Vuosikirjanumero KHO:2009:49 Antopäivä 4.6.2009 Taltionumero 1386 Diaarinumero 27/1/08 Ympäristölupa Lupamääräys Päästöt ilmaan LCP-asetus Monipolttoaineyksikkö Olemassa oleva laitos Päästöraja-arvon määritys Laskentakaava Rikkidioksidi Yhtiön vuonna 1986 toimintansa aloittaneen voimalaitoksen monipolttoainekattilassa poltettiin seospolttona samanaikaisesti puuta ja turvetta siten, että turpeen osuus oli vuositasolla keskimäärin 50 prosenttia. Poltossa syntyvien rikkidioksidipäästöjen raja-arvo oli asetettava yhtiön lupahakemuksessaan ilmoittamien polttoaineiden käyttösuhteiden perusteella puun ja turpeen samanaikaiselle polttamiselle LCP-asetuksen 19 :n 1 momentin (907/2005) nojalla, vaikka voimalaitoksessa lyhytaikaisesti poltettaisiinkin pelkästään puuta tai turvetta. Yhtiön vaatimus päästöraja-arvon asettamisesta erikseen puun ja turpeen poltolle soveltamalla LCP-asetuksen 19 :n 2 momenttia hylättiin. LCP-asetuksen 19 :n 1 momentin nojalla määrättävä päästöraja-arvo oli ympäristöluvan myöntämisen edellytysten täyttymisen varmistamiseksi ja päästöraja-arvojen noudattamisen valvontaan liittyvistä syistä määritettävä yksikäsitteisenä lukuarvona eikä momentin liitteen 4 mukaisena laskentakaavana. Ympäristönsuojelulaki 28 3 momentti, 43 1 momentti 1 kohta ja 3 momentti Valtioneuvoston asetus (1017/2002) polttoaineteholtaan vähintään 50 megawatin polttolaitosten ja kaasuturbiinien rikkidioksidi-, typenoksidi- ja hiukkaspäästöjen rajoittamisesta (LCP-asetus) 3 7 ja 8 kohta sekä 19 1 momentti (907/2005) ja liite 4 (907/2005) Asian aikaisempi käsittely Alueellinen ympäristökeskus on 30.12.2005 antamallaan päätöksellä nro PKA-2004-Y-175 (111) myöntänyt F Oy:lle toistaiseksi voimassa olevan ympäristöluvan, joka koskee muun muassa yhtiön J:n kaupungin I:n kaupunginosassa sijaitsevaa J:n lämpövoimalaitosta. Voimalaitoksen ilmaan johdettavien päästöjen raja-arvoja koskevat lupamääräykset 13 15, jotka oli määrätty noudatettaviksi 1.1.2008 lukien, ja päästöjen tarkkailuun liittyvä lupamääräys 31 kuuluvat seuraavasti: 13. Leijukerroskattilan savukaasun hiukkaspitoisuus saa olla enintään 50 mg/nm 3 (kuiva savukaasu, O 2 -pitoisuus 6 %). 14. Leijukerroskattilan savukaasun rikkidioksidipitoisuus saa olla enintään 530 mg/nm 3 (kuiva savukaasu, O 2 -pitoisuus 6 %). 15. Leijukerroskattilan savukaasun typenoksidien pitoisuus saa olla enintään 600 mgno 2 /nm 3 (kuiva savukaasu, O 2 -pitoisuus 6 %).
2 Lupamääräysten 13 15 raja-arvoja katsotaan noudatetun, jos kalenterivuoden aikana yhdenkään kalenterikuukauden keskiarvo ei ylitä raja-arvoa, ja jos hiukkasten ja rikkidioksidin kaikista 48 tunnin keskiarvoista 97 % ja typenoksidien kaikista 48 tunnin keskiarvoista 95 % ei ylitä 110 % raja-arvosta. Lupamääräyksissä 13 15 esitettyihin päästöjen raja-arvoihin eivät sisälly kattilan ylös- ja alasajo- ja häiriötilanteet. 31. Toiminnanharjoittajan tulee selvittää ilmaan johdettavien raskasmetallipäästöjen taso kolmen vuoden välein. Mittaukset tulee toteuttaa mittaussuunnitelman perusteella, joka on toimitettava alueellisen ympäristökeskuksen arvioitavaksi vähintään kuukausi ennen mittausajankohtaa. Puu- tai kasvisperäisten polttoaineiden, jotka eivät ole aikaisemmin olleet käytössä, päästöt tulee selvittää ennen niiden pysyvää käyttöönottoa. Päätöksen mukaan luvansaajan on pantava vireille lupamääräysten tarkistamista koskeva ympäristölupahakemus 31.12.2012 mennessä. Mikäli asetuksella annetaan ympäristönsuojelulain tai jätelain nojalla ympäristökeskuksen päätöksen lupamääräyksiä ankarampia säännöksiä tai luvasta poikkeavia säännöksiä luvan voimassaolosta tai tarkistamisesta, on asetusta luvan estämättä noudatettava. Päätöksen perusteluissa on muun ohella viitattu niin sanottuun LCP-asetukseen eli valtioneuvoston asetukseen polttoaineteholtaan vähintään 50 MW:n polttolaitosten ja kaasuturbiinien savukaasujen rikkidioksidi-, typenoksidi- ja hiukkaspäästöjen rajoittamisesta (1017/2002), johon lupamääräyksissä 13 15 mainitut, 1.1.2008 voimaan tulleet päästörajat perustuivat. Koska J:n voimalaitos oli ensimmäisen kerran luvitettu ennen 1.7.1987, se kuului valtioneuvoston 24.11.2005 hyväksymään kansalliseen päästöjen vähentämissuunnitelmaan, mikä mahdollisti tietyin edellytyksin myös poikkeamiseen LCP-asetuksen mukaisista päästörajoista erillisen, myöhemmin annettavan LCP-asetuksen muutoksen nojalla. LCP-asetus vaikutti etenkin lyhytaikaisiin, jopa kahden vuorokauden tarkkailujaksoa koskeviin päästöihin, kun taas aikaisemmat päästörajoitukset olivat perustuneet pääosin päästöjen vuosikeskiarvoihin. Voimalaitoksen pääpolttoaineena oli ollut 2000-luvun alkuun saakka keskimääräistä rikkipitoisempi, jopa 0,8 % rikkiä kuiva-aineessa sisältävä pohjoiskarjalainen jyrsinturve. Mainitun ajankohdan jälkeen oli puuperäisten polttoaineiden käyttö merkittävästi lisääntynyt, mikä puolestaan vähensi rikkidioksidi- ja typenoksidipäästöjä. Päätöksen perustelujen mukaan rikkidioksidin (SO 2 ) päästöraja on laskettu LCP-asetuksen muutoksessa (907/2005) määritellyllä monipolttoainekattilan seospolton laskentakaavalla. Typenoksidipäästöjen (NO x ) ja hiukkaspäästöjen osalta LCP-asetuksen mukaiset päästörajat, joissa tarkastelujaksot ovat 48 tuntia ja yksi kuukausi, ovat saavutettavissa edellyttäen, että voimalaitos toimii häiriöttömästi. Sen sijaan rikkipäästöille asetettujen pitoisuusrajojen saavuttaminen etenkin 48 tunnin tarkastelujakson aikana huippukuormituksen yhteydessä edellyttää polttoaineiden koostumukselta ja seossuhteen säädöltä erityistä huolellisuutta. Huomioon on toisaalta otettava se, että mittaustuloksista vähennetään 95 %:n luotettavuutta kuvaava osuus laskettuna raja-arvon pitoisuudesta. Ympäristökeskus on perustellut lupamääräystä 31 raskasmetallipäästöjen vaarallisuudella ja haitallisuudella ympäristölle. Niiden muutoksia on tarpeen seurata säännöllisin välein.
3 Kasvisperäisten polttoaineiden vaikutusta poltto-olosuhteisiin ja päästöihin on edelleen selvitettävä ennen kuin aloitetaan kasvisperäisten polttoaineiden jatkuva poltto. Päätöksestä ilmenee vielä muun ohella, että polttoaineteholtaan 204 MW:n leijukerroskattila soveltuu yhdistettyyn sähkön- ja lämmöntuotantoon (vastapaineajoon) sekä lauhdutussähkön tuotantoon (lauhdeajoon) ja sen keskimääräinen hyötysuhde on 85 %. Leijukerroskattila on rakennettu vuosina 2000 2003 siten, että siinä on käytetty osaksi hyväksi vanhaa, vuonna 1986 käyttöönotettua pölypolttotekniikkaan perustuvaa turvekattilaa. Asian käsittely Vaasan hallinto-oikeudessa F Oy on valituksessaan hallinto-oikeudessa, sikäli kuin nyt on kysymys, vaatinut lupamääräysten 14 ja 31 muuttamista. Lupamääräyksestä 14 ilmenevä rikkidioksidin päästöraja on määriteltävä jo toteutuneen polttoaineen käytön perusteella tai jollakin muulla sellaisella tavalla siten, ettei se rajoita voimalaitoksen oikeutta valita käyttämiään polttoaineita markkinatilanteen ja teknisten edellytysten mukaisesti. Puulle ja turpeelle on määriteltävä erilliset omat rikkidioksidin päästörajat LCPasetuksen liitteen 2 taulukon 9 mukaisesti siten, että päästöraja on turvetta käytettäessä 661 mikrog/m 3 sekä puuta ja muuta biomassaa käytettäessä 400 mikrog/m 3 tai päästöraja-arvo on asetettava asetuksen muutoksen (907/2005) liitteen 4 mukaisesti laskentakaavana, jota käyttämällä päästöraja-arvo perustuu todelliseen toteutuvaan polttoaineiden käyttösuhteeseen. Lupamääräyksessä 31 oleva velvoite selvittää ilmaan johdettavien päästöjen raskasmetallipitoisuudet kolmen vuoden välein on muutettava kertaluonteiseksi mittausvelvoitteeksi. Samoin velvoite selvittää puu- tai kasvisperäisten polttoaineiden päästöt ennen näiden polttoaineiden pysyvää käyttöönottoa on poistettava. Perustellessaan muutosvaatimustaan lupamääräyksen 14 osalta yhtiö on korostanut hakeneensa ympäristölupaa sellaiselle voimalaitostoiminnalle, jossa käytetään polttoaineina puuta ja turvetta sekä mahdollisesti erilaisia biomassoja. Tarkkaa suhdetta polttoaineiden käytölle ei hakemuksessa ollut esitetty, koska hakijan ei ole mahdollista etukäteen tietää polttoaineiden toteutuvia käyttömääriä. Vaikka ympäristölupapäätöksillä voidaan puuttua eri tavoin ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttaviin tekijöihin, on ympäristönsuojelulainsäädännön taustana olevien toteuttamisvastuu- ja toteuttamisoikeusperiaatteiden mukaan perinteisesti katsottu, ettei lähtökohtaisesti tule lupamääräyksin puuttua niihin keinoihin, joilla toiminnanharjoittaja ehkäisee pilaantumista tai sen vaaraa. Luvassa tulee ensisijaisesti asettaa esimerkiksi päästörajoituksin se tavoite, johon toiminnanharjoittajan tulee pyrkiä, mutta toiminnanharjoittajalla itsellään on oltava mahdollisuus valita tavoitteen toteuttamiseksi tarvittavat tekniset keinot tai poltto- tai raaka-aineet. LCP-asetuksen 8 :n 1 momentin mukaan olemassa olevien polttolaitosten ja kaasuturbiinien rikkidioksidin, typenoksidien ja hiukkasten päästöt ilmaan eivät saa 1.1.2008 jälkeen ylittää asetuksen liitteen 2 taulukoiden 9-15 mukaisia päästörajoja milligrammoina normaalikuutiometrissä (mg/m 3 (n)) kuuden prosentin happipitoisuudessa poltettaessa kiinteitä polttoaineita. Liitteen 2 taulukossa 9 on annettu kiinteitä polttoaineita polttavien polttolaitosten rikkidioksidipäästörajaarvot (mg SO 2 /m 3 (n), 6 % O 2 ), joita tulee noudattaa 1.1.2008 lukien. Kyseiset päästöraja-arvot on määritelty polttoaineen laadun mukaan erikseen biomassalle, turpeelle (lupa ennen 1.1.1994 tai jälkeen 1.1.1994) ja muille kiinteille polttoaineille. Turpeen ja muiden kiinteiden polttoaineiden luparajat eroavat selkeästi toisistaan. Valtioneuvoston asetuksella 907/2005 LCP-asetusta on muutettu muun muassa lisäämällä siihen liite 4, jossa on määritelty laskentakaava
4 monipolttoaineyksikön päästöraja-arvon laskemiseksi. Laskentakaavassa muuttuvina määreinä ovat kunkin polttoaineen lämpöarvo (MJ/kg), määrä (kg/h tai t/a) ja päästöraja-arvo yksikössä mg/m 3 (n) redusoituna eniten käytettävän polttoaineen happipitoisuuteen. Liitteen 4 mukaisen kaavan perusteella laskettava päästöraja-arvo määrittyy näin ollen toteutuvan polttoainesuhteen perusteella. Tilanteissa, joissa polttoainesuhteita ei voida etukäteen määritellä, ei myöskään kaavan mukaista tarkkaa raja-arvoa pystytä määrittämään. Tällä seikalla ei kuitenkaan ole ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen kannalta sinänsä vaikutusta, koska polttoainesuhteiden muuttuessa kaavalla saatava raja-arvo määrittyy kuitenkin asetuksen mukaisten, kullekin polttoaineelle määritettyjen raja-arvojen perusteella. Ympäristönsuojelulainsäädännön tarkoituksena ei ole energialiiketoiminnan ohjaaminen tuotantoa, raaka-aineita, energiaa tai muita hyödykkeitä säätelemällä. Ympäristönsuojelulain 43 :n 2 momentissa tämä on erikseen todettu. Hallituksen esityksessä Eduskunnalle ympäristönsuojelu- ja vesilainsäädännön uudistamiseksi (HE 84/1999) ehdotetun 43 :n perusteluissa todetaan, että 43 :n 2 momentin mukaan määräyksiä voitaisiin antaa myös tuotantomäärästä, -ravinnosta ja -energiasta, mutta määräys koskisi kuitenkin muita kuin teollisia toimintoja ja energiantuotantoa. Tällaisia momentissa tarkoitettuja toimintoja voisivat olla esimerkiksi kalankasvatuslaitokset, kivenmurskaamot ja romuttamot sekä eräissä tapauksissa eläinsuojat. Momentin mukaan määräys olisi mahdollinen ainoastaan, jos ympäristöhaittoja ei voitaisi muutoin riittävästi ehkäistä tai rajoittaa muilla 1 momentissa tarkoitetuilla määräyksillä. Lupamääräyksen 14 mukainen rikkidioksidin päästöraja-arvo on laskettu LCP-asetukseen perustuen, mutta siten, että J:n voimalaitoksen on oletettu käyttävän 48 tunnin jaksolla sekä kuukausitasolla 50 % puuta polttoaineenaan. Lupaviranomaisen valitsema raja-arvon määritystapa ei ole LCP-asetuksen mukainen. Asetuksen liitteen 2 taulukossa 9 on nimenomaisesti annettu erikseen raja-arvot turvepolttoaineelle ja muulle kiinteälle polttoaineelle. Koska polttoaineiden käyttösuhde riippuu pitkälti markkinoista, päästöraja-arvo tulee antaa taulukon 9 mukaisiin päästöraja-arvoihin perustuen laskentakaavana, jota käyttäen päästöraja-arvo perustuu todelliseen toteutuvaan polttoaineiden käyttösuhteeseen. Lupamääräyksessä 14 nyt asetettu raja-arvo pakottaa toiminnanharjoittajan käyttämään tiettyä polttoainesuhdetta, jolloin puututaan toiminnanharjoittajan oikeuteen valita keinot LCP-asetuksen mukaisen päästörajan saavuttamiseksi. Polttoaineiden käyttö lupamääräyksen edellyttämässä suhteessa ei käytännössä ole mahdollista, vaan päästörajan on mahdollistettava laillisten polttoaineiden käyttäminen teknis-taloudellisten mahdollisuuksien mukaan. Toisin sanoen myös turpeen 100-prosenttisen käytön on oltava mahdollista pitkissäkin ajanjaksoissa, tarvittaessa ympäri vuoden. Koska polttoaineiden saatavuus ja kilpailukyky riippuu suhdanteista ja vaihtelee huomattavasti tavalla, jota ei voida luotettavasti ennustaa, on oleellisen tärkeää määrätä päästöraja siten, että se mahdollistaa kaikkien polttoaineiden täysimääräisen käytön ja polttoainesuhteiden muuttamisen tarvittaessa päivittäinkin. Asettamalla päästöraja siten, että laillisten polttoaineiden käyttö on mahdollista, ei aiheuteta haitallisia ympäristövaikutuksia. Nyt asetetulle rikkipäästörajalle ei ole ympäristöllisiä perusteita. LCP-asetuksen mukainen päästöraja-arvon asettaminen monipolttoaineyksikölle olisi voitu toteuttaa esimerkiksi siten, että ensin olisi annettu asetuksen mukaiset raja-arvot tilanteille, joissa kutakin polttoainetta käytetään 100-prosenttisesti, ja todettu, että samanaikaisesti useampaa polttoainetta käytettäessä päästöraja-arvo lasketaan LCP-asetuksen liitteen 4 mukaisesti.
5 Perustellessaan muutosvaatimustaan lupamääräyksen 31 osalta yhtiö on lausunut, että J:n voimalaitoksen raskasmetallipäästöt oli jo mitattu kattilamuutoksen jälkeen kahdesti (15.11.2001 ja 22.5.2002) ja tiedot toimitettu alueelliselle ympäristökeskukselle. Jälkimmäisellä mittauskerralla polttoaineesta noin puolet oli puuta ja puolet turvetta. Mittaustulosten perusteella päästöjen vaikutukset arvioitiin vähäisiksi. LCP-asetuksella oli säädetty 27.11.2004 alkaen pakollisiksi kustannuksiltaan varsin suuret jatkuvatoimiset rikkidioksidi-, typenoksidi- ja hiukkaspäästömittaukset. Muita päästöparametreja ei LCP-asetuksen mukaan ole pakollista tarkkailla. On silti hyödyllistä selvittää raskasmetallipäästöt kertaluonteisesti 31.12.2012 mennessä vireille pantavaksi määrättyä lupamääräysten tarkistamishakemusta varten. Tällainen mittaus oli esitetty 25.2.2005 päivätyssä tarkkailuohjelmassa tehtäväksi jo vuonna 2005, mutta lupa-asian käsittelyn kestettyä ennakoitua pidempään yhtiö on esittänyt mittauksen tehtäväksi vuoden kuluttua lupapäätöksen lainvoimaiseksi tulosta. Koska voimalaitoksen käyttämät polttoaineet ovat varsin tasalaatuisia, ei useasta mittauskerrasta saavuteta ympäristövaikutusten kannalta oleellista uutta tietoa, eikä useasta mittauskerrasta ole kustannuksiaan vastaavaa hyötyä. Kasvisperäisten polttoaineiden (esimerkiksi ruokohelpi, olki, viljatuotteet, erilaiset siemenet) rikkipitoisuus on pieni ja niiden osuus kokonaispolttoainemääristä on myös pieni. Niiden aiheuttamat muutokset päästöissä ovat niin pieniä tai olemattomia, että niitä ei voida mittauksin havaita. Nämä polttoaineet on erikseen suljettu jätteenpolttoasetuksen soveltamisalan ulkopuolelle muun muassa siksi, että niiden ei ole arvioitu aiheuttavan LCP-asetuksessa tarkoitettujen päästöjen lisäksi sellaisia päästöjä, joiden mittaaminen olisi ympäristökuormituksen kannalta tarpeen. Näiden polttoaineiden käyttö vähentää myös kasvihuonekaasupäästöjä voimalaitokselta. Ylimitoitetut päästöjen mittausvelvoitteet heikentäisivät entisestään yhtiön taloudellisia mahdollisuuksia käyttää tällaisia uusiutuvia polttoaineita. J:n ympäristölautakunnan valituksesta antaman lausunnon mukaan yhtiön valitus lupamääräyksen 14 osalta koskee sillä tavalla monitahoista juridis-teknistä LCP-asetuksen tulkintaa, ettei lautakunnalla ole sille lausunnon antamiseen varatun ajan puitteissa edellytyksiä ottaa asiaan kantaa. Lupamääräyksen 31 osalta lautakunta on huomauttanut, ettei J:n voimalaitoksen raskasmetallipäästöjä ole pitkään aikaan mitattu päästölaskelmien perustuessa polttoainepitoisuuksista laskettuun taseeseen. On sinänsä perusteltua edellyttää raskasmetallipäästöjen mittauksia, mutta mittausten aikaväli voinee olla muukin kuin lupamääräyksen mukaiset kolme vuotta, jos polttoaineiden laatu säilyy olennaisesti samanlaisena. Mikäli yhtiön laitoksella otetaan käyttöön sellaisia puu- tai kasviperäisiä polttoaineita, joita ei ole aikaisemmin käytetty, on tarpeen tietää, aiheutuuko niiden käytöstä poikkeavia päästöjä verrattuna tavanomaisten polttoaineiden päästöihin. Tapa, jolla päästöjen laatu ja määrä määritellään, lienee parasta ratkaista tapauskohtaisesti käytettävän polttoaineen laadun mukaan. Alueellinen ympäristökeskus on lausunnossaan viitannut lupapäätöksensä perusteluihin ja esittänyt valituksen hylkäämistä aiheettomana. Ympäristökeskus on lisäksi esittänyt muun ohella seuraavaa: Lupamääräyksen 14 osalta ympäristökeskus on soveltanut LCP-asetuksen 19 :n 1 momenttia. Seospolton seikkaperäinen laskentatapa on myöhemmin määritelty asetuksen muutoksessa (907/2005). Lupamääräyksessä 14 tarkoitetun rikkidioksidipitoisuusrajan laskennan polttoainetiedot perustuvat vuosia 2002 ja 2003 koskeviin, tarkistettuihin vuosiraporttitietoihin. Näiden vuosien polttoainetiedot voidaan katsoa nykyistä toimintaa kuvaaviksi tyypillisiksi tiedoiksi. Kyseisten
6 vuosien aikana ei myöskään tapahtunut merkittäviä häiriöitä tai ilmennyt seikkoja, jotka olisivat vaikuttaneet poikkeavasti polttoainevalintoihin. Lupahakemuksen polttoainetiedot perustuvat osaksi vuoden 2002 tietoihin. Lupamääräysten valvottavuuteen vaikuttavat muun muassa selkeys-, yksiselitteisyys-, toteutettavuus- ja johdonmukaisuusvaatimukset eivät ole täytettävissä eri tilanteisiin valittujen luparajojen käytöllä. Päätöksessä on otettu huomioon se, että lupamääräyksessä 14 määrättyä rikkidioksidipitoisuusrajaa on erityisesti huippukuormituksen aikana vaikea saavuttaa ilman rikkipäästöjen teknisiä vähentämistoimenpiteitä. Rikkidioksidipitoisuusrajan ylittymiseen vaikuttaa käytetyn turpeen tavanomaista korkeampi rikkipitoisuus. Lupamääräykseen 31 liittyen polttolaitoksen raskasmetallipäästöihin vaikuttavat polttoaineen koostumus, palamisolosuhteet ja savukaasun puhdistusjärjestelmä. Raskasmetallit voivat esiintyä päästöissä kiinteässä tai höyrystyneessä muodossa. Ilmaan kulkeutuvien raskasmetallipäästöjen arviointiin on Suomessa käytettävissä ainoastaan jätteenpolttoa koskevat jätteenpolttoasetuksen normit. J:n voimalaitoksen raskasmetallipäästöjä tarkkaillaan toistaiseksi pääasiassa polttoaineiden raskasmetallipitoisuuksia seuraamalla. Nykyisen voimalaitoksen tavanomaisten polttoaineiden (puu ja turve) raskasmetallien ilmapäästöt on mitattu kaksi kertaa 2000-luvun alussa. Tämän jälkeen on tehty yhdet mittaukset lietteen koepolton yhteydessä. Eri mittausten tulokset poikkeavat huomattavasti toisistaan. Ympäristöhallinnon ympäristötietojärjestelmän (VAHTI) mukaan voimalaitoksen raskasmetallien vuosipäästöt ovat viime vuosina vaihdelleet seuraavasti: As 4,45 12,28 kg/a, Hg 4,99 13,17 kg/a, Cd 0,64 1,90 kg/a ja Pb 47,93 92,73 kg/a. Viime vuosien vuosipäästölaskennassa on käytetty pääasiassa Suomen ympäristökeskuksen päästökertoimia. Verrattuna EPER-kynnysrajoihin elohopeapäästö on enimmillään suurempi kuin kynnysraja. Arseeni sekä lyijy ovat noin puolet kynnysrajasta. Tiettyjen raskasmetallipäästöjen mittaaminen kolmen vuoden välein on tarpeellista raskasmetallipäästötilanteen seuraamiseksi niin toiminnanharjoittajan kuin viranomaisten kannalta ja myös siksi, että voimalaitos sijaitsee lähellä asutusta. Mittausten kohtuullisuutta ajatellen tulee ottaa huomioon se, että mittaukset voidaan sovittaa yhteen vuosittain tehtävien hiukkas- ynnä muiden päästömittausten kanssa. Yhtiö on vastaselityksessään uudistanut asiassa aikaisemmin esittämänsä ja katsonut J:n ympäristölautakunnan lausunnon pääosin tukevan valitusta. Hallinto-oikeuden ratkaisu Vaasan hallinto-oikeus on, sikäli kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, yhtiön valituksesta täsmentänyt lupamääräyksiä 14 ja 15 sekä hylännyt yhtiön valituksen ympäristökeskuksen päätöksestä lupamääräyksen 31 osalta. Lupamääräykset 14 ja 15 kuuluvat hallinto-oikeuden täsmentäminä seuraavasti (täsmennykset kursiivilla): 14. Leijukerroskattilan savukaasun rikkidioksidipitoisuus saa olla enintään 530 mg/nm 3 (kuiva savukaasu, O 2 -pitoisuus 6 %). Raja-arvoa katsotaan noudatetun, jos jatkuvissa mittauksissa kalenterivuoden yhdenkään kalenterikuukauden keskiarvo ei ylitä raja-arvoa.
7 15. Leijukerroskattilan savukaasun typenoksidien pitoisuus saa olla enintään 600 mg NO 2 /nm 3 (kuiva savukaasu, O 2 -pitoisuus 6 %). Lupamääräysten 13 ja 15 raja-arvoja katsotaan noudatetun, jos kalenterivuoden yhdenkään kalenterikuukauden keskiarvo ei ylitä raja-arvoa ja jos hiukkasten ja rikkidioksidin kaikista 48 tunnin keskiarvoista 97 % ja typenoksidien kaikista 48 tunnin keskiarvoista 95 % ei ylitä 110 % raja-arvosta. Lupamääräyksissä 13 15 esitettyihin päästöjen raja-arvoihin eivät sisälly kattilan ylös- ja alasajotilanteet ja häiriötilanteet. Hallinto-oikeus on perustellut ratkaisuaan seuraavasti: Lupamääräys 14 Lupahakemuksen mukaan J:n voimalaitos käyttää polttoaineena puuperäistä polttoainetta 252 000 tonnia (puuseos), metsähaketta 7 000 tonnia sekä turvetta 159 000 tonnia vuodessa. Hakemuksen mukaan turpeen osuus on vuositasolla keskimäärin 50 %. Polttoaineita käytetään seospolttona, mutta joskus hetkellisesti ja lyhytaikaisesti polttoaineena käytetään vain puhdasta puuta tai puhdasta turvetta. Ympäristönsuojelulain 43 :n mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset muun muassa päästöistä ja päästöraja-arvoista. Lupamääräysten tulee perustua ympäristönsuojelu- tai jätelakiin tai niiden nojalla annettuihin valtioneuvoston asetuksiin. Vähintään 50 megawatin polttolaitosten ja kaasuturbiinien rikkidioksidi-, typenoksidi- ja hiukkaspäästöjen rajoittamisesta annetun valtioneuvoston asetuksen (niin sanottu LCP-asetus) 19 :n 1 momentin mukaan, jos monipolttoaineyksikössä poltetaan samanaikaisesti useampaa kuin yhtä polttoainetta, sen päästöraja-arvo määrätään eri polttoaineiden painotettujen päästöraja-arvojen summana. Päästöraja-arvo saadaan laskemalla yhteen näin saadut polttoainepainotetut päästörajaarvot liitteen 4 laskentakaavan mukaisesti. LCP-asetuksen 19 :n 2 momentin mukaan monipolttoaineyksikön, jossa poltetaan vuorotellen eri polttoaineita, päästöraja-arvona on kunkin käytettävän polttoaineen liitteiden 1 ja 2 taulukoiden 1-15 mukainen päästöraja-arvo. Ympäristölupapäätökseen sovelletaan hallintopäätöksen sisältövaatimuksia määrittävää hallintolain 44 :ää. Pykälän mukaan lupapäätöksestä tulee selvästi ja ymmärrettävästi ilmetä päätöksen sisältö. Päätöksestä on käytävä ilmi, mihin luvan saaja on oikeutettu tai velvoitettu. Lupapäätöksessä olevien velvoitteiden tulee olla yksilöityjä, selkeitä ja valvottavissa olevia. Kysymyksessä olevassa ympäristölupa-asiassa on haettu lupaa monipolttoainekattilalle. Ympäristöhallinnon ympäristötietojärjestelmän (VAHTI-järjestelmä) tietojen mukaan J:n voimalaitoksessa vuosina 2002 2004 käytettyjen polttoaineiden energiamäärästä yli puolet on tullut puun poltosta verrattuna turpeen osuuteen. Lupaviranomainen on päästörajaa määrittäessään katsonut puun osuuden olevan 50 % polttoaineista. Hakemuksen ja toiminnasta muilta vuosilta saatavilla olleiden polttoainetietojen sekä päästömittaustietojen perusteella lupaviranomaisella on ollut perusteltu näkemys toiminnassa tyypillisesti käytettävistä polttoaineseoksista ja saavutettavista päästötasoista. Polttolaitoksen tilanne käytettävien polttoaineiden suhteen ei ole ollut sillä tavalla epäselvä, etteikö hakemuksesta ja edellisinä vuosina toteutuneesta polttoaineiden käytöstä olisi ollut
8 riittävästi arvioitavissa käytettävät polttoaineet ja näiden tietojen perusteella määrättävissä päästöraja-arvo LCP-asetuksen liitteen 4 mukaisesti. LCP-asetuksen 19 :n 2 momentti tulee sovellettavaksi tilanteissa, jolloin pidempiaikaisesti vuorotellaan eri polttoaineita. Kun tässä tapauksessa voi joskus olla kyse puhtaan turpeen tai puun lyhytaikaisesta ja hetkellisestä poltosta, ei ole kyse mainitun lainkohdan tarkoittamasta tilanteesta. Puulle ja turpeelle ei siten ole tarpeen vaaditun mukaisesti asettaa eri päästöraja-arvoja asetuksen liitteen 2 taulukon 9 mukaisesti. Mikäli toiminnanharjoittajalla on tarkoitus käyttää kyseessä olevaa polttoainekattilaa pidempiaikaisesti pelkästään turvekattilana, merkitsisi se toiminnan olennaista muutosta ja edellyttäisi luvan hakemista toiminnan muuttamiselle. Luvan hakijan vaatimus puulle ja turpeelle asetettavista erillisistä päästörajoista toteutuneen polttoaineen käytön mukaisesti edellyttäisi LCP-asetuksen liitteen 4 mukaisen laskentakaavan kirjaamista lupamääräykseksi numeerisen päästöraja-arvon sijasta ja tosiasiassa raja-arvon määrittämistä takautuvasti käytettyjen polttoaineiden suhteessa. Tällainen lupamääräys ei edellä olevien säännösten mukaisesti ole mahdollinen. Edellä lausutun perusteella hallinto-oikeus on katsonut, kuten ympäristökeskuskin, että päästörajaarvo on tullut määrittää LCP-asetuksen 19 :n 1 momentin perusteella liitteen 4 mukaisesti. Lupapäätöksessä asetettu päästöraja-arvo on ympäristönsuojelulain 43 :n ja LCP-asetuksen mukainen. LCP-asetuksen 11 :n 1 momentin 24.8.2007 voimaan tulleen muutoksen (798/2007) mukaan vanhassa olemassa olevassa laitoksessa päästöraja-arvoja katsotaan jatkuvissa mittauksissa noudatetun, jos kalenterivuoden yhdenkään kalenterikuukauden keskiarvo ei ylitä raja-arvoa. Vanhalla olemassa olevalla laitoksella tarkoitetaan vuonna 2000 toiminnassa ollutta olemassa olevaa laitosta, jonka toiminnan aloittamiseksi on myönnetty lupa ennen 1 päivää heinäkuuta 1987 ja jonka toiminnan harjoittaja ei ole sitoutunut 9 :n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla rajoittamaan laitoksen käyntiaikaa. Yhtiön J:n voimalaitos on ensimmäisen kerran luvitettu ennen 1.7.1987, mikä mahdollistaa päästöraja-arvojen noudattamisen kuukausikeskiarvona. Hallinto-oikeus on huomioinut asetuksen muutoksen siltä osin kuin päästörajoista on valitettu. Ottaen huomioon lupamääräyksiin 14 ja 15 tehdyt täsmennykset, asetettua rikkidioksidipäästörajaa on pidettävä asetuksen mukaisena ja kohtuullisena polttoaineseoksen vaihtelusta huolimatta. Lupamääräys 31 Lupamääräyksessä on asetettu velvoitteet tiettyjen raskasmetallipäästöjen mittaamisesta kolmen vuoden välein sekä puu- ja kasvisperäisten polttoaineiden päästöjen selvittämisestä ennen niiden käyttöönottoa. Hallinto-oikeus on katsonut, että asetetut velvoitteet ovat ympäristönsuojelulain 5 :ssä edellytetyn toiminnanharjoittajan yleisen selvilläolovelvollisuuden vuoksi ja ympäristönsuojelulain 46 :ssä tarkoitetun toiminnan vaikutusten tarkkailemiseksi tarpeellisia määräyksiä. Hallinto-oikeus on viitannut ympäristökeskuksen päätöksen perusteluihin. Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet Ympäristönsuojelulaki 5, 43 1 momentti ja 46 Valtioneuvoston asetus (1017/2002) polttoaineteholtaan vähintään 50 megawatin polttolaitosten ja kaasuturbiinien rikkidioksidi-, typenoksidi- ja hiukkaspäästöjen rajoittamisesta (LCP-asetus) 11 1
9 momentti (798/2007), 19 1 momentti ja liite 4 sekä 19 2 momentti liitteet 1 ja 2 Hallintolaki 44 Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa F Oy on valituksessaan vaatinut hallinto-oikeuden lupamääräyksiin 14 ja 15 tekemien täsmennysten muuttamista lupamääräyksiä 13, 14 ja 15 koskeviksi täsmennyksiksi sekä hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista lupamääräyksen 31 osalta ja lupamääräyksen 31 muuttamista siten kuin yhtiö oli valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut. Lupamääräykset 13, 14 ja 15 on LCP-asetuksen muutoksen (798/2007) mukaisesti muutettava kuulumaan seuraavasti: 13. Leijukerroskattilan savukaasun hiukkaspitoisuus saa olla enintään 50 milligrammaa per normikuutio (mg/m 3 (n)) kuivaa savukaasua muunnettuna 6 %:n happipitoisuuteen. 14. Leijukerroskattilan savukaasun rikkidioksidipitoisuus saa olla turvetta poltettaessa enintään 661 mg/m 3 (n), puuta poltettaessa enintään 400 mg/m 3 (n) sekä turvetta ja puuta samanaikaisesti poltettaessa enintään C SO2 = ((X turve x 661) + (X puu x 400)) mg/m3(n), kuivaa savukaasua muunnettuna 6 %:n happipitoisuuteen. Laskukaavassa X turve = turpeella tuotetun energiamäärän osuus tuotetun energian kokonaismäärästä ja X puu = puulla tuotetun energiamäärän osuus tuotetun energian kokonaismäärästä. 15. Leijukerroskattilan savukaasun typenoksidien pitoisuus saa olla enintään 600 mg/m 3 (n) kuivaa savukaasua muunnettuna 6 %:n happipitoisuuteen. Lupamääräysten 13 15 päästöraja-arvoja katsotaan jatkuvissa mittauksissa noudatetun, jos kalenterivuoden yhdenkään kalenterikuukauden keskiarvo ei ylitä raja-arvoja. Esitettyihin päästöjen raja-arvoihin eivät sisälly kattilan käynnistys- ja alasajo- ja häiriötilanteet. Lupamääräys 31 on muutettava siten, että raskasmetallipäästöt selvitetään kertaluonteisesti vuoden kuluessa päätöksen lainvoimaiseksi tulemisesta sekä että vaatimus puu- tai kasvisperäisten polttoaineiden päästöjen selvittämisestä ennen niiden pysyvää käyttöönottoa poistetaan perusteettomana ja tarpeettomana. Yhtiö on esittänyt lupamääräyksiä 13, 14 ja 15 koskevien vaatimustensa tueksi, sen lisäksi mitä yhtiö jo hallinto-oikeudessa oli esittänyt, seuraavaa: Yhtiö on jatkovalituksessaan laajentanut muutoksenhakuaan sisällyttämällä siihen lupamääräyksen 14 lisäksi myös lupamääräykset 13 ja 15, koska lupamääräykset tällöin muodostavat paremmin hallittavan kokonaisuuden. Ympäristökeskuksen päätöksen jälkeen valtioneuvosto on 16.8.2007 antamallaan asetuksella (798/2007) muuttanut LCP-asetusta muun muassa keventääkseen vanhojen, jo olevien laitosten päästörajojen noudattamista koskevia ehtoja, joiden osalta hallinto-oikeuden päätös on ristiriitainen. Lupamääräystä 14 on syytä täsmentää niin, että se olisi LCP-asetuksen liitteessä 4 päästörajaarvon määrittäminen monipolttoaineyksikössä esitetyn laskennan kanssa yhtäpitävä, selkeä ja valvottavissa oleva. Yhtiö on laskenut vaatimansa turpeen osuutta koskevan päästöraja-arvon lineaarisesti käyttämällä polttoainetehon arvona voimalaitoksen pääkattilana olevan
10 leijukerroskattilan polttoainetehoa kuvaavaa arvoa 204 MW. Yhteispoltossa turpeen ja puun päästöraja-arvojen painottaminen energiaosuuksillaan perustuu siihen, että LCP-asetuksen liitteessä 4 esitetyt Q 1 M 1 ja Q 2 M 2 ja niin edelleen edustavat kunkin polttoaineen energiamääriä eli lämpöarvojen (MJ/kg) ja polttoainemäärien (kg/h, t/a) tuloa. Voimalaitosprosessin eräänä ohjaussuureena on puun ja turpeen haluttu seossuhde. Vaihtelevien seossuhdearvojen avulla on jatkuvasti laskettavissa energiamäärillä painotettu rikkidioksidipäästöjen päästöraja-arvoennuste kuluvalle kuukaudelle. Valvomossa on nähtävissä jatkuvatoimisesta mittauksesta saatu savukaasujen rikkidioksidipitoisuuksien arvo. Siten päästöjen valvonta ei tapahdu sen enempää takautuvasti kuin kiinteäänkään raja-arvoon perustuva valvonta. Päästöraja-arvo ei saa estää sähkön ja kaukolämmön tuottamista tarvittaessa yksinomaan tai pääosin turpeella. Tällainen seuraus käytännössä aiheutuisi, mikäli noudatettaisiin ympäristökeskuksen päätöksen mukaista kiinteätä päästöraja-arvoa. Esimerkiksi vuosina 2005 2007 ympäristökeskuksen lupamääräyksessä 14 voimalaitoksen leijukerroskattilan savukaasun rikkidioksidipitoisuudelle asettama kiinteä päästöraja 530 mg/m 3 (n) olisi ylittynyt yhteensä kahtenatoista kuukautena. Yhtiö on lupamääräystä 31 koskevan vaatimuksensa tueksi uudistanut hallinto-oikeudessa esittämänsä. Alueellinen ympäristökeskus on lausunnossaan ilmoittanut, ettei sillä ole tarvetta muuttaa tai täydentää käsitystään asiassa. Ympäristökeskus on kuitenkin pyytänyt ottamaan huomioon yhtiön hakemukseen 9.10.2007 antamansa uuden, J:n voimalaitosta ja sen tuhkankaatopaikkaa koskevan ympäristölupapäätöksen, jossa on otettu huomioon LCP-asetukseen tehdyt muutokset (798/2007) siten, että osa aikaisemman luvan lupamääräyksistä, muun muassa lupamääräykset 13 15, on poistettu. J:n ympäristölautakunta on lausuntonaan ilmoittanut, ettei sillä ole lisättävää aikaisemmin esittämäänsä. F Oy on vastaselityksessään uudistanut aikaisemmin esittämänsä sekä todennut, ettei ympäristökeskus ollut 9.10.2007 antamallaan päätöksellä muuttanut aikaisempaa lupapäätöstä yhtiön vaatimalla tavalla siten, että voimalaitoksen monipolttoainekattilassa mahdollistetaan myös vuorotellen käytettävät polttoaineet ja siten myös runsasrikkipitoinen turve. Juuri tästä syystä yhtiö ei ollut peruuttanut hallinto-oikeudessa samaan aikaan vireillä ollutta ympäristökeskuksen 30.12.2005 antaman päätöksen lupamääräykseen 14 kohdistunutta valitustaan. Ympäristökeskuksen ei olisi pitänyt tehdä lainkaan uutta, päästörajoituksia koskevaa päätöstä asiassa, koska yhtiön valitus aikaisemmasta lupapäätöksestä oli yhä vireillä. Yhtiöllä ei ollut LCP-asetukseen tehdyn muutoksen perusteella edes tarvetta pyytää aikaisemman luvan päästörajoituksia koskevia lupamääräyksiä muutettaviksi, sillä asetuksenmuutoksen perustelumuistion mukaan LCPasetuksessa tarkoitetut laitokset voivat noudattaa muutettua asetusta ilman uutta lupakäsittelyä. Asia oli kuitenkin saatettava lupaviranomaisen tietoon. Merkintä Alueellinen ympäristökeskus on 9.10.2007 antanut päätöksen yhtiön 31.10.2006 vireille panemaan lupahakemukseen, jossa yhtiö muun ohella oli pyytänyt lupaviranomaista ottamaan huomioon LCPasetukseen tulevat muutokset. Tämän lainvoiman saaneen päätöksen kohtaan Voimalaitoksen päästöt ilmaan 1.1.2008 lukien liittyvässä lupamääräyksessä 11 on määrätty seuraavaa: 11. Päästörajat ja niiden noudattaminen
11 Leijukerroskattilan savukaasun hiukkaspitoisuus saa olla enintään 50 mg/nm 3 (kuiva savukaasu, O 2 - pitoisuus 6 %). Leijukerroskattilan savukaasun rikkidioksidipitoisuus saa olla enintään 530 mg/nm 3 (kuiva savukaasu, O 2 -pitoisuus 6 %). Leijukerroskattilan savukaasun typenoksidien pitoisuus saa olla enintään 600 mgno 2 /nm 3 (kuiva savukaasu, O 2 -pitoisuus 6 %). Päästöraja-arvoja katsotaan jatkuvissa mittauksissa noudatetun, jos kalenterivuoden yhdenkään kalenterikuukauden keskiarvo ei ylitä raja-arvoja. Esitettyihin päästöjen raja-arvoihin eivät sisälly kattilan ylös- ja alasajo- ja häiriötilanteet. Lupamääräyksen 11 perusteluissa on todettu, että 1.1.2008 voimaan tullut rikkidioksidipäästöraja oli laskettu LCP-asetuksen muutoksessa (907/2005) määritellyllä monipolttoainekattilan seospolton laskentakaavalla. Sittemmin LCP-asetuksen muutoksella (798/2007) oli annettu niin sanottuja vanhoja laitoksia koskeva joustomahdollisuus. Lupamääräyksessä, jossa päästörajoja koskeva vertailujakso oli hiukkas-, rikkidioksidi- ja typenoksidipäästöraja-arvojen osalta kuukausi, on sovellettu asetuksenmuutoksen mahdollistamaa joustoa. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu 1) Valitusta ei tutkita siltä osin kuin se kohdistuu lupamääräyksiin 13 ja 15. Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian. 2) Valitus lupamääräykseen 14 kohdistuvalta osalta hylätään. Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei tältä osin muuteta. 3) Valitus lupamääräykseen 31 kohdistuvalta osalta hylätään. Vaasan hallinto-oikeuden päätöstä ei tältä osin muuteta. Perustelut 1) Tutkimatta jätetyt vaatimukset Yhtiö ei ole hakenut hallinto-oikeudessa muutosta alueellisen ympäristökeskuksen päätöksen lupamääräyksiin 13 ja 15. Hallinto-oikeus ei myöskään ole yhtiön vahingoksi muuttanut mainittuja lupamääräyksiä tai muutoinkaan lupapäätöstä siten, että yhtiölle olisi muutosten johdosta syntynyt peruste hakea muutosta korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Näin ollen yhtiöllä ei ole oikeutta vasta korkeimpaan hallinto-oikeuteen tehtävin valituksin hakea muutosta lupamääräyksiin 13 ja 15. Tämän vuoksi valitus on näiltä osin jätettävä tutkimatta. 2) Lupamääräys 14 Sovellettavat säännökset ja niiden perusteluja Ympäristönsuojelulain 28 :n 3 momentin mukaan luvan saaneen toiminnan päästöjä tai niiden vaikutuksia lisäävään tai muuhun olennaiseen toiminnan muuttamiseen on oltava lupa. Lupaa ei
12 kuitenkaan tarvita, jos muutos ei lisää ympäristöön kohdistuvia vaikutuksia tai riskejä eikä lupaa toiminnan muutoksen vuoksi ole tarpeen tarkistaa. Ympäristönsuojelulain 43 :n 1 momentin 1 kohdan mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset muun muassa päästöistä ja päästöraja-arvoista. Ympäristönsuojelulain 43 :n 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on muun ohella otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan ilman, että lupamääräyksissä kuitenkaan velvoitetaan käyttämään vain tiettyä määrättyä tekniikkaa. Ympäristönsuojelulain nojalla polttoaineteholtaan vähintään 50 megawatin polttolaitosten ja kaasuturbiinien rikkidioksidi-, typenoksidi- ja hiukkaspäästöjen rajoittamisesta annetun valtioneuvoston asetuksen (LCP-asetus) 3 :n 7 kohdan mukaan monipolttoaineyksiköllä tarkoitetaan polttolaitoksia, joissa voidaan samanaikaisesti tai vuorotellen polttaa kahta tai useampaa polttoainetta, sekä saman pykälän 8 kohdan mukaan "olemassa olevalla laitoksella" muun ohella toiminnassa olevaa polttolaitosta tai kaasuturbiinia, jonka toimintaan on saatu lupa ennen 9.12.2002 voimassa olleiden säännösten mukaisesti. LCP-asetuksen 8 :n mukaan olemassa olevien, kiinteitä polttoaineita polttavien polttolaitosten rikkidioksidin päästöt ilmaan eivät saa 1.1.2008 jälkeen ylittää asetuksen liitteen 2 taulukon 9 mukaisia päästöraja-arvoja. Nämä raja-arvot ovat ennen 1.1.1994 luvan saaneen, polttoaineteholtaan 204 MW:n kiinteitä polttoaineita polttavan J:n voimalaitoksen osalta poltettaessa biomassaa 400 mg SO 2 /m 3 (n), 6 % O 2, poltettaessa turvetta 800 400 mg SO 2 /m 3 (n), 6 % O 2 (lineaarinen vähennys) ja poltettaessa muita kiinteitä polttoaineita kuin biomassaa tai turvetta 2 000 400 mg SO 2 /m 3 (n), 6 % O 2 (lineaarinen vähennys). LCP-asetuksen 19 :n 1 momentin mukaan, sellaisena kuin se on muutettuna 17.11.2005 annetulla asetuksella (907/2005), jos monipolttoaineyksikössä poltetaan samanaikaisesti useampaa kuin yhtä polttoainetta, sen päästöraja-arvo määrätään eri polttoaineiden painotettujen päästöraja-arvojen summana. Painotetut päästöraja-arvot lasketaan siten, että kunkin polttoaineen antama teho kerrotaan vastaavalla päästöraja-arvolla ja näin saatu tulo jaetaan kaikkien käytettävien polttoaineiden antamien tehojen summalla. Päästöraja-arvo saadaan laskemalla yhteen näin saadut polttoainepainotetut päästöraja-arvot LCP-asetukseen asetuksen muutoksella (907/2005) lisätyn liitteen 4 laskentakaavan mukaisesti. Liitteen 4 laskentakaava Päästöraja-arvon määrittäminen monipolttoaineyksikössä kuuluu seuraavasti: Monipolttoaineyksikön, jossa poltetaan samanaikaisesti useampaa kuin yhtä polttoainetta, painotettu päästöraja-arvo (C p ) lasketaan seuraavan kaavan mukaisesti: C p = C 1 + C 2 +... + C n, jossa C 1...n = (Q 1...n M 1...n x C 1...n ) : (Q 1 M 1 + Q 2 M 2 +...Q n M n ), Q = kunkin polttoaineen lämpöarvo (MJ/kg) M = kunkin polttoaineen määrä (kg/h tai t/a)
13 C 1...n = kunkin polttoaineen päästöraja-arvo yksikössä mg/m 3 (n) redusoituna eniten käytettävän polttoaineen happipitoisuuteen. LCP-asetuksen 19 :n 2 momentissa, jota sovelletaan siinä muodossa kuin se on alkuperäisessä asetuksessa, on annettu päästöraja-arvoja koskevia määräyksiä sellaisen monipolttoaineyksikön osalta, jossa poltetaan vuorotellen eri polttoaineita. LCP-asetuksen muutoksen (907/2005) perustelumuistiossa (10.11.2005) todetaan muun ohella, että asetuksella selvennettäisiin monipolttoaineyksikön päästöraja-arvon määrittämistä ja annettaisiin laskentakaava päästöraja-arvon laskemiseksi. Monipolttoaineyksikön päästöraja-arvon määrittämiseen liittyen perustelumuistiossa on todettu, että asetuksen 19 :n 1 momenttia muutettaisiin siten, että uudessa liitteessä 4 esitettäisiin laskukaava, jonka mukaisesti määritettäisiin päästöraja-arvo yksikölle, jossa poltetaan samanaikaisesti useampaa kuin yhtä polttoainetta. Määritystapa tulee LCP-direktiivistä, josta todetaan, että useampaa kuin yhtä polttoainetta polttavan laitoksen päästörajat määritetään polttoainepainotettujen päästörajojen summana. Tarkoituksena on, että ympäristöluvassa määritettäisiin useampaa kuin yhtä polttoainetta polttavalle yksikölle päästöraja-arvo käytettävien polttoaineiden perusteella, mikä vastaisi riittävän hyvin keskimääräistä polttoaineiden käyttöä laitoksella. Päästöraja-arvo määrättäisiin toiminnanharjoittajan esittämän polttoainekäytön perusteella. Yhden päästöraja-arvon määrittämisen tarkoituksena ei ole vaikuttaa laitoksen polttoainevalintoihin, vaan selkeyttää lupamääräyksen muotoa ja mahdollistaa lupamääräyksen valvottavuus. Joissakin tilanteissa saattaisi olla perusteltua määrittää laitokselle eri polttoaineiden käyttötilanteita vastaavat päästöraja-arvot, mutta silloin polttoaineiden jakauman tulisi poiketa merkittävästi toisistaan näissä tilanteissa. Ainoastaan laskukaavan esittämistä lupamääräyksessä ei voida pitää riittävänä. Ratkaistavat oikeuskysymykset Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on keskeisinä oikeuskysymyksinä ratkaistavana, onko lupamääräyksen 14 raja-arvo asetettava erikseen puun polttamiselle ja turpeen polttamiselle sekä puun ja turpeen samanaikaiselle polttamiselle ja onko raja-arvo määritettävä lukuarvona vai voidaanko se yhtiön valituksessa esitetyllä tavalla määrittää laskentakaavana. Tosiseikat Yhtiön voimalaitos on LCP-asetuksen 3 :n 8 kohdassa tarkoitettu olemassa oleva laitos, jonka toimintaan on saatu lupa ennen asetuksen voimaantuloa voimassa olleiden säännösten mukaisesti. Lupahakemuksen mukaan J:n voimalaitos käyttää polttoaineena puuperäistä polttoainetta 252 000 tonnia (puuseos), metsähaketta 7 000 tonnia ja turvetta 159 000 tonnia vuodessa. Turpeen osuus on vuositasolla keskimäärin 50 prosenttia. Polttoaineita käytetään seospolttona, mutta joskus hetkellisesti ja lyhytaikaisesti polttoaineena käytetään vain puuta tai turvetta. Alueellisen ympäristökeskuksen lausunnon mukaan lupamääräyksen 14 mukaisen rikkidioksidipitoisuusrajan laskennan polttoainetiedot perustuvat vuosia 2002 ja 2003 koskeviin tarkistettuihin vuosiraporttitietoihin, jotka ovat nykyistä toimintaa kuvaavia tyypillisiä tietoja. Näiden vuosien aikana ei myöskään ole tapahtunut sellaisia merkittäviä häiriöitä tai ilmennyt seikkoja, jotka olisivat vaikuttaneet poikkeavasti polttoainevalintoihin. Oikeudellinen arviointi ja lopputulos
14 LCP-asetuksen 19 :n 1 momentti koskee sellaisia monipolttoainekattiloita, joissa poltetaan samanaikaisesti useampaa kuin yhtä polttoainetta. Mainitun pykälän 2 momentti puolestaan koskee sellaisia monipolttoainekattiloita, joissa poltetaan vuorotellen eri polttoaineita. J:n voimalaitoksessa poltetaan saadun selvityksen mukaan säännönmukaisesti eri polttoaineita seospolttona, mutta hetkellisesti saatetaan polttaa vain yhtä polttoainetta. Päästöraja-arvojen määrittäminen LCP-asetuksen 19 :n 2 momentin perusteella edellyttäisi kuitenkin, että kerrallaan poltettaisiin vain yhtä polttoainetta, ja raja-arvot asetettaisiin asianomaista ajanjaksoa kohden tuona jaksona poltettavan polttoaineen perusteella. Lupahakemuksen perusteella valituksen kohteena oleva raja-arvo on tullut määrittää LCP-asetuksen 19 :n 1 momentin nojalla, vaikka voimalaitoksessa lyhytaikaisesti poltettaisiinkin pelkästään puuta tai turvetta. Ympäristönsuojelulain 43 :n 1 momentin 1 kohdan mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset muun ohella päästöraja-arvoista. Raja-arvon sisällön määrittämisessä on otettava huomioon ympäristönsuojelulain 41 :n 1 momentissa viitatut asetukset, kuten LCP-asetus, lain 42 :n 1 momentissa säädetyt luvan myöntämisen edellytykset sekä lain 43 :n 3 momentissa asetetut vaatimukset. Asetetun raja-arvon tulee lisäksi olla yksiselitteinen ja sen noudattamista tulee voida valvoa. Lupamääräyksillä ei ole tarkoitus päättää toiminnanharjoittajan polttoainevalinnoista. Koska kuitenkin eri polttoaineiden käyttämisen ympäristövaikutukset sekä mahdollisuudet vähentää eri polttoaineista ilmaan pääsevien epäpuhtauksien määrää vaihtelevat, päästöraja-arvot on esimerkiksi LCP-asetuksessa määritelty erilaisiksi eri polttoaineita käytettäessä. Päästömääräykset eivät tähän nähden saa olla niin väljiä, että toiminnan ympäristövaikutukset eivät lupaa myönnettäessä olisi riittävän täsmällisesti määriteltävissä. Tämä periaate ilmenee myös ympäristönsuojelulain 28 :n 3 momentista. Laskentakaavan sisällyttäminen lupamääräykseen päästöraja-arvoksi tarkoittaisi, että raja-arvo olisi määritettävissä vasta jälkikäteen käytettyjen polttoaineiden suhteen perusteella. Ympäristöluvan myöntämisen edellytysten täyttymisen varmistamiseksi ja päästöraja-arvojen noudattamisen valvontaan liittyvistä syistä päästöraja-arvo tulee määrittää yksikäsitteisenä lukuarvona. Edellä lausutun perusteella päästöraja-arvot on asetettava lupahakemuksessa käytettäväksi ilmoitettujen polttoaineiden ja niiden käyttösuhteiden perusteella. Lupamääräyksessä 14 rikkidioksidipitoisuudelle savukaasussa määritelty raja-arvo vastaa saadun selvityksen perusteella riittävän tarkasti polttoaineiden keskimääräistä käyttöä ja niiden jakaumaa J:n voimalaitoksella. Toiminnanharjoittajalla on kuitenkin mahdollisuus tehdä uusi lupahakemus, jos käytettäviä polttoaineita tai niiden suhteita muutetaan. Edellä lausuttuun nähden ja kun otetaan huomioon muut hallinto-oikeuden päätöksessä lupamääräyksen 14 osalta esitetyt perustelut sekä edellä asetuksenmuutoksen perustelumuistiossa lausuttu, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei tältä osin ole perusteita. 3) Lupamääräys 31 Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen lupamääräyksen 31 kohdalla esitetyt perustelut, perusteluissa sovelletut oikeusohjeet ja niissä viitatut ympäristökeskuksen päätöksen perustelut sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei tältä osin ole perusteita.
Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Esa Aalto, Pekka Vihervuori, Kari Kuusiniemi, Sakari Vanhala ja Riitta Mutikainen sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Pertti Vakkilainen ja Juha Kämäri. Asian esittelijä Ilpo Havumäki. 15