ULKOASIAINVALIOKUNNAN LAUSUNTO 12/2005 vp Valtioneuvoston selvitys Suomen kauppapoliittisesta ohjelmasta Valtioneuvostolle JOHDANTO Vireilletulo Eduskunnan ulkoasiainvaliokunta on 15 päivänä syyskuuta 2005 saanut valtioneuvostolta perustuslain 97 :n 1 momentin nojalla selvityksen Suomen kauppapoliittisesta ohjelmasta (UTP 37/2005 vp). Asiantuntijat Valiokunnassa ovat olleet kuultavina - ulkomaankauppa- ja kehitysministeri Mari Kiviniemi - osastopäällikkö Antti Kuosmanen, osastopäällikkö Jorma Korhonen, apulaisosastopäällikkö Jari Gustafsson ja yksikön päällikkö Matti Lassila, ulkoasiainministeriö - puheenjohtaja Gunvor Kronman, kehityspoliittinen toimikunta - erityisasiantuntija Pirkko Haavisto, Elinkeinoelämän keskusliitto EK - ekonomisti Olli Koski, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry - toimitusjohtaja Tapani Kaskeala, Finpro. Lisäksi kirjallisen lausunnon ovat antaneet Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry. Suomen luonnonsuojeluliitto ry. Viitetieto Ulkoasiainvaliokunta on saanut talousvaliokunnalta lausunnon (TaVL 25/2005 vp), joka on otettu tämän lausunnon liitteeksi. VALTIONEUVOSTON SELVITYS Suomen kauppapoliittinen ohjelma on valtioneuvoston periaatepäätös niistä linjauksista, jotka ohjaavat Suomen kauppapoliittista toimintaa lähivuosina. Kokonaisesitystä kauppapoliittisen toimintaympäristön muutoksista ja niiden vaikutuksista kauppapolitiikan sisältöön etenkin Suomen EU-jäsenyyden valossa ei ole aikaisemmin tehty. Ohjelmassa on pyritty kattavasti analysoimaan kauppapolitiikan tehtäviä ja keskeisiä tavoitteita uudenlaisen globaalitalouden olosuhteissa. Maailmantalous on ensimmäistä kertaa muuttumassa todella globaaliksi. Sitä hallitsevat yhä OECD-maat, mutta erityisesti Itä-Aasian kehitysmaiden osuus niin tuotannosta, kaupasta kuin investoinneista on vahvassa nousussa. Venäjän talous kasvaa, mutta sen riippuvuus öljyn ja kaasun tuotannosta jatkuu. Köyhimmät kehitysmaat varsinkaan Afrikassa eivät ole pysyneet nousevien kehitysmaiden tahdissa, ja niiden osuus maailmantaloudesta on supistunut entisestään. UTP 37/2005 vp Versio 2.0
Talouskasvun tavoittelu, globaali kilpailu, erikoistuminen ja arvoketjun hajauttamiseen perustuva liiketoiminta tulevat todennäköisesti entisestään lisäämään kansainvälistä kauppaa ja investointeja. Kaupan ja investointien esteiden purkaminen tulee edelleen jatkumaan. Markkinoillepääsyä tai markkinoilla toimimista rajoittavien syrjivien ja tässä mielessä kansainvälistä kauppajärjestelmää rapauttavien alueellisten ja kahdenvälisten kauppajärjestelyjen vahvistuminen on mahdollista varsinkin, jos monenväliset kauppaneuvottelut eivät johda tuloksiin. Maailmantalouden muutosten aiheuttamat pelot ja huolet ovat alkaneet heijastua kasvavina protektionistisina paineina. Paremman globalisaation hallinnan tarve ilmenee voimistuvana pyrkimyksenä monenkeskisten sääntöjen kehittämiseen. Kansainvälistyvät yritykset ovat yhä vähemmän riippuvaisia alkuperäisistä kotivaltioistaan ja ylipäänsä yksittäisistä maista. Yritysten liikkuvuus on johtanut valtiot ja alueet kilpailemaan siitä, missä sijaitsevat yritystoiminnalle suotuisimmat toimintaympäristöt. Kansallisesti ja valtion kannalta on yhä olennaista, minne yritykset maksavat veronsa, mihin kotiutetaan voitot, minne investoidaan ja missä työllistetään ihmisiä. EU-jäsenyys on muuttanut Suomen kauppapolitiikan harjoittamisen puitteita, ja EU:n neuvotteluvoima on merkittävästi vahvistanut Suomen kauppapoliittista asemaa. Menestyminen EU:n yhteisessä kauppapolitiikassa edellyttää, että sen laaja asialista hallitaan ja että kansalliset tavoitteemme tulevat riittävästi huomioiduiksi EU:n tavoitteina. Tämä edellyttää riittäviä resursseja ja toimintatapojen kehittämistä entistä ennakoivammiksi. Kauppapolitiikka suuntautuu yhä enemmän rajasuojatoimenpiteistä rajojen sisäpuolelle, valtion sisäisiin taloutta sääteleviin normijärjestelmiin. Tästä syystä perinteisesti muiden politiikkalohkojen piiriin luettuihin kysymyksiin liittyvät ideologiset ja arvovalinnat vaikuttavat kauppapolitiikkaan totuttua enemmän. Kauppapolitiikkaan vaikuttamaan pyrkiviä tahoja yhteiskunnassa on entistä enemmän, ja sitä myös arvostellaan entistä enemmän. Aktiivinen poliittinen ja kansalaiskeskustelu kauppapolitiikasta on tervetullutta. Kauppapolitiikalla on entistä tärkeämpi tehtävä suomalaisten työn, toimeentulon ja hyvinvoinnin turvaamisessa. Kauppapoliittisilla toimenpiteillä vahvistetaan Suomen talouden kilpailukykyä vaikuttamalla elinkeinoelämän toimintaympäristöön maan rajojen ulkopuolella ja turvaamalla tuonnin sujuvuus. Suomen kauppapolitiikan yleislinja on kautta aikojen korostanut kaupan ja investointien esteiden poistamista ja aktiivista osallistumista avoimeen maailmantalouteen. On tärkeää, että EU jatkaa Suomen linjan mukaista kaupan ja investointien esteiden poistamiseen ja kaupan sääntöjen vahvistamiseen tähtäävää kauppapolitiikkaa. Kehitysmaiden hyväksi toteutettavien toimenpiteiden eri politiikka-alueilla tulee olla keskenään yhteensopivia ja vaikuttaa samaan suuntaan. Kehitysmaita koskevilla kauppapoliittisilla ratkaisuilla on tässä suuri merkitys. Vähemmän kehittyneet kehitysmaat tarvitsevat entistä tehokkaampaa erityis- ja kauppapoliittista erilliskohtelua. Sen pitää riippua maiden kehitystasosta ja tähdätä kehitysmaiden integroimiseen kansainväliseen kauppaan ja kauppajärjestelmään välttäen pysyvästi erillisten oikeuksien ja velvoitteiden syntymistä. Köyhimpien kehitysmaiden kauppakapasiteettia on tuettava. Kehittyneempien kehitysmaiden tulisi poistaa entistä systemaattisemmin kaupan esteitä ja myös osallistua erityiskohtelun antamiseen köyhimmille maille. Suomen taloudellinen menestyminen edellyttää viennin ja investointien esteiden edelleen raivaamista ja avointa, kilpailua edistävää tuontipolitiikkaa. Keskeisiä haasteita ovat monilla markkinoilla edelleen tullit ja perinteiset tullien ulkopuoliset kaupan esteet ja kauppaa vääristävät toimenpiteet. Kauppapolitiikan asialista kehittyy kuitenkin jatkuvasti muun muassa maailmantalouden rakenteen muutosten takia. Tässä muutoksessa on turvattava elinkelpoinen maataloustuotanto ja huolehdittava hyvinvointivaltion perustasta. WTO:hon perustuvan monenkeskisen sääntöpohjaisen kauppapoliittisen järjestelmän 2
säilyminen, laajeneminen ja vahvistaminen on Suomelle erittäin tärkeää. EU:n on kuitenkin etujensa turvaamiseksi edelleen syvennettävä kahdenvälisiä kauppapoliittisia suhteitaan ennen kaikkea tärkeimpien kauppakumppanien kanssa. Viimeistään käynnissä olevan WTO:n kauppaneuvottelukierroksen tuloksien selvitessä EU:n on arvioitava tarve osallistua uusiin vapaakauppahankkeisiin eurooppalaisen kilpailukyvyn turvaamiseksi. VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut Ulkoasiainvaliokunta pitää tärkeänä, että valtioneuvosto on laatinut Suomen kauppapoliittisen ohjelman. Kauppapoliittinen ohjelma täydentää olennaisen aukon Suomen ulkosuhteita käsittelevässä ohjelmakentässä mm. kehityspoliittisen ohjelman, globalisaatioselvityksen sekä turvallisuus- ja puolustuspoliittisen selonteon rinnalla. Valiokunta yhtyy kauppapoliittisen ohjelman toteamukseen kauppapolitiikan yhteiskunnallisen merkityksen kasvusta. Ulkomaankauppa oli aikaisemmin oma suhteellisen erillinen toimintasektorinsa ja kauppapolitiikan toiminnot keskittyivät rajalla tapahtuvien toimenpiteiden sääntelyyn. Nykypäivänä kauppapolitiikka on tärkeässä asemassa maan kokonaiskilpailukyvyn kehittämisessä ja kauppapoliittisilla ratkaisuilla on merkittäviä yhteiskunnallisia vaikutuksia. Kauppapolitiikan valtavirtaistuminen talous- ja yhteiskuntapolitiikan tärkeäksi toimintalohkoksi tekee kauppapoliittisen ohjelman kaltaisesta linjauksesta keskeisen välineen. Kauppapoliittinen ohjelma on johdonmukainen kokonaisuus. Valiokunta yhtyy kauppapoliittisen ohjelman peruslinjauksiin. Suomen kaltaisen pienen, avoimen ja kasvavassa määrin korkeasta teknologiasta elävän talouden perusetu on avoin, maailmanlaajuinen ja sääntöpohjainen kauppapoliittinen järjestelmä. Monenkeskisen taloudellisen järjestelmän kehittäminen ja vahvistaminen on Suomen etu. Jäsenyys Euroopan unionissa on kohentanut Suomen kauppapoliittista välineistöä ja antaa mahdollisuuden tehokkaammalle kauppapoliittiselle vaikuttamiselle. Kauppapolitiikka on kilpailukykypolitiikkaa, ja talouden menestymiseen myös ulkomaankaupassa vaikuttavat erityisesti yleiset taloudelliset toimintaedellytykset, kuten innovaatiopolitiikka, tutkimus ja koulutus, verotus, olojen vakaus, hallinnon tehokkuus ja hyvinvointijärjestelmät. Ulkoasiainvaliokunta yhtyy talousvaliokunnan toteamukseen, että kauppapolitiikalla on tärkeä merkitys yleisemmän elinkeinopolitiikan harjoittamiselle. Valiokunta viittaa myös kauppapoliittisen ohjelman toteamukseen palveluiden merkityksestä kehittyneimmille talouksille ja EU:n sisämarkkinoiden kehittämisen merkityksestä palvelusektorin kilpailukyvyn edellytyksille myös EU:n ulkopuolisessa kaupassa. Palvelut muodostavat merkittävimmän osan nykyaikaisten teollisuusmaiden tuotannosta, mutta niiden kaupalla on merkittäviä rajoituksia. Palvelukaupan vapauttamisen rinnalla korostuu myös tarve turvata julkisia peruspalveluja, erityisesti koulutus-, kulttuuri- sekä sosiaali- ja terveyspalveluja, koskeva kansallinen päätöksenteko. Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että investoinnit ovat entistä tärkeämpi kansainvälisen taloudellisen kanssakäymisen muoto. Kauppapoliittisessa ohjelmassa selvitetään seikkaperäisesti toimintaympäristön muutosta tältäkin osin kun aikaisemmin tuotanto oli kansallista ja kauppa yhdisti maita, niin nykypäivänä yritysten menestymiselle on olennaista kyky rakenteistaa toimintansa kansainvälisesti parhaiten yrityksen kilpailukykyä palvelevalla tavalla. Investoinnit ulkomaille ovat olennainen tekijä myös Suomessa toimivien yritysten menestymiselle. Ulkomaille tehtyjen investointien vastapainona on tärkeää, että myös Suomi tarjoaa kilpailukykyisen toimintaympäristön, joka puolestaan houkuttelee investointeja Suomeen. Kauppapolitiikan ohjelmallisen ja normatiivisen toiminnan rinnalla käytännön vienninedistäminen ja yritysten kansainvälistymiskehi- 3
tyksen tukeminen on merkittävässä asemassa Suomessa toimivien yritysten ja kokonaistalouden kannalta. Valiokunta viittaa talousvaliokunnan lausuntoon (TaVL 25/2005 vp) ja toteaa, että vienninedistämistoiminnassa on lukuisia toimijoita, joiden ohjaaminen on eri viranomaisten asia. Vienninedistäminen ja kansainvälistymisen tukeminen edellyttävät toimivaa työnjakoa eri tahojen välillä. Ulkoasiainvaliokunta yhtyy talousvaliokunnan näkemykseen, että näiden vienninedistämistoimijoiden työn yhteensovittaminen pitäisi toiminnallistaa entistä määrätietoisemmin. Kauppapoliittisessa ohjelmassa todetaan, että EU-alueen ulkopuolella Suomen tärkeimmät yksittäiset kauppakumppanit ovat Venäjä, Yhdysvallat ja Kiina. Viennin ja taloussuhteiden kehittäminen näiden keskeisten kauppakumppanien kanssa on oletettavasti merkittävässä asemassa Suomen vientiponnisteluissa. Valiokunta viittaa myös saamiinsa asiantuntijalausuntoihin ja toteaa, että kauppapoliittisen ohjelman konretisoiminen edellyttäisi omia kohdennettuja strategioita keskeisten kauppakumppanien suhteen. Valiokunta toteaa, että ulkoasiainhallinnolla on mm. strategia viennin ja kansainvälistymisen edistämiseksi jota valiokunta ei ole käsitellyt mutta myöskään se ei sisällä maakohtaisia toiminnallisia linjauksia. Venäjän kohdalla kauppapoliittisesta ohjelmasta voi lukea yksittäisiä linjauksia kuten Venäjän WTO-jäsenyyden myönteinen merkitys Suomen viennille mutta Venäjän kaltaisten keskeisimpien maakohtaisten strategioiden jäsentäminen olisi tärkeä lisä kauppapolitiikan kokonaisuuden hahmottamisessa. Venäjä on noussut nopeassa ajassa Suomen suurimmaksi kauppakumppaniksi. Venäjän talous kasvaa nopeasti ja jo sen maantieteellinen läheisyys tekee Venäjästä Suomen elinkeinoelämän luontevan ja merkittävän toimintakohteen. Viimeisimpien tilastojen valossa (syyskuu 2005) Venäjä oli jo Suomen toiseksi suurin vientimaa 10,4 prosentin osuudella. Venäjän kaltaisessa taloudessa monenkeskisen kauppapoliittisen toiminnan rinnalla on merkittävästi tilaa myös kahdenväliselle toiminnalle taloussuhteiden edistämiseksi. Valiokunnan mielestä konkreettinen vienninedistämisen Venäjä-strategia olisi tarpeen, samoin kuin muista keskeisistä kasvavista markkinoista. Kauppapoliittisessa ohjelmassa todetaan, että monenkeskinen kauppajärjestelmä on haasteiden edessä ja kauppajärjestelmän alueellistuminen on mahdollinen kehitys. Tämänkin valossa keskeisiin kahdenvälisiin kauppasuhteisiin tulee panostaa. Ulkoasiainvaliokunta viittaa tältä osin myös talousvaliokunnan lausuntoon vienninedistämisen edellyttämistä lisäponnisteluista ja erityisesti kansainvälistyvien pk-yritysten liiketoiminnan kehittämisestä. Yhdysvallat on Suomelle merkittävä kauppakumppani. EU:n ja Yhdysvaltojen kauppasuhde on jo taloudelliselta arvoltaan maailman merkittävin taloudellinen suhde. EU:n ja Yhdysvaltojen välillä on kuitenkin ollut merkittäviä kauppariitoja, joita on käsitelty WTO:n riitojenratkaisumenettelyssä. Näiden kauppariitojen vähentäminen ja taloussuhteen yleinen kehittäminen on tärkeä haaste, jota myös Suomen kauppapolitiikan tulevissa linjauksissa tulisi käsitellä. Kauppapoliittisessa ohjelmassa arvioidaan WTO:n riitojenratkaisumenettelyä ja todetaan, että menettelyn yhtenä heikkoutena on ratkaisujen noudattamatta jättämisen sanktion toimeenpano rankaisutullein. Ulkoasiainvaliokunta pitää tärkeänä, että WTO:n riitojenratkaisumenettelyä kehitetään osana monenkeskisen kauppapoliittisen järjestelmän vahvistamista. Valiokunta toteaa, että rankaisutullien kohdentaminen on yleensä mielivaltainen toimenpide ja tuottaa yleisempää haittaa taloudelle, jossa myös tuonnin sujuvuus on tärkeä osa kauppapolitiikan tavoitteita, kuten Suomen kauppapoliittisessa ohjelmassa todetaan. Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että sakkomaksu rankaisutullien sijasta voisi periaatteellisista ongelmistaan huolimatta olla tehokkaampi ja selkeämpi menettely riitojenratkaisuelimen legitiimin ratkaisun toimeenpanon kannustimena. Budjettivaroista maksettava sakko kohdistuisi suoremmin haitan varsinaiseen aiheuttajaan valtioon kuin viejiä ja kuluttajia satunnaisesti rankaiseva rankaisutulli. Rankaisutulli ei myöskään ole käyttökelpoinen 4
toimenpide WTO-sääntöjen rikkomuksista kärsineille pienille talouksille, joiden kauppapoliittinen painoarvo on vähäinen, joten rankaisutullit asettavat WTO:n jäsenmaat hyvin eriarvoiseen asemaan. Sakkomaksu voisi näin ollen olla omiaan kannustamaan tehokkaammin WTO-jäseniä toimimaan WTO-sääntöjen mukaisesti. Ulkoasiainvaliokunta toteaa tässä yhteydessä, että se on valtioneuvoston globalisaatioselvitystä (Globalisaation hallinta ja Suomi) koskevassa lausunnossaan (UaVL 7/2005 vp) esittänyt, että valtioneuvosto selvittäisi kansainvälisten veromuotojen ja innovatiivisten kehitysratkaisujen etuja ja haittoja ja että valtioneuvosto muotoilisi selvitysten perusteella yksityiskohtaisen hallituksen kannan. Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että WTO:n riitojenratkaisumenettelyn kehittäminen siten, että rankaisuissa siirryttäisiin sakkomaksuihin voisi olla esimerkiksi kehitysmaiden kauppapoliittisiin valmiuksiin kanavoituna yksi innovatiivinen kehitysratkaisu, joka parantaisi kauppajärjestelmän ja kehityspolitiikan yhteenkuuluvuutta. Oma tärkeä kysymyksensä on luonnollisesti kauppapolitiikan yleinen johdonmukaisuus ja toimien yhdensuuntaisuus erityisesti kehityspolitiikan kanssa. Suomi on kansainvälisillä foorumeilla ja EU:ssa profiloitunut merkittävästi toiminnan koherenssin puolestapuhujana. Kauppapoliittinen ohjelma huomioi tämän koherenssivaatimuksen asianmukaisella tavalla. Valiokunta yhtyy ohjelman linjauksiin, joiden mukaan mm. kehitysmaiden osallistuminen maailmantalouteen ja markkinoihin on perusta maiden kestävälle kehittymiselle. Kehityspolitiikan tavoitteet edellyttävät kehitysmaiden kauppapoliittisen kohtelun eriyttämistä. Taloudellisesti hyvin menestyneiden kehitysmaiden kauppapoliittisten etuisuuksien supistaminen ja etujen keskittäminen köyhimmille kehitysmaille on perusteltua. Kehityspolitiikan kannalta on olennaista, että menestyneet kehitysmaat avaavat markkinoitaan muille kehitysmaille. Etenkin Afrikassa ulkomaankaupan rakenteet ovat huolestuttavan yksipuolisia, kun alueen maat käyvät ensisijassa kauppaa kehittyneen maailman kanssa ja varsin vähän keskenään. Valiokunta korostaa koherenssia ympäristöja kehitystavoitteiden ja kauppapolitiikan yhteensovittamiseksi ja ympäristötavoitteiden huomioon ottamista kauppapoliittisia linjauksia laadittaessa. Ympäristösopimuksissa on pyrittävä kilpailukykyyn vaikuttavien velvoitteiden oikeudenmukaiseen jakamiseen ottaen huomioon erityisesti köyhimpien maiden asema. WTO:ssa on pyrittävä luomaan periaatteet, joilla ohjataan WTO-sopimusten yhteensopivuutta monenkeskisten ympäristösopimusten kanssa. Valiokunta toteaa, että maataloustuotteet ovat kauppapolitiikan koherenssin kannalta erityisen haastavassa asemassa. Maatalouskaupalla on keskeinen merkitys monelle kehitysmaalle, ja maatalouskauppaa koskevat myönnytykset samalla määrittävät liikkumatilaa mm. WTO:n ajankohtaisissa kauppaneuvotteluissa. Suomen kaltaisilla mailla on merkittäviä pyrkimyksiä mm. teollisuustullien alentamiseksi WTO-neuvotteluissa, mutta samalla tarve varmistua siitä, että WTO:n maatalousratkaisut ovat yhteensopivia EU:n yhteisen maatalouspolitiikan kanssa. Köyhimpien maiden suhteellinen etu on usein maataloustuotteissa, joiden viennin avulla näillä mailla on mahdollisuus päästä taloudellisen kehityksen alkuun, mikä on tarpeen huomioida WTO-neuvotteluissa. Valiokunta viittaa EU:n yleisestä tullietuusjärjestelmästä antamaansa lausuntoon (UaVL 1/2005 vp), jossa todetaan yleisenä havaintona, että maataloustuotteiden kaupan täysi vapauttaminen hyödyttäisi eniten kehitysmaiden tehokkaita ja suuria maataloustuottajia jotka ovat tyypillisesti keskituloisia maita ja johtaisi etuuksista nauttineiden vähiten kehittyneiden kehitysmaiden aseman heikkenemiseen. Lausunto Lausuntonaan ulkoasiainvaliokunta esittää, että valtioneuvosto ottaa huomioon, mitä edellä on esitetty. 5
Helsingissä 8 päivänä joulukuuta 2005 Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. vpj. jäs. Liisa Jaakonsaari /sd Aulis Ranta-Muotio /kesk Ulla Anttila /vihr Antero Kekkonen /sd Kimmo Kiljunen /sd Katri Komi /kesk Johannes Koskinen /sd Eero Lankia /kesk Suvi Lindén /kok Petri Neittaanmäki /kesk Kalevi Olin /sd Aila Paloniemi /kesk Suvi-Anne Siimes /vas Jari Vilén /kok Ben Zyskowicz /kok. Valiokunnan sihteerinä on toiminut valiokuntaneuvos Jukka Salovaara. 6