Oikeusministeriö E-KIRJE OM2009-00379 LAVO Marttunen Matti 03.11.2009 JULKINEN Eduskunta Suuri valiokunta Viite Asia EU/OSA/Neuvoston päätelmät EU-lainsäädännön rikosoikeudellisiksi mallisäännöiksi U/E-tunnus: EUTORI-numero: Ohessa lähetetään perustuslain 97 :n mukaisesti selvitys ehdotuksesta Euroopan unionin neuvoston päätelmiksi EU-lainsäädännön rikosoikeudellisiksi mallisäännöiksi. Osastopäällikön sijainen, lainsäädäntöjohtaja Asko Välimaa Erityisasiantuntija Matti Marttunen LIITTEET Perusmuistio Luonnos päätelmiksi
2(2) Asiasanat Hoitaa Tiedoksi oikeudellinen yhteistyö rikosasioissa, oikeus- ja sisäasiat, aineellinen rikosoikeus OM TEM, TPK, VM, TH, STM, EUE, VNEUS, SM, UM Lomakepohja: Eduskuntakirjelmä
Oikeusministeriö PERUSMUISTIO OM2009-00378 LAVO Marttunen Matti 03.11.2009 JULKINEN Asia EU/OSA/Neuvoston päätelmät EU-lainsäädännön rikosoikeudellisiksi mallisäännöiksi Kokous Liitteet Viite EUTORI/Eurodoc nro: U-tunnus / E-tunnus: Käsittelyn tarkoitus ja käsittelyvaihe: Asiakirjat: Puheenjohtajan ja Saksan aloite julkaistiin 9.10.2009. Sitä on käsitelty aineellisen rikosoikeuden työryhmässä 15.10.2009 ja 27.10.2009. Päätelmiä tullaan käsittelemään työryhmässä 6.11.2009 sekä Artikla 36 komiteassa 11.11.2009. Ruotsin tavoitteena on ilmeisesti, että neuvoston päätelmät hyväksytään marraskuun lopussa pidettävässä OSAneuvoston kokouksessa. 14581/09 DROIPEN 126 EU:n oikeuden mukainen oikeusperusta/päätöksentekomenettely: Käsittelijä(t): Suomen kanta/ohje: Yksimielisyys Erityisasiantuntija Matti Marttunen / OM, 67653 Suomi kannattaa, että neuvostossa laaditaan mallisäännöt rikosoikeudellisista normeista perusteluosineen EU:n rikosoikeudellisen sääntelyn yhdenmukaisuuden edistämiseksi. Suomi voi hyväksyä ehdotuksen neuvoston päätelmiksi.
Pääasiallinen sisältö: 2(8) Johdanto-osa Tarve rikosoikeudellisille mallisäännöksille johtuu kasvaneesta paineesta sisällyttää EU-säädöksiin ja myös ulkosopimuksiin rikosoikeudellisia säännöksiä. Eri säädöksiin sisältyvien rikosoikeudellisten määräysten on perustuttava huolelliseen harkintaan rikosoikeuden käytön hyödyistä ja haitoista ja oltava johdonmukaisesti muotoiltu. Kokemusten mukaan viimeaikaisissa EU-säädöksissä rikosoikeudelliset säännökset ovat olleet muodoltaan vaihtelevia, mikä on vaikeuttanut säännösten tulkintaa ja implementointia. Päätelmät eivät ole sitova lainsäädäntöinstrumentti. Niiden tavoitteena ei ole myöskään puuttua tai loukata millään tavoin komission aloiteoikeutta. Päätelmien taustalla on ennen kaikkea rikosoikeudelliset ultima ratio- ja laillisuusperiaatteet. Päätelmien ja mallisäännösten laatiminen ei myöskään merkitse sitä, että kaikkiin instrumentteihin olisi sisällytettävä kaikki mallisäännökset. Päätelmissä listataan ne periaatteet, joiden olisi ohjattava työskentelyä tulevaisuudessa. Amsterdamin sopimuksen voimaantulon jälkeen EU:ssa on hyväksytty perustamissopimuksen 31 ja 34 artikloiden perusteella useita puitepäätöksiä. Niissä on säädetty tiettyjen rikoslajien, kuten terrorismin, tietoverkkorikosten ja eräiden muiden organisoitujen rikosten, tunnusmerkistöjen ulottuvuuden ja rangaistusasteikkojen vähimmäistasosta. Lisäksi Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on oikeuskäytännössään selventänyt, että rikosoikeudellinen sääntely voi tietyin ehdoin tietyillä erityisaloilla kuulua yhteisöjen toimivaltaan. Jos Lissabonin sopimus tulee voimaan, normaali lainsäädäntöprosessi tulee sovellettavaksi myös rikosoikeudellisissa asioissa artiklan 83 mukaisesti. Euroopan parlamentti ja neuvosto voivat tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen annetuilla direktiiveillä säätää rikosten ja seuraamusten määrittelyä koskevista vähimmäissäännöistä erityisen vakavan rikollisuuden alalla, joka on rajat ylittävää joko rikosten luonteen tai vaikutusten johdosta tai sen vuoksi, että niiden torjuminen yhteisin perustein on erityisesti tarpeen. Nämä rikollisuuden alat ovat terrorismi, ihmiskauppa sekä naisten ja lasten seksuaalinen hyväksikäyttö, laiton huumausainekauppa, laiton asekauppa, rahanpesu, lahjonta, maksuvälineiden väärentäminen, tietokonerikollisuus ja järjestäytynyt rikollisuus. Lisäksi kun jäsenvaltioiden lakien ja asetusten lähentäminen rikosoikeuden alalla osoittautuu välttämättömäksi jonkin unionin politiikan tehokkaan täytäntöönpanon varmistamiseksi alalla, jolla on toteutettu yhdenmukaistamistoimenpiteitä, tällä alalla voidaan direktiivein säätää rikosten ja seuraamusten määrittelyä koskevista vähimmäissäännöistä. Edellä lausuttu huomioiden on todennäköistä, että rikosoikeudellisesta sääntelystä keskustellaan tulevaisuudessa lisääntyvästi erilaisissa EU-lainsäädäntöä valmistelevissa neuvoston elimissä ja työryhmissä. Tämä voi johtaa epäjohdonmukaiseen ja ristiriitaiseen rikosoikeudellisen sääntelyn käyttöön, mikä voi paitsi aiheuttaa tulkintavaikeuksia myös hankaloittaa kansallisen lainsäädännön implementoimisprosessia.
3(8) Huomioiden oikeus- ja sisäasioiden neuvostossa 21. helmikuuta 2006 saavutettu yhteisymmärrys sellaisten lainsäädäntöaloitteiden käsittelystä, jotka sisältävät kriminaalipoliittisesti relevantteja ehdotuksia, neuvosto toteaa, että tarvitaan myös uusia toimia, joilla varmistetaan rikosoikeudellisten säännösten yhtenäinen ja johdonmukainen käyttö EU:n lainsäädännössä. Tämän vuoksi olisi hyvä, jos neuvosto saavuttaisi yhteisymmärryksen EU-rikosoikeuden suuntaviivoista ja mallisäännöksistä joita käytettäisiin, kun tarvetta ottaa käyttöön rikosoikeudellisia on todettu. Sen lisäksi, mitä on edellä, lisäetuja päätelmistä olivat seuraavat: - Ohjeet ja mallit helpottaisivat neuvotteluja ja jättäisi enemmän aikaa keskittyä sisältöä koskeviin erityissäännöksiin. - Lisääntynyt yhdenmukaisuus helpottaisi implementointia. - Oikeudellinen tulkinta helpottuisi, kun rikosoikeutta koskeva lainsäädäntö laaditaan sovittujen suuntaviivojen mukaisesti, jotka perustuvat yhteisiin osiin. Ohjeet on laadittu yleisiksi lähtökohdiksi neuvostossa käytäville keskusteluille. Malleista poikkeaminen olisi kuitenkin perusteltava. Näin ollen neuvosto, rajoittamatta komission aloiteoikeutta, tekee seuraavat johtopäätökset. LIITE 1: Päätelmät Varsinainen ehdotus koostuu kahdesta osasta (ANNEX I ja ANNEX II), jotka on jaoteltu edelleen alaosiin. Edellä esitetyssä yleisessä johdanto-osassa taustoitetaan mallisäännösten tarvetta ja hyötyjä, joiden jälkeen on esitetty 12 päätelmää. Nämä 12 päätelmää ovat käytännössä lähinnä perusteluosa liitteessä II esitetyille varsinaisille mallisäännöksille. Päätelmät on otsikoitu seuraavasti: Rikosoikeudellisen sääntelyn tarpeen arviointi, kohdat (1)-(3). Rikosoikeudellisen säännöksen rakenne, kohdat (4)-(5). Syyksiluettavuus, kohdat (6)-(8). Yllytys, avunanto ja yritys, kohta (9) Rangaistukset, kohta (10) Mallisäännöt, kohdat (11)-(12) Rikosoikeudellisen sääntelyn tarpeen arviointi Päätelmä 1. Jäsenvaltiolle tulee lähtökohtaisesti jättää joustavasti mahdollisuus harkita ja päättää, millä tavoin EU-lainsäädännön sanktiointi muodollisjuridisesti järjestetään. Jäsenvaltiolle on jätettävä harkintavaltaa sen suhteen, käytetäänkö rikosoikeudellisia vai muita keinoja. Päätelmä 2. Rikosoikeudellista sääntelyä tulee käyttää viimesijaisena keinona ja suhteellisuusperiaatteen mukaisesti tähtäimenä vähentää sellaisia tekoja, joilla on rajat ylittäviä vaikutuksia joko rikosten luonteen tai vaikutusten johdosta ja jotka vakavasti vahingoittavat, uhkaa tai ovat omiaan aiheuttamaan vahinkoa tai uhkaa Euroopan unionin, sen jäsenvaltioiden ja kansalaisten oikeutetuille eduille. Rikosoikeudellista sääntelyä tulee käyttää vain silloin, kun tavoitetta ei voida saavuttaa käyttämällä vähemmän ankaria toimenpiteitä. Rikosoikeudellisia säännöksiä voidaan myös hyväksyä, viimeisenä keinona ja ottaen huomioon suhteellisuusperiaate, jos ne ovat
4(8) välttämättömiä tehokkaan täytäntöönpanon unionin politiikan alalla, jolla on toteutettu yhdenmukaistamistoimenpiteitä. Päätelmä 3. Ennen kuin uusia rikosoikeudellisia säännöksiä hyväksytään, vähintään seuraavia tekijöitä on tarkoin harkittava: - rikosoikeudellisen sääntelyn oletettu ja näyttöön perustuva hyöty tai tehokkuus verrattuna muihin keinoihin, ottaen huomioon mahdollisuudet tutkia ja syyttää rikoksista, rikosten vakavuus ja vaikutukset; - kuinka laajaa ja haitallista toiminta on, niin alueellisesti ja paikallisesti EU:ssa; - sääntelyn mahdolliset vaikutukset nykyisiin rikosoikeudellisiin säännöksiin EU:n lainsäädännössä ja oikeuskäytännössä; - odotettavissa olevat taloudelliset vaikutukset poliisin, syyttäjien, tuomioistuinten ja rangaistusten täytäntöönpanosta vastaavien viranomaisten toimintaan. Rikosoikeudellisen säännöksen rakenne Päätelmä 4. Kuvaus toiminnasta, joka on määritelty rangaistavaksi rikoslain mukaan, on oltava täsmällinen, jotta voidaan taata ennakoitavuus soveltamisessa huomioon ottaen soveltamisalan laajuus ja tavoite. Päätelmä 5. Rikosoikeudellisen sääntelyn olisi kohdistuttava sellaiseen toimintaan, joka aiheuttaa todellista vahinkoa tai vahingoittaa tiettyjä oikeushyviä. Varsinaista rikollista tekoa edeltävien valmistelutoimien kriminalisointia olisi vältettävä. Toiminta, joka aiheuttaa ainoastaan abstraktia vaaraa, pitäisi kriminalisoida vain tarvittaessa, huomioon ottaen suojattava oikeushyvä ja sen tärkeys. Syyksiluettavuus Päätelmä 6. EU: n rikoslainsäädännön olisi pääsääntöisesti kriminalisoitava vain teot, jotka on tehty tahallisesti. Päätelmä 7. Huolimaton toiminta pitäisi kriminalisoida vain, kun tapauskohtainen arviointi osoittaa selvästi, että tämä on tarpeellista ja asianmukaista, erityisesti huomioon ottaen suojattava oikeushyvä ja sen tärkeys. Päätelmä 8. Tekoa, joka on tehty ilman tahallisuutta tai huolimattomuutta ei saa kriminalisoida EU:n lainsäädännössä. Eli kriminalisointi ei saa perustua niin kutsutulle ankaralle vastuulle. Päätelmä 9. Tahallisen rikoksen yllytyksen ja avunannon kriminalisointi on yleensä kriminalisoitava, jollei ole erityisiä olosuhteita sitä vastaan. Tahallisen rikoksen yritys pitäisi kriminalisoida, jos se on tarpeen oikeushyvän suojelun kannalta. Yrityksen kriminalisoinnin tarpeen harkinnassa olisi sovellettava samaa arviointia kuin edellä on mainittu ylipäänsä rikosoikeudellisen sääntelyn harkinnassa. Tässä harkinnassa olisi kuitenkin otettava huomioon kansallisten lainsäädäntöjen perusteet. Erityisesti varsinaista rikollista tekoa edeltävien valmistelutoimien kriminalisointia olisi vältettävä. Rangaistukset Päätelmä 10. Pääsääntönä on, että EU:n rikosoikeudellisessa lainsäädännössä olisi säädettävä seuraamuksista, jotka ovat tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia, ja jätettävä jäsenvaltioiden päätettäväksi niiden laji ja taso. Jos lähentäminen vankeuden
5(8) enimmäisrangaistusvaatimuksin katsotaan tapauskohtaisesti tarpeelliseksi, lähtökohtana olisi tältä osin pidettävä neuvoston asiasta vuonna 2002 tekemiä päätelmiä. Mallisäännöt Päätelmä 11. Kun on todettu edellä mainitut seikat huomioon ottaen, että rikosoikeudelliset säännökset olisivat tarpeen, joko ainoana ja eräänä vaihtoehtona, on yleensä tarpeen laatia erilaisia rikosoikeutta sivuavia sääntöjä, esimerkiksi säännöt oikeushenkilöiden vastuusta. Saattaa myös olla tarpeen tehdä ero sen välillä, että tietyt teot on kiellettävä mutta ei välttämättä rikosoikeudellisen keinoin ja tietyt teot on kiellettävä nimenomaisesti kriminalisoinnein. Päätelmä 12. Neuvottelujen helpottamiseksi ja yhdenmukaisuuden ja johdonmukaisuuden varmistamiseksi EU:n lainsäädännössä toistuvat säännökset olisi, sikäli kuin mahdollista, muotoiltava yhdenmukaisesti. Tätä varten päätelmien liitteessä II olevien mallisäännösten olisi ohjattava tulevaa lainsäädäntötyötä rikosasioissa. Liite 2: Varsinaiset mallisäännöt Varsinaiset mallisäännökset jakautuisivat kahteen osaan, joista ensimmäinen (A) koskee tilanteita, joissa tiettyä tekoa ei velvoiteta kieltämään nimenomaan rikosoikeudellisin keinoin, eli kriminalisoimalla. Toinen osa (B) koskee tilannetta, joissa sääntelyssä nimenomaisesti edellytetään rikosoikeudellisten keinojen käyttöä. A-kohta koostuu seuraavista mallisäännöksistä: - rikkomusluonteisten säännösten johtolause - rikkomusluonteisten säännösten seuraamukset - direktiiveihin sisältyvä kieltomääräys B-kohta koostuu seuraavista mallisäännöksistä: - kriminalisointisäännösten johtolause - yllytys ja avunanto - rangaistukset/seuraamukset - oikeushenkilön vastuu - oikeushenkilöihin kohdistuvat seuraamukset A Säännökset, joissa ei olisi välttämätöntä käyttää kriminalisointia Rikkomukset: Kunkin jäsenvaltion on kiellettävä (kuvaus kielletystä toiminnasta) Rikkomusluonteisten säännösten seuraamukset: Kunkin jäsenvaltion on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että sanktiot artiklassa x mainitun kiellon rikkomisesta tahallaan [tai ainakin törkeästä huolimattomuudesta] ovat tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia. Direktiiveihin sisältyvä kieltomääräys: Kunkin jäsenvaltion on säädettävä tämän direktiivin rikkomiseen sovellettavista seuraamuksista. Seuraamusten on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia.
B Säännökset, joissa olisi välttämätöntä käyttää kriminalisointia 6(8) Rikokset: Jäsenvaltioiden on varmistettava, että seuraava toiminta säädetään rikoksena rangaistavaksi silloin (kun se on lainvastaista ja) se tehdään tahallaan (tai ainakin törkeästä tuottamuksesta) tai Jäsenvaltioiden on varmistettava, että X artiklassa tarkoitetun kiellon rikkomista pidetään rangaistavana tekona silloin, kun se on tehty tahallisesti, kaikissa seuraavissa tapauksissa kansallisessa lainsäädännössä määritellyn mukaisesti.. Yllytys ja avunanto: Kunkin jäsenvaltion on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että X artiklassa tarkoitettuihin tahallisiin rikoksiin yllyttäminen ja avunanto niihin on säädetty rangaistaviksi. Rangaistukset: Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että X artiklassa tarkoitetusta rikoksesta voidaan määrätä tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia rikosoikeudellisia rangaistuksia. tai Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että luonnollisille henkilöille, jotka tekevät X artiklassa tarkoitetun rikoksen, voidaan määrätä tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia rikosoikeudellisia rangaistuksia. Oikeushenkilöiden vastuu: 1. Kunkin jäsenvaltion on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että oikeushenkilöt voidaan saattaa vastuuseen X artiklassa tarkoitetuista rikoksista, jotka on oikeushenkilön hyväksi tehnyt joko yksin tai oikeushenkilön toimielimen jäsenenä toimien henkilö, jonka johtava asema oikeushenkilössä perustuu johonkin seuraavista: a) valta edustaa oikeushenkilöä; b) valtuudet tehdä päätöksiä oikeushenkilön puolesta; c) valtuudet harjoittaa valvontaa oikeushenkilön sisällä. 2. Jäsenvaltioiden on lisäksi toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että oikeushenkilöt voidaan saattaa vastuuseen, jos 1 kohdassa tarkoitetun henkilön harjoittaman ohjauksen tai valvonnan puutteellisuus on mahdollistanut sen, että oikeushenkilön alainen henkilö on tehnyt oikeushenkilön hyväksi X artiklassa tarkoitetun rikoksen. 3. Mitä 1 ja 2 kohdassa säädetään oikeushenkilön vastuusta, ei rajoita rikosoikeudenkäyntiä sellaisia luonnollisia henkilöitä vastaan, jotka ovat tekijöinä tai avunantajina jossakin X artiklassa tarkoitetuista rikoksista. 4. Tässä direktiivissä tarkoitetaan oikeushenkilöllä mitä tahansa yhteisöä, jolla on oikeushenkilön asema sovellettavan lain nojalla, lukuun ottamatta valtioita tai julkisia elimiä niiden käyttäessä julkiseen valtaan liittyviä oikeuksiaan sekä julkisoikeudellisia kansainvälisiä järjestöjä.
Oikeushenkilöihin kohdistuvat seuraamukset: 7(8) 1. Kunkin jäsenvaltion on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että X artiklan 1 kohdan nojalla vastuussa olevalle oikeushenkilölle voidaan määrätä tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia seuraamuksia, joihin kuuluvat rikosoikeudelliset tai muut sakot ja joihin voi kuulua myös muita seuraamuksia, kuten a) oikeuden menettäminen julkisista varoista myönnettäviin etuisuuksiin tai tukiin; b) väliaikainen tai pysyvä kielto harjoittaa liiketoimintaa; c) tuomioistuimen valvontaan asettaminen; d) tuomioistuimen määräys purkaa oikeushenkilö; e) rikoksen tekemiseen käytettyjen tilojen sulkeminen väliaikaisesti tai pysyvästi. 2. Kunkin jäsenvaltion on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että X artiklan 2 kohdan nojalla vastuussa olevalle oikeushenkilölle voidaan määrätä tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia seuraamuksia tai toimenpiteitä. Kansallinen käsittely: Eduskuntakäsittely: Jaosto 7 / Oikeus- ja sisäasiat: Kirjallinen menettely 30.10.2009 2.11.2009 Jaosto 35 / Oikeudelliset asiat: Kirjallinen menettely 30.10.2009 2.11.2009 Käsittely Euroopan parlamentissa: Kansallinen lainsäädäntö, ml. Ahvenanmaan asema: Taloudelliset vaikutukset: Muut mahdolliset asiaan vaikuttavat tekijät:
8(8) Asiasanat Hoitaa Tiedoksi Lomakepohja: Perusmuistio, EU-ohje
COUNCIL OF THE EUROPEAN UNION Brussels, 21 October 2009 14581/09 LIMITE JAI 689 DROIPEN 126 NOTE from: Presidency to: Working Party on Substantive Criminal Law No. prev. doc.: 14162/09 JAI 654 DROIPEN 118 Subject: Draft Council conclusions on guidelines for future criminal law in EU legislation On 15 October 2009, the Working Party on Substantive Criminal Law examined the above mentioned draft Council conclusions on the basis of Doc.14162/09 JAI 654 DROIPEN 118. The text was in general welcomed by delegations. The Working Party focused its work on Annex I. Annex II will be examined in the course of the next meeting on 27 and 28 October 2009. The Council conclusions are subject to general scrutiny reservations lodged by BE, CY, CZ, LT and UK. The text of Annex I of the draft, as it arose from the discussions in the Working Party, is set out in Annex I to this note. Modifications in respect to Doc. 14162/09 are underlined, deletions are marked by [ ]. Comments by delegations are set out in footnotes. 14581/09 IS/LDM/tt 1 DG H 2B LIMITE EN
ANNEX I Draft Council conclusions on guidelines for future criminal law in EU legislation Since the entry into force of the Amsterdam Treaty, [ ] several Framework Decisions have been adopted on the basis of Articles 31 and 34 of the TEU, establishing minimum rules concerning the definition of criminal offences and sanctions in various areas, inter alia terrorism, computer crime and organised crime. In addition, the European Court of Justice has clarified that criminal law provisions may under certain conditions be included in specific areas of Community law. [ ] If the Lisbon Treaty enters into force, the ordinary legislative procedure will be applicable on criminal matters in accordance with Article 83 of the TFEU. The European Parliament and the Council may thus, by means of directives, establish minimum rules concerning the definition of criminal offences and sanctions in areas of particularly serious crime with cross-border dimensions such as terrorism, trafficking in human beings and sexual exploitation of women and children, illicit drug trafficking, illicit arms trafficking, money laundering, corruption, counterfeiting of means of payment, computer crime and organised crime. Apart from the specified areas of particularly serious crime, the Lisbon Treaty provides a general legal basis for the adoption of criminal provisions through directives, if approximation of Member States' laws and regulations relating to crime is considered essential to ensure the effective implementation of a Union policy in an area which has been subject to harmonisation measures. Bearing this in mind, and considering the increased inclusion of criminal law in EU instruments, [ ] criminal law provisions are likely to be discussed in various bodies and working groups within the Council to an even greater extent than at present. This may result in incoherent and inconsistent use of criminal provisions in EU legislation. Furthermore, provisions negotiated in different bodies within the Council might unjustifiably deviate from wording that is normally used in EU criminal legislation as well as in international instruments in the field of criminal law, thus creating unnecessary difficulties of interpretation of EU law and problems for national legislators in the process of implementation. 14581/09 IS/LDM/tt 2 ANNEX I DG H 2B LIMITE EN
While noting the understanding reached in the JHA Council on 21 February 2006 1 on the procedure for the future handling of legislative files containing proposals relevant to the development of criminal law policy, the Council acknowledges the need for further action to ensure coherent and consistent use of criminal law provisions in EU legislation. To this end, it would be useful if the Council were to agree on guidelines for the inclusion of criminal law in EU legislation, and on specific model provisions to be used once the need to introduce criminal law has been established. In addition to what has been outlined above, further advantages of guidelines and model provisions on criminal law are: Guidelines and model provisions would facilitate negotiations by leaving room to focus on the substance of the specific provisions; Increased coherence would facilitate the transposition of EU provisions in national law; Legal interpretation would be facilitated when new criminal legislation is drafted in accordance with agreed guidelines which build on common elements. The following guidelines should be conceived [ ] as a starting point for discussions in the Council. With a view to achieving the aims outlined above however, deviations from the guidelines should be specifically argued in the course of future legislative processes. 2 The Council therefore, without prejudice to the Commissions right of initiative, adopts the following conclusions: Assessment of the need for criminal provisions 3 (1) As a point of departure Member States should be allowed flexibility in determining which approach to take when sanctioning infringements of EU legislation. It should be left to Member States to decide whether to apply criminal law or to use other non-criminal measures. 1 2 3 See doc. 7876/06. BE suggests the deletion of the last sentence since these guidelines are non-binding and should keep certain flexibility. BE questions paragraphs (1)-(11) and fears that they may be interpreted as an attempt to limit the application of Article 83(2) TFEU and argues, in addition, that the strategy on the development of European criminal law never has been examined in the working structure of the JHA Council and, therefore, needs an in-depth discussion before adopting guidelines for other bodies. BE suggests that, at least paragraphs (1)-(3) should be deleted. 14581/09 IS/LDM/tt 3 ANNEX I DG H 2B LIMITE EN
(2) Criminal provisions should only be adopted as a last resort, and taking into account the principle of proportionality, in order to address clearly defined and delimited conduct with cross-border implications, which seriously harms or threatens or is likely to harm or threaten justified interests of the European Union, its Member States or its citizens, and cannot be addressed effectively by less severe measures. Criminal provisions may also be adopted, as a last resort and taking into account the principle of proportionality, if they are essential to ensure the effective implementation of a Union policy in an area which has been subject to harmonisation measures. (3) Before adopting new criminal provisions, [...] at least the following factors should be further considered: the expected and evidence-based added value or effectiveness of criminal provisions compared to other measures, taking into account the possibility to investigate and prosecute the crime through reasonable 4 [...] efforts, as well as its seriousness and implications; 5 how widespread and frequent the harmful conduct is, both regionally and locally within the EU; the possible impact on existing criminal provisions in EU legislation and in relation to the case-law; the expected additional burden, including, when possible, the financial impact on investigating authorities, prosecutor's offices, courts and the authorities enforcing penalties in the Member States. Structure of criminal provisions (4) The description of conduct which is identified as punishable under criminal law must be worded precisely in order to ensure predictability as regards its application, scope and meaning. 4 5 CY, SK wanted to replace reasonable and FR suggested proportionate. ES has a scrutiny reservation on this provision. 14581/09 IS/LDM/tt 4 ANNEX I DG H 2B LIMITE EN
(5) The criminal provisions should focus on conduct causing actual harm to the right or essential interest which is the object of protection [ ]; that is, avoiding criminalisation of a conduct at an unwarrantably early stage. Conduct which only imply an abstract danger to the protected right or interest should be criminalised only if appropriate considering the particular importance of the right or interest which is the object of protection. Intent (6) EU criminal legislation should, as a general rule, only prescribe penalties for acts which have been committed intentionally. (7) Negligent conduct should be criminalised when a case-by-case assessment clearly indicates that this is necessary and appropriate due to the particular relevance of the right or essential interest which is the object of protection. 6 (8) The criminalisation of an act that has been committed without intention or negligence, i.e., strict liability, should not be prescribed in EU criminal legislation. Inciting, aiding and abetting, and attempt 7 (9) The criminalisation of inciting, aiding and abetting of intentional offences should, unless there are particular circumstances against it, normally follow the criminalisation of the main offence [ ]. Attempts to commit an intentional offence should be criminalised if it is necessary and proportionate with respect to the need to protect the object of the provisions. The need to criminalise attempt should be subject to the same [ ] assessment as set out above for the main criminal provisions to which the attempt is linked and take into account the different regimes under national law 8. In particular, criminalisation of conduct at an unwarrantably early stage should be avoided. 6 7 8 UK wanted to delete this paragraph. ES has a scrutiny reservation on this paragraph. BE wants to delete this sentence. 14581/09 IS/LDM/tt 5 ANNEX I DG H 2B LIMITE EN
Penalties 9 (10) As a rule, EU legislation on criminal law should provide for penalties that are effective, proportionate and dissuasive, thus leaving it to the Member States to determine the type and level of the criminal penalties to be applied. If approximation of the lowest maximum levels for imprisonment on a case-by-case basis is considered necessary, levels should [ ] be adopted in line with the Council conclusions of April 2002 on the approach to apply regarding 10 11 12 the approximation of penalties. Model provisions (11) Once it has been established, in accordance with the guiding principles set forth above 13, that criminal provisions should be adopted, either as the only option or as an alternative, there is usually 14 a need to establish a range of concurrent rules, e.g., rules on liability of legal persons. There may also be a need to differentiate between conduct that should be prohibited but does not necessarily have to be established as a criminal offence by the Member States, and conduct that should be criminalised in accordance with the criminal law system of 15 16 Member States. (12) In order to facilitate negotiations and ensure coherency and consistency in EU legislation, recurrent provisions should 17, as far as possible, be worded in a uniform manner. To this end [ ] the model provisions set out in Annex II should guide future legislative work in criminal matters. 18 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 UK has a scrutiny reservation. Doc. 9141/02. CY has a scrutiny reservation to this provision. FR wanted to include fines. BE is of the view that there is no general rule according to the Council conclusions of April 2002 to provide for effective proportionate and dissuasive penalties instead of specific levels of penalties. BE wants to delete the reference to the principles set forth above. FI wanted to replace "there is ususally a need" with "there may be a need." FR considered the last sentence superfluous and proposed to delete it. BE wants to delete "in accordance with the criminal law system of Member States." FR has questioned the appropriateness of using should. BE wants to replace "in criminal matters" with "including criminal provisions." 14581/09 IS/LDM/tt 6 ANNEX I DG H 2B LIMITE EN
ANNEX II Model provisions on criminal law and related matters in EU legislation The following wording shall guide future legislative work in criminal and related matters within the EU. The aim is to achieve coherent and consistent criminal law provisions, and to avoid unnecessary difficulties in the interpretation of EU law and problems for national legislators in the process of implementation. A Provisions on conduct that does not necessarily have to be established as criminal offences Infringements Each Member State shall prohibit [description of the conduct to be prohibited] Penalties for infringements Each Member State shall [take the necessary measures to] ensure that infringements of the prohibition referred to in Article x committed intentionally [or with at least serious negligence] are subject to effective, proportionate and dissuasive penalties [against ]. Infringements [Provision for Directives] Each Member State shall lay down the rules on penalties applicable to infringements of the provisions adopted pursuant to this Directive. The penalties provided for must be effective, proportionate and dissuasive. 14581/09 IS/LDM/tt 7 ANNEX IΙ DG H 2B LIMITE EN
B Provisions on conduct that should be established as criminal offences Criminal Offences Each Member State shall ensure that the following conduct constitutes a criminal offence, when [unlawful and] committed intentionally [or with at least serious negligence]: or Each Member State shall ensure that the infringements referred to in Article x constitute a criminal offence when committed intentionally, in each of the following circumstances as defined by national law: Inciting, aiding and abetting Each Member State shall ensure that the inciting of or aiding and abetting the intentional commission of an offence referred to in Article [Article on Criminal Offences] is punishable as a criminal offence. Criminal Penalties Each Member State shall take the necessary measures to ensure that the offences referred to in Articles [Article on Criminal Offences] are punishable by effective, proportionate and dissuasive criminal penalties. [or Each Member State shall take the necessary measures to ensure that natural persons who commit the criminal offence referred to in Article [Article on Criminal Offences] can be punished by effective, proportionate and dissuasive criminal penalties.] 14581/09 IS/LDM/tt 8 ANNEX IΙ DG H 2B LIMITE EN
Liability of legal persons 1. Each Member State shall [take the necessary measures to] ensure that a legal person can be held liable for offences referred to in Articles [Article on Criminal Offences] where such offences have been committed for its benefit by any person, acting either individually or as part of an organ of the legal person, who has a leading position within the legal person, based on (a) a power of representation of the legal person, (b) an authority to take decisions on behalf of the legal person, or (c) an authority to exercise control within the legal person. 2. Each Member State shall also ensure that a legal person can be held liable where the lack of supervision or control, by a person referred to in paragraph 1, has made possible the commission of an offence referred to in Articles [Article on Criminal Offences] for the benefit of that legal person by a person under its authority. 3. Liability of a legal person under paragraphs 1 and 2 shall not exclude criminal proceedings against natural persons who are perpetrators, inciters or accessories in the offences referred to in Articles [Article on Criminal Offences]. 4. [For the purpose of this Directive] 'legal person' shall mean any entity having legal personality under the applicable law, except for States or public bodies in the exercise of State authority and for public international organisations. [NB: This paragraph is preferably included in an Article on definitions, if such a provision exists.] 14581/09 IS/LDM/tt 9 ANNEX IΙ DG H 2B LIMITE EN
Penalties against legal persons 1. Each Member State shall take the necessary measures to ensure that a legal person held liable pursuant to Article [Article on Liability of legal persons, paragraph 1] can be punished by effective, proportionate and dissuasive penalties [which shall include criminal or noncriminal fines and may include other penalties, such as: (a) exclusion from entitlement to public benefits or aid; (b) temporary or permanent disqualification from the practice of commercial activities; (c) placing under judicial supervision; (d) a judicial winding-up order; (e) temporary or permanent closure of establishments which have been used for committing the offence.] 2. Each Member State shall take the necessary measures to ensure that a legal person held liable pursuant to Article [Article on Liability of legal persons, paragraph 2] can be punished by effective, proportionate and dissuasive penalties or measures. 14581/09 IS/LDM/tt 10 ANNEX IΙ DG H 2B LIMITE EN