1 (7) Dnro: 18.12.2014 1509/962/2014 Viestintäviraston kertomus teleyritysten kustannuslaskentajärjestelmien käytöstä vuonna 2014 Hinnoittelua ja hinnoittelun valvontaa koskevat säännökset Viestintäviraston tulee julkaista vuosittain kertomus kustannuslaskentajärjestelmien käytöstä niissä huomattavan markkinavoiman (HMV) teleyrityksissä, joille on asetettu velvollisuus käyttää kustannuslaskentajärjestelmää. Viestintävirasto voi asettaa viestintämarkkinalain 18 :n mukaisella päätöksellä huomattavan markkinavoiman yritykselle velvollisuuden käyttää kustannuslaskentajärjestelmää, jos se on tarpeen tukkumarkkinoita tai vähittäismarkkinoita koskevan hinnoittelun valvomiseksi. Teleyritys voi itse valita käyttämänsä kustannuslaskentajärjestelmän. Yrityksen on kuitenkin laadittava kustannuslaskentajärjestelmästä Viestintävirastolle kuvaus, josta tulee käydä vähintään ilmi kustannusten pääluokat ja ne säännöt, joiden mukaan kustannukset kohdennetaan. Teleyrityksellä, jolle on asetettu velvollisuus käyttää kustannuslaskentajärjestelmää, on myös velvollisuus valita tilintarkastuslaissa (459/2007) tarkoitettu tilintarkastaja tarkastamaan teleyrityksen kustannuslaskentajärjestelmä yhtiön tilintarkastuksen yhteydessä. Tilintarkastajan on laadittava tarkastuksesta kertomus, joka on toimitettava Viestintävirastolle tilikauden päättymistä seuraavan elokuun loppuun mennessä. Viestintävirasto on asettanut velvollisuuden kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun sekä velvollisuuden käyttää kustannuslaskentajärjestelmää kolmella sääntelyn kannalta keskeisellä markkinalla yhteensä seitsemälle teleyritykselle. Sääntelyn kannalta keskeisiä markkinoita ovat kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinat (tilaajayhteysmarkkinat), yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan liikenteen markkinat (matkaviestinverkon terminointimarkkinat) ja digitaalisten televisiolähetyspalveluiden markkinat. 1 1 Kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinat 3.12.2012, Yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskeva puheliikenne 22.6.2006, Televisio- ja radiotoiminnan lähetyspalvelujen markkinat 10.11.2008 Viestintävirasto Kommunikationsverket Finnish Communications Regulatory Authority Itämerenkatu 3 A PL 313 00181 Helsinki Puhelin 0295 390 100 www.viestintävirasto.fi Östersjögatan 3A PB 313, FI-00181 Helsingfors, Finland Telefon +358 295 390 100 www.kommunikationsverket.fi Itämerenkatu 3A P.O. Box 313, FI-00181 Helsinki, Finland Telephone +358 295 390 100 www.ficora.fi
2 (7) Vuosivalvonta on kohdistunut seitsemään HMV-yritykseen, joita ovat Anvia Oyj, Digita Oy, DNA Oy, Elisa Oyj, KYMP Oy, Lounea Oy ja TeliaSonera Finland Oyj. Muutoksia HMV -sääntelyssä ja hinnoittelumenetelmissä Tilaajayhteysmarkkinoilla Viestintävirasto asetti joulukuussa 2012 antamissaan HMV-päätöksissä 2 kahdeksalle HMVyritykselle velvollisuuden kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun, velvollisuuden noudattaa Viestintäviraston asettamaa enimmäishintaa sekä velvollisuuden käyttää kustannuslaskentajärjestelmää. Velvollisuus noudattaa Viestintäviraston määrittelemää enimmäishintaa oli tarkoitus tulla voimaan erillisellä päätöksellä ja koskea sen jälkeen sekä metallijohdin- että valokuitutilaajayhteyden kuukausivuokraa ja kytkentämaksua. Korkein hallintooikeus kuitenkin kumosi 27.10.2014 antamillaan päätöksillä 3 Viestintäviraston huomattavan markkinavoiman päätökset enimmäishinnan asettamista koskevilta osin. HMV-päätöksissä asetetut muut velvoitteet kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoite mukaan lukien pysyivät voimassa. Yritysten on näin ollen hinnoiteltava sekä metallijohdin- että valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokrat ja kytkentämaksut kustannussuuntautuneesti. Viestintävirasto kehitti vuosien 2012 2014 aikana tilaajayhteyksien kustannussuuntautuneen hinnan määrittämistä varten hinnoittelumenetelmäksi ns. vakioituihin komponentteihin perustuvaa mallia. Mallin avulla oli tarkoitus määrittää kustannussuuntautunut hintataso tilaajayhteyksien kuukausivuokrille sekä kytkentämaksuille. Vakioituihin komponentteihin perustuvalla mallilla tarkoitetaan verkon arvon määrittämistä kaikkien teleyritysten osalta soveltamalla samoja ennalta määritettyjä verkon komponentteja sekä niiden hintoja ja pitoaikoja. Tilaajayhteysverkon (metallijohdin ja valokuitu) merkittävimmät komponentit määritettiin yhteistyössä alan toimijoiden kanssa. Menetelmän käyttöönotossa ilmeni kuitenkin merkittäviä ongelmia, koska teleyritykset eivät pystyneet toimittamaan virastolle menetelmän soveltamisessa tarvittavia tietoja verkoistaan. Menetelmän soveltamisen kannalta olennaiset tiedot perustuivat pääosin yritysten arvioihin, eikä tuloksia voitu pitää luotettavina ja vertailukelpoisina. Viestintävirasto luopui keväällä 2014 vakiokomponenttimallin kehittämisestä ja on arvioinut vuoden 2014 aikana tilaajayhteyksien hinnoittelua yritysten esittämien laskelmien perusteella tässä kirjeessä jäljempänä esitellyllä tavalla. Matkaviestinverkon terminointimarkkinoilla ja televisio- ja radiolähetyspalveluiden markkinoilla Viestintävirasto on vuoden 2014 aikana analysoinut markkinoiden kilpailutilannetta. Viestintävi- 2 Kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinat 3.12.2012 3 Näistä vuosikirjapäätöksenä KHO 2014:156
3 (7) Vuonna 2014 kerätyt tiedot raston tavoitteena on aloittaa kansallinen kuuleminen markkinaanalyysin lopputuloksista tammikuussa 2015. Televisio- ja radiolähetyspalvelujen markkinoilla Viestintävirasto on kehittänyt vuonna 2014 myös kustannussuuntautuneen hinnoittelun arvioinnissa sovellettavaa menetelmää. Uusi hinnoittelumenetelmä otetaan käyttöön, mikäli markkina-analyysin lopputuloksena televisio- ja radiolähetyspalvelujen markkinoilla nähdään edelleen tarve hintasääntelylle. Viestintävirasto keräsi vuoden 2014 säännöllisen vuosivalvonnan yhteydessä tietoja tilaajayhteysmarkkinoilta, matkaviestinverkon terminointimarkkinoilta ja digitaalisten televisiolähetyspalveluiden markkinoilta. Kaikki vuosivalvonnan kohteena olevat HMV-yritykset toimittivat Viestintävirastolle pyydetyt vuosivalvonnan materiaalit. Vuosivalvonnan yhteydessä toimitettavia materiaaleja ovat kustannuslaskentajärjestelmän kuvaukset, hinnoittelulaskelmat ja tilintarkastajan raportit. Tilaajayhteysmarkkinoilta Viestintävirasto on kerännyt säännöllisen vuosivalvonnan tietojen lisäksi kustannuksiin ja verkon rakenteeseen liittyviä tietoja aiempaa tarkemmalla tasolla ja käynyt niitä yritysten kanssa läpi yksityiskohtaisesti. Tietoja on käytetty hinnoittelun kustannussuuntautuneisuuden arvioinnissa ja enimmäishinnan määrittämisessä. Matkaviestinverkon terminointimarkkinoilla ja televisio- ja radiolähetyspalvelujen markkinoilla teleyrityksiltä on kerätty kustannustietoja aikaisempaa yksityiskohtaisemmalla tasolla meneillään olevaa markkina-analyysia varten. Televisio- ja radiolähetyspalvelujen markkinoilla kerättyjä tietoja on käytetty myös hinnoittelumenetelmän kehittämiseen. Kerättyjä tietoja tarkastellaan tarkemmin markkina-analyysin ja HMV-päätösten yhteydessä, minkä vuoksi niitä ei ole käsitelty yrityksille lähetetyissä vuosivalvonnan palautekirjeissä. Viestintävirasto ei ole kerännyt vuonna 2014 yrityksiltä kiinteään verkkoon laskevan liikenteen (kiinteän verkon terminointi) tietoja. Viestintävirasto on katsonut, ettei kiinteään verkkoon laskeva liikenne ole enää sääntelyn kannalta keskeinen palvelu eikä kyseisiin markkinoihin ole kohdistettu aktiivista valvontaa. Kustannuslaskentajärjestelmien tarkastus Tilintarkastajien yhteistyössä Viestintäviraston kanssa laatima malli kustannuslaskentajärjestelmien tarkastamisesta annettavasta raportista on julkaistu KHT-Media Oy:n julkaisussa Tilintarkastajan raportointi 2013. Viestintävirasto suosittelee tarkastusraportin laatimista kyseisen raporttimallin mukaisesti. Kustannuslaskentajärjestelmän tarkastuksesta annettavassa raportissa todetaan, että toimeksianto on suoritettu erikseen sovittuja toimenpiteitä koskevissa toimeksiannoissa sovellettavan
4 (7) liitännäispalvelustandardin 4400 ja Viestintäviraston antaman määräyksen (56 A/2009 M) 2 :n mukaisesti. Raportissa luetellaan vähimmäisvaatimuksena toimenpiteet, jotka tilintarkastajan on tullut suorittaa tarkastusta tehdessään ja havainnot näiden toimenpiteiden pohjalta. Raportissa todetaan, että kyseiset toimenpiteet eivät muodosta tilintarkastusstandardien mukaista tilintarkastusta eivätkä yleisluonteista tarkastusta koskevien standardien mukaista yleisluonteista tarkastusta, eikä edellä mainittujen standardien mukaista varmuutta näin ollen ilmaista. Kaikki Viestintäviraston vuonna 2014 vastaanottamat kustannuslaskentajärjestelmien tarkastuskertomukset olivat pääsääntöisesti Viestintäviraston määräyksen 56 A/2009 M ja KHT- Media Oy:n julkaiseman lausuntomallin mukaisia. Viestintävirasto on kuitenkin havainnut puutteita tarkastuskertomuksen kohdissa, joissa tulisi raportoida kustannuslaskentajärjestelmän ja säänneltyjen tuotteiden hinnoittelun välisestä yhteydestä tai hinnoittelulaskelman ja hinnan välisestä yhteydestä. Myös hinnan perusteiden raportointi, mikäli yhteyttä ei ole voitu havaita, on monelta osin ollut hyvin puutteellista. Virasto on kehottanut valvottavia teleyrityksiä saattamaan asian yhtiön tilintarkastajan tietoon. Viestintävirasto korostaa, että tilintarkastajalta ei edellytetä kannanottoa tuotteiden hinnoittelun lainmukaisuudesta tai kustannussuuntautuneisuudesta. Kyse on siten selkeästi lakisääteisestä järjestelmätason tarkastuksesta. Teleyritykset vastaavat itse hinnoittelunsa lainmukaisuudesta. Vuosivalvonnan 2014 havainnot Viestintävirasto on kerännyt HMV-yrityksiltä vuosittain kustannuslaskentajärjestelmän kuvauksen, kustannuslaskentajärjestelmän tarkastusraportin ja keskeisten säänneltyjen tuotteiden hinnoittelulaskelmat. Viestintävirasto on lähettänyt vuosivalvonnan kohteena olleille HMV-yrityksille loppuvuodesta 2014 palautekirjeen vuosivalvonnan materiaaleista ja muista vuoden 2014 aikana tehdyistä havainnoista. Viestintävirastolle toimitetut kustannuslaskentajärjestelmän kuvaukset olivat vähintään tyydyttävällä tasolla kaikilla valvottavilla teleyrityksillä. Kuvauksissa on laadullisia eroja, mutta kustannuslaskentajärjestelmän kuvaukset täyttävät määräyksen 55 A/2009 M vähimmäisvaatimukset. Tilintarkastajien toimittamat tarkastuskertomukset sisälsivät usean yrityksen osalta olennaisia tarkastushavaintoja. Yritysten tilintarkastajat totesivat lähes poikkeuksetta tarkastusraporteissaan, ettei jonkun säännellyn tuotteen hinnoittelulaskelman ja hinnaston mukaisen hinnan välillä ollut havaittavissa yhteyttä tai hinnoittelulaskelma ja hinnaston hinnat erosivat toisistaan. Tarkastusraporttien mukaan säännellyn tuotteen hinta perustui muun muassa markkinoilla vallitsevaan yleiseen hintatasoon, Viestintäviraston antamaan hintanäkemykseen ja erilaisiin hinnoittelumekanismeihin.
5 (7) Viestintävirasto keräsi hinnoittelulaskelmien yhteenvedot kaikilta seitsemältä vuosivalvonnan kohteena olleelta yritykseltä. Viestintävirasto keskittyi vuosivalvonnan palautekirjeissä hinnoittelulaskelmien ja hintojen kustannussuuntautuneisuuden arvioinnin osalta tilaajayhteysmarkkinoiden tietoihin. Matkaviestinverkon terminointimarkkinoiden ja televisio- ja radiolähetyspalveluiden markkinoiden osalta kustannustietoja arvioidaan tarkemmin markkina-analyysin ja HMV-päätösten yhteydessä. Hinnoittelulaskelmat ja hintojen kustannussuuntautuneisuus tilaajayhteysmarkkinoilla Viestintävirasto arvioi teleyritysten hinnoittelulaskelmassaan esittämiä kustannuksia tarkemmin määrittäessään tilaajayhteyksien kuukausivuokran ja kytkentämaksun kustannussuuntautunutta hintaa 3.12.2012 annetun HMV-päätöksen mukaisesti. Selvityksen tuloksena Viestintävirasto julkaisi teleyrityksille 10.10.2014 päätösluonnokset enimmäishintojen asettamisesta metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokralle ja kytkentämaksulle. KHO:n antamien päätösten johdosta Viestintävirasto keskeytti enimmäishintoja koskevien päätösluonnosten kuulemiskierroksen. Viestintäviraston päätösluonnoksissaan esittämät näkemykset kustannussuuntautuneen hinnoittelun arvioinnista ja kustannussuuntautuneesta hintatasosta ovat kuitenkin edelleen voimassa. Viestintämarkkinalain kustannussuuntautunutta hinnoittelua koskevia säännöksiä sovelletaan samalla tavoin riippumatta siitä, onko kyseessä jälkikäteinen hintavalvonta vai ennakkoon määritettävä enimmäishinta. Viestintämarkkinalain 84 :n mukaisesti hinnoittelun tulee olla aiheutuneet kustannukset ja toiminnan tehokkuus huomioon ottaen kohtuullinen. Niin etukäteen asetettavassa enimmäishinnassa kuin jälkikäteen asetettavassa enimmäishinnassa arvioidaan samoja kustannustekijöitä. Viestintävirasto on päätösluonnosten laatimisen yhteydessä arvioinut teleyritysten esittämiä yksikkökustannuksia ja niiden perusteita. Viestintäviraston arvion ja laskelmien lähtökohtana olivat teleyritysten esittämät tilaajayhteyksien kustannukset ja tilaajayhteysmäärät. Viestintävirasto arvioi teleyritysten esittämiä kustannustietoja päätösluonnoksista tarkemmin ilmenevin tavoin ja laati arvion perusteella yrityskohtaiset vertailulaskelmat yritysten itsensä esittämien tietojen rinnalle. Yritykset olivat määrittäneet yksikkökustannukset vaihtelevin laskentatavoin ja vaihtelevalla tarkkuudella. Laskelmien tuloksena saadut yksikkökustannukset myös erosivat merkittävästi toisistaan. Yritysten toimintaolosuhteissa ei kuitenkaan ole niin merkittäviä eroja, että yksikkökustannusten erot olisivat perusteltavissa eroilla yritysten toiminta-alueissa tai muissa toimintaolosuhteissa. Kaikki kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun velvoitetut yritykset toimivat pääasiallisesti sekä taajama- että
6 (7) haja-asutusalueilla. Eroja yritysten välisissä kustannuksissa ei saatujen tietojen nojalla voida perustella myöskään eroilla yritysten koossa. On myös huomattava, että yritysten tilaajayhteyksistä tällä hetkellä perimät hinnat eivät eroa toisistaan yhtä merkittävästi kuin yritysten Viestintävirastolle esittämät kustannukset. Viestintävirasto käytti kustannussuuntautunutta hintatasoa määrittäessään viraston laatimien yrityskohtaisten laskelmien tilaajayhteyskohtaisia kuukausikustannuksia ja painottanut eri yritysten kustannuksia yritysten käytössä olevien tilaajayhteyksien määrällä. Viestintäviraston näkemyksen mukaan tilaajayhteyksien määrillä painotettu keskiarvo antaa luotettavan kuvan tilaajayhteyksien rakentamisen ja ylläpidon yksikkökustannuksista. Viestintävirastolla on syytä epäillä toiminnan tehokkuutta ja esitettyjen kustannustietojen luotettavuutta niiden yritysten osalta, joiden laskelman tuloksena saatu yksikkökustannus on merkittävästi korkeampi kuin kaikkien enimmäishintaan velvoitettujen yritysten yksikkökustannusten painotettu keskiarvo. Viestintävirasto on päätösluonnoksissa arvioinut metallijohtimisen tilaajayhteyden kuukausivuokran kustannussuuntautuneen hinnan olevan 10,70 euroa kuukaudessa. Vastaavalla tavalla laskettuna on päästy valokuitutilaajayhteyden kuukausivuokran kustannussuuntautuneeseen hintaan, joka on 75,00 euroa kuukaudessa. Metallijohdintilaajayhteyden kytkentämaksun kustannussuuntautunut hinta on puolestaan 85,00 euroa ja rinnakkaisyhteyden kytkentämaksun enimmäishinta on 57,00 euroa. Valokuitutilaajayhteyden kytkentämaksun kustannussuuntautunut hinta on 131,00 euroa. Viestintäviraston päätösluonnoksissa esitetyt hinnat vastaavat edelleen viraston näkemystä tämän hetkisestä metallijohdin- että valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokrien ja kytkentämaksujen kustannussuuntautuneesta tasosta. Mikäli teleyritykset eivät ryhdy oma-aloitteisesti toimenpiteisiin tilaajayhteystuotteiden hintojen alentamiseksi kustannussuuntautuneelle tasolle, Viestintävirasto puuttuu hinnoitteluun jälkikäteisen valvonnan keinoin. Kustannussuuntautuneen hinnoittelun arvioinnissa tullaan soveltamaan tällöin 1.1.2015 voimaan tulevan tietoyhteiskuntakaaren säännöksiä. Viestintävirasto on tiedustellut vuosivalvonnasta antamansa palautteen yhteydessä teleyrityksiltä, miten ne aikovat ottaa huomioon viraston näkemykset kustannussuuntautuneesta hintatasosta hinnoitellessaan metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokria sekä kytkentämaksuja. Teleyrityksillä on samassa yhteydessä mahdollisuus esittää näkemyksiä Viestintäviraston 10.10.2014 julkaisemissa enimmäishintaa koskevissa päätösluonnoksissa käyttämistä kustannussuuntautuneen hinnoittelun arvioinnin periaatteista.
7 (7) Vuosivalvonta 2015 Tilaajayhteysmarkkinoilla kuudella markkinoiden kannalta merkittävimmällä HMV-yrityksellä on edelleen voimassa kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvollisuus sekä velvollisuus käyttää kustannuslaskentajärjestelmää. Lisäksi velvollisuus kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun ja kustannuslaskentajärjestelmän käyttämiseen sekä eriyttämisvelvollisuus on voimassa digitaalisten televisiolähetyspalveluiden markkinoilla yhdellä yrityksellä ja matkaviestinverkon terminointimarkkinoilla kolmella yrityksellä. Viestintävirasto tulee ohjeistamaan yrityksiä vuosivalvonnan sisällöstä ja sen yhteydessä kerättävistä tiedoista tarkemmin alkuvuoden 2015 aikana. Viestintäviraston päivitetyt vuosivalvontaan liittyvät taloudelliset määräykset 55 (Teleyrityksen kustannuslaskentajärjestelmästä ja järjestelmän kuvauksesta) ja 56 (Kustannuslaskentajärjestelmän tarkastuksesta teleyrityksessä) tulevat voimaan 1.1.2015. Määräyksissä on huomioitu tietoyhteiskuntakaaren voimaantulon edellyttämät muutokset ja ne tilanteet, joissa teleyritykselle asetetaan sekä velvollisuus käyttää kustannuslaskentajärjestelmää että velvollisuus noudattaa Viestintäviraston asettamaa enimmäishintaa. Viestintävirastossa lisätietoja asiasta antavat viestintämarkkinaasiantuntija Timo Lehtinen, puh. 0295 390 621 ja päällikkö Sanna Hughes, puh. 0295 390 522. Sähköpostiosoitteet ovat muotoa etunimi.sukunimi@ficora.fi Valvonta-ryhmän päällikkö Sanna Hughes Viestintämarkkina-asiantuntija Timo Lehtinen