonnonvarojen toimintalohkoryhmän maksuissa. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, että yleisesti ottaen valvontajärjestelmillä kyettiin varmistamaan maksujen sääntöjenmukaisuus enintään osittain vaikuttavasti. Tilintarkastustuomioistuin toistaa niin ikään, että sääntöjä ja ehtoja on pyrittävä edelleen yksinkertaistamaan maaseudun kehittämisen osalta.
Koheesiopolitiikka 5(9) Varat 35,5 miljardia euroa Koheesiopolitiikan alan maksuja suoritetaan lähinnä Euroopan aluekehitysrahaston (EAKR), Euroopan sosiaalirahaston (ESR) sekä koheesiorahaston kautta. EU:n koheesiomenot suunnitellaan peräkkäisinä monivuotisina ohjelmakausina, ja kuhunkin ohjelmakauteen liittyviä maksuja suoritetaan vielä muutamia vuosia ohjelmakauden varsinaisen päättymisen jälkeen. Tilintarkastustuomioistuimen vuoden 2009 osalta tekemät tarkastushavainnot koskevat väli- ja loppumaksuja ohjelmakausilta 2000 2006 ja 2007 2013. Koheesiopolitiikan alan maksuihin liittyvä virhetaso arvioitiin vuosien ajan huomattavasti korkeammaksi kuin muissa toimintalohkoryhmissä. Vuonna 2009 tilintarkastustuomioistuin kuitenkin arvioi todennäköisimmän virhetason laskeneen merkittävästi. Tästä huolimatta koheesiopolitiikan toimintalohkoryhmään liittyy edelleen kaikkein korkein virhetaso. Koheesiopolitiikan alan hankemaksuista 36 prosenttiin liittyi virheitä. Suurin osa arvioidusta virhetasosta aiheutui tukikelpoisuusvirheistä. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamassa otoksessa tukikelpoisuusvirheitä aiheutui lähinnä tukeen oikeuttamattomien menojen korvaamisesta ja julkisiin hankintamenettelyihin sovellettavien sääntöjen vakavista laiminlyönneistä. Julkisia hankintoja koskevien sääntöjen virheellisen soveltamisen osuus arvioidusta virhetasosta on jo yksin noin kolme neljäsosaa. Ohjelmakautta 2007 2013 koskevissa järjestelmätarkastuksissa havaittiin puutteita hallintoviranomaisten suorittamissa tarkastuksissa ja/tai tarkastusviranomaisten toimittamissa järjestelmätarkastuksissa. Järjestelmät, joiden avulla jäsenvaltiot kirjasivat ja oikaisivat tiedossaan olevia ohjelmakauteen 2000 2006 liittyviä virheitä, olivat vaikuttavia. Tarkastuksessa kuitenkin havaittiin, että järjestelmät, joiden avulla jäsenvaltiot raportoivat oikaisuista komissiolle, eivät olleet tyydyttäviä; tilanne oli sama kuin vuonna 2008. Se tarkoittaa, että komissiolla ei ole kaikissa tapauksissa luotettavia tietoja jäsenvaltioiden täytäntöönpanemista takaisinperintä- ja peruutustoimista. Tilintarkastustuomioistuin toteaa tarkastuksensa perusteella, että koheesiopolitiikan toimintalohkoryhmän väli- ja loppumaksujen virhetaso oli olennainen eli yli 5 % vuonna 2009. Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin arvioi, että vuonna 2009 vain vähintään 3 % koheesiopolitiikan alan menoista olisi pitänyt jättää korvaamatta, kun vuonna 2008 vastaava luku oli 11 %. Ohjelmakautta 2007 2013 koskevat jäsenvaltioiden valvontajärjestelmät olivat osittain niiden keskeisten säännösten mukaisia, joiden noudattamista tarkastuksessa arvioitiin. Järjestelmät, joiden avulla jäsenvaltiot kirjasivat ja oikaisivat ohjelmakauteen 2000 2006 liittyviä virheitä, olivat vaikuttavia. Takaisinperintä- ja peruutustoimia koskevat raportointijärjestelmät olivat osittain vaikuttavia.
Tutkimus, energia ja liikenne 6(9) Varat 8,0 miljardia Tutkimuksen, energian ja liikenteen ala kattaa monenlaisia toimia, joiden tarkoituksena on kilpailukykyä ja kasvua. Suurin osa menoista liittyy tutkimukseen ja teknologian kehittämiseen. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että tutkimuksen, energian ja liikenteen toimintalohkoryhmän maksuissa virhetaso on olennainen. Käytössä olevat valvontajärjestelmät toimivat osittain vaikuttavasti. Kyseiset tulokset ovat yhteneväisiä aikaisempien vuosien tulosten kanssa. Tilintarkastustuomioistuin on pannut merkille, että tutkimuksen alan rahoitusmekanismit ovat monimutkaiset, ja se pitää myönteisenä komission ehdotuksia jatkaa rahoitussääntöjen ja -menettelyiden yksinkertaistamista. Yksinkertaistaminen ei auta ainoastaan vähentämään virheiden mahdollisuutta ja lisäämään menojen sääntöjenmukaisuudesta saatavaa varmuutta, vaan se voi myös edistää osaltaan EU:n tutkimuspolitiikan tavoitteiden saavuttamista. Yhteisön ulkopuolelle suunnattu tuki sekä kehitys- ja laajentumisasiat Varat 6,6 miljardia euroa Ulkosuhteisiin ja kehitysyhteistyöhön liittyvät menot muodostavat noin 72 prosenttia kyseisen toimintalohkoryhmän menoista. Loput ovat laajentumismenoja, joiden osuus on noin 17 prosenttia ja humanitaarisen avun menoja, joiden osuus on noin 11 prosenttia. Vuoden 2008 tapaan merkittävimpiä virheitä olivat tukikelpoisuuteen liittyvät virheet sekä lisäksi säännöstenmukaisuuteen liittyvät virheet, jotka eivät ole ilmaistavissa kvantitatiivisesti. Tukikelpoisuuteen liittyvät virheet käsittivät seuraavia tapauksia: oli ilmoitettu menoja, jotka eivät liittyneet hankkeeseen, menot olivat aiheutuneet tukikelpoisen jakson ulkopuolella tai hankintasopimuksia oli tehty ilman asianmukaisia hankintamenettelyjä. Säännöstenmukaisuuteen liittyviin virheisiin, joita ei voida ilmaista kvantitatiivisesti, kuuluivat muun muassa seuraavat tapaukset: hankintamenettelyissä oli pieniä sääntöjenvastaisuuksia, rahoituspäätöksissä ilmoitettuja sopimusten myöntämisperusteita ei ollut noudatettu ja asianmukainen kirjausketju puuttui. Yhteisön ulkopuolelle suunnatun tuen sekä kehitys- ja laajentumisasioiden toimintalohkoryhmän osalta tilintarkastustuomioistuin toteaa, että virhetaso oli olennainen vuoden 2009 maksuissa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että valvontajärjestelmillä kyettiin varmistamaan maksujen sääntöjenmukaisuus osittain vaikuttavasti.
Koulutus ja kansalaisuus 7(9) Varat 2,2 miljardia Tämän osuuden kolmea toimintalohkoa hallinnoidaan kolmessa komission pääosastossa: koulutuksen ja kulttuurin pääosastossa, viestinnän pääosastossa ja oikeus-, vapaus- ja turvallisuusasioiden pääosastossa. Menoja hallinnoidaan pääasiassa virastoissa monivuotisten ohjelmien kautta. Rahoitus käsittää lähinnä ennakkomaksut EU-virastoille ja kansallisille virastoille sekä neljännesvuosittaiset rahoitusosuudet, joilla katetaan kyseisten virastojen toimintakuluja. Virastot tekevät avustussopimukset monivuotisiin ohjelmiin sisältyviä hankkeita toteuttavien organisaatioiden kanssa. Hankkeet saatetaan päätökseen, minkä jälkeen edunsaajien on selvitettävä tilit komission kanssa. Prosessia kutsutaan päättämiseksi. Tilintarkastustuomioistuin kohdisti vuotta 2009 koskevan tarkastuksensa kyseisen vuoden päättämistoimiin, sillä päättämisen yhteydessä käy ilmi, onko meno aiheutunut järjestelmän ehtojen mukaisesti. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että 24 prosentissa tarkastetuista päättämistoimista esiintyi kvantitatiivisesti ilmaistavissa olevia virheitä. Yleisin havaittu kvantitatiivisesti ilmaistavissa oleva virhetyyppi oli tukikelpoisuuteen liittyvät virheet kansallisella tasolla. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että virhetaso on olennainen vuonna 2009 ohjelmien ja hankkeiden päättämistoimissa. Tilintarkastustuomioistuin toteaa myös, että koulutuksen ja kansalaisuuden toimintalohkoryhmän valvontajärjestelmillä kyettiin vuonna 2009 varmistamaan päättämistoimien sääntöjenmukaisuus osittain vaikuttavasti. Talous- ja rahoitusasiat Varat 0,7 miljardia Suurin osa tämän toimintalohkoryhmän menoista (83 prosenttia) rahoitetaan talous- ja rahoitusasioiden sekä yritystoiminnan toimintalohkoja vastaavista budjettikohdista. Nämä menoalat ovat kuudes ja seitsemäs tutkimusta ja teknologista kehittämistä koskeva puiteohjelma, EU:n virastojen rahoitus, ulkosuhteisiin liittyvien hankkeiden takuurahasto, kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelma sekä yritysten ja yrittäjyyden hyväksi tarkoitettu monivuotinen ohjelma. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tämän toimintalohkoryhmän maksujen virhetaso ei ollut olennainen, vaikka se tuokin esiin, että tutkimuksen puiteohjelman menoissa havaittujen virheiden tyyppiin ja laajuuteen on kiinnitettävä huomiota. Tilintarkastustuomioistuin tutki kolme tämän toimintalohkoryhmän valvontajärjestelmää. Kahden valvontajärjestelmän arvioitiin varmistavan vaikuttavasti maksujen sääntöjenmukaisuus ja yhden valvontajärjestelmän ainoastaan osittain vaikuttavasti.
Hallintomenot ja muut menot 8(9) Varat 9,1 miljardia Hallintomenot koostuvat pääasiassa Euroopan parlamentin, neuvoston, komission, tuomioistuimen, Euroopan talous- ja sosiaalikomitean, alueiden komitean, Euroopan oikeusasiamiehen, Euroopan tietosuojavaltuutetun ja tilintarkastustuomioistuimen henkilöstöresursseihin (kuten palkat, korvaukset ja eläkkeet) ja rakennuksiin (esimerkiksi vuokrat) liittyvistä menoista sekä laitteisiin, energiaan ja viestintä- ja informaatioteknologiaan liittyvistä menoista. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että tämän alan tapahtumien virhetaso ei ole olennainen ja että käytössä olevat valvontajärjestelmät ovat varainhoitoasetuksessa esitettyjen vaatimusten mukaiset. Kansallinen käsittely: Valtiovarainministeriö pyytää kannanotot ja mahdolliset muut kommentit tilintarkastustuomioistuimen huomautuksiin ja komission vastineisiin asianomaisilta hallintoviranomaisilta Suomen kannan muodostamiseksi EU-käsittelyä varten. Eduskuntakäsittely: Käsittely Euroopan parlamentissa: Kansallinen lainsäädäntö, ml. Ahvenanmaan asema: Ei ole. Taloudelliset vaikutukset: Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksella pyritään vaikuttamaan merkittävästi EU-varojen hoitoon ja käyttöön. Muut mahdolliset asiaan vaikuttavat tekijät: -
9(9) Asiasanat Hoitaa Tiedoksi