Valtioneuvoston kanslia PERUSMUISTIO VNEUS2017-00365 VNEUS Kaila Heidi(VNK) 12.06.2017 Asia Komitologia ja delegoidut säädökset/säädösten, joissa säädetään valvonnan käsittävän sääntelymenettelyn käyttämisestä, mukauttaminen Kokous U/E/UTP-tunnus Käsittelyvaihe ja jatkokäsittelyn aikataulu Suomen kanta Komissio on esittänyt niiden EU:n perussäädösten, joissa on vielä käytössä komitologiamenettelyyn kuuluva ns. valvonnan käsittävä sääntelymenettely (ns. PRACmenettely), mukauttamista Lissabonin sopimuksen vaatimusten mukaisesti. Mukauttamisesta ehdotetaan säädettäväksi kahdessa puiteasetuksessa COM(2016) 798 ja COM(2016) 799, joissa on kummassakin kolme artiklaa. Kutakin mukautettavaa säädöstä koskevat ehdotukset olisivat ehdotusten liitteissä. Mukauttaminen tapahtuisi pääsääntöisesti siirtymällä ao. säännösten osalta delegoitujen säädösten järjestelmään. Tässä jatkokirjeessä annetaan tilannekatsaus komission ehdotuksen COM(2016) 799 käsittelystä ja esitellään komission ehdotus COM(2016) 798. Ensin mainitun käsittely käynnistyi neuvostossa puheenjohtajan ystävät -ryhmässä maaliskuun 2017 loppupuolella. Käsittely on edennyt nopeassa tahdissa. Ehdotus (COM (2016) 798) koskee eräiden oikeusalan säädösten, joissa säädetään valvonnan käsittävän sääntelymenettelyn käyttämisestä, mukauttamista. Sen käsittely jäänee vuoden 2017 syyskaudelle. Suomi pitää hyvänä, että ns. PRAC-menettelyyn kuuluvien säännösten mukauttamista koskevat keskustelut ovat edenneet neuvostossa joutuisasti. Komission lähestymistapa, jossa toimivallan siirron ehtoja tarkastellaan kunkin mukautettavan säädöksen osalta erikseen, on mahdollistanut säännöskohtaiset ratkaisut. Tämä on osoittautunut toimivaksi ratkaisuksi. Suomi arvioi, että komission ehdotukset ovat pääsääntöisesti linjassa SEUT 290 artiklan (delegoidut säädökset) ja 291 artiklan (täytäntöönpanotoimet) soveltamisalan ja soveltamisedellytysten kanssa. Tilanteissa, joissa Suomi on esittänyt komission ehdotuksesta poikkeavia kantoja, on useasti myös puheenjohtajavaltiolla ja muilla jäsenvaltioilla ollut huomioita. Suomi tarkastelee toimivallan siirron kestoa tapauskohtaisesti. Suomella ei ole periaatteellisia syitä vastustaa määräämättömäksi ajaksi tehtäviä delegointeja. Puheenjohtajavaltio on neuvotteluissa esittänyt, että delegoinnin pituus määritettäisiin yleisesti viideksi vuodeksi. Määräaika voisi jatkua ilman eri toimenpiteitä
Pääasiallinen sisältö 2(7) samanpituiseksi kaudeksi, ellei parlamentti tai neuvosto vastusta jatkamista. Suomi voi olla tässä suhteessa joustava. Suomi korostaa, että komissio on sitoutunut parempaa lainsäädäntöä koskevassa toimielinten välisessä sopimuksessa ja siihen liitetyssä yhteisymmärrysasiakirjassa kuulemaan jäsenvaltioiden asiantuntijoita asianmukaisesti ja hyvissä ajoin ennen delegoidun säädöksen antamista. On olennaista, että tämä velvoite kirjataan sovittujen vakiolausekkeiden mukaisesti mukautettaviin säädöksiin riittävän sitovasti ja että komissio kehittää edelleen kuulemiskäytäntöjään. Toimivaksi järjestelyksi on osoittautunut se, että komissio kuulee asiantuntijakokoonpanoa, joka vastaa käytännössä ao. säädöksen alalla toimivaa komitologiakomiteaa. Kysymys toimivallan delegoimisesta liittyy myös laajempaan säädöspoliittiseen keskusteluun. Kun yhä suurempi osa sääntelystä siirtyy tavanomaisesta lainsäädäntömenettelystä muille tasoille, on syytä varmistaa, että paremman sääntelyn periaatteet, mukaan lukien hallinnollisen taakan keventäminen, toteutuvat myös tällä tasolla. Tausta Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeen (1.12.2009) lainsäätäjällä on käytettävissään kaksi menettelyä sen siirtäessä toimivaltaa komissiolle. Jaottelun tarkoituksena on tehdä selkeä ero lainsäädäntötyyppisiä toimia koskevien valtuutusten ja täytäntöönpanotoimenpiteitä koskevien valtuutusten välillä. Tämä ero vaikuttaa myös siihen, kuinka komissiolle siirretyn toimivallan käyttöä valvotaan. Säädösvallan siirtoa koskeva menettely eli ns. delegoidut säädökset (SEUT 290 artikla) koskee tilanteita, joissa Euroopan parlamentin ja neuvoston antaman perussäädöksen muita kuin keskeisiä osia muutetaan tai täydennetään. Säädösvallan delegoiminen mahdollistaa yksityiskohtaisen ja teknisluontoisen sääntelyn siirtämisen lainsäädäntömenettelyä kevyempään ja nopeampaan menettelyyn. Komissio on sitoutunut kuulemaan jäsenvaltioiden asiantuntijoita asianmukaisesti ja hyvissä ajoin ennen delegoidun säädöksen antamista. Euroopan parlamentti ja neuvosto voivat vastustaa delegoituja säädöksiä tietyn määräajan kuluessa. Ne voivat myös peruuttaa säädösvallan siirron. Täytäntöönpanotoimivallan siirtämistä koskeva menettely eli ns. komitologiamenettely (SEUT 291 artikla) mahdollistaa täytäntöönpanotoimenpiteiden toteuttamisen EU:n tasolla. Pääsäännön mukaan jäsenvaltiot panevat täytäntöön EU:n säädökset, mutta silloin kun yhdenmukainen täytäntöönpano EU:n tasolla on tarpeen, siirretään täytäntöönpanotoimivaltaa ensisijaisesti komissiolle tai perustelluissa tapauksissa poikkeuksellisesti neuvostolle. Jäsenvaltiot valvovat komissiolle siirretyn toimivallan käyttöä komitologiakomiteoissa. Menettelystä säädetään 1.3.2011 voimaan tulleessa komitologia-asetuksessa (182/2011/EU). SEUT 290 artiklan mukainen delegoitujen säädösten määritelmä on hyvin lähellä niiden säädösten määritelmää, jotka komitologiapäätöksen (1999/468/EY, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä 2006/512/EY) 5 a artiklan mukaan kuuluvat ns. valvonnan käsittävään sääntelymenettelyyn (procédure de réglementation avec contrôle, PRAC). Menettely asetti parlamentin ja neuvoston tasavertaiseen asemaan niissä tilanteissa, joissa oli kyse niiden lainsäätäjänä antaman säädöksen muuttamisesta tai täydentämisestä.
3(7) Komitologiapäätös on sittemmin kumottu komitologia-asetuksella. Päätöksen 5 a artiklan vaikutukset päätettiin kuitenkin pitää tilapäisesti voimassa niiden voimassa olevien perussäädösten osalta, joissa viitataan kyseiseen artiklaan. Samalla komissio sitoutui mukauttamaan nämä säädökset vastaamaan EU:n perussopimuksia eli Lissabonin sopimuksen mukaista järjestelmää. Komissio esitti vuonna 2013 kolme horisontaalista PRAC-säädösten mukauttamista koskevaa lainsäädäntöehdotusta (COM(2013) 451), (COM(2013) 452) ja (COM 2013 (751) final). Niitä koskevat neuvottelut kuitenkin kariutuivat muun muassa neuvoston vastustuksen vuoksi. Useat jäsenvaltiot katsoivat, ettei komissio kuullut asianmukaisesti niiden asiantuntijoita delegoituja säädöksiä koskevista luonnoksista. Komission uusilla asetusehdotuksilla COM(2016) 798 ja COM(2016) 799 on paremmat neuvottelulähtökohdat. Esitetty lähestymistapa, jossa toimivallan siirron ehtoja tarkastellaan kunkin mukautettavan säädöksen osalta erikseen, mahdollistaa tarvittaessa säädöskohtaiset ratkaisut. Tekniikka on myös vuonna 2013 ehdotettua lähestymistapaa selkeämpi, koska valtuutusten ehdot käyvät ilmi itse säädöksestä eivätkä ainoastaan sen rinnalla luettavasta puiteasetuksesta. Lisäksi komissio on sitoutunut keväällä 2016 parempaa lainsäädäntöä koskevassa toimielinten välisessä sopimuksessa ja siihen liitetyssä yhteisymmärrysasiakirjassa kuulemaan jäsenvaltioiden asiantuntijoita asianmukaisesti ja hyvissä ajoin ennen delegoidun säädöksen antamista. Neuvottelutilanne ehdotuksen COM(2016) 799 osalta Asetusehdotusta COM(2016) 799 koskevat neuvottelut käynnistyivät puheenjohtajan ystävät -ryhmässä maalikuun 2017 loppupuolella. Asetusehdotuksen asiaryhmistä on tähän mennessä käsitelty ensimmäisen kerran ilmastotoimet, viestintäverkot, sisällöt ja teknologia, humanitaarinen apu ja pelastuspalvelu, työllisyys, sosiaaliasiat ja osallisuus, energia, ympäristö, rahoitusvakaus, rahoituspalvelut ja pääomamarkkinaunioni sekä sisämarkkinat, teollisuus, yrittäjyys ja pk-yritykset. Käsittelemättä ovat vielä asiaryhmät oikeus- ja kuluttaja-asiat, liikenne ja liikkuminen, terveys ja elintarviketurvallisuus, verotus ja tulliliitto sekä Eurostat. Puheenjohtajavaltio on useiden säädösten osalta esittänyt ratkaisua, jossa määräämättömän ajan sijasta delegoinnin kesto määriteltäisiin viideksi vuodeksi. Eräiden säädösten osalta puheenjohtajavaltio ja/tai neuvoston oikeuspalvelu ovat esittäneet harkittavaksi, että säädösvallan siirron sijaan asia palautettaisiin tavalliseen lainsäätämisjärjestykseen tai että komissiolle siirrettäisiin täytäntöönpanotoimivaltaa. Euroopan parlamentti ei ole vielä reagoinut tällaisiin esityksiin. Se on kuitenkin eri yhteyksissä katsonut, että säädösvallan siirtoa koskevaa määräystä tulisi tulkita laajasti. Niiltä osin kuin tiettyjä asetuksia tai direktiivejä ollaan joka tapauksessa muuttamassa lähitulevaisuudessa, on myös PRAC-säännösten mukauttamista ehdotettu lykättäväksi. Asetusehdotuksen COM (2016) 798 keskeinen sisältö Komissio on esittänyt asetusehdotuksen eräiden oikeusalan säädösten, joissa säädetään valvonnan käsittävän sääntelymenettelyn käyttämisestä, mukauttamisesta Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 290 artiklaan (COM(2016) 798). Erillinen ehdotus on ollut tarpeen, koska kyseiset säädökset pohjautuvat SEUT-sopimuksen kolmannen osan V osaston mukaiseen oikeusperustaan (SEUT 81(2) artikla). Ne eivät sido Tanskaa (ks. Tanskan asemasta tehdyn pöytäkirjan N:o 22 1 ja 2 artikla) eivätkä näin ollen sovi yhteen ensimmäisen ehdotuksen (COM(2016) 799) oikeusperustojen kanssa. Sen sijaan ne sitovat Yhdistynyttä kuningaskuntaa ja Irlantia.
4(7) Ehdotus koskee seuraavia säädöksiä: 1. Neuvoston asetus (EY) N:o 1206/2001, annettu 28 päivänä toukokuuta 2001, jäsenvaltioiden tuomioistuinten välisestä yhteistyöstä siviili- ja kauppaoikeudellisissa asioissa tapahtuvassa todisteiden vastaanottamisessa 2. Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 805/2004, annettu 21 päivänä huhtikuuta 2004, riitauttamattomia vaatimuksia koskevan eurooppalaisen täytäntöönpanoperusteen käyttöönotosta 3. Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1393/2007, annettu 13 päivänä marraskuuta 2007, oikeudenkäynti- ja muiden asiakirjojen tiedoksiannosta jäsenvaltioissa siviili- tai kauppaoikeudellisissa asioissa ( asiakirjojen tiedoksianto ) ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1348/2000 kumoamisesta. Mukauttamismenetelmä on sama kuin ehdotuksen (COM(2016) 799 osalta). Puiteasetuksessa olisi vain kolme artiklaa. Ensimmäisessä todettaisiin, että liitteessä esitetyt säädökset mukautetaan liitteessä esitetyllä tavalla. Toisessa artiklassa todettaisiin, ettei mukautus vaikuta eräisiin vireillä oleviin PRAC-menettelyihin. Kolmas artikla koskisi asetuksen voimaantuloa. Kutakin liitteessä mainittua perussäädöstä mukautettaisiin toisin sanoen erikseen. Ehdotetut muutokset koskevat komissiolle toimivaltaa siirrettäessä sovellettavaa menettelyä. Valtuutussäännöksiä ehdotetaan muutettaviksi siten, että valvonnan käsittävän sääntelymenettelyn sijaan sovellettaisiin säädösvallan siirtoa koskevaa menettelyä. Ehdotuksen muotoilut vastaavat yhteisymmärrysasiakirjaan sisältyviä säädösvallan siirtoa (delegoidut säädökset) koskevia mallilausekkeita sekä johdanto-osan kappaleen että artiklan osalta. Toimivalta ehdotetaan siirrettäväksi määräämättömäksi ajaksi. EU:n oikeuden mukainen oikeusperusta/päätöksentekomenettely SEUT 290 artiklan mukaan lainsäätäjä voi siirtää komissiolle toimivaltaa antaa muita kuin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviä, soveltamisalaltaan yleisiä säädöksiä, joilla täydennetään tai muutetaan lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn säädöksen tiettyjä, muita kuin sen keskeisiä osia (ns. delegoidut säädökset). SEUT 291 artikla koskee tapauksia, joissa EU:n oikeudellisesti velvoittavat säädökset edellyttävät yhdenmukaista täytäntöönpanoa. Siinä määrätään täytäntöönpanovallan siirtämisestä komissiolle (komitologiamenettely) tai, tietyissä asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa, neuvostolle. Kullakin mukautettavalla säädöksellä on oma oikeusperustansa. Käsittely Euroopan parlamentissa Kansallinen valmistelu Euroopan parlamentin vastuuvaliokunta (oikeudelliset asiat, JURI) ei ole antanut ehdotuksista vielä mietintöä. Parlamentti on yleisesti katsonut, että säädösvallan siirtoa koskevaa määräystä tulisi tulkita laajasti niin, että sitä käytettäisiin mahdollisimman usein.
E 19/2017 vp, oikeudelliset kysymykset -jaosto 21.3.2017 ja institutionaaliset kysymykset -jaosto 29.3.2017. Jatkokirje, institutionaaliset kysymykset -jaoston kirjallinen menettely 7-9.6.2017. 5(7) Eduskuntakäsittely E 19/2017 vp. Ks. myös E 91/2013 vp ja sitä täydentävät jatkokirjeet. Kansallinen lainsäädäntö, ml. Ahvenanmaan asema Ehdotus koskee toimivallan siirtoa määrittävien säännösten mukauttamista. Muutokset ovat luonteeltaan teknisiä. Jäsenvaltioiden ei tarvitse saattaa mukautettuja säädöksiä osaksi kansallista lainsäädäntöä. Taloudelliset vaikutukset Ehdotuksilla ei arvioida olevan suoria merkittäviä taloudellisia vaikutuksia. Mahdolliset taloudelliset vaikutukset kohdistuvat lähinnä EU:n toimielinten hallintomenoihin. Muut asian käsittelyyn vaikuttavat tekijät Asiakirjat Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission 16.4.2016 hyväksymässä parempaa lainsäädäntöä koskevassa toimielinten välisessä sopimuksessa (EUVL L 123, 12.6.2016, s. 1) todetaan, että koko voimassa oleva lainsäädäntö on tarpeen mukauttaa Lissabonin sopimuksella käyttöön otettuun lainsäädäntökehykseen ja että erityisesti on tarpeen mukauttaa pikaisesti kaikki perussäädökset, joissa vielä viitataan komitologiamenettelyyn kuuluvaan valvonnan käsittävään sääntelymenettelyyn. Toimielinten välisen sopimuksen liitteenä on delegoituja säädöksiä koskeva Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission yhteisymmärrysasiakirja. Yhteisymmärrysasiakirja sisältää sääntöjä ja periaatteita kuulemisesta delegoituja säädöksiä valmisteltaessa ja laadittaessa, asiakirjojen toimittamista ja määräaikojen laskemista koskevista järjestelyistä, säädösvallan siirron kestosta, määräajoista vastustamiselle Euroopan parlamentissa ja neuvostossa, kiireellisestä menettelystä, delegoitujen säädösten julkaisemisesta virallisessa lehdessä sekä toimielinten keskinäisestä tietojenvaihdosta erityisesti peruuttamistapauksissa. Yhteisymmärrysasiakirjaan sisältyy myös delegoimista koskevat vakiolausekkeet. Komission ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi eräiden säädösten, joissa säädetään valvonnan käsittävän sääntelymenettelyn käyttämisestä, mukauttamisesta Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 290 ja 291 artiklaan (COM (2016) 799 final). Komission ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi eräiden oikeusalan säädösten, joissa säädetään valvonnan käsittävän sääntelymenettelyn käyttämisestä, mukauttamisesta Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 290 artiklaan (COM (2016) 798 final). Laatijan ja muiden käsittelijöiden yhteystiedot
6(7) EUTORI-tunnus VNK, Heidi Kaila, puhelin 0295160313 OM, Hanna-Mari Kotivuori, puhelin 0295150480 OM, Maarit Leppänen, puhelin 0295150276 YM, Eero Tuovinen, puhelin 0295250368 Liitteet Viite
7(7) Asiasanat Hoitaa Tiedoksi delegoidut säädökset, Euroopan komissio, komitologia, oikeudenkäynti, sääntelyn parantaminen, yksityisoikeus, siviilioikeus OM, TEM, VNK ALR, EUE, LVM, MMM, OKM, SM, STM, TK, UM, VM, YM