Sisäasiainministeriö Muistio id8705862 1 (1) 31.1.2013 Maahanmuuttohallinnon tuloksellisuuden parantaminen vuonna 2012 1. Tavoitteet ja keskeiset tulokset Maahanmuuton yhdeksi tavoitteeksi on hallitusohjelmassa asetettu turvapaikkahakemusten käsittelyn nopeuttaminen. Vastaanoton kokonaiskustannuksia on tarkoitus sopeuttaa hakijoiden määrää ja käsittelyaikojen lyhenemistä vastaavasti. Kielteisestä turvapaikkapäätöksestä johtuvat käännytykset pyritään panemaan täytäntöön nykyistä nopeammin. Hallitusohjelmaan perustuen asetti sisäasiainministeriö 28.11.2011 hankkeen maahanmuuttohallinnon tuloksellisuuden parantamiseksi. Hankkeen toimikausi on 1.12.2011 31.12.2014. Hankkeen toteutumista ohjataan ja seurataan poikkihallinnollisessa sisäasiainministeriön maahanmuutto-osaston johtamassa työryhmässä, jossa ovat edustajat sisäasiainministeriön maahanmuutto- ja poliisiosastolta, oikeusministeriöstä, työ- ja elinkeinoministeriöstä, Maahanmuuttovirastosta, Rajavartiolaitokselta, Poliisihallituksesta sekä vastaanottokeskuksista. Hankkeessa tarkastellaan mahdollisuuksia tehostaa erityisesti turvapaikkapäätöksentekoa siten, että edellytetyt säästöt saavutetaan vastaanotossa. Hankkeen aikana selvitetään tekijät, jotka hidastavat päätöksentekoa ja täytäntöönpanoa turvapaikka-asioissa ja laaditaan ehdotukset ja suunnitelma näiden tekijöiden poistamiseksi tai niiden vaikutuksen vähentämiseksi. Turvapaikkapäätösten laadun halutaan säilyvän samalla vähintään nykyisellä tasolla. Erityisesti hankkeessa tarkastellaan viranomaisten välistä yhteistyön tehostamista, työn organisointia ja keinoja saavuttaa säästöjä vastaanottokeskusten ohjauksen tehostamisella ja niiden toiminnan paremmalla integroinnilla Maahanmuuttoviraston toimintoihin. Hankkeessa selvitetään myös vastaanottokeskusverkoston laajuus sekä tarkastellaan kuntasijoitusten ja muutoksenhakuprosessin vaikutuksia kustannuksiin. Hankkeen konkreettisena tavoitteena on tehostaa maahanmuuttoviranomaisten toimintaa siten, että valtionhallinnon menokehyksissä edellytetty toiminnan tehostamiseen liittyvä 20 miljoonan euron säästö ja hakijamäärien vähenemiseen liittyvä säästö (tämän hetken arvion mukaan 20 miljoonaa euroa) turvapaikanhakijoiden vastaanottotoiminnan menoissa saavutetaan vuoteen 2015 mennessä. Työryhmä on kokoontunut vuoden 2012 aikana neljä kertaa. Työryhmässä on kartoitettu ja seurattu eri toimialojen keskeisimpiä hankkeita ja toimenpiteitä, joilla on vaikutusta maahanmuuttohallinnon tuloksellisuuden paranemiseen. Postiosoite: Käyntiosoitteet: Puhelin: Virkasähköpostiosoite: PL 26 Kirkkokatu 12 Vaihde 071 878 0171 kirjaamo(at)intermin.fi 00023 Valtioneuvosto Helsinki Faksi: Sähköpostiosoite: Vuorikatu 20 071 878 8555 etunimi.sukunimi(at)intermin.fi Helsinki www.intermin.fi
Sisäasiainministeriö Muistio id8705862 2 (2) Yhteenveto tuloksista Maahanmuuttoviraston kehittämistoimilla on pyritty nopeuttamaan ja sujuvoittamaan turvapaikkamenettelyä. Toimilla on arvioitu olleen vaikutusta päätösmäärien nousuun vuoteen 2011 verrattuna (+418 päätöstä 1, pl. Dublin päätökset). Turvapaikkahakemusten kokonaiskäsittelyaika on laskenut keskimäärin 10 vuorokaudella (v. 2011: 263 vrk, v. 2012: 253 vrk). Turvapaikkahakemusten päätösrakennetta on selkeytetty ja puhuttelujärjestelyjä mallinnettu. Samalla on parannettu laatua, nopeutettu menettelyä ja lisätty yhdenmukaisuutta. Selkeästi perusteettomat että selvästi myönteiset turvapaikkahakemukset on pyritty seulomaan mahdollisimman nopeasti turvapaikkaprosessin alkuvaiheessa. Maahanmuuttoviraston turvapaikkayksikön ja poliisin käytännön viranomaisyhteistyötä on lisätty. Turvapaikkayksikön tulosalueiden työnjakoa ja organisointia on tehostettu, ja pyritty vähentämään eri vaiheiden välisiä hukka-aikoja ja kuormittavuutta, lisäämään joustavuutta ja parantamaan ammattitaitoa. Työn seurantaa ja menettelyä on ohjeistettu ja parannettu. Turvapaikkapäätös on pyritty tekemään kaikilla tulosalueille heti puhuttelun jälkeen. Turvapaikka-asioiden muutoksenhakuprosessia on pyritty nopeuttamaan. Helsingin hallinto-oikeudessa varsinaisten turvapaikka-asioiden keskimääräistä käsittelyaikaa on pystytty lyhentämään vuoteen 2011 verrattuna 0,7 kuukaudella. Hallinto-oikeuteen vuodelle 2012 kohdennettu lisäresurssi (11 htv) on vaikuttanut oikeuden ratkaisukapasiteettia tehostavasti. Helsingin hallinto-oikeus ja Maahanmuuttovirasto ovat tehostaneet yhteistyössä turvapaikkaprosessia. Käsittelyaikaa pidentäviä menettelyitä on poistettu ja tilastoseurantaa turvapaikka-asiamäärien kehittymisen arvioimiseksi laajennettu. Maahanmuuttoviraston ja hallintotuomioistuinten välinen sähköinen asiakirjaliikenne on käyttöönottovaiheessa. Poliisin keskimääräinen turvapaikkatutkinta-aika (v. 2012: 34 vrk, v. 2011, 41 vrk) on lyhentynyt ja maasta poistamismenettelyä tehostunut. Maasta poistettujen määrä nousi, ja oli vuonna 2012 yhteensä 2 440, kun määrä vuonna 2011 oli 2 252 henkilöä. Maasta poistettujen osuus maasta poistamispäätöksen saaneisiin kasvoi, ja oli viime vuonna 80 % (kasvua +5 %). Turvapaikanhakijoiden vastaanottojärjestelmää on sopeutettu hakijamääriä vastaavasti. Majoituskapasiteetin käyttöastetta on pidetty mahdollisimman korkeana (90 %) vajaakäytön välttämiseksi. Laitosmuotoisesta asumismallista pyritään siirtymään edullisempaan asuntopohjaiseen malliin. Vastaanottotoiminnan määrärahan todellinen supistuminen oli vuonna 2012 lähes 14,5 milj. euroa. Säästöistä huolimatta on vastaanottotoiminnan laatu / lakisääteiset vastaanottopalvelut pystytty turvaamaan. Vastaanottokeskusten ohjausta on tehostettu ja toimintaa yhdenmukaistettu. 1 vertailuajankohta 30.11.
Sisäasiainministeriö Muistio id8705862 3 (3) Turvapaikkaprosessin nopeuttamisella ja vastaanottotoiminnan sopeuttamistoimilla ei voida vaikuttaa kuntaan siirtymisen prosessiin eikä sen nopeuttamiseen. Keskimääräinen odotusaika vastaanottokeskuksessa oleskeluluvan saannin jälkeen on tavoitteeseen nähden edelleen kaksinkertainen (tavoite keskimäärin 2 kk, toteuma keskimäärin 4 kk). Kuntaan siirtymisen nopeuttamiseksi ovat vastaanottokeskukset tukeneet omaehtoista kuntaan muuttoa, kun virallinen sijoitusmenettely ei ole taannut kuntapaikkoja niitä tarvitseville. 2. Maahanmuuttoviraston kehittämistoimet turvapaikkaprosessien nopeuttamiseksi Turvapaikkamenettelyyn sisältyy useita Maahanmuuttovirastolle, poliisille ja rajavartiolaitokselle kuuluvia työvaiheita. Tehokkaan ja sujuvan menettelyn edellytyksenä on hyvä yhteistyö ja jokaisen toimenpiteen suunnittelu palvelemaan prosessin kokonaistavoitetta ja etua. Tutkinnan nopeuden ja määräaikojen noudattamisen ohella turvapaikkatutkinnan korkea laatu, perusteellisuus ja yhtenäisyys tulee turvata. Menettelyn keskeisin tavoite on kansainvälisen suojelun antaminen sitä oikeasti tarvitsevalle. Maahanmuuttoviraston keskeisimmät tehtävät turvapaikkaprosessissa ovat turvapaikkapuhuttelun pitäminen, lisäselvitysten hankkiminen sekä päätöksenteko. Maahanmuuttoviraston tehtäviin kuuluu myös osallistuminen valitusprosessiin. 2.1 Lean-hanke Vuonna 2012 turvapaikkayksikön kehittämistoimien veturina on toiminut Lean-hanke (ERF rahoitus), jossa nopeutetaan turvapaikkamenettelyä ja parannetaan päätöksenteon laatua. Yksikkö on keskittynyt ydinprosessien kehittämiseen ja koulutuksen antamiseen, minkä apuna on hyödynnetty Lean-filosofian työvälineitä. Tällöin jokainen työntekijä osallistuu työn jatkuvaan parantamiseen toisia kunnioittaen. Periaatetta toteutetaan myös sidosryhmien kanssa. Kokousten ja muiden yhteistyömuotojen kautta pyritään sujuvoittamaan yhteistä prosessia ja tuottamaan asiakkaalle lisäarvoa, kuten parempaa laatua ja lyhyempiä odotusaikoja prosessissa. Tähän on pyritty vähentämällä hukka-aikoja prosessin eri vaiheiden väliltä. Jatkuvaa kehittämistä tukeva eri työvaiheiden välitön ohjeistus on ollut keskeisellä sijalla. Parhaita käytäntöjä on kartoitettu viraston sisältä, sidosryhmiltä ja kansainvälisen yhteistyön kautta testaukseen ja käyttöönottoon. Turvapaikkaprosessin etupainotteisuutta on lisätty panostamalla hakemusten seulontaan ja turvaamalla resursseja alkuvaiheen tutkintaan. Prosessin alkuvaiheessa hakemukset pyritään ohjaamaan oikeisiin prosesseihin ja pyytämään tarvittavat lisäselvitykset hyvissä ajoin. Päätösrakennetta selkeyttämällä ja puhuttelua mallintamalla on parannettu laatua, nopeutettu menettelyä ja lisätty yhdenmukaisuutta. 2.2 Päätösmäärät ja ajat Maahanmuuttovirastossa on tehty vuoden 2012 marraskuun loppuun mennessä päätös 3 415 turvapaikka-asiaan. Vuonna 2011 vastaava luku oli 3 191. Turvapaikkayksikössä tehtyjen tehostamistoimien vaikutus ei näyttäydy suoraan vertaamalla vuosittaista kokonaispäätösmäärää. Päätösmäärien osalta huomionarvoista on se, että vuoden 2012 marraskuuhun mennessä oli tehty 513 päätöstä Dublin-tapaukseen, kun vastaava luku
Sisäasiainministeriö Muistio id8705862 4 (4) vuonna 2011 marraskuussa oli 707. Ottaen huomioon, ettei Maahanmuuttovirasto voi toimillaan vaikuttaa Dublin-päätösten määrään, on mielekkäämpää seurata aineelliseen tutkintaan siirtyneitä hakemuksia. Tämä on myös se osa hakemuksia, joiden käsittelyn nopeuttamiseen suurimmalla osalla tehostamistoimia on pyritty vaikuttamaan. Näin ollen marraskuun 2012 loppuun mennessä oli ratkaistu 2 902 aineellisessa käsittelyssä olevaa tapausta, kun vastaava luku oli vuoden 2011 marraskuun lopussa 2 484. Vuonna 2012 on samalla ajanjaksolla ja käytännössä samalla henkilöstömäärällä ratkaistu siis 418 aineelliseen käsittelyyn siirtynyttä turvapaikkahakemusta enemmän kuin vuotta aikaisemmin. Tästä näkökulmasta katsottuna voidaan tehostamistoimilla katsoa olleen vaikutusta päätösmäärien nousuun. Aineellisesti tutkittavia tapauksia tekevien tulosalueiden tehokkuus on noussut huomattavasti vuoden takaiseen verrattuna. Turvapaikkahakemuksen käsittelyyn turvapaikkayksikössä kuluvan ajan määrittämiseen on aikaisemmin liittynyt ongelmia. Käytössä olevat tilastointitavat ilmoittavat ainoastaan koko turvapaikkaprosessiin kuluneesta ajasta hakemushetkestä ensimmäiseen päätökseen. Lean-hankkeen aikana tehdään tarvittavat määritykset UMA:an eri vaiheiden laskemiseksi. Alustavia vaiheaikoja on jo saatu välitoimenpiteitä määrittelemällä 2, mikä auttaa tehostamistoimien vaikutusten seurantaa ja resurssien oikeaa kohdentamista. 2.3 Tehtyjä kehitystoimia Vuonna 2012 tehtyjen kehittämistoimien painopisteenä on ollut yksikön töiden ja organisaatiorakenteen uudelleenjärjestely, jolla on pyritty hukkien ja kuormittavuuden vähentämiseen sekä joustavuuden ja ammattitaidon lisäämiseen. Lisäksi työn seurantaa ja menettelyä on ohjeistettu ja parannettu sekä kykyä reagoida muutoksiin on lisätty. Osa uudistuksista on noussut esiin selkeästi hankkeen aikana ja osan taustalla vaikuttaa selkeästi Lean-filosofian jatkuvan kehittämisen ajatus. a) Organisaatiorakenne Turvapaikkayksikössä on tehty vuonna 2012 merkittäviä tulosalueiden työnjaon organisointiin liittyviä toimia, joilla tavoitellaan menettelyn tehostamista. Vuoden alusta kansainvälisen suojelun erityisprosessit kuten pakolaisaseman lakkauttamis- ja karkottamisasiat sekä passiasiat 3 keskitettiin itsenäisesti toimiviin tiimeihin. Lakkauttamisja karkottamisasiat keskitettiin 1.9. alkaen Kainuun tulosalueelle. Samalla Kainuuseen keskitettiin aluetoimipisteiden erilliset oleskelulupa-asiat. Helsingissä toimivien tulosalueiden vastuulle kuuluvat oleskelulupa-asiat 4 on keskitetty yhdelle tulosalueelle. Erikoistumisella on huomattu olevan tehostava vaikutus, kun hankalat tapaukset hoidetaan muualla ja samalla muut tulosalueet voivat keskittyä ydinprosessiin so. turvapaikkapuhutteluun ja kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen ratkaisemiseen. Maaliskuussa aloittaneeseen Helsingin sihteeritiimiin on keskitetty Helsingin tulosalueiden tukityöt. Tukityöt, kuten puhuttelun varaaminen, lisäselvityspyynnöt, rekisteröinti ym. eivät sinällään tuota lisäarvoa asiakkaalle, mutta niissä on aikaisemmin todettu olevan pisimmät odotusajat. Organisaatiomuutoksella on vähennetty työn kuormittavuutta, kehitetty puhuttelujärjestelyitä ja Dublin asioiden käsittelyä. Etenkin puhuttelujärjestelyjen osalta on saavutettu huomattavia tuloksia. Sihteerimanuaalin käyttö ja päivittäminen 2 Hakemuksen vireillepano, kuulustelupöytäkirjan tallettaminen, puhuttelun pitäminen ja päätösasiakirjan tallettaminen ovat toimenpiteitä, joiden välisiä vaiheaikoja on pystytty mittaamaan.
Sisäasiainministeriö Muistio id8705862 5 (5) tukevat tehokasta ja yhdenmukaista käsittelyä. Tiimiä on koulutettu ja sille on siirtynyt seulontaa koskevia tehtäviä 5. Lokakuun 2012 alusta lähtien turvapaikkayksikössä ei ole ollut erikseen alaikäisten turvapaikanhakijoiden hakemuksia käsittelevää tulosaluetta. Täysi-ikäisten ja alaikäisten turvapaikanhakijoiden turvapaikkatutkinta ovat prosesseina samankaltaisia. Molempien työprosessien sisällyttäminen samoille tulosalueille ja jakoa vastaava resurssien suuntaaminen katsottiin palvelevan parhaiten turvapaikkayksikön kehitystavoitteita. Tämän uudelleen organisoinnin osalta on vielä toistaiseksi liian aikaista kertoa sen vaikutuksista yksikön toiminnan tehostumiseen. Vuoden 2012 syksystä lähtien kaksi turvapaikkayksikön ylitarkastajaa on ollut sijoitettuna Varsinais-Suomen poliisilaitoksen pääpoliisiaseman tiloihin Turkuun. Tällä sijoituksella on ollut vaikutusta viranomaisyhteistyön kehittymiseen ja esiseulonnan kautta tapahtuvaan tehokkuuteen. b) Töiden uudelleen organisoiminen Tulosalueiden sisällä on myös tehty olennaisia työn organisointiin liittyviä muutoksia. Vaikka lähtökohtaisena tavoitteena on yhdenmukaiset toimintatavat kaikilla tulosalueilla, eri tulosalueilla on kokeiltu hieman erilaisia malleja tulosaluekohtaisista eroista johtuen. Pääsääntöisesti kaikilla tulosalueilla on kuitenkin siirrytty menettelyyn, jossa päätös pyritään tekemään heti puhuttelun jälkeen. Niin sanotussa Saimaan mallissa 6 osa tulosalueesta on irrotettu tietyksi ajaksi vanhempien ja vaikeimpien hakemusten ratkaisemiseen. Samalla kuitenkin normaaliprosessi toimii häiriöttömästi. Järjestely on havaittu toimivaksi ja sillä on kyetty lyhentämään hakemusten käsittelyaikoja ja helpottamaan tulostavoitteiden saavuttamista. Saimaan malli on otettu käyttöön myös Oulun ja Helsinki 1 -tulosalueilla. c) Työtilanteen seuranta Vuonna 2012 panostettiin vahvasti työtilanteen ja tehtyjen päätösten määrän seurantaan. Turvapaikkayksikön johtoryhmä käsittelee kaksi kertaa kuukaudessa pitämissään kokouksissa kunkin tulosalueen puhuttelu- ja päätösjonotilanteita. Näissä tilannekatsauksissa pystytään sopimaan asioiden priorisoinneista ja työjonojen jakamisesta 3 Kainuun ja Saimaan tulosalueiden alla toiminut passitiimi muuttui omaksi vastuualueekseen 1.7.2012. Passitiimin tehtävät sisältävät muukalaispassi- ja pakolaisen matkustusasiakirjapäätökset sekä näitä koskeviin tiedusteluihin vastaamisen 4 Dublin tulosalue ratkaisee Migrin ratkaistavaksi kuuluvat Helsingin tulosalueilta turvapaikkapäätöksen saaneiden erilliset oleskelulupahakemukset (pois lukien UlkL 51 -, 52 - ja jatko-oleskelulupia koskevat hakemukset, jotka ratkaistaan turvapaikka-asian ratkaisseella tulosalueella). 5 Tiimin kaksi työntekijää on koulutettu asiakirjojen aitoustutkimuksen osalta, tarkoituksena on vähentää KRP:lle lähetettäviä tutkimuspyyntöjä ja siten vähentää tarpeettomia kuulemispyyntöjä ja odotusaikoja. 6 Saimaan mallissa tulosalue on jaettu kolmeen ryhmään, joissa kerrallaan neljän kuukauden ajan kaksi ryhmistä puhuttelee ja tekee selvät päätökset kuukauden sisällä puhuttelusta ja kolmas huolehtii pelkästään päätöksenteosta, haasteellisimpien ja rästiin jääneiden hakemusten ratkaisemisesta. Kolmas ryhmä purkaa ruuhkaantunutta vanhojen hakemusten jonoa. Viikoittain kaapista jaetaan ratkaistavat hakemukset. Hakemukset otetaan käsittelyyn aikajärjestyksessä, mutta kiirehdityt, haon palautukset ja lapsiperheet priorisoidaan. Vanhojen ja vaikeiden hakemusten käsittelyyn ottamiselle on annettu selkeämmät ohjeet sekä käsittelyaika-arvion että UMAmerkintöjen osalta. Tulosalueen johtajan 1. sijainen vastaa kolmannen ryhmän (kaappi) toiminnasta ja muun muassa päätöksentekojärjestyksestä.
Sisäasiainministeriö Muistio id8705862 6 (6) eri tulosalueiden kesken. Vanhimpien hakemusten käsittelytilannetta on seurattu yksikön johtoryhmässä kesästä 2012 alkaen säännöllisesti. d) Seulonta Kokonaistaloudellisesti on tehokasta, että sekä selkeästi perusteettomat että selvästi myönteiset turvapaikkahakemukset seuloutuvat esiin mahdollisimman nopeasti turvapaikkaprosessin alkuvaiheessa. Nykytilanteessa, kun turvapaikkahakemus siirretään aineelliseen käsittelyyn Maahanmuuttovirastossa, tulosalueet seulovat hakemusten joukosta selviä tapauksia. Selkeät tapaukset voidaan käsitellä suhteellisen lyhyessä ajassa, mikä taas tarkoittaa säästöjä vastaanottokuluissa. Tulosalueiden suorittamaa seulontaa on kehitetty tehokkaammaksi vuoden 2012 aikana. Mitä aikaisemmassa vaiheessa prosessia seulonta tapahtuu, sitä lyhyemmän ajan asiakkaan on oltava vastaanoton piirissä. Seulontaa ei kuitenkaan tehdä yksilöllisin perustein, vaan kansalaisuuden perusteella. Kesästä 2009 lähtien poliisi on puhutellut kaikki EU-maista kotoisin olevat turvapaikanhakijat myös turvapaikkaperusteiden osalta, mikä on mahdollistanut nopean päätöksenteon Maahanmuuttovirastossa. Fast track menettely on osoitus siitä, miten prosessin alkuvaiheessa tapahtuvalla seulonnalla saavutetaan merkittäviä säästöjä. Hakemuksen käsittelyä eteenpäin vievien toimenpiteiden väliin jäävä hukka-aika on minimoitu melkein olemattomaksi. e) Laadullinen kehitystyö Turvapaikkayksikössä on tehty merkittäviä päätösten sisältöön ja muotoon vaikuttaneita muutoksia vuosina 2011 ja 2012. Uudistusten tavoitteena oli vastata etenkin päätösten muotoilussa ja perusteluissa sekä päätöksenteon yhteneväisyydessä havaittuihin ongelmakohtiin. Uudessa päätösmallissa turvapaikan myöntämisen edellytykset on pilkottu osiin ja hakijan kertomusta arvioidaan kunkin edellytyksen osalta erikseen. Lisäksi hakijan kertomuksen uskottavuutta arvioidaan jokaisen tapauksen kannalta esitetyn olennaisen tosiseikan osalta erikseen. Kun päätöksessä käsitellään yksityiskohtaisesti kukin edellytys ja hakijan kertomuksen uskottavuus, päätöksentekijän on helpompi ottaa huomioon kaikki asiaan vaikuttavat seikat yksilöllisesti ja arvioida niiden vaikutusta suhteessa päätöksen lopputulokseen. 7 Uusi päätösrakenne on saanut kiitosta Helsingin hallinto-oikeudesta ja avustajatahoilta. Sen yhtenä tavoitteena on ollut myös vaikuttaa valitusprosessin kestoon. Kun päätöksessä on tuotu yksityiskohtaisesti esiin seikat, jotka Maahanmuuttovirasto on hyväksynyt, voidaan valitusprosessissa keskittyä riidanalaisiin seikkoihin. Tässä vaiheessa on kuitenkin liian aikaista arvioida uudistuneen päätösmallin vaikutuksia valitusprosessiin. 3. Turvapaikka-asioiden muutoksenhakuprosessin nopeuttaminen tuomioistuinkäsittelyssä a) Käsittelyaikojen lyhentäminen Helsingin hallinto-oikeus 7 Päätösmalli pohjautuu hyvin pitkälti Drafting and Decision Making EAC moduuliin.
Sisäasiainministeriö Muistio id8705862 7 (7) Kaikkien turvapaikka-asioiden keskimääräistä käsittelyaikaa on vuoden 2012 aikana pystytty lyhentämään keskimäärin 0,7 kuukaudella edellisvuoteen verrattuna. Varsinaisten turvapaikka-asioiden, joissa hakija odottaa päätöstä Suomessa, keskimääräinen käsittelyaika on lyhentynyt niin ikään 0,7 kuukaudella. Turvapaikka-asioiden ensi asteen muutoksenhaku on ensi asteessa keskitetty Helsingin hallinto-oikeuteen. Helsingin hallinto-oikeuden ratkaisukapasiteettiin on viime vuosina vaikuttanut merkittävästi se, miten paljon hallinto-oikeudelle on voitu osoittaa henkilöstöä turvapaikka-asioiden käsittelyyn saadulla lisärahoituksella. Vuoden 2010 talousarviossa turvapaikka-asioiden käsittelyyn myönnettiin 643 000 euroa. Tämän rahoituksen käyttö jakaantui kahdelle vuodelle siten, että noin puolet summasta kohdentui vuodelle 2010 ja toinen puoli vuodelle 2011. Turvapaikka-asioiden käsittelyyn kohdennettiin vuoden 2012 valtion talousarviossa 900 000 euroa lisärahoitusta, mikä on osoitettu kokonaisuudessaan käytettäväksi Helsingin hallinto-oikeudessa vuonna 2012. Tämä on mahdollistanut, että Helsingin hallintooikeuteen on voitu kohdentaa yhteensä 11 henkilötyövuotta lisähenkilöstöä. Tosin lisäresursseista voitiin sopia vasta 10.1.2012 käydyssä uudessa tulosneuvottelussa. Rekrytointiin kului aikaa ja resurssit saatiin täysipainoisesti käyttöön vasta maalishuhtikuun aikana, jolloin henkilötyövuosimäärä ei tosiasiallisesti vastaa mainittua 11 htv:tä. Samalla tulostavoitteeksi sovittiin, että turvapaikka-asioiden keskimääräinen käsittelyaika olisi 6 kuukautta. Tähän tavoitteeseen on vuoden 2012 lopussa lähes päästy kaikkien turvapaikka-asioiden keskimääräisen käsittelyajan ollessa 6,1 kuukautta. Keskimääräinen käsittelyaika oli lyhentynyt vuoden 2011 lopun 6,8 kuukaudesta 0,7 kuukautta. Kaikkien turvapaikka-asioiden sisällä varsinaisten turvapaikka-asioiden keskimääräinen käsittelyaika oli vuoden 2012 lopussa 7,7 kuukautta (vuoden 2011 lopussa 8,4 kuukautta). Nopeutetun käsittelyn asioissa (ns. Dublin-asiat) keskimääräinen käsittelyaika oli 4,0 kuukautta (vuoden 2011 lopussa 4,2 kuukautta). Perusteetta turvapaikkaa hakevista henkilöistä tuomioistuinkäsittelyn aikana aiheutuvien kustannusten ja toisaalta myönteisen päätöksen saaneiden henkilöiden mahdollisimman pikaisen kotouttamisen osalta on tärkeää saada lyhennettyä nimenomaan em. varsinaisten turvapaikka-asioiden käsittelyaikaa, koska nimenomaan näissä asioissa hakijat pääsääntöisesti odottavat hallinto-oikeuden päätöstä Suomessa. Tämä käsittelyaika on kuluvan vuoden aikana lyhentynyt keskimäärin 0,7 kuukaudella. Sen sijaan nopeutetun käsittelyn asioissa (ns. Dublin-asiat) hakijat eivät odota päätöstä Suomessa, jolloin kustannusvaikutuksia odotusajasta ei synny. Paitsi se, että vuodelle 2012 osoitetut lisäresurssit saatiin käyttöön vasta kevättalvella, käsittelyaikojen lyhentämistä on vaikeuttanut myös se, että alkuvuonna vireillä on ollut osin hyvinkin vanhoja asioita, joiden ratkaiseminen on pidentänyt merkittävästi keskimääräistä käsittelyaikaa. Keskimääräistä käsittelyaikaa ei voida muutoinkaan pitää parhaana mahdollisena mittarina, koska se ei kuvaa käsiteltävien asioiden ikärakennetta. Syksyllä 2012 käydyissä vuotta 2013 koskevissa tulosneuvotteluissa Helsingin hallintooikeuden tulostavoitteeksi onkin otettu se, ettei vuoden 2013 päättyessä ole vireillä yli 6 kuukautta vanhoja turvapaikka-asioita. Tavoite on nykyisen arvion mukaan saavutettavissa, mikäli asioiden määrä ei nouse selvästi nykyisestä.
Sisäasiainministeriö Muistio id8705862 8 (8) Korkein hallinto-oikeus Kaikkien turvapaikka-asioiden keskimääräinen käsittelyaika on suuresta ulkomaalaisasioiden määrästä huolimatta pysynyt edellisvuotta vastaavalla tasolla. Helsingin hallinto-oikeuden päätöksistä turvapaikka-asioissa voi hakea muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta, mikäli korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Hallinto-oikeuden päätös voidaan panna täytäntöön ennen asian ratkaisemista korkeimmassa hallinto-oikeudessa, ellei korkein hallinto-oikeus kiellä tai keskeytä päätöksen täytäntöönpanoa. Hakijat eivät siten pääsääntöisesti odota korkeimman hallinto-oikeuden päätöstä Suomessa, eikä odotusajasta siten aiheudu kustannuksia. Korkeimpaan hallinto-oikeuteen on vuodelle 2012 kohdennettu 100 000 euroa lisärahoitusta turvapaikka-asioiden käsittelyyn. Turvapaikka-asioiden keskimääräinen käsittelyaika korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli vuoden 2012 lopussa 9,7 kuukautta, mikä oli enemmän kuin vuoden 2011 päättyessä, jolloin se oli 6,9 kuukautta. Asioiden suuresta määrästä johtuen keskimääräistä käsittelyaikaa on ollut vaikea pitää edellisvuoden tasolla, vaikka korkeimmassa hallintooikeudessa on tehostettu näiden asioiden ratkaisutoimintaa. On kuitenkin otettava huomioon, että turvapaikka-asioiden keskimääräinen käsittelyaika korkeimmassa hallintooikeudessa on huomattavasti alempi kuin kaikkien asioiden keskimääräinen käsittelyaika, mikä vuoden 2012 lopussa oli 12,8 kuukautta. Kaiken kaikkiaan ulkomaalaisasioiden määrä korkeimmassa hallinto-oikeudessa on huomattavan suuri. Ne muodostavat nykyisin noin neljänneksen korkeimman hallinto-oikeuden asiakannasta. b) Muut toimenpiteet Helsingin hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston välillä on etsitty keinoja tehostaa prosessia. Tämän vuoksi on luovuttu käsittelyaikaa lisäävästä menettelystä, jossa hallintooikeus erikseen pyytää lausuntoa Maahanmuuttovirastolta. Kun asia tulee vireille hallintooikeudessa siten, että asiakas on toimittanut valituksen Maahanmuuttovirastoon, lausunto annetaan Maahanmuuttovirastosta ilman eri pyyntöä. Myös tilastoseurantaa on tehostettu. On sovittu, että Maahanmuuttovirasto toimittaa erikseen Helsingin hallinto-oikeuteen ja korkeimpaan hallinto-oikeuteen kuukausittaiset tilastotiedot mm. turvapaikan hakijamääristä. Hallinto-oikeus on pyrkinyt ennakoimaan asiamäärien kehittymistä ja siten estämään ruuhkautumista. Myös korkein hallinto-oikeus on tehostanut näiden asioiden tilastoseurantaa. Niin hallinto-oikeudessa kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessakin on laajennettu turvapaikka-asioihin liittyvää erityisosaamista omaavan henkilöstön piiriä. Asioita käsitellään nykyisin useammalla jaostolla. Myös työmenetelmiä on kehitetty. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on hyödynnetty erityisesti kansliahenkilöstön työpanosta lainkäytön tukena. Parhaillaan on käynnissä Maahanmuuttoviraston ja OM:n välillä poikkihallinnollinen UMAhanke, jossa on tarkoitus saada alkuvuodesta 2013 käyttöön sähköinen asiakirjaliikenne Maahanmuuttoviraston ja hallintotuomioistuinten välille. Sähköinen asiakirjaliikenne
Sisäasiainministeriö Muistio id8705862 9 (9) mahdollistaa nopeamman asiakirjaliikenteen ja tehostaa asioiden selvittämistä. Se mahdollistaa myös sähköisen lainkäytön kehittämisen asianomaisissa asioissa. 4. Maahantulon ja maasta poistamisen prosessin viranomaisyhteistyö ja kehittäminen 4.1 MPR-hanke Hallitusohjelmassa todetaan, että turvapaikkahakemusten käsittelyn nopeuttamiseksi otetaan käyttöön maahanmuuttoviranomaisten moniviranomaismalli MPR eli Maahanmuuttoviraston, poliisin ja rajavartiolaitoksen yhteistoiminta -malli. Sisäasiainministeriö on asettanut ajalle 1.1.2012-31.5.2013 hankkeen moniviranomaismallin käyttöottamiseksi. Viranomaisten yhteistoimintaa tehostavan hankkeen edellyttämä valmistelu ja sisäasiainministeriön päätökset tarvittavista jatkotoimista on määrä tehdä toimikauden aikana siten, että mallin käyttö on mahdollista syksystä 2013 alkaen. Hankkeeseen on asetettu johtoryhmä, jonka ohjaamana on valmisteilla taustaselvitys ja ehdotus sisäasiainministeriön päätökseksi MPR-mallin käyttöönotosta. 4.2 Poliisihallinnon toimet turvapaikkaprosessin nopeuttamisessa Poliisin rooli turvapaikkamenettelyprosessissa on moniosainen. Poliisi ottaa vastaan noin 90 % turvapaikkahakemuksista ja suorittaa hakijoille poliisitutkintana maahantulon, matkareitin ja henkilöllisyyden selvittämisen. Maahanmuuttoviraston tekemän turvapaikkapuhuttelun ja turvapaikkapäätöksen jälkeen poliisin tehtävänä on antaa turvapaikkapäätös turvapaikanhakijalle tiedoksi sekä arvioida kielteisen päätöksen saaneen turvapaikanhakijan maasta poistamiseen liittyvä prosessi. Poliisi vastaa kielteisten turvapaikkapäätösten maasta poistamisen täytäntöönpanosta joko valvottuna tai saatettuna. Poliisin tilastotietojärjestelmän mukaan poliisin turvapaikkatutkintaan kuluva keskimääräinen aika joulukuussa 2012 oli päätetyissä jutuissa 34 vuorokautta kun vastaava luku oli 43 vuorokautta tammikuussa 2012. Luvuissa ovat mukana sekä normaalimenettelyssä että nopeutetussa menettelyssä suoritetut turvapaikkatutkinnat. Tavoitteena kuitenkin on, että keskimääräinen käsittelyaika olisi tulevaisuudessa enintään 14 vuorokautta. Avoimia turvapaikkatutkintajuttuja oli joulukuussa 2012 yhteensä 257 kpl. Poliisi antoi vuonna 2012 tiedoksi 2 482 Maahanmuuttoviraston turvapaikkapäätöstä. Keskimääräinen aika päätöksestä tiedoksiantoon vuonna 2012 oli keskimäärin 19 vrk. Tavoitteena on, että tiedoksiantoaika tulevaisuudessa olisi enintään 7 vrk. a) Maasta poistamisen täytäntöönpano Turvapaikkaprosessiin lasketaan kuuluvan myös kielteisen päätöksen saaneen turvapaikanhakijan poistaminen maasta kun häntä koskeva päätös on saanut lainvoiman, mikäli hän ei itse vapaaehtoisesti suostu poistumaan. Poliisi tehtävänä on siis myös maasta poistamispäätöksen täytäntöönpano. Kielteisen turvapaikkapäätöksen saaneiden osalta maasta poistamisen täytäntöönpanon koordinointi ja seuranta on Poliisihallituksen määräyksellä keskitetty Helsingin poliisilaitokselle. Järjestelyt tähtäävät muun muassa
Sisäasiainministeriö Muistio id8705862 10 (10) perusteettomasti maassa oleskelevan ulkomaalaisen entistä nopeampaan ja taloudellisempaan maasta poistamiseen. Suomi on jo pitkään kuulunut EU-maiden tehokkaimpiin maasta poistamisen täytäntöön panijoihin. Poliisi on pystynyt poistamaan maasta noin 65-70 % kielteisen kaikista maasta poistamispäätöksen saaneista. Vuonna 2012 maasta poistettujen määrän osuus maasta poistamispäätöksen saaneiden määrään oli 80 %. Kaikkia kielteisen päätöksen saaneita ei kaikesta huolimatta milloinkaan pystytä poistamaan maasta. Osa jää kateisiin joko Suomessa tai siirtyy toiseen EU-maahan, eikä poliisi sen vuoksi pysty poistamaan heitä maasta. Muita hidastavia tai estäviä syitä ovat esimerkiksi matkustusasiakirjan puute, joidenkin edustustojen yhteistyöhaluttomuus tai edustuston sijainti Suomen ulkopuolella sekä yhteistyöongelmat joidenkin kuljetusyhtiöiden ja kauttakulkumaiden kanssa. Kaikki maat eivät myöskään suostu ottamaan omia kansalaisiaan takaisin, eikä kaikkiin maihin voida panna täytäntöön päätöksiä kohdemaiden sisäisen turvallisuustilanteen takia. Vuonna 2012 poistettiin hieman useampi maasta poistamispäätöksen saanut henkilö kuin vuotta aiemmin. Vuonna 2011 poistettiin 2 252 henkilöä ja vuonna 2012 yhteensä 2 440 henkilöä. Vastaava luku vuonna 2007 oli yhteensä 1 054 henkilöä ja vuonna 2008 yhteensä 1 094 henkilöä. Vuonna 2011 kielteisen turvapaikkapäätöksen saaneita kaikista maasta poistetuista oli vajaa puolet (yhteensä 1 085 henkilöä). Vuonna 2012 kielteisen turvapaikkapäätöksen saaneita kaikista poistetuista oli 939 henkilöä. Turvapaikanhakijoiden osuuden väheneminen kaikista poistetuista johtunee osittain turvapaikanhakijoiden määrän laskemisesta. Toisaalta Maahanmuuttovirasto on myös tehnyt erilaisia myönteisiä päätöksiä enemmän kuin ennen. Lisäksi turvapaikanhakijoita on saapunut entistä enemmän maista, joihin palautuksia ei ole voitu tehdä tai joihin täytäntöönpano on muusta syystä vaikeutunut. Maasta poistamisen suorittamiselle ei voida asettaa varsinaista tavoiteaikaa, koska tapaukset eivät ole samanlaisia. Maasta poistamisia ei voida hoitaa automatiikalla vaan jokaista tapausta on käsiteltävä yksilöllisesti. Ulkomaalaiset vaikeuttavat usein maasta poistamistaan monin keinoin. Yhtälö on hankala, koska oikein ja inhimillisesti toimimalla maasta poistamiset vievät enemmän aikaa, joka lisää kustannuksia. Myös muutoksenhakuprosessi vie oman aikansa. b) Turvapaikkaprosessin kehittäminen Poliisihallitus on tehnyt muutosesityksen ulkomaalaislakiin, jonka mukaan turvapaikanhakija voisi tulevaisuudessa hakea turvapaikkaa vain tietyissä poliisilaitoksissa. Tämä kehitys loisi entistä paremmat yhteistyömahdollisuudet Maahanmuuttoviraston kanssa toiminnan edelleen tehostamiseksi. Turvapaikanhakija ei voisi enää taktikoida ja valita itse hakemuksen jättämispaikkakuntaa sen mukaan, missä viranomaisten käsittelyajat ovat pidemmät kuin muualla. Myös kokonaishallinta olisi helpompaa ja poliisin osaaminen/ammattitaito olisi koordinoidumpaa ja keskittyisi oikeille paikkakunnille. Prosessitehokkuuteen on vuonna 2012 vaikuttanut toukokuussa käyttöön otettu UMA- Patja liittymä, MPR - yhteistyön kehittäminen, Lean - hanke sekä seuraavat käynnissä olevat suuret hankekokonaisuudet: Maahanmuuttohallinnon tuloksellisuuden parantaminen hanke, Maahanmuuton tulevaisuus 2020 strategia ja Ulkomaalaisten säilöönottoa koskevien säännösten tarkastamista selvittävä hanke.
Sisäasiainministeriö Muistio id8705862 11 (11) c) Turvapaikkamenettelyn alkuvaiheen toimet Maahanmuuttovirasto ja Poliisihallitus ovat viimeksi kuluneen vuoden aikana tiivistäneet hyvää viranomaisyhteistyötään entisestään. Myös Rajavartiolaitos osallistuu nykyään poliisin ja Maahanmuuttoviraston yhteistoimintatapaamisiin. Uutena muotona ovat yhteistyökokoukset kuukausitasolla. Vuositasolla pidetään lisäksi vähintään yksi sisällöllisesti laajempi yhteistyökokous. Maahanmuuttovirasto on myös lähettänyt edustajansa vilkkaimmille tulopaikkakunnille tekemään poliisin kanssa yhteistyötä hakemusten käsittelyssä. Yhteistyö on erittäin tärkeässä roolissa, jotta turvapaikkaprosessia saadaan kokonaisuudessaan nopeutettua ja samalla muutenkin sujuvammaksi ja taloudellisemmaksi. Turkuun Varsinais-Suomen poliisilaitokselle sijoitetut Maahanmuuttoviraston ylitarkastajat voivat harjoittaa yhteistyössä poliisin kanssa seulontaa välittömästi hakemuksen saavuttua poliisilaitokselle. Maahanmuuttoviraston edustajien läsnäolo mahdollistaa myös erittäin nopean turvapaikka-asian käsittelyn poliisilaitoksella, silloin kun menettelylle on tarvetta. Oulun tulosalue on aloittelemassa yhteistyötä poliisin kanssa, jossa Maahanmuuttoviraston työntekijät käyvät säännöllisin väliajoin seulomassa poliisilaitoksella poliisilla vireillä olevia tapauksia. Tarkoituksena on saada selvät tapaukset mahdollisimman nopeasti poliisin turvapaikkakuulusteluun ja sitä kautta myös pikaisesti turvapaikkapuhutteluun. Vastaavasta yhteistyömuodosta on ollut puhetta myös Helsingin tulosalueiden sekä Helsingin poliisilaitoksen välillä. 4.3 Rajavartiolaitoksen toimet maahanmuuton tuloksellisuuden parantamiseksi Vuonna 2012 Rajavartiolaitos vastaanotti 209 turvapaikkahakemusta. Luku pitää sisällään myös ns. Dublin-palautuksen nojalla saapuneet henkilöt, jotka anovat Suomesta turvapaikkaa. Pääosa Rajavartiolaitoksen vastaanottamista turvapaikkahakemuksista esitetään Helsinki-Vantaan lentoasemalla. Rajavartiolaitokselle turvapaikkahakemuksen esittäneet henkilöt saapuvat Suomeen sekä ulko- että sisärajojen kautta saapuvilla lennoilla. Rajavartiolaitoksen turvapaikkatutkintaan liittyvät toimenpiteet ovat nykyisellään vakiintuneita ja pitävät sisällään myös kiinteän päivittäisen yhteistoiminnan muiden viranomaisten erityisesti Maahanmuuttoviraston ja poliisin kanssa. Turvapaikkatutkinnassa korostuu juuri viranomaisyhteistyön merkitys. Turvapaikkahakemuksen käsittelyn tehokkuus rajanylityspaikalla riippuu sekä Rajavartiolaitoksen toiminnasta että viranomaisten välisestä tiedonvaihdosta yksittäisiin tutkintoihin liittyen. Rajavartiolaitoksen turvapaikkatutkinta keskittyy turvapaikanhakijan henkilöllisyyden, maahantulon ja matkareitin selvittämiseen. Erityinen haaste koskien henkilöllisyyden selvittämistä on matkustusasiakirjojen ja muiden henkilöllisyyttä osoittavien asiakirjojen hävittäminen maahan saapumisen yhteydessä ennen ilmoittautumista viranomaiselle. Turvapaikanhakijasta on kuitenkin erityisesti lento- ja laivaliikenteessä useimmiten jokin yksilöitävissä oleva tieto matkustajalistoissa, mikä osaltaan mahdollistaa henkilöllisyyden selvittämisen lisäksi myös matkareitin ja maahantulon selvittämisen. Lisäksi pyritään selvittämään, ettei asiaan liity laittoman maahantulon järjestämistä tai muuta laitonta toimintaa.
Sisäasiainministeriö Muistio id8705862 12 (12) 5. Turvapaikanhakijoiden vastaanottohallinnon tehostamistoimenpiteet 5.1 Vastaanottokeskusten ohjauksen tehostaminen Vastaanottokeskusten toiminnan ohjaus on vuoden 2010 alusta siirtynyt keskitetysti Maahanmuuttovirastolle. Maahanmuuttovirastoon perustettu vastaanottoyksikkö on vastannut käytännön toiminnan ohjauksesta. Valtion vastaanottokeskuksia on ohjattu valtion tulossopimusohjauskäytännön mukaisesti. Kuntien ja Suomen Punaisen Ristin ylläpitämien keskusten ohjaus on perustunut Maahanmuuttoviraston ja ao. ylläpitäjätahon välillä solmittuun sopimukseen vastaanottotoiminnan toteuttamisesta. Substanssiin liittyvä informaatio- ja kehitystoiminnan ohjaus sekä lainsäädännön soveltamisohjaus on toteutettu yhdenmukaisilla ohjeistuksilla. Keskeisenä ohjausvälineenä on ollut maahanmuuttoasioiden toimintakäsikirja Manu, jossa vastaanottotoiminnalla on oma osionsa. Toimintakäsikirja on otettu käyttöön kaikissa vastaanottokeskuksissa ja sitä on kehitetty sekä sisällöllisesti että myös käyttäjän kannalta toimivaksi. Toiminnan ja talouden suunnittelun ohjaus ja seuranta on yhdenmukaistettu ja aikataulutettu niin, että se soveltuu valtionhallinnon suunnittelun vuosikelloon. Vastaanottokeskusten toiminnan suunnittelua tukemaan on laadittu suunnitteluohjeet ja lomakerunko suunnitelman laatimiseen. Talousarvioiden tekemistä varten on annettu yhtenäiset ohjeet. Talouden seurantaan on kehitetty yhtenäinen Tarek-talouden seurantajärjestelmä sekä luotu keskeisiä talouden seurantamittareita. Maahanmuuttoviraston vastaanottoyksikössä on ohjauksen perusprosessit määritelty ja vastuutettu eri virkamiehille. Vastaanottokeskusten ohjaus on ydinprosessi, johon kuuluvat toiminnan suunnittelu, toiminnan toteutuksen ohjaus sekä toiminnan seuranta ja valvonta. Ohjauksen keskittämisellä ja kehittämisellä pyritään toimintaa saamaan mahdollisimman yhdenmukaiseksi ja yhteismitalliseksi niin, että eri puolilla maata vastaanottokeskuksissa asuvat turvapaikanhakijat olisivat mahdollisimman yhdenvertaisessa asemassa. Toimintaa yhdenmukaistamalla voidaan parantaa sen tehokkuutta ja myös toiminnan vaikuttavuutta voidaan arvioida ja vertailla. Vastaanottokeskusten sijainnista johtuvat eroavuudet ja paikalliset olosuhteet on kuitenkin otettava huomioon. 5.2 Vastaanoton kustannusrakenteiden tarkastelu ja vastaanottokeskusverkoston sopeuttaminen Maahanmuuttovirasto toteutti alkuvuodesta 2012 ulkopuolisen tilintarkastustoimiston avulla vastaanottokeskusten kustannusrakenteen selvityksen ja kustannusten vertailun eri keskusten välillä. Raportin johtopäätösten ja suositusten perusteella on vuoden 2012 aikana annettu vastaanottokeskuksille ohjeita mm. toteutuneiden kustannusten kirjaamisesta entistä yhdenmukaisemmin. Raportin perusteella vuosittaisen talousarvion suunnittelun ohjeistusta on täsmennetty määrittelemällä kaikille yksiköille yhteisiä keskimääräisiä yksikköhintoja, joita käytetään talousarvion menojen arvioinnin perustana. Henkilöstön määrän osalta vastaanottokeskuksille on annettu suositus, joka pohjautuu vastaanottokeskuksen toimintakonseptiin (laitostyyppinen hajautettu malli) sekä majoituspaikkamäärään. Kulujen kuukausittaista seurantaa on tehostettu. Jotta kustannuksia voitaisiin seurata
Sisäasiainministeriö Muistio id8705862 13 (13) mahdollisimman reaaliaikaisesti, on Tarek- talousseurantajärjestelmä otettu käyttöön kaikissa vastaanottokeskuksissa. Ennen kunkin vastaanottokeskuksen seuraavan vuoden toiminta- ja taloussuunnitelman vahvistamista Maahanmuuttoviraston vastaanottoyksikkö yhdessä viraston talousyksikön kanssa tekee tarkastuskierroksen kaikissa vastaanottokeskuksissa (syksy). Siinä yhteydessä käydään läpi vastaanottokeskuksen seuraavan vuoden toimintasuunnitelma ja sen erityiset painopistealueet sekä yksityiskohtainen talousarvioesitys. 5.3 Vastaanottoverkoston sopeuttaminen Kun turvapaikanhakijamäärä v. 2010 alkoi huomattavasti laskea, ryhdyttiin vastaanottoverkostoa supistamaan. Vuoden 2010 aikana lakkautettiin keskuksia ja vähennettiin majoituskapasiteettia yhteensä n. 1 500 paikalla. Sopeuttamistoimet jatkuivat v. 2011 aikana, jolloin lakkautettiin kolme yksikköä ja majoituspaikkoja vähennettiin yhteensä n. 500. Vuoden 2011 lopulla tehtiin viimeisimmät vastaanottokeskusten lakkauttamispäätökset. Vuoden 2012 kesäkuun loppuun mennessä lopetti kolme vastaanottokeskusta sekä kaksi alaikäisyksikköä toimintansa. Lisäksi muista alaikäisyksiköistä vähennettiin vielä 40 majoituspaikkaa. Kaikkiaan vuoden aikana vähennettiin yhteensä n. 460 majoituspaikkaa. Päätösten säästövaikutukset alkoivat näkyä vasta loppuvuodesta 2012. Loppuvuonna 2012 verkoston supistamiseen ei ole ollut enää tarvetta, koska keskusten asukasmäärä on pysynyt suhteellisen tasaisena ja vastaanottokeskusten keskimääräinen käyttöaste on ollut yli 90 %. Vastaanottokeskusten majoituskapasiteettia suhteessa uusiin turvapaikanhakijoiden tulijamääriin on seurattu tarkasti. Keskusten majoituskapasiteetin käyttöastetta on pidetty mahdollisimman korkeana niin, että vajaakäyttöä ei syntyisi. 90 %:n käyttöaste edellyttää jatkuvaa valmiutta tarvittaessa kapasiteetin lisäämiseen, koska tulijamäärät ovat vuoden aikana olleet pienessä kasvusuunnassa. Keskuksia on kehotettu päivittämään omat valmiussuunnitelmansa. Yksin olevien alaikäisten määrä on pysynyt tasaisen matalana. Majoituskapasiteetin käyttöaste on ollut 70-80 %:n välillä. Loppuvuodesta tulijamäärissä on tapahtunut pientä kasvua, joten lisäsupistuksiin ei ole toistaiseksi ryhdytty, vaan on seurattu tulijamäärien ja toisaalta yksiköistä pois siirtyvien määrien kehitystä. Mikäli tulijoiden määrä ei lähde pysyvämpään kasvuun, arvioidaan vuoden 2013 alkupuolella alaikäisyksiköiden tilanne ja tehdään mahdollisesti lisäsopeutustoimia. Yhtenä vastaanottotoiminnan strategisena tavoitteena on ollut muuttaa ns. odotusajan vastaanottokeskusten toimintakonsepti laitostyyppisestä toiminnasta hajautettuun asuntopohjaiseen toimintamuotoon. Näin jatkossa laitosmaisia keskuksia olisivat enää alkuvaiheen transit-keskukset Helsingissä, Turussa, Oulussa ja Lappeenrannassa. Tätä muutosta on viimeisten vuosien aikana toteutettu. Vuonna 2012 Ruoveden laitoskeskus siirtyi Mänttä - Vilppulaan ja muuttui asuntopohjaiseksi yksiköksi. Koska asuntopohjaisessa yksikössä kaikki majoitustilat ovat tavallisissa asunnoissa usein hajallaan eri puolilla paikkakuntaa, voidaan majoituskapasiteettia säädellä joustavasti vuokraamalla uusia asuntoja tai irtisanomalla yleensä yhden kuukauden irtisanomisajalla
Sisäasiainministeriö Muistio id8705862 14 (14) olevia asuntoja tarpeen mukaan. Laitosmuotoisessa yksikössä majoituspaikat ovat sidottuina suuriin kiinteistöihin, joiden vuokrakulut muodostavat merkittävän osan yksikön kiinteistä kustannuksista. Valtaosa odotusajan vastaanottokeskuksista on tällä hetkellä asuntopohjaisia ja sijaintipaikkakunnalle hajautettuina. Jotta toiminta hajautetussa mallissa saataisiin mahdollisimman yhdenmukaiseksi ja tarkoituksenmukaiseksi eri puolilla maata, valmistelee vastaanottoyksikkö mallin toimintaohjeita. Ohjeistusta tarvitaan mm. majoituksen ja palveluiden järjestämisestä sekä asumisen seurannasta. Ohjeet pyritään saamaan voimaan vuoden 2013 alussa. 5.4 Vastaanottotoiminnan määrärahan leikkaukset Pakolaisten ja turvapaikanhakijoiden vastaanottomenoihin on vuoden 2012 varsinaisessa talousarviossa budjetoitu 63,627 milj. euroa. Tämä on 22,690 milj. euroa vähemmän kuin vuoden 2011 varsinaisessa talousarviossa. Vuoden 2011 tilinpäätöksen mukaan turvapaikanhakijoiden vastaanottomenot olivat viime vuonna 77,906 milj. euroa. Vuodelle 2012 budjetoitu määräraha on noin 14 milj. euroa vähemmän kuin viime vuoden toteutunut käyttö. Kolmannessa vuoden 2012 lisätalousarviossa momentille myönnettiin 6 053 000 euron lisämääräraha, perusteena kustannukset, jotka aiheutuvat siitä että luvan saaneet jäävät pitkittyneesti vastaanottokeskuksiin. Vastaanottokeskusverkostoa ja toimintaa on jouduttu sopeuttamaan supistuvien määrärahojen suhteessa. Kuitenkaan uusien turvapaikanhakijoiden määrä eikä myöskään keskuksissa asuvien määrä ole vähentynyt. Päinvastoin näyttää siltä, että v. 2012 tulee turvapaikanhakijoita n. 3 200, kun v. 2011 määrä oli 3 000. Siitä huolimatta vastaanottokeskusten toimintaan käyttämä määräraha on v. 2012 huomattavasti pienempi kuin v. 2011. Vuonna 2012 säästö edelliseen vuoteen verrattuna tullee olemaan yli 8 milj. euroa, vaikka asiakasmäärä on pysynyt vähintään samantasoisena kuin v. 2011. Toiminta on siis vuoden 2012 aikana ollut entistä tehokkaampaa ja taloudellisempaa, mutta kuitenkaan toiminnan laatu ei ole heikentynyt ja turvapaikanhakijat ovat voineet saada heille kuuluvat lakisääteiset tukipalvelunsa. Vastaanottotoiminnan määrärahaa on edelleen supistettu valtion vuoden 2013 talousarviossa n. 8,3 milj. euroa v. 2012 talousarvioon verrattuna. Arvio v. 2012 toteumasta on n. 69,7 milj. euroa eli todellinen määrärahan supistuminen on lähes 14,5 milj. euroa. Mikäli turvapaikanhakijoiden tulijamäärät pysyvät nykyisellä noin 3 000 hakijan tasolla ja todennäköisesti vastaanottokeskuksista poismuutto toteutuu samantasoisena kuin kuluvana vuonna, ei määräraha tule riittämään. Majoituskapasiteettia ei voida enää vähentää, koska turvapaikanhakijat on joka tapauksessa majoitettava. Siksi muita vastaanoton asiakasmääriin vaikuttavia toimenpiteitä (oleskeluluvan saaneiden kuntaan muuton nopeuttaminen, vapaaehtoisesti palaavien määrän merkittävä lisääminen, maasta poistamisen olennainen tehostaminen) on edelleen tehostettava. Tämä edellyttää vastaanottokeskusten lisäksi myös muiden toimijoiden toiminnan tehokkuuden merkittävää parantamista. Muussa tapauksessa säästöjen saavuttamiseksi vastaanottotoiminnassa joudutaan rajaamaan palvelujen sisältöä ja leikkaamaan palveluja siten, että enää ei kyetä takaamaan lakisääteisiä velvoitteita.
Sisäasiainministeriö Muistio id8705862 15 (15) 5.5 Omaehtoisen kuntaan muuton toimintamalli Oleskeluluvan saatuaan tulisi henkilön pystyä muuttamaan kuntaan mahdollisimman pian ja päästä kotoutumistoimenpiteiden piiriin. Tavoitteena on ollut, että kuntaan muutto toteutuisi kahden kuukauden kuluessa oleskelulupapäätöksen saamisen jälkeen. Kunkin vastaanottokeskuksen alueen ELY-keskus vastaa kuntaan sijoittamisesta omalla alueellaan. Koska kuntien tarjoamia paikkoja oleskeluluvan saaneille ei ole ELY-keskuksilla ollut riittävästi, ovat asiakkaat joutuneet odottamaan kuntaan pääsyä hyvin pitkään vastaanottokeskuksissa. Em. kehitys on johtanut siihen, että vastaanottokeskuksiin jääneille odotusajan pidentyminen on aiheuttanut monenlaisia ongelmia ja kotoutumisen alkuun pääsy on viivästynyt ja vaikeutunut. Vastaanottotoimintaan kohdentuu tästä johtuen mittavia kustannuksia, jotka eivät suoranaisesti ole vastaanoton kuluja, vaan kuuluvat oikeastaan kotoutumisen kustannuksiin. Myös vastaanottokeskusten majoituspaikat eivät ole käytettävissä uusien turvapaikanhakijoiden vastaanottamiseen. Tavoiteajaksi vastaanottokeskuksesta kuntaan siirtymiselle oleskeluluvan saamisesta asetettu kaksi kuukautta ei ole toistaiseksi toteutunut. Maahanmuuttovirasto laati v. 2010 ns. vastaanottokeskuksesta kuntaan -toimintamallin, minkä tarkoituksena on aktivoida oleskeluluvan saaneita turvapaikanhakijoita omaehtoisesti etsimään asuntoa ja näin päästä muuttamaan omaan asuntoon kuntaan. Toimintamallissa vastaanottokeskuksen henkilöstö auttaa, neuvoo ja tukee oleskeluluvan saanutta hakemaan asuntoa, minkä lisäksi avustetaan vuokrasopimuksen teossa ja muuttoasioissa. Toimintamallilla pyritään nopeuttamaan kuntaan muuttoa, mutta myös hallitusti ja järjestelmällisemmin vaikuttamaan itsenäisesti kuntiin haluavien muuttoa. Näin voidaan välttää epämääräisiin osoitteisiin muutot ja mahdollinen asunnottomuuden uhka. Keskeistä toiminnassa on hyvä ja välitön yhteistyö ja tiedonvaihto sekä ELY-keskusten että kuntien kanssa. Myös seuranta ja yhtenäinen kuntiin muuton tilastointi ovat tärkeitä seikkoja. Vuosina 2010-2012 on oleskeluluvan saaneiden kuntiin muuttaneiden määrä ollut seuraava: Vuosi Omaehtoisesti / itsenäisesti muuttaneet 2010 1 562 2011 1 168 2012 1 299 Omaehtoista kuntaan muuton tukemista tehostetaan edelleen vastaanottokeskuksissa. Maahanmuuttoviraston v. 2010 antama ohjeistus tullaan päivittämään. Vastaanottokeskukset tulevat toimimaan entistä aktiivisemmin myös vapaiden asuntojen etsinnässä, ja niitä on myös ohjeistettu panostamaan keskeisten kuntien kanssa tehtävään yhteistoimintaan. Oleskeluluvan saaneiden ja kuntapaikkaa odottavien tilastointia sekä kuntiin ohjauksen seurantaa tullaan kehittämään. Maahanmuuttoviraston turvapaikkayksikön lupakäsittelyprosessien nopeuduttua ja toisaalta myös A-oleskeluluvan saavien määrän selvästi lisääntyessä vastaanottokeskuksiin tulee oleskeluluvan saaneita suhteellisesti entistä enemmän. Loppuvuonna 2012 on vastaanottokeskuksissa asunut keskimäärin noin 550-600 A-luvan saanutta. Heidän nopea ja joustava sijoittaminen kuntiin on iso haaste
Sisäasiainministeriö Muistio id8705862 16 (16) kaikille toiminnassa mukana oleville tahoille. Vastaanottokeskuksissa asuvista A-luvan saaneista aiheutuu vastaanottotoiminnalle merkittäviä kustannuksia. Vuositasolla kustannukset ovat 6-8 miljoonaa euroa. Jotta vastaanottotoiminnan kustannustehokkuutta ja kustannusten jakautumista voitaisiin täsmällisemmin arvioida, on yli kaksi kuukautta vastaanottokeskuksissa asuvien A-luvan saaneiden vastaanoton kustannukset kohdennettava oikein valtion talousarviossa. 6. Kuntaan siirtymistä edistävät toimet Vastaanottokeskuksissa kuntapaikkaa odottavien myönteisen oleskelulupapäätöksen saaneiden lisäksi noin 750 kiintiössä valittua pakolaista tarvitsee vuosittain asuinkunnan. Kuntaan osoittamisessa on ollut vaikeuksia usean vuoden ajan eikä paikkoja ole onnistuttu tarjoamaan kaikille niitä tarvitseville. Suomeen oleskeluluvan saaneet kiintiöpakolaiset odottavat leiriolosuhteissa kuukausia, joskus jopa useamman vuoden. Vastaavasti oleskeluluvan saaneet turvapaikanhakijat odottavat kuntapaikkaa ja samalla kotoutumistoimenpiteiden alkamista vastaanottokeskuksissa. Kuntapaikkoja tarvitaan lisää sekä vastaanottoon jo sitoutuneista kunnista että uusista kunnista. 6.1 Valtion kotouttamisohjelma Valtioneuvosto vahvisti ensimmäisen valtion kotouttamisohjelman periaatepäätöksenä 7.6.2012. Ohjelman yhtenä painopisteenä on kuntiin sijoittamisen tehostaminen ja ohjelmassa hyväksyttiin toimenpiteitä kuntiin muuton nopeuttamiseksi: 1) laaditaan kokonaisarvio kansainvälistä suojelua saavista kunnille maksettavien korvausten riittävyydestä ja kohdentumisesta sekä maksatusjärjestelmän toimivuudesta. Tavoitteena on riittävä korvaustaso, järjestelmän yksinkertaistaminen ja maksatusten toimeenpanoon tarvittavien voimavarojen vähentäminen. Arvioinnin tuloksia hyödynnetään myös kuntien valtionosuusuudistuksen yhteydessä arvioitaessa tarvetta kunnassa asuvien maahanmuuttajien ja/tai pakolaisten suhteellisen määrän vaikutukseksi valtionosuuden määräytymiseen. 2) Tehostetaan valtion ja kuntien yhteistyötä kotouttamisen tukirakenteen puitteissa sekä jatketaan Kuntaliiton kanssa keskusteluita yhteistyön tehostamiseksi. Yhdessä Kuntaliiton kanssa toteutetaan tehostettu, kunnille suunnattu viestintä- ja vuoropuhelukampanja erityiskohderyhminä suuret ja keskisuuret kaupungit. 6.2 VIPRO -hanke Työ- ja elinkeinoministeriö käynnisti syksyllä 2012 VIPRO-hankkeen, jossa selvitetään miten pakolaisten vastaanoton viranomaisprosesseja, etenkin kuntiin osoittamisen osalta, voidaan kehittää. Hanke päättyy 30.6.2013, johon mennessä tuloksia ja suosituksia on odotettavissa. Kevään 2013 selvitetään, miten kuntakorvauskorvausjärjestelmä olisi yksinkertaistettavissa ja mikä olisi kustannuskehitystä parhaiten vastaava korvausten taso ja korvausajan pituus. Lisäksi hankkeessa päivitetään valtakunnallinen strategia kansainvälistä suojelua saavien kuntaan osoittamiseksi sekä laaditaan käsikirja viranomaisten yhteistyön tehostamiseksi, myös haavoittuvassa asemassa olevien, yksin tulleiden alaikäisten ja UNHCR:n osoittamien hätätapausten osalta.
Sisäasiainministeriö Muistio id8705862 17 (17) Liitteet Jakelu Tiedoksi Seurantataulukko Sisäministeri Räsänen Valtiosihteeri Anttoora, SM Kansliapäällikkö Nerg, SM Erityisavustaja Andersson ja Nahkala, SM Talousyksikkö, SM Ylijohtaja Vuorio, Maahanmuuttovirasto Maahanmuuttohallinnon tuloksellisuuden parantaminen työryhmän jäsenet SM/MMO esittelijät