U 46/2008 vp Valtioneuvoston kirjelmä Eduskunnalle ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi (direktiivi rajat ylittävän lainvalvonnan helpottamisesta liikenneturvallisuuden alalla) Perustuslain 96 :n 2 momentin mukaisesti lähetetään eduskunnalle Euroopan yhteisöjen komission 19 päivänä maaliskuuta 2008 tekemä ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi rajat ylittävän lainvalvonnan helpottamisesta liikenneturvallisuuden alalla sekä ehdotuksesta laadittu muistio. Helsingissä 2 päivänä lokakuuta 2008 Liikenneministeri Anu Vehviläinen Hallitusneuvos Anna-Liisa Tarvainen 294243
2 U 46/2008 vp LIIKENNE- JA VIESTINTÄMINISTERIÖ MUISTIO EU/2008/0800 EHDOTUS EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON DIREKTIIVIKSI RA- JAT YLITTÄVÄN LAINVALVONNAN HELPOTTAMISESTA LIIKENNETURVAL- LISUUDEN ALALLA; KOM(2008) 151 LOPULLINEN 1 Yleistä Euroopan yhteisöjen komissio antoi 19.3.2008 direktiiviehdotuksen, jonka tarkoituksena on edistää jäsenmaiden välistä liikennerikkomuksia koskevaa tiedonvaihtoa. Direktiivillä luotaisiin sähköinen tietojenvaihtojärjestelmä, jonka avulla voitaisiin vaihtaa liikennerikkomuksissa käytettyjä ajoneuvoja ja niiden haltijoita koskevia tietoja. Nämä tiedot ovat Suomessa Ajoneuvohallintokeskuksen ylläpitämässä ajoneuvoliikennerekisterissä. Ehdotuksessa tarkoitettujen tietojen vaihtamisesta vastaisi Suomessa todennäköisesti poliisi. Ehdotuksen oikeusperusta on Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 71 (1c) artikla, eli liikenneturvallisuuden edistäminen. Euroopan unionin neuvoston oikeuspalvelu on kuitenkin lausunnossaan katsonut oikeusperustan riittämättömäksi, minkä vuoksi käynnissä on neuvottelut asian ratkaisemiseksi. Ehdotus oli tarkoitus käsitellä yhteispäätösmenettelyssä, mutta esillä on ollut vaihtoehto asian siirtämisestä III-pilarin piiriin. Nykyisin ajoneuvoja ja niiden haltijoita koskevia tietoja voidaan jäsenvaltioiden välillä vaihtaa sähköisesti Prüm-päätöksen nojalla. Oikeusperustaongelman ratkaisemiseksi yksi vaihtoehto on, ettei luoda uutta tietojenvaihtojärjestelmää, vaan käytetään Prümiä, jossa nykyisin kaikki jäsenmaat ovat osapuolina. Tällöin ei ehdotettua direktiiviä tarvitsisi säätää. Asiasta on lähetetty E-kirje eduskuntaan 19.9. 2008. 2 Ehdotuksen tavoitteet Direktiiviehdotuksen tavoitteena on parantaa liikenneturvallisuutta perustamalla sähköinen tietojenvaihtojärjestelmä, joka helpottaisi ja nopeuttaisi jäsenvaltioiden välistä liikennerikkomuksiin syyllistyneitä henkilöitä ja käytettyjä ajoneuvoja koskevaa tiedonvaihtoa. Nykymuodossaan ehdotus pyrkii myös tehostamaan liikennerikkomusten seuraamusten täytäntöönpanoa velvoittamalla rikkomusmaan viranomaisen lähettämään ajoneuvon haltijalle ilmoituksen rikkomuksesta ja sakkorangaistuksesta. Haltija olisi velvollinen vastaamaan ilmoitukseen, ellei hän aio maksaa sakkoa. 3 Direktiiviehdotuksen pääasiallinen sisältö Ehdotuksen mukaan direktiivi koskisi tietojen vaihtoa seuraavissa rikkomuksissa tai rikoksissa: ylinopeus, turvavyön käyttämättä jättäminen, punaisia päin ajaminen ja rattijuopumus. Direktiivin soveltamisen edellytyksenä olisi lisäksi, että teon seuraamuksena olisi sakkorangaistus joko yksin tai osana muuta rangaistusta. Ehdotuksen 2 artiklassa määritellään direktiivin soveltamisalaan kuuluvat liikennerikkomukset, ajoneuvon haltija, rikkomuksen tapahtumamaa, ajoneuvon rekisteröintimaa sekä rekisteriasioissa toimivaltainen viranomainen. Ehdotuksen 3 artiklassa on määritelty menettely, jossa tietoja vaihdetaan. Ellei teko ole välittömästi loppuun käsitelty, on rikkomusmaan viranomaisen lähetettävä ajoneuvon rekisteröintimaan viranomaiselle ajoneuvon rekisterinumero ja rikkomuksen tai rikoksen tapahtumapaikka ja aika. Ajoneuvon rekisteröintimaan viranomaisen olisi välittömästi tiedot saatuaan vastattava lähettämällä tiedot ajoneuvon merkistä ja mallista sekä kuljettajan nimi, osoite ja syntymäpaikka ja aika. Oikeushenkilöstä lähetettäisiin nimi ja osoitetiedot. Muut jäsenmaat eivät saa tallentaa lähetettyjä tietoja.
U 46/2008 vp 3 Tietojen vaihto tulee ehdotuksen 4 artiklan mukaan toteuttaa sähköisellä järjestelmällä, joka on perustettava 24 kuukauden kuluessa direktiivin voimaantulosta. Järjestelmän toteuttamiseksi komissio antaa määräyksiä koskien erityisesti tietojen tallennusmuotoja, tietojen vaihtoon liittyviä teknisiä menettelyjä ja tietosuojaa. Saatujen tietojen pohjalta rikkomusmaan viranomaisen on 5 artiklan mukaan lähetettävä rikkomusilmoitus ajoneuvon haltijalle. Ilmoituksessa käytettäisiin ehdotuksen liitteenä olevaa lomaketta. Ilmoituksessa tulisi olla seuraavat tiedot: tiedot epäillystä rikkomuksesta tai rikoksesta, sakkomäärä, tiedot mahdollisuuksista riitauttaa ilmoituksen perusteet ja valittaa sakkopäätöksestä sekä tiedot riitauttamista tai valitusta koskevasta menettelystä. Rikkomusilmoitus olisi lähetettävä ajoneuvon rekisteröintimaan virallisella kielellä ja ajoneuvon haltijan tulisi lähettää vastauslomake, ellei hän aio maksaa sakkoa. Ehdotuksessa komissiolla olisi myös oikeus tarvittaessa muuttaa lomaketta. Ehdotuksen 6 artiklan mukaan jäsenmaiden on nimettävä keskusviranomainen avustamaan direktiivin soveltamisessa ja tämän viranomaisen tiedot on lähetettävä komissiolle kuuden kuukauden kuluessa direktiivin voimaantulosta. Ehdotuksen 7 artiklan mukaan henkilöllä olisi oikeus saada rekisteröintimaan viranomaiselta tiedot rikkomusmaahan lähetetyistä henkilötiedoistaan. Lisäksi hänellä olisi oikeus saada keskusviranomaisen toimesta virheelliset tiedot oikaistuksi sekä oikeus sääntöjen vastaisesti tallennettujen tietojen välittömään poistamiseen. Direktiivin täytäntöönpanotoimet on tehtävä 24 kuukauden kuluessa direktiivin voimaantulosta, joka on virallisessa lehdessä tapahtuvaa julkaisua seuraava päivä. 4 Ehdotuksen käsittely EU:ssa Neuvoston työryhmä on käsitellyt asiaa 2.6., 4.7., 10.7., 23.7., 4.9., 12.9. ja 18.9.. Neuvoston oikeuspalvelun lausunto direktiiviehdotuksen oikeusperustasta esiteltiin 23.7. kokouksessa. Lausunnon mukaan ehdotetut toimenpiteet ovat luonteeltaan rikosoikeudellisia eikä liikenneturvallisuutta koskevaa perustamissopimuksen 71 (1c) artiklaa voida pitää riittävänä oikeusperustana. Lisäksi lausunnon mukaan Prümin sopimuksen hyödyntämistä tietojen vaihdossa tulisi harkita tarkemmin. Useampi maa jätti heinäkuussa muutosesityksen direktiivitekstiin, mutta sisältökysymyksiä ei ole käsitelty oikeusperustaongelman vuoksi. Oikeusperustaongelmaa käsiteltiin Coreper I:ssä 3.9.2008 pj:n esittämien ratkaisuvaihtoehtojen pohjalta. Vaihtoehdot olivat: 1) jatketaan komission alkuperäisen ehdotuksen pohjalta, 2 a) kolmannen pilarin hyödyntäminen joko Prümin sopimuksen kautta tai erillisen lainsäädäntömenettelyn kautta (=III pilarin puitepäätös), 2 b) rajoitetaan ehdotus elektronisen tietojenvaihtojärjestelmän perustamiseen ja 2 c) direktiivissä todetaan, että jäsenvaltiot tunnustavat ao. teot liikennerikkomuksiksi (tekojen yhteisöoikeudellinen määrittely) Coreperissa jäsenmaiden kannat hajosivat III pilarin erillisen instrumentin, Prümsopimuksen käyttämisen, pelkkään tiedonvaihtoon keskittymisen sekä ao. tekojen yhteisöoikeudellisen määrittelyn välillä. Pj. valitsi jatkotyöhön Prüm-vaihtoehdon ja ao. tekojen määrittelyn tieliikennerikkomuksiksi. Työryhmäkäsittelyn 4.9.2008 jälkeen pj totesi, että oikeudellista analyysiä on syvennettävä ja ettei työryhmäkeskustelun pohjalta voida vetää johtopäätöksiä Prümvaihtoehdon tai vaihtoehdon c) suhteen. Myös III pilarin puitepäätös on mukana keskusteluissa. Coreperissa 10.9. kannat hajosivat edelleen ja pj totesi, että mitään vaihtoehtoa ei ole suljettu pois ja työryhmän on perusteellisesti analysoitava eri vaihtoehdot. Maantieliikennetyöryhmä keskittyi kokouksessaan 12.9. c vaihtoehdon käsittelyyn, mutta asia ei edennyt eikä yksimielisyyttä jatkotoimenpiteistä syntynyt. Coreper II käsitteli rajat ylittävää valvontaa 17.9. ja samana päivänä pj. teki muutosesityksen ehdotuksen 1 ja 2 artikloihin. Maantieliikennetyöryhmä keskusteli 18.9. c-vaihtoehdosta ja siihen liittyvistä artiklamuutoksista. Usea maa korosti edelleen, että III-pilarin menettelyä pitää selvittää lisää. Työryhmän jälkeen oli epäselvää miten asia tulee etenemään.
4 U 46/2008 vp Liikenneministerineuvosto keskustelee 9.10. rajat ylittävän valvonnan ratkaisuvaihtoehdoista ja jatkotoimenpiteistä. Maantieliikennetyöryhmä käsittelee asiaa 15. ja 30.10. 5 Direktiiviehdotuksen vaikutukset kansalliseen lainsäädäntöön Nykyisessä muodossaan komission ehdotus sisältää tietojen vaihdon lisäksi määräyksiä myös liikennerikkomusten seuraamuksista ja seuraamusten määräämisessä noudatettavasta menettelystä. Tällä on vaikutuksia kansalliseen lainsäädäntöön, kuten rikesakkomenettelyyn ja rattijuopumusrikosten käsittelyä koskevaan rikosprosessilainsäädäntöön. Tarkemmat arviot lainsäädäntövaikutuksista voidaan kuitenkin antaa vasta kun oikeusperustaongelma on ratkaistu ja ehdotuksen asiasisältö tarkentuu. 6 Ehdotuksen vaikutukset Uuden tietojenvaihtojärjestelmän rakentamisesta aiheutuu kustannuksia, joiden jakautumiseen tai määrään ei ehdotuksessa ole otettu kantaa. On myös todennäköistä, että kansallisiin AKE:n ja poliisin tietojärjestelmiin täytyisi tehdä muutoksia, joiden määrä ja kustannukset eivät ole vielä tiedossa. 7 Valtioneuvoston kanta Oikeusperusta: Valtioneuvosto kannattaa direktiiviehdotuksen tavoitetta eli tietojenvaihdon tehostamista liikenneturvallisuuden parantamiseksi, mutta on samaa mieltä neuvoston oikeuspalvelun kanssa siitä, että nykymuodossaan ehdotukselle ei ole riittävää oikeusperustaa. Valtioneuvosto katsoo, että direktiiviehdotuksen tarkoittaman tietojenvaihdon toteuttamiseksi tulisi ensisijaisesti tarkastella Prüm-päätöksen soveltamista. Toissijaisesti Suomi on valmis harkitsemaan erillistä kolmannen pilarin lainsäädäntöinstrumenttia. Molempien kolmannen pilarin vaihtoehtojen osalta valtioneuvosto kannattaa OSAasiantuntijoiden kuulemista. Valtioneuvosto ei kannata liikennerikoksia koskevien perusmääräysten sisällyttämistä direktiiviin. Valtioneuvoston kannat eri vaihtoehtoihin: Kolmannen pilarin hyödyntäminen - Tietojen vaihto Prüm-päätöksen nojalla (valtioneuvoston ensisijainen vaihtoehto) Valtioneuvosto kannattaa Prümiin nojautumista, koska siten vältettäisiin päällekkäisten tietojenvaihtojärjestelmien luominen. Asiaa ei kuitenkaan ole vielä tarpeeksi selvitetty, mutta se pitäisi tehdä ennen kuin päätetään suurehkoja kustannuksia aiheuttavan uuden järjestelmän rakentamisesta. Tämä vaihtoehto tarkoittaisi, että käsiteltävänä olevaa direktiiviä ei tarvitsisi säätää. Prümin avulla voidaan vaihtaa ajoneuvoliikennerekisterien tietoja rikostorjunnallisessa tarkoituksessa sekä yleisen järjestyksen ja turvallisuuden takaamiseksi. Ehdotukseen verrattuna se on sikäli tehokkaampi, että jäsenvaltion viranomainen voi yleensä suoraan hakea tarvittavan tiedon toisen jäsenvaltion rekisteristä eikä sitä tarvitse erillisellä lomakkeella pyytää. Jäsenvaltioilla on nykyisin mahdollisuus ilmoittaa soveltavansa Prümiä vain vakavien rikosten torjuntaan, mutta tarvittaessa tämä mahdollisuus voitaisiin liikennerikosten osalta poistaa. Suomi ei pidä ongelmana sitä, että Prümissä tietojenvaihtoon ei ole ehdotonta velvollisuutta. Sen sijaan ongelmallista on, että direktiiviehdotuksen mukaan tietojen pyytämiseenkin on velvollisuus. - Kolmannen pilarin lainsäädäntömenettely (puitepäätös perustamissopimuksen kuudennen luvun perusteella) (valtioneuvoston toissijainen vaihtoehto) Valtioneuvosto kannattaa asian siirtämistä erilliseen III pilarin käsittelyyn, jos pysytään tietojen vaihdon tehostamisessa eikä siirrytä kansallisen rikosprosessioikeuden tai aineellisen rikoslainsäädännön harmonisointiin. Poliisiyhteistyötä ja oikeudellista yhteistyötä rikosasioissa koskeva oikeusperusta on III pilarissa. Tällöin myöskään ei tarvittaisi säännöksiä aineellisesta rikoslainsäädännöstä. Direktiiviin sisällytetään perusmääräykset liikennerikoksista Valtioneuvosto ei pidä vaihtoehtoa hyväksyttävänä, koska se merkitsisi tietojen vaih-
U 46/2008 vp 5 don lisäksi rikosprosessilainsäädännön ja aineellisen rikoslainsäädännön harmonisointia tavalla, joka ylittäisi yhteisön rikosoikeudellisen toimivallan. EY-tuomioistuimen tuomioiden nojalla yhteisön toimivalta rikosoikeuden alalla on rajoitettua ja tulee kyseeseen vain tiettyjen edellytysten täyttyessä. Näitä edellytyksiä tällainen ehdotus ei täyttäisi. Yhteisölainsäädäntöä ei tulisi keinotekoisesti luoda vain siitä syystä, että siten mahdollistettaisiin rikosoikeudellisten säännösten sisällyttäminen I pilarin alaiseen säädökseen. Ehdotus olisi ongelmallinen myös subsidiariteettiperiaatteen näkökulmasta. Muut aikaisemmin esillä olleet vaihtoehdot Valtioneuvosto ei kannata asian käsittelyn jatkamista komission alkuperäisen ehdotuksen pohjalta. Valtioneuvosto voi hyväksyä, että ehdotus rajoitetaan elektronisen tietojenvaihtojärjestelmän perustamiseen. Valtioneuvoston kanta direktiiviehdotuksen asiasisältöön: Valtioneuvoston näkemyksen mukaan direktiivin tulisi koskea vain tiedonvaihtoa, ei rangaistusten täytäntöönpanoa. Tiedonvaihtotarve koskee erityisesti rikkomuksia, jotka havaitaan ajoneuvoa pysäyttämättä automaattisessa liikennevalvonnassa. Ehdotukseen sisältyy kuitenkin myös turvalaitteiden käytön laiminlyönti ja rattijuopumus. Näissä tapauksissa poliisi selvittää epäiltyjen henkilöllisyyden yleensä paikan päällä, joten tietojen vaihdolle ei ole tarvetta. Nykymuodossaan direktiivi lisäksi velvoittaa tietojen sekä pyytämiseen että antamiseen. Pyyntövelvollisuus aiheuttaa turhaa työtä, jos tarvetta tiedoille ei ole. Artikloja 1 ja 3 tulisi valtioneuvoston näkemyksen mukaan muokata niin, että erityisesti rattijuopumus jätettäisiin soveltamisalan ulkopuolelle ja tietojen pyytäminen olisi rikkomusmaan harkinnassa. Artiklan 2 määritelmiä tulisi valtioneuvoston näkemyksen mukaan vielä täsmentää vastaamaan direktiivin tarkoitusta ja rattijuopumus tulisi poistaa kokonaan. Ehdotuksen mukaan toimivaltainen viranomainen olisi ajoneuvoliikennerekisteristä vastaava viranomainen (Suomessa Ajoneuvohallintokeskus), mutta käytännössä tietojen vaihdon tulisi kuulua poliisille. Vastuu voisi kuulua esimerkiksi keskusrikospoliisille tai automaattisen liikennevalvonnan tietoja käsittelevälle liikenneturvallisuuskeskukselle. Direktiiviehdotuksen 5 artiklan mukainen velvollisuus lähettää sakkomääräys auton haltijalle on ongelmallinen rikosoikeusjärjestelmän perusteita, erityisesti syyllisyysperiaatetta ajatellen, jonka mukaan rangaistus tulee määrätä rikokseen syylliselle eli liikennerikoksissa ajoneuvon kuljettajalle. Rattijuopumusrikosten rinnastaminen ylinopeusrikkomuksiin ja turvavyön käyttämättä jättämiseen ehdotetulla tavalla myös merkitsisi suhtautumistavan huomattavaa lieventymistä, jota ei voida pitää hyväksyttävänä. Liikenneturvallisuutta voidaan parhaiten edistää kohdistamalla seuraamus kuljettajaan. Tämä osa direktiiviehdotuksesta myös koskee rikosprosessilainsäädännön harmonisoimista, mikä on ollut syynä I pilarin käsittelyyn liittyvään oikeusperustaongelmaan. Valtioneuvosto kannattaa 5 artiklan poistamista.