Maaseutu ja hyvinvoiva Suomi

Maaseutu ja hyvinvoiva Suomi Maaseutupoliittinen kokonaisohjelma 2009 2013

Maaseutu ja hyvinvoiva Suomi Maaseutupoliittinen kokonaisohjelma 2009 2013 Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän julkaisuja 5/2009

Julkaisusarja: Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän julkaisuja 5/2009 Julkaisija: Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä ISSN: 1238-6464 ISBN: 978-952-227-209-6 (nid.), 978-952-227-210-2 (pdf) Graafinen suunnittelu ja taitto: Keltainen toukokuu / Ben Rydman Kannen kuvat: Plugi-kuvapankki (Mika Heittola, Pentti Sormunen, Antti Nenonen) Kirjapaino: Vammalan Kirjapaino Oy Vammala 2009

Tiivistelmä JULKAISIJA Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä, YTR SARJA / NUMERO Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän julkaisuja 2009/5 ISSN ISBN (nid.) ISBN (pdf) 1238-6464 978-952-227-209-6 978-952-227-210-2 TEKIJÄT Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä JULKAISUN KUVAUS JULKAISUN NIMI Maaseutu ja hyvinvoiva Suomi. Maaseutupoliittinen kokonaisohjelma 2009 2013 ILMESTYMISAJANKOHTA Kesäkuu 2009 KOKONAISSIVUMÄÄRÄ 200 ASIASANAT maaseutu, maaseutupolitiikka, maaseudun kehittäminen, aluekehitys, Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä Maaseutupoliittinen kokonaisohjelma on Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän, YTR:n toimintaohjelma. Vuosille 2009 2013 laadittu ohjelma on järjestyksessä viides. Kokonaisohjelma on kansallisen laajan maaseutupolitiikan väline. Maaseutupolitiikan tavoitteena on maaseudulla asuvien, toimivien ja vierailevien ihmisten hyvinvointi ikään, sukupuoleen, ammattiin tai etniseen taustaan katsomatta. Maaseutupoliittisella kokonaisohjelmalla vaikutetaan yhtäältä siihen, että maaseudulla on hyvä elää ja tehdä työtä; toisaalta siihen, että maaseudulla olevat voimavarat ja mahdollisuudet tukevat entistä paremmin koko maan hyvinvointia ja kilpailukykyä. Maaseutupoliittisessa kokonaisohjelmassa painotetaan maaseudun kehitykseen myönteisesti vaikuttavia ja sitä vahvistavia asioita ja rakenteita sekä maaseudun mahdollisuuksia niin paikallis-, alue- kuin valtakunnan tasolla. Elinkeinojen näkökulmasta huomio kiinnitetään erityisesti kasvaviin ja vahvistuviin aloihin sekä uusiin tapoihin organisoida töitä. Kokonaisohjelma esittää, ettei mitään ryhmää tai aluetta jätetä selviytymään muutoksesta yksin. Ohjelmassa on viisitoista strategista linjausta ja 146 toimenpidettä, jotka on jaoteltu kolmen pääotsikon alle: maaseutu toiminta- ja elinympäristönä, maaseudun työt ja elinkeinot sekä maaseutupoliittisen järjestelmän kehittäminen. Kokonaisohjelmassa esitetyn maaseudun kehittämisen sisällön toteutuminen edellyttää maaseudun kehittämistyöhön ja maaseutupolitiikkaan metodologisia ja rakenteellisia muutoksia. Kokonaisohjelman valmistelu ja toteuttaminen perustuvat laajaan horisontaaliseen yhteistyöhön ja verkostomaiseen toimintatapaan. Ohjelman valmistelutyön aloitti vuosina 2005 2008 toiminut neljäs Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä, ja sitä jatkoi valtioneuvoston 17.7.2008 asettama viides yhteistyöryhmä, jonka toimikausi jatkuu 16.7.2013 saakka. YTR hyväksyi kokonaisohjelman 27.1.2009. Ohjelman toteuttajiksi on nimetty laaja joukko toimijoita niin julkisella, yksityisellä kuin kolmannella sektorilla, kaikilta tasoilta valtakunnallisesta paikalliseen. YTR osaltaan toteuttaa esityksiä, seuraa kokonaisohjelman toteutumista ja raportoi siitä maaseutupoliittiselle ministeriryhmälle sekä eduskunnan maaseutuverkostolle.

Sisällys Tiivistelmä Esipuhe... 3 Johdanto... 5 1 Ohjelman luonne ja lähtökohdat... 9 1.1 Kokonaisohjelma osana valtakunnallista maaseutu- ja aluepolitiikkaa...9 1.2 Maaseudun tehtävät...11 1.3 Maaseutupolitiikan paradigma...12 1.4 Maaseutupolitiikan kehittyminen...12 2 Maaseudun nykytila, muuttuva toimintaympäristö ja merkitys...17 2.1 Maaseudun nykytila erilaisilla maaseutualueilla...17 2.2 Toimintaympäristön muutostekijät...28 2.3 Maaseudun merkitys ja kilpailukyky...31 2.4 Suomi on harvaan asuttu, pienten keskusten maa...33 3 Strategiset linjaukset ja toimenpiteet linjausten toteuttamiseksi... 35 3.1 Maaseutu toiminta- ja elinympäristönä...35 3.1.1 Harvaan asuttu maaseutu...35 3.1.2 Maaseutu asuinympäristönä...39 3.1.3 Maaseudun palvelut...48 3.1.4 Saavutettavuus ja tietoliikenneyhteydet...60 3.1.5 Maaseudun luonto ja ympäristö...65 3.2 Maaseudun työt ja elinkeinot...71 3.2.1 Osaaminen ja innovaatiojärjestelmät...71 3.2.2 Työelämän kehittäminen...78 3.2.3 Elinkeinot ja yrittäjyys...83 3.2.4 Maatilat ja elintarvikkeiden huoltovarmuus...106 3.2.5 Metsät ja puu...113 3.2.6 Energiantuotanto ja energian huoltovarmuus...116 3.3 Maaseutupoliittisen järjestelmän kehittäminen...120 3.3.1 Toimijoita kaikilla sektoreilla ja tasoilla...120 3.3.2 Kansalaistoiminta...120 3.3.3 Paikallinen kehittäminen...125 3.3.4 Seutukunnat ja maakunnat...137 3.3.5 Valtakunnan tason maaseutupolitiikka...139 3.3.6 Byrokratiaa vähennetään...147

4 Maaseutupolitiikka kansainvälisesti...151 4.1 Eurooppalainen maaseutupolitiikka...151 4.2 Muiden maiden maaseutupoliittiset haasteet ja -järjestelmät...157 4.3 OECD:n arvio suomalaisesta maaseutupolitiikasta...164 5 Maaseutupoliittisen kokonaisohjelman toteuttaminen...169 5.1 Toimenpiteiden toteuttajat ja toimijoiden roolit...169 5.2 Uusien varojen tarve...170 5.3 Toteuttamisen seuranta ja arviointi...173 Lähdeluettelo...175 Liitteet...181 Liite 1: Kokonaisohjelman valmisteluprosessin kuvaus...181 Liite 2: Ympäristövaikutusten arviointi...185 Liite 3: Sukupuolivaikutusten arviointi...189 Liite 4: Sektoripolitiikkojen maaseutuvaikutusten arviointi...192

u Esipuhe Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmällä on useita työmuotoja. Kokonaisohjelmaksi kutsuttu laaja-alainen ohjelmanlaadinta- ja -toteutusprosessi on työmuodoista tunnetuin kytkeytyyhän siihen useita seminaareja, neuvotteluja, lausuntokierroksia sekä teema- ja työryhmien työtä. Vuosille 2009 2013 laadittu kokonaisohjelma on järjestyksessä viides. Maaseutupoliittinen kokonaisohjelma on Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän YTR:n toimintaohjelma. Sen valmistelu ja toteuttaminen perustuvat laajaan horisontaaliseen yhteistyöhön ja verkostomaiseen toimintatapaan. Kokonaisohjelma on toimintatapana hallintaa, ei hallintoa. Ohjelma ei ole EU-osarahoitteisten ohjelmien tapaan rahanjaon väline. Pitkällä tähtäyksellä kokonaisohjelmalla vaikutetaan valtion ja kuntien varojen suuntaamiseen sekä yritysten ja järjestöjen toimintaan, jotta maaseudun elinvoima kehittyisi. Laaditut viisi kokonaisohjelmaa ulottuvat yli 20 vuoden ajanjaksolle. Osa asioista toistuu ohjelmasta toiseen: entistä monipuolisempi maaseudun yrittäjyyden vahvistaminen, yhä tärkeämpi paikallisyhteisöjen kehittäminen, sekä palvelujen turvaaminen, jossa ratkaisut ovat yhä kirjavampia. Joka kerta ohjelmiin nousee myös kokonaan uusia asioita. Viidennessä ohjelmassa tällaisia ovat muun muassa työvoimapolitiikan merkityksen kasvu maaseudulla ja vieraan työvoiman lisääntyvä tarve, kaivosteollisuus sekä maaseutu- ja ympäristöpolitiikan yhteisten intressien huomattavasti aiempaa perusteellisempi käsittely. Maaseutupolitiikka on kehittyvä ala Euroopan unionissa sekä monissa sen ja OECD:n jäsenvaltioissa. Siten viides kokonaisohjelma on kansainvälisiltä tavoitteiltaan myös aiempia runsaampi. Heinäkuussa 2008 viisivuotiskaudelle nimetty Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä sai kokonaisohjelman viimeisteltäväkseen ja päätettäväkseen kautensa alkuvaiheessa. Nyt yhteistyöryhmä muuttuu ohjelman laatijasta yhdeksi sen toteuttajaksi. Valmisteilla oleva valtioneuvoston maaseutupoliittinen selonteko eduskunnalle antaa tälle työlle merkittävää tukea. Helsingissä 27. tammikuuta 2009 MAASEUTUPOLITIIKAN YHTEISTYÖRYHMÄ Jarmo Vaittinen kansliapäällikkö puheenjohtaja Eero Uusitalo maaseutuneuvos pääsihteeri

Maaseutupolitiikan tavoitteena on maaseudulla asuvien, toimivien ja vierailevien ihmisten hyvinvointi ikään, sukupuoleen, ammattiin tai etniseen taustaan katsou Johdanto Maaseutupoliittinen kokonaisohjelma on Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän (YTR) toimintaohjelma. Se on kansallisen laajan maaseutupolitiikan väline, joka sisältää valtakunnan tasolla toteutettavia toimenpiteitä. Niiden toteutusvastuu on eri hallinnonaloilla, mutta myös valtionhallinnon ja julkisen sektorin ulkopuolisilla toimijoilla. Ohjelma kattaa koko Suomen. Kohdealueena on maaseutu mukaan lukien kaikki maaseutualueet, alle 23 000 asukkaan pikkukaupungit kokonaisuudessaan sekä suurempien kaupunkien keskustojen ulkopuoliset maaseutualueet. Tämä vuosina 2009 2013 toteutettava maaseutupoliittinen kokonaisohjelma on järjestyksessä viides. Ohjelman valmistelutyön aloitti vuosina 2005 2008 toiminut neljäs Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä, ja sitä jatkoi valtioneuvoston 17.7.2008 asettama viides yhteistyöryhmä, jonka toimikausi jatkuu 16.7.2013 saakka. YTR on vastuussa kokonaisohjelman toteutuksesta. Hallitus antaa eduskunnalle vuonna 2009 valtioneuvoston maaseutupoliittisen selonteon, jonka linjauksia kokonaisohjelma tukee ja osaltaan toteuttaa. Visio Suomen maaseudusta vuonna 2020 Maaseutu on monimuotoinen ja arvostettu osa suomalaista yhteiskuntaa. Tilaa, väljää asutusta ja paikallisia ratkaisuja hyödynnetään hyvinvoinnin lähteenä ja kestävän kehityksen perustana. Yhteiskunta turvaa maaseudulla asumisen ja toimimisen perusrakenteet sekä kannustaa ja tukee ihmisten omatoimista kehittämistyötä. Maaseudun ihmiset, yhteisöt ja yritykset voivat hyvin ja yhteisöllisyys, ympäristön tila ja kilpailukyky ovat parantuneet hyödyttäen samalla koko yhteiskuntaa. Toimijoiden kansainväliset yhteydet ovat olennaisesti lisääntyneet. matta. Maaseutupoliittisella kokonaisohjelmalla vaikutetaan yhtäältä siihen, että maaseudulla on hyvä elää ja tehdä työtä; toisaalta siihen, että maaseudulla olevat voimavarat ja mahdollisuudet tukevat entistä paremmin koko maan hyvinvointia ja kilpailukykyä. Ohjelman nimi, Maaseutu ja hyvinvoiva Suomi, viittaa maaseudun merkitykseen koko maallemme. Se viestittää myös, että koko Suomessa tulee olla tasa-arvoiset mahdollisuudet hyvinvointiin. Harvaan asuttu maaseutu on kehityksessä jäämässä muista alueista jälkeen, mikä uhkaa sen hyvinvoinnin edellytyksiä. Se on yhteiskunnallinen epäkohta, johon on puututtava. Maaseutupoliittisessa kokonaisohjelmassa painotetaan maaseudun kehitykseen myönteisesti vaikuttavia ja sitä vahvistavia asioita ja rakenteita sekä maaseudun mahdollisuuksia niin paikallis-, alue- kuin valtakunnan tasolla. Elinkeinojen näkökulmasta huomio kiinnitetään erityisesti kasvaviin ja vahvistuviin aloihin sekä uusiin tapoihin organisoida töitä. Etiikkaan perustuen kokonaisohjelma esittää, ettei mitään ryhmää tai aluetta jätetä selviytymään muutoksesta yksin. Kokonaisohjelma edistää vuoden 2020 vision toteutumista. Paikallis-

yhteisöjen voimistuminen ja kansainvälisten yhteyksien lisääntyminen tulevat vuotta 2020 lähestyttäessä yhä merkittävämmiksi vision toteutumiselle. Valtioneuvoston maaseutupoliittinen selonteko ja eduskunnan siihen antama vastaus sekä linjaavat lähivuosien maaseutupolitiikkaa että antavat suuntaa EU:n seuraavan ohjelmakauden maaseudun kehittämistyölle Suomen lähtökohdista. Tavoitteisiin ja visioon tähdätään seuraavilla strategisilla linjauksilla: Maaseutu toiminta- ja elinympäristönä 1 Elämisen edellytyksiä harvaan asutulla maaseudulla parannetaan. 2 Maaseutua kehitetään monimuotoisena asuinmaaseutuna, jossa arki on sujuvaa. 3 Maaseudun asukkaiden hyvinvointia lisätään kehittämällä erityisolosuhteet huomioon ottavia, joustavia ja asiakaslähtöisiä tapoja palvelujen järjestämiseksi. 4 Maaseudun saavutettavuudesta, yhteyksien toimivuudesta ja tietoliikenneyhteyksien tasapuolisuudesta huolehditaan. 5 Maaseutua kehitetään ekologisesti kestävästi luonto ja ympäristö huomioon ottaen. Maaseudun työt ja elinkeinot 6 Maaseudun osaamispääomaa hyödynnetään ja kasvatetaan, ja innovaatiojärjestelmiä kehitetään. 7 Työvoimapolitiikkaa kehitetään vastaamaan työvoimapulaan ja maaseudun erityistarpeisiin. Työperusteista maahanmuuttoa edistetään. 8 Maaseudun elinkeinojen ja maaseudun yrittäjyyden monipuolistamista ja kehittämistä jatketaan. 9 Maatiloja kehitetään joko erikoistuvina ja yleensä kasvavina yksikköinä tai monipuolisen yritystoiminnan ja monien tehtävien yksikköinä. Maatalous- ja elinkeinopolitiikan avulla varmistetaan elintarvikkeiden huoltovarmuus. 10 Metsää ja puuta hyödynnetään nykyistä enemmän ja monipuolisemmin työn sekä toimeentulon lähteenä. 11 Maaseudulla hyödynnetään hajautettua, paikallisiin ja uusiutuviin energialähteisiin perustuvaa energiantuotantoa ja osallistutaan näin koko maan energian huoltovarmuuden lisäämiseen. Maaseutupoliittisen järjestelmän kehittäminen 12 Kansallisen maaseutupoliittisen järjestelmän kehittämistä jatketaan ja maaseutupolitiikan hallinnan ulottuvuutta vahvistetaan kaikilla toiminnan tasoilla ja maaseutuun vaikuttavilla hallinnonaloilla. 13 Kansalaistoiminnan edellytyksiä ja roolia yhteiskunnassa vahvistetaan kaikilla toiminnan tasoilla. 14 Paikallisen kehittämisen välineitä vahvistetaan merkittävästi. 15 Suomi osallistuu aktiivisesti eurooppalaisen maaseutupolitiikan rakentamiseen. Kokonaisohjelma pohjautuu toimintaympäristöanalyysiin, jossa tunnistetaan sekä globaalien että kansallisten muutosten merkitys maaseudulle. Strategisilla linjauksilla otetaan kantaa ajankohtaisiin ja tulossa oleviin muutoksiin, joilla on maaseudun kannalta merkitystä, ja joihin maaseutupolitiikalla tulee vaikuttaa. Näitä ovat poliittisesta ja taloudellisesta näkökulmasta etenkin globalisaation ja lokalisaation syveneminen, rajattomuuden lisääntyminen, bottom-up-toimintatavan voimistuminen, hallinto- ja palvelurakenteiden tehostaminen, palveluvaltaistuminen, aineettomuuden lisääntyminen, työn muotojen muuttuminen sekä työperusteisen maahanmuuton lisääntyminen. Keskeisiä

sosiaalisia muutoksia ovat ikääntyminen, turvattomuuden tunteen lisääntyminen, yhteiskunnan mosaiikkimaistuminen, kaupungistuminen ja muuttoliike kaupunkien läheiselle maaseudulle sekä jossain määrin vieraantuminen maaseudusta ja luontosuhteen muuttuminen. Teknologisia muutoksia ovat toimintojen siirtyminen verkkoon sekä teknologioiden monipuolinen kehittyminen muun muassa ekotehokkaissa energiamuodoissa. Ekologisiin muutoksiin kuuluvat resurssien niukentuminen, kestävän kehityksen merkityksen kasvu sekä ilmastonmuutoksen eteneminen. Ohjelman valmistelun aikana keskusteltiin talouden laman huomioon ottamisesta. Keskustelussa eivät korostuneet leikkaukset, vaan elvyttävän toiminnan muodot. Kokonaisohjelma tunnustaa vaikeat ajat kahdella tavalla: valtiontalouteen kohdistuvat kokonaisohjelman toimenpiteet ovat maaseudun haasteet huomioon ottaen vaatimattomia, ja ohjelma painottaa julkisen vallan ja yritystoiminnan sekä varsinkin julkisen vallan ja kansalaistoiminnan suhteen tarkistamista ja yhteistyötä. Mikäli lamasta tulee syvä ja pitkäaikainen, on edettävä ohjelmassa esitettyä nopeammin esimerkiksi kunnan ja paikallisyhdistysten työnjaon kehittämisessä niin, että monialainen paikallinen kehittämistyö voimistuu. Maaseutupoliittisen kokonaisohjelman valmistelussa hyödynnettiin ja otettiin huomioon muut ajankohtaiset ja maaseutupolitiikan kannalta merkittävät strategiat, ohjelmat ja raportit. Näitä olivat muun muassa pääministeri Matti Vanhasen II hallituksen ohjelma, Valtakunnalliset alueiden kehittämisen tavoitteet vuosiksi 2007 2011, Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet, Pitkän aikavälin energia- ja ilmastostrategia, Kansallinen kestävän kehityksen strategia, Suomen luonnon monimuotoisuuden suojelun ja kestävän käytön strategia ja toimintaohjelma 2006 2016, Kansallinen metsäohjelma (KMO) 2015, Liikennepolitiikan linjat ja liikenneverkon kehittämis- ja rahoitusohjelma vuoteen 2020, Valtioneuvoston liikennepoliittinen selonteko eduskunnalle 27.3.2008, Kansallinen innovaatiostrategia, OECD:n Suomen maaseutupolitiikan maatutkinta, Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelma 2007 2013, Harvaan asutun maaseudun toimenpideohjelma 2008 2013, Alueellinen koheesio- ja kilpailukykyohjelma (KOKO) sekä Kylätoiminnan ja Leader-ryhmien valtakunnallinen ohjelma 2008 2013.

1. Ohjelman luonne ja lähtökohdat 1.1 Kokonaisohjelma osana valtakunnallista maaseutu- ja aluepolitiikkaa Kansallisen aluepolitiikan tavoitteena on kehittää koko Suomea alueellisesti tasapainoisesti. Maaseutupolitiikan tavoitteena puolestaan on kehittää nimenomaan maaseutualueiden elinvoimaisuutta ja toimivuutta. Kokonaisohjelma on kansallisen maaseutupolitiikan keskeisin työväline. Suomessa maaseudun kehittäminen koostuu laajasta ja suppeasta maaseutupolitiikasta. Molemmat tarvitsevat omat välineensä. Laaja maaseutupolitiikka on toimintatapa, jossa eri hallinnon alat ja maaseudun sidosryhmät suuntaavat yhdessä politiikkaa siten, että maaseutu ja siellä olevat ihmiset otetaan huomioon kokonaisuutena. Sen piiriin kuuluvat eri hallinnonalojen poliittiset linjaukset, päätökset ja budjettivarojen käyttö etenkin keskushallinnossa. Suppeaa maaseutupolitiikkaa ovat yhteiskunnalliset välineet, joiden varsinainen tarkoitus on maaseudun kehittäminen. Näitä ovat muun muassa EU:n osarahoittama maaseudun kehittämisohjelma sisältäen toimintaryhmätyön, EU:n osarahoittamat rakennerahastoohjelmat maaseutuun kohdistuvilta osiltaan, maakuntaohjelmien maaseutuun kohdistuvat osat, kylätoiminta ja maaseutupoliittisen erityisohjelman 2007 2010 alueellinen maaseutuosio (AMO) (Sisäasiainministeriö 2007) sekä vuodesta 2010 alkaen KOKO (Alueellinen koheesio- ja kilpailukykyohjelma) (Työ- ja elinkeinoministeriö 2008a) maaseutuun kohdistuvilta osiltaan. Hallinnonalojen välisen Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän tehtävänä on sovittaa yh- teen laajan ja suppean maaseutupolitiikan kehittämistoimia ja tehostaa maaseutuun kohdistettavien voimavarojen käyttöä. Maaseutupolitiikan perusta on aluepolitiikassa, josta se on kehittynyt 1980-luvun loppupuolelta lähtien omaksi politiikanalakseen. Näiden kahden politiikanalan toimijat, välineet ja painopisteet ovat muotoutuneet erilaisiksi. Maaseutupolitiikassa korostetaan aluepolitiikkaa enemmän kolmannen sektorin roolia ja paikallistason toimintaa. Pääministeri Matti Vanhasen II hallituksen ohjelmassa todetaan Suomen menestyksen edellyttävän, että maamme kaikki voimavarat saadaan nykyistä paremmin käyttöön. Hallituksen tavoitteena on edistää alueiden kansainvälistä kilpailukykyä, pienentää alueiden välisiä kehityseroja sekä turvata kansalaisten peruspalvelut ja yhteydet koko Suomessa. Harvaan asutun maaseudun ja syrjäisen maaseudun kehittäminen on nostettu ohjelmassa omaksi kohdakseen. Hallitusohjelmassa todetaan, että maaseutuelinkeinojen toimintamahdollisuuksia parannetaan ja maaseudun palveluja, turvallisuutta, työllisyyttä ja yrittäjyyttä, etätyön mahdollisuuksia sekä toimivaa infrastruktuuria tuetaan. Hallitusohjelma antaa siten hyvän tuen maaseudun kehittämiselle ja maaseutupoliittisen kokonaisohjelman toteuttamiselle. Vastaavia aluepoliittisia tavoitteita ja päämääriä on määritelty alueiden kehittämislain (2002/602) mukaisessa valtioneuvoston aluepoliittisessa tavoitepäätöksessä hallituskaudelle 2007 2011 (Valtakunnalliset alueiden kehittämisen tavoitteet). Hallituskauden kolme keskeisintä tavoitetta val-

10 takunnalliselle alueiden kehittämiselle ovat - alueiden kansallisen ja kansainvälisen kilpailukyvyn vahvistaminen - alueiden elinvoimaisuuden vahvistaminen ja alueellisten kehityserojen pienentäminen - alueellisten erityishaasteiden ratkaiseminen. Tavoitepäätöksen mukaan erilaisia alueita varten kehitetään räätälöityä politiikkaa. Alueille, joille keskusten vaikutus ei ulotu, suunnataan voimakkaita maaseutupoliittisia toimia. (Työ- ja elinkeinoministeriö 2008c.) Aluepolitiikkaa säätelee alueiden kehittämislaki. Myös maaseutupoliittinen järjestelmä on osittain mukana tässä laissa, sillä siinä säädetään alueiden kehittämisen välineistä ja niitä valmistelevista yhteistyöryhmistä. Alueiden kehittämislakia uudistetaan vuoden 2009 aikana valtioneuvoston aluepoliittisen tavoitepäätöksen mukaisesti. Myös valtiovarainministeriön aluehallinnon uudistamishanke (ALKU-hanke) aiheuttaa muutostarpeita alueiden kehittämislakiin. Lain muutoksen yhteydessä muun muassa arvioidaan yhteistyöryhmien asemaa sekä KOKO:sta (Alueellinen koheesio- ja kilpailukykyohjelma) aiheutuvia muutoksia muille erityisohjelmille. Maaseutu- ja aluepolitiikoilla on vahva yhteys alueidenkäytön suunnitteluun. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet (Ympäristöministeriö 2008b) ovat osa maankäyttö- ja rakennuslain mukaista alueidenkäytön suunnittelujärjestelmää. Tavoitteet on otettava huomioon ja niiden toteuttamista on edistettävä valtion viranomaisten toiminnassa, maakuntien suunnittelussa ja muussa alueidenkäytön suunnittelussa. Ne linjaavat valtakunnallisesti merkittäviä alueidenkäytön kysymyksiä ja täydentävät kaavojen sisältövaatimuksia. Valtioneuvosto tarkisti vuodelta 2000 olleita valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita vuonna 2008 ja tarkistetut tavoitteet tulivat voimaan 1.3.2009. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet tähtäävät aluerakenteen tasapainoiseen kehittämiseen. Aluerakenteen ja alueidenkäytön kehittäminen perustuu ensisijaisesti alueiden omiin vahvuuksiin ja sijaintitekijöihin. Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaan maaseudun alueidenkäytössä ja sen suunnittelussa on edistettävä kaupungin ja maaseudun vuorovaikutusta, kyläverkoston kehittämistä ja olemassa olevien rakenteiden hyödyntämistä. Elinkeinotoiminnan ja muun toimintapohjan monipuolistaminen sekä uusien pysyvien asukkaiden tarve on myös otettava huomioon. Elinympäristön laatu on varmistettava muun muassa turvaamalla terveellinen ja hyvälaatuinen vesi ja ottamalla huomioon jätevesihaittojen ehkäisy. Alueidenkäytössä on myös varmistettava, että valtakunnallisesti merkittävät kulttuuri- ja luonnonarvot säilyvät, ja että luonnonvarojen saatavuus turvataan tuleville sukupolville. Hyvät ja yhtenäiset peltoalueet sekä laajat metsätalousalueet tulee säästää muulta maankäytöltä. Tavoitteiden tarkistuksessa kiinnitettiin lisäksi erityistä huomiota ilmastonmuutoksen haasteisiin. Alueidenkäytössä tulee ottaa huomioon tulvavaara-alueet ja on pyrittävä ehkäisemään tulviin liittyvät riskit. Kaavoituksessa on myös varauduttava lisääntyviin myrskyihin, rankkasateisiin ja taajamatulviin. Energian säästämistä sekä uusiutuvien energialähteiden ja kaukolämmön käyttöedellytyksiä on edistettävä. Maaseutupolitiikan kannalta on tärkeää, että alueidenkäytön suunnittelussa otetaan huomioon maaseudun asutusrakenteen ominaispiirteet ja asukkaiden asumisodotukset. Maakuntien keskusalueiden vahvistamista ei pidä tehdä reuna-alueiden kustannuksella, vaan asumisen edellytykset on turvattava kaikilla maaseutualueilla. Taajamien lisäksi vahvistetaan maaseudun kylämäistä asutusta ja annetaan mahdollisuus yksilöllisiin ratkaisuihin asumispaikan valinnassa ja rakennustavassa. Maaseutupoliittinen kokonaisohjelma ja

11 valtioneuvoston maaseutupoliittinen selonteko toteuttavat ja syventävät hallitusohjelman ja valtioneuvoston aluepoliittisen tavoitepäätöksen linjauksia, joissa painotetaan alueiden elinvoimaisuuden vahvistamista, alueellisten kehityserojen pienentämistä ja erityisesti harvaan asutun maaseudun kehittämistä. Kokonaisohjelmassa ja selonteossa otetaan huomioon Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet. 1.2 Maaseudun tehtävät Maaseutu on olennainen ja arvokas osa suomalaista yhteiskuntaa. Se on keskuksiin monin tavoin linkittyvä, mutta luonteeltaan omanlaisensa alue, jonka olemassaololla ja saavutettavuudella on yhteiskunnallinen arvo sinänsä. Maaseudun arvo liittyy muun muassa koko yhteiskunnalle välttämättömiin elinkeinoihin, kulttuuriperinnön ja luonnon monimuotoisuuden säilyttämiseen sekä ekosysteemipalvelujen tuottamiseen (ihmisen luonnosta saamat aineelliset ja aineettomat hyödyt). On merkille pantavaa, että suurin osa kaupunkiyhteiskunnallekin välttämättömistä ekosysteemipalveluista tuotetaan maaseudulla. Erityyppisillä alueilla on omat tehtävänsä. Alueellinen työnjako riippuu kulloisestakin yhteiskunnan kehitysvaiheesta sekä vallitsevista arvoista, kulttuurista ja instituutioista. Maaseudun perinteinen tehtävä yhteiskunnan alueellisessa työnjaossa on ollut tuottaa raaka-aineita, kuten elintarvikkeita, puuta ja maa-aineksia. Maaseudun aineelliset ja aineettomat resurssit ovat edelleen olennainen osa Suomen kilpailukykyä ja ne luovat taloudellisia edellytyksiä hyvinvoinnille. Raaka-aineiden tuottaminen on suhteellisesti tärkeämpää harvaan asutulla ja ydinmaaseudulla kuin kaupunkien läheisellä maaseudulla. Alkutuotannosta on tuottavuuden parannuttua vapautunut sodan jälkeen puoli miljoonaa työllistä muille toimialoille. Tämä vapautunut työvoima on ollut maaseudun voimavara, jota monet keskukset ovat voineet kehityksessään ja kasvussaan hyödyntää. Suomen talouden monipuolistuminen, elintason nousu ja kansallinen kilpailukyky ovat perustuneet paljolti tähän rakennemuutokseen ja työvoimalähteeseen. Enää työvoima ei kuulu maaseudun tärkeimpiin resursseihin. Maan sisäisellä muuttoliikkeellä ei työvoiman tarjonnan säätelijänä ole enää samaa roolia kuin ennen. Nyt maaseudun työvoimareservi on ehtymässä, ja työvoimaa tarvitaan maaseudun omiin tarpeisiin. Maaseudun tehtävä yhteiskunnassa perustuu maaseutuympäristöön monipuolisena ihmisten hyvinvoinnin lähteenä. Maaseudun voimavarat ja mahdollisuudet, kuten viihtyisä asuinympäristö, luonnonrauha sekä matkailu- ja virkistyspalvelut, ovat tulevaisuudessa entistä tärkeämpiä taloudellisen kilpailukyvyn tekijöitä ja hyvinvoinnin lähteitä. Hyvä luonnon- ja kulttuuriympäristön tila on edellytys maaseudun elinvoimaisuudelle ja kilpailukyvylle. Olennaista kuitenkin on ihmisten määrän ja heidän hyvinvointinsa kehitys. Tämä uusi tehtävä kansakunnan hyvinvoinnin välttämättömänä rakentajana muuttaa maaseutua ja sen luonnetta. Tehtävä tarjoaa monia mahdollisuuksia maaseudun elinkeinopohjan vahvistamiselle ja monipuolistamiselle. Uutta liiketoimintaa syntyy erityisesti palvelualoille. Maaseutuympäristö virkistyksen tarjoajana ja maaseutu ruuan tuotantoalueena on suomalaisille yhä tärkeämpi osa maaseudun tuottamaa hyvinvointia. Ihmisten tarpeiden varaan voi rakentua uutta hyvinvointiteknologian tuotantoa. Maaseudun kilpailukyky asuinympäristönä vahvistuu ja etätyöntekijöiden suhteellinen osuus maaseudun asukkaista kasvaa. Nykyisen työikäisen väestön ikääntymisen seurauksena työtilaisuuksia avautuu myös maaseudulla runsaasti. Monenlaiset elämänprojektit ovat maaseudulla mahdollisia, ja monimuotoisuus säilyy maaseudun tunnusomaisena piirteenä.

12 1.3 Maaseutupolitiikan paradigma Kansainvälisessä maaseutupoliittisessa keskustelussa, ja vähitellen myös käytännöissä, on vahvistunut näkökulma, jota OECD kutsuu maaseutupolitiikan uudeksi paradigmaksi. Paradigmalla tarkoitetaan oikeana pidettyä ja yleisesti hyväksyttyä teoriaa tai viitekehystä. Maaseutupolitiikan uusi paradigma korostaa politiikan alueperusteisuutta: Politiikan kohteena ovat maaseutualueet ja niiden monet toimijat, väestöryhmät ja elinkeinot. Tavoitteena on alueiden kilpailu- ja toimintakyvyn parantaminen niiden omista lähtökohdista käsin. Maaseudun käyttämättömien voimavarojen selvittäminen ja hyödyntäminen on keskeistä. Maaseutupolitiikka perustuu keskushallinto-ohjauksen sijaan monitasoiseen hallintaan (governance) hallinnon eri tasojen, kansalaisyhteiskunnan ja yksityisen sektorin kesken. Aikaisemmin maaseutupolitiikka ja maaseutu on nähty kapeammin vain maatalouselinkeinon näkökulmasta. Maaseutupoliittisen kokonaisohjelman näkökulma on uuden paradigman mukainen. Maaseutupolitiikan uuden paradigman taustalla on paradoksi, johon OECD:n maaseutuasiantuntijat ovat törmänneet jäsenvaltioiden maaseutupolitiikkaa tutkiessaan: vaikka maaseudun haasteet ja mahdollisuudet ovat hyvin moninaisia, julkiset kehittämistoimet ja rahoitus ovat keskittyneet lähinnä yhden sektorin, maatalouden, tukemiseen. OECD:n näkemys on, että maatalouden tuet eivät edistä maaseudun elinvoimaa kokonaisvaltaisesti, vaikka ne tuovatkin runsaasti taloudellisia resursseja maaseutualueille. Maaseudun kokonaiskehityksen kannalta maatalouden tukipolitiikka on ongelmallista, koska maataloustuet eivät ensisijaisesti kohdistu tukea tarvitsevalle alueelle, vaan yhteen elinkeinoon. OECD:n jäsenvaltioissa on kuitenkin havaittavissa muutosta kohti kattavampaa ja yhtenäisempää maaseutupolitiikkaa. Maaseutupolitiikan paradigmanmuutoksen taustalla on kolme tekijää, jotka vaikuttavat samansuuntaisesti eri OECD-maissa. Ensinnäkin maaseutupolitiikan painopiste on siirtynyt haittojen kompensoimisesta maaseudun vahvuuksien hyödyntämiseen. Toiseksi maatalouspolitiikan mahdollisuudet maaseudun kehittämisessä ovat rajallisia, ja kansainväliset paineet maatalouspolitiikan uudistamiseen ovat kasvaneet. Lisäksi aluepolitiikassa on otettu käyttöön uusia välineitä, kuten alueellistaminen ja toimintojen hajauttaminen. 1.4 Maaseutupolitiikan kehittyminen Maaseutupolitiikka on uusi politiikanala, joka on alkanut eriytyä omakseen vasta harvoissa maissa. Suomi on yksi pisimmälle ehtineistä. 1900-luvun alkupuoliskolla iso osa yhteiskunnan toiminnoista oli tavalla tai toisella maaseudun kehittämistä, mutta siitä ei puhuttu maaseutupolitiikkana. Aluepolitiikan vahvoina vuosikymmeninä 1950 1970-luvuilla maaseutupolitiikka oli osa aluepolitiikkaa. 1980-luku on arvioitu vielä aluepoliittiseksi maaseudun kehittämiseksi, joskin maaseutupolitiikka käsitteenä alkoi silloin nousta esiin. Nykymuotoinen maaseutupolitiikka alkoi maaseudun kehittämisprojektin perustamisella 1988. Se oli Suomessa toteutetun Euroopan neuvoston maaseutukampanjan merkittävin tulos. Kehittämisprojektia seurasi maaseutupolitiikan neuvottelukunta, ja sen jälkeen vuodesta 1995 lähtien on toiminut Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä. Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä on suunnitelmallisesti rakentanut maaseutupolitiikan järjestelmää. Se on koko 21-vuotisen historiansa ajan ollut maaseutupolitiikan uuden paradigman mukainen niin kokoonpanoltaan kuin toimintatavoiltaan. Valtioneuvoston maaseutupoliittiset periaatepäätökset, selonteot ja erityisohjelmat on laadittu uuden paradigman mukaisiksi.

13 OECD:n tekemässä Suomen maaseutupolitiikan maatutkinnassa (OECD 2008a) Suomea pidetään maaseutupolitiikan edelläkävijänä ja suomalaista maaseutupolitiikan mallia ainutlaatuisena. Yhtenä perusteluna on Suomen tapa jakaa maaseutupolitiikka laajaan ja suppeaan. Jako yhdistää toimivasti kokonaissuunnitelman (grand plan) ja kapean erikoisalan politiikan (niche policy). Muita perusteita ovat Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän rooli, tuloksekas ja kattava toimintaryhmätyö sekä vahvistuva kylätoiminta. OECD arvioi Suomen pystyneen soveltamaan EU:n ohjelmavälineitä omiin olosuhteisiinsa hyvin. Suomen maaseutupolitiikan ja sen järjestelmän kehittymisen osatekijät voidaan tiivistää seuraaviin kohtiin: - Käsitys maaseudusta ja maaseutupolitiikasta on avartunut. Maaseutupolitiikan kokonaisuus on monipuolinen ja siihen kuuluu runsaasti muitakin elementtejä kuin maatalouden kehittäminen. Maaseudun monimuotoisuus ymmärretään ja maaseutua tarkastellaan monenlaisina aluetyyppeinä ja yhteisöinä. Maaseudun ja kaupungin vuorovaikutus on osa sekä maaseutu- että kaupunkipolitiikan sisältöä. - Maaseutupolitiikan järjestelmä on kehittynyt. Toiminnan kaikilla tasoilla alkaa olla poikkihallinnollisesti maaseudun kysymyksiä tarkastelevia ja valmistelevia toimielimiä. Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän asema on vakiintunut ja sen tehtävät ovat laajentuneet keskushallinnossa. YTR:n teemaryhmien ote teemoistaan on voimistunut. Toimintaryhmät kattavat koko Suomen maaseudun ja ne ovat kehittymässä yhä vahvemmiksi seudullisiksi toimijoiksi. Järjestelmä ei kuitenkaan ole vielä valmis; maakunnan yhteistyöryhmien maaseutujaostot ovat vielä asemaltaan epävakaita, eikä kylien asemaa merkittävinä maaseudun kehittäjinä tunnusteta vielä riittävän laajalti. Järjestelmän välttämättömät poliittiset osat ovat eduskunnan maaseutuverkosto, joka on toiminut vuodesta 2001 lähtien, ja vuodesta 2004 lähtien toiminut maaseutupoliittinen ministeriryhmä. - Maaseutupoliittista kokonaisohjelmaa on kehitetty laajan maaseutupolitiikan välineenä. Kokonaisohjelma on YTR: n toimintaohjelma. Sen toimenpiteiden toteutumista tukevat valtioneuvoston linjaukset, jotka annetaan periaatepäätöksenä, selontekona eduskunnalle tai maaseutupoliittisen erityisohjelman muodossa. YTR:n kokonaisohjelman ja valtioneuvoston poliittisen asiakirjan yhtäaikaisuus ja kytkeytyminen toisiinsa ovat olennainen metodinen vahvuus. - Maaseutupolitiikan toimijakenttä on laajentunut ja maaseutuasiantuntijoiden määrä on kasvanut. Maaseutupolitiikka on pystynyt mobilisoimaan olennaisesti enemmän vastuunkantajia ja kehittämistyöntekijöitä kuin aikaisemmin. Maaseudun kehittämistä päätyönään tekevien organisaatioiden ja henkilöiden määrä on lisääntynyt. - Maaseutuosaamista on syvennetty. Maaseudunkehittäjien koulutus on laajentunut ja monipuolistunut (muun muassa maaseutualan monitieteiset maisteriopinnot, Rural Studies ja maaseudun kehittäjän erikoisammattitutkinto). Samalla maaseutututkimuksen yksikköjä on laajennettu alueellisesti ja osin alakohtaisestikin kattaviksi. Maaseutututkimusta vahvistamaan on perustettu yhdeksän maaseutuprofessuurin verkosto. - Maaseudun kehittämistyöhön on osoitettu lisää rahaa, ja etenkin hankevarat ja -toiminta lisääntyivät kymmenen ensimmäisen EU-jäsenyysvuoden aikana. Tosiasian kääntöpuolella on samanaikainen niin yksityisten kuin julkisten palveluiden keskittyminen ja vetäytyminen pois maaseudulta. Kaiken kaikkiaan maaseudun kehittämiseen käytettävissä olevat

14 1980-luku Maaseutupolitiikan synty 1988 Euroopan Neuvoston Elävä maaseutu -kampanja 1950-luku Maaseutuelinkeinojen lautakunta t 1960- ja 1970-luku Aluepolitiikassalitiik paino maaseudulla 1981 Maaseutua koskeva valtioneuvoston t periaatepäätös 1981 Maaseudun kehittämistoimikunta 1987 Maaseutua koskeva valtioneuvoston t periaatepäätös 1992 1994 Maaseutupolitiikan neuvottelu- kunta 1983 Maaseudun kehittämistyöryhmä y 1988 1991 Maaseudun kehittämisprojekti 1966 1981 Kehitysaluelait 1993 Hallituksen 1. maaseutu- poliittinen selonteko 1. suun- nitelma 2. suun- nitelma Ensimmäinen maininta maaseutupolitiikasta 1991 1. maaseutupoliittinen ohjelma 1972 Maaseudun suunnittelun seura 1970-luku Kylätoimintaliike Kylätoimikuntia perustettiin Kylätoiminnan institutionalisoituminen Juuret Suunnitteluvaihe Täytäntöönpano Kuva 1. Suomalaisen maaseutupolitiikan kehittyminen (Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä 2008b: 11; alkuperäinen lähde: OECD 2008a: 93).

15 1995 Suomi liittyy Euroopan Unioniin EU-ohjelmat 1995 1999 LEADER II Tavoite 5b, 6 YMP EU-ohjelmat 2000 2006 LEADER + Tavoite 1, 2 YMP EU-ohjelmat 2007 2013 Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelma (ml. LEADER), Alueellinen kilpailukyky ja työllisyys -tavoite, YMP 1995 1999 1. maaseutupolitiikan yhteistyö- ryhmä 2000 YTR tunnustetaan lainsäädännössä 1999 2002 2. maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä 2001 Maaseutua koskeva valtioneuvoston periaatepäätös 2002 2005 3. maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä 2005 2008 4. maaseutupolitiikan yhteistyö ryhmä ryhmä ryhmä yhteistyö- 2009 2020 Hallituksen 2. maaseutu- poliittinen selonteko 2008 2013 5. maaseutupolitiikan yhteistyö- ryhmä Määritellään laaja ja suppea maaseutupolitiikka 1996 2. maaseutupoliittinen ohjelma 2001 2004 3. maaseutupoliittinen ohjelma 2005 2008 2008 4. maaseutupoliittinen ohjelma 2009 2013 2013 5. maaseutupoliittinen ohjelma 2002 Alueiden kehittämislaki 2005 2006 2007 2010 1. erityisohjelma 2. erityisohjelma YTR:n maaseutupoliittinen verkosto 1997 Suomen kylätoimintayhdistys SYTY ry Kyläyhdistyksiä yhä enemmän Paikalliset toimintaryhmät vaihe Eurooppalaistuminen

16 varat ovat vähentyneet, mutta ilman EUohjelmia tilanne olisi vielä huonompi. - Maaseudun pk-yrityksiä kohdellaan kehittämistyössä tasapuolisemmin kuin ennen. Elinkeino-, maatalous- ja työvoimahallinnon määritelmät tukikelpoisista yrityksistä ja varsinkin niiden edellytyksistä saada yritystukea ovat lähentyneet, eikä näiden tukien katveessa ole enää väliinputoajia. - Kansainvälinen maaseutupoliittinen yhteistyö ja tiedonvälitys ovat lisääntyneet. Yhteistyöfoorumeita on useita: komission ja sen verkostoyksikön (Euroopan maaseutuverkosto) sekä OECD:n järjestämät konferenssit ja seminaarit; maaseutupoliittisten yhteistyöjärjestöjen toiminta (muun muassa European Rural Alliance, Pre-Accession Partnerships for Rural Europe PREPARE, Hela Norden Ska Leva); kansainvälinen Leader-toiminta; rajat ylittävät hankkeet (muun muassa edellisten ohjelmakausien Interreg ja nykyisen ohjelmakauden Euroopan alueellinen yhteistyö -tavoite) sekä monimuotoinen kansainvälinen tutkijayhteistyö. Luetellut maaseutupolitiikan ja sen järjestelmän kehittymiseen liittyvät asiat ovat pääosin rakenteellisia. Rakenteiden muuttaminen, kuten esimerkiksi uusien politiikan työvälineiden kehittäminen, vaatii pitkäjänteistä työtä. Tarve näiden välineiden kehittämiseen on jatkuva. Maaseutupolitiikan järjestelmän kehittyminen ja sitä kautta politiikan tulokset riippuvat lähivuosina ennen kaikkea siitä, missä määrin sektorihallintojen toimia ja varoja sekä EU-ohjelmien määrärahoja kohdennetaan maaseutupolitiikan linjausten mukaisesti.

17 2. Maaseudun nykytila, muuttuva toimintaympäristö ja merkitys 2.1 Maaseudun nykytila erilaisilla maaseutualueilla Maaseututyypit Maaseutualueet ovat monimuotoisia ja vaihtelevia. Tämän vuoksi maaseudulle ei ole olemassa yhtä yksiselitteistä määritelmää. Suomessa käytetään maaseudun kolmijakoa, jossa maaseudun kunnat jaetaan kolmeen tyyppiin: kaupunkien läheiseen maaseutuun, ydinmaaseutuun ja harvaan asuttuun maaseutuun. Näiden kuntien pinta-ala on noin 90 prosenttia koko maan maapinta-alasta. Koko maan väestöstä noin 42 prosenttia asui vakituisesti maaseudun kolmijaon mukaisissa maaseutukunnissa vuonna 2004. Haja-asutusalueiden ja alle 500 asukkaan taajamien asukasluku oli samana vuonna noin viidennes koko maan väestöstä. Kolmijako tehtiin ensimmäisen kerran vuonna 1993 ja se on päivitetty vuosina 2000 ja 2006 (Maa- ja metsätalousministeriö 2006). Maaseututyypit määritellään seuraavasti: Kaupunkien läheinen maaseutu. Näillä alueilla on parhaat kehittymisedellytykset. Asukkailla on mahdollisuus käydä työssä lähikaupungeissa. Maatalous- ja muilla yrittäjillä on monipuoliset lähimarkkinat. Monet kaupunkien läheisen maaseudun kunnista saavat muuttovoittoa ja etenkin lapsiperheet suosivat näitä alueita. Muuttovoiton ansiosta monet kaupunkien läheisen maaseudun kunnat, joukossa myös pieniä kaupunkeja, pystyvät monipuolistamaan palvelujaan ja tekemään investointeja, mutta säilyttävät silti taloudellisen liikkumavaransa. Hyvinvointi on maan parasta tasoa kaupunkien läheisellä maaseudulla. Ympäristönäkökulmasta kaupunkien läheinen maaseutu on kaikista haasteellisin, sillä siellä yhdyskuntarakenteeseen ja sujuvan joukkoliikenteen järjestämiseen on kiinnitettävä huomiota liikenteen päästöjen hillitsemiseksi. Ydinmaaseutu. Alue on vahvaa alkutuotantoaluetta. Paikka paikoin on maaseudulla sijaitsevia teollisuuden toimialakeskittymiä. Ydinmaaseudulla on myös erikoistuneen alkutuotannon keskittymiä: sikataloutta, turkistarhausta, lasinalusviljelyä ja siipikarjataloutta. Maatalouden rakennemuutos vaikuttaa voimakkaimmin ydinmaaseudun kuntien elinkeinorakenteeseen. Ydinmaaseudun läheisyydessä on useita keskisuuria keskuksia. Alueen kuntakeskukset ovat toiminnoiltaan monipuolisia, ja useimmat kylät ovat elinvoimaisia. Ydinmaaseudun kunnat sijoittuvat pääosin Etelä- ja Länsi- Suomeen. Harvaan asuttu maaseutu. Tämän alueen uhkana on huonon kehityksen kierre: nuoret muuttavat pois, palvelut kaikkoavat, maatalous vähenee, uudet työpaikat eivät riitä korvaamaan perinteisten työpaikkojen poistumaa, vanhusväestön määrä lisääntyy, ja kuntien taloudellinen kantokyky on kovilla. Kasvukauden lyhyys ja luonnon asettamat muut reunaehdot salpaavat alkutuotannon kehittymisedellytyksiä. Harvaan asutulla maaseudulla on kuitenkin myös kilpailukykyisiä teollisia ja kaupallisia yrityksiä ja voimistuvia matkailu- ja kaivospaikkakuntia sekä elinvoimaisia kyliä. Valtaosa harvaan asutun maaseudun kunnista sijaitsee Itä- ja Pohjois-Suomessa. Maaseudun kolmijaon päivityksessä vuonna 2006 niin kaupunkien läheisen maaseudun kuin harvaan asutun maaseudun osuudet

18 kasvoivat ydinmaaseudun kustannuksella, ja harvaan asutun maaseudun alue siirtyi yhä etelämmäksi. Muutos kertoo sekä keskusten myönteisistä, mutta alueellisesti rajallisista kasvuvaikutuksista maaseudulle, että nykyistä voimakkaamman maaseutupolitiikan tarpeesta. Kehitystrendejä maaseututyypeittäin Maaseudun yleiset kehitystrendit vaihtelevat maaseututyypin mukaan. Kaupunkien läheisellä maaseudulla kehitys on ollut myönteisintä, kun taas harvaan asuttu maaseutu on joutunut kohtaamaan yhä mittavampia haasteita. Seuraavassa tarkastellaan lyhyesti muutamien keskeisimpien muuttujien kehitystrendejä maaseututyypeittäin. Väestökehitys ja muuttoliike Väestökehitys oli hyvin vaihtelevaa eri aluetyyppien välillä vuosina 1995 2005 (Kuva 2). Harvaan asutulla maaseudulla vuotuinen väestökato oli joka vuosi yli prosentin luokkaa, huonoimmillaan 1990-luvun lopulla yli 1,5 prosenttia. Myös ydinmaaseudulla väestö väheni, muttei yhtä nopeasti kuin harvaan asutulla maaseudulla. Vuodesta 2000 lähtien sekä harvaan asutun että ydinmaaseudun väestökato pienentyi tasaisesti. Kaupunkien läheisellä maaseudulla väestönkasvu oli puolestaan kiihtyvää vuosina 1995 2005. Muuttoliike vaikuttaa voimakkaasti väestökehitykseen. Nettomuutto suhteessa väkilukuun kehittyi lähes samansuuntaisesti kuin vuotuinen väestönmuutos aluetyypeittäin 1995 2005. Vuosina 2000 2004 harvaan asutun maaseudun ja ydinmaaseudun muuttotappio pienentyi, mutta vuonna 2005 tilanne kääntyi taas huonompaan suuntaan. Kaupunkien läheisellä maaseudulla muuttovoitto puolestaan kasvoi vuosina 1995 2005. Kaupunkien suhteellisen muuttovoiton se ylitti 1990-luvun lopulla (Maa- ja metsätalousministeriö 2006). Muuttoliike vaikuttaa eritavoin muuttotappio- ja muuttovoittokuntiin. Poismuutolla on merkittäviä vaikutuksia lähtöalueilla. Nuoret ja koulutetut henkilöt ovat muita taipuvaisempia lähtemään maaseutualueilta, ja heidän lähtönsä näkyy paitsi maaseutuyhteisöjen ikääntymisessä myös työvoiman koossa ja koulutustasossa. Lähtöalueilla julkisten palvelujen rahoittamiseen tarvittavat verotulot laskevat. Vaikka joidenkin julkisten palvelujen, kuten koulujen, tarve vähenee, esimerkiksi terveys- ja sosiaalipalvelujen tarve kasvaa. Muuttoliike kumuloituu siten, että se kasvattaa muuttajia saavien alueiden vetovoimaa entisestään ja heikentää puolestaan lähtöalueiden väestöpohjaa. Lähtökunnissa valmiit perusrakenteet, palvelut ja asunnot jäävät yhä vähemmälle käytölle, ja tulokunnissa joudutaan rakentamaan lisää yleistä infrastruktuuria, päiväkoteja, kouluja ja asuntoja. Väestörakenne eri maaseututyypeillä on sukupuolen mukaan tarkasteltuna vinoutunut. Harvaan asutulla ja ydinmaaseudulla asuu enemmän miehiä kuin naisia, kun taas kaupungeissa naiset ovat enemmistönä. Sekä miesten että naisten määrä on harvaan asutulla ja ydinmaaseudulla vähentynyt ja noussut kaupunkien läheisellä maaseudulla ja kaupungeissa. (Taulukko 1.) Pohjoismaiden väestörakenteeltaan vinoutuneimmat alueet ovat Suomessa. Vuonna 2007 väestörakenteen hankalin tilanne oli joissakin Itä-Lapin kunnissa sekä muutamissa Turun saariston kunnissa, joissa paikoin 15 64-vuotiaiden ikäluokassa kymmentä miestä kohden oli 6,5 naista. Maaseutuväestön ikärakenne on sukupuolen mukaan tarkasteltuna vinoutunut. Maaseudulla asuu enemmän työikäisiä miehiä kuin naisia, ja enemmän yli 64-vuotiaita naisia kuin miehiä. Suomessa naisten elinajanodote on korkeampi kuin miehillä, mikä selittää sen, että kaikilla aluetyypeillä asuu enemmän yli 64-vuotiaita naisia kuin miehiä. Erityisesti nuoret naiset muuttavat maaseudulta kaupunkeihin, mikä vaikuttaa laskevasti

19 Kuva 2. Vuotuinen väestönmuutos aluetyypeittäin 1995 2005 (%) (MMM 2006). Taulukko 1. Väestömäärä sukupuolen mukaan 1995 2005 (Tilastokeskus). VÄESTÖMÄÄRÄ SUKUPUOLEN MUKAAN Miehet Naiset Yhteensä Kaupungit 1995 1385258 1519498 2904756 Kaupunkien läheinen maaseutu 2005 1483919 1605916 3089835 1995 370580 372505 743085 2005 405518 405531 811049 Ydinmaaseutu 1995 448108 453147 901255 Harvaan asuttu maaseutu 2005 428901 426795 855696 1995 287755 279975 567730 2005 254021 244988 499009

20 Kuva 3. Väestörakenteen tasapaino kuntatyypeittäin 2005 (OECD 2008a: 43). Taulukko 2. Ikärakenteen kehitys 1995 2005 eri aluetyypeillä sukupuolen mukaan (%) (Tilastokeskus). IKÄRAKENTEEN KEHITYS 1995 2005 ERI ALUETYYPEILLÄ SUKUPUOLEN MUKAAN (%) 0 14-vuotiaat (%) 15 64-vuotiaat (%) yli 64 vuotiaat (%) Miehet Naiset Miehet Naiset Miehet Naiset Kaupungit 1995 19,3 17,0 71,0 66,7 9,7 16,4 Kaupunkien läheinen maaseutu 2005 17,4 15,5 71,0 67,1 11,6 17,4 1995 22,3 21,1 68,3 64,3 9,4 14,7 2005 21,5 20,7 67,0 63,8 11,5 15,5 Ydinmaaseutu 1995 20,4 19,1 65,8 59,4 13,8 21,5 Harvaan asuttu maaseutu 2005 18,1 17,3 65,6 59,7 16,3 23,0 1995 19,2 18,8 66,8 59,7 14,1 21,5 2005 15,6 15,4 65,6 58,8 18,8 25,8

21 Taulukko 3. Väestöllinen huoltosuhde eri aluetyypeillä 2005 (Tilastokeskus). VÄESTÖLLINEN HUOLTOSUHDE ERI ALUETYYPEILLÄ 2005 (alle 15-vuotiaiden ja 65 vuotta täyttäneiden määrä sataa 15 64-vuotiasta kohti) Yli 65-vuotiaiden osuus koko väestöstä (%) 0 14-vuotiaiden osuus koko väestöstä (%) Väestöllinen huoltosuhde Kaupungit 14,7 16,4 45,0 Kaupunkien läheinen maaseutu 13,5 21,1 53,0 Ydinmaaseutu 19,6 17,7 59,6 Harvaan asuttu maaseutu Koko maa (kuntien keskiarvo) 22,3 15,5 60,7 16,0 17,3 49,8 maaseutualueiden syntyvyyteen, ja tämä vinouttaa väestörakennetta edelleen. Toisaalta maaseudulle muuttaneiden joukossa on enemmän naisia kuin miehiä. (Högbacka 2005.) Kaupunkien läheisellä maaseudulla on Suomen korkein syntyvyys (Kuva 3). Korkein kuolleisuus ja vanhin ikärakenne puolestaan on harvaan asutulla maaseudulla, jossa vuonna 2005 yli 64-vuotiaita oli yli 22 prosenttia (miehistä 18,8 % ja naisista 25,8 %) (Kuva 3 ja Taulukko 2). Vuosina 1995 2005 yli 64-vuotiaiden osuus kasvoi kaikissa maaseututyypeissä. Voimakkainta ikääntyminen on ollut harvaan asutulla maaseudulla. Ikääntyminen nähdään usein yksipuolisesti maaseudulle kielteisenä ilmiönä toisaalta eläkeläiset ovat entistä aktiivisempia ja myös merkittävä voimavara maaseudulla. Kaupungeissa ja kaupunkien läheisellä maaseudulla väestörakenteen tasapaino on positiivinen, kun taas ydinmaaseudulla ja erityisesti harvaan asutulla maaseudulla se on negatiivinen (Kuva 3). Ennusteiden mukaan väestö vähenee suuressa osassa Suomea 18 54 prosenttia vuoteen 2040 mennessä, samalla kun kaupunkien ja niiden kehyskuntien väestömäärä kasvaa 15 60 prosenttia (OECD 2008: 43, sit. Tilastokeskus 2006). Demografinen huoltosuhde ilmaisee, kuinka monta alle 15-vuotiasta ja 65 vuotta täyttänyttä on sataa 15 64-vuotiasta (työikäistä) kohti (Taulukko 3). Vuonna 2005 huoltosuhde oli harvaan asutulla maaseudulla 60,7, ydinmaaseudulla 59,6, kaupunkien läheisellä maaseudulla 53,0 ja kaupungeissa 45,0. Koko maassa se oli 49,8. Kaupunkien läheisen maaseudun huoltosuhdetta heikentää lasten- ja varhaisnuorten suhteellisen suuri osuus sen väestöstä: 0 14-vuotiaiden osuus koko kaupunkien läheisen maaseudun kuntien väestöstä oli vuonna 2005 noin 21 prosenttia. Alueella sijaitsevat kunnat ovat usein muuttovoittoaluetta, jonne muutetaan rakentamaan oma koti ja perustamaan perhe. Yli 65 vuotta täyttäneiden osuus kaupunkien läheisen maaseudun väestöstä oli vuonna 2005 noin 13,5 prosenttia eli alueittain vertailtuna pienin. Harvaan asutulla maaseudulla ja ydinmaaseudulla huoltosuhdetta heikentää 65 vuotta täyttäneiden korkea osuus.

22 Kuva 4. Työttömyysaste työministeriön tietojen mukaan aluetyypeittäin 1995 2005 (%) (MMM 2006). Kuva 5. Valtionveronalaiset tulot/tulonsaaja aluetyypeittäin 1995 2003 (indeksi koko maa=100) (MMM 2006).

23 Ikääntyminen kasvattaa sosiaali- ja terveysmenoja. Demografisen huoltosuhteen heikentyminen Etelä-Suomessakin vaikuttaa koko hyvinvointivaltion järjestelmään. Eteläisen Suomen suuret maakunnat ovat tähän asti olleet hyvinvointivaltion tärkeitä rahoittajia. Jatkossa sosiaali- ja terveysmenojen lisäyspaineet tietyillä alueilla vaativat tulonsiirtojärjestelmältä enemmän joustavuutta. Koko järjestelmän kestävyys heikkenee resurssien vähenemisen myötä. Lapsi- ja nuoruusikäluokat pienenevät koko Suomessa. Peruskouluikäisten määrä vähenee vuodesta 2005 vuoteen 2010 noin 43 000 lapsella, 16 21-vuotiaiden määrä vähenee koko maan tasolla noin 10 prosenttia vuodesta 2005 vuoteen 2010. Muutos on suurin, 22 31 prosenttia, Itä- ja Pohjois-Suomessa Pohjois-Pohjanmaata lukuun ottamatta. Uudellamaalla nuorisoikäluokkiin kuuluvia tulee olemaan suunnilleen sama määrä vuonna 2020 kuin vuonna 2005. Työttömyys ja tulotaso Työttömyysaste pienentyi kaikilla aluetyypeillä 1990-luvun puolivälistä alkaen suhteellisen tasaisesti 2000-luvun alkuvuosiin saakka, jolloin kehitys tasaantui (Kuva 4). Maaseututyyppien väliset erot työttömyysasteessa säilyivät vuosina 1995 2005 lähes ennallaan työttömyyden ollessa korkein harvaan asutulla maaseudulla (vuonna 2005 noin 15 %) ja matalin kaupunkien läheisellä maaseudulla (vuonna 2005 noin 9 %). Harvaan asutulla maaseudulla työttömyys väheni siellä samalla, kun työvoima kokonaisuudessaan väheni. Osa työttömyyden vähenemisestä selittyy työttömien muutolla muille alueille sekä työvoiman siirtymisellä työvoiman ulkopuolelle esimerkiksi ikääntymisen seurauksena. Vaikka naisten osuus maaseudun väestöstä on laskenut, on naisten osuus maaseudun työvoimasta hieman noussut. Erityisesti paikkakuntaa vaihtavien naisten on kuitenkin havaittu työllistyvän miehiä huonommin. (Högbacka 2005.) Väestön tulotasossa on huomattavat erot maaseututyyppien välillä (Kuva 5). Harvaan asutun maaseudun tulotaso oli vuonna 2003 noin 75 prosenttia koko maan keskimääräisestä tulotasosta. Ydinmaaseudulla vastaava luku samana ajankohtana oli noin 85 prosenttia. Kaupunkien läheisellä maaseudulla tulotaso oli tarkastelujaksolla 1995 2003 likimäärin koko maan keskitasoa. Aluetyyppien väliset tuloerot pysyivät lähes ennallaan koko tarkastelujakson ajan. Työpaikat toimialoittain ja elinkeinorakenne Harvaan asuttua maaseutua lukuun ottamatta työpaikkojen kokonaismäärä kasvoi kaikilla aluetyypeillä vuosina 1995 2004. Työpaikkojen määrän kasvu johtui pääasiassa palvelualan työpaikoista, jotka lisääntyivät kaikilla aluetyypeillä kasvuprosentin vaihdellessa harvaan asutun maaseudun kahdeksasta prosentista kaupunkien läheisen maaseudun yli 30 prosenttiin (Kuva 6, Taulukko 4). Jalostustyöpaikkojen nopea lisääntyminen 1990-luvulla taittui laskuun 2000-luvun vaihteessa. Alkutuotannon työpaikkakato oli tasaista ja suhteellisesti samansuuruista eri maaseututyypeillä vuosina 1995 2005. Kaikilla maaseututyypeillä alkutuotannon työpaikoista hävisi noin kolmannes. Maaseudun elinkeinorakenne on muuttunut (Taulukko 5). Suurin muutos on ollut alkutuotannon osuuden pienentyminen ja palvelujen osuuden kasvu kaikilla aluetyypeillä. Vuosina 1995 2004 alkutuotannon työpaikkaosuus laski harvaan asutulla ja ydinmaaseudulla yli seitsemän prosenttiyksikköä ja vastaavasti palvelujen osuus kasvoi yli viisi prosenttiyksikköä. Myös jalostuksen työpaikkaosuus kasvoi hieman harvaan asutulla ja ydinmaaseudulla muista alueista poiketen. Julkisten palvelujen osuus työllistäjänä on maaseudulla merkittävämpi kuin kaupun-