Dnro 146/04.03.01/2016 Kh 2/27.6.2016 211, kunnanhallituksen päätös Lausunto kunnallisvalituksen johdosta / Uudenmaan ELY-keskuksen esitys pakolaisten vastaanottamisesta Uudenmaan alueen kunnille Kunnanhallitus 13.06.2016 187, 27.6.2016 Kunnanvaltuusto päätti 18.4.2016 38 antaa Kirkkonummen kunnasta kuntapaikan ELY-keskuksen osoittaman laskennallisen osuuden (92) mukaisesti kansainvälistä suojelua saaville henkilöille (kiintiöpakolaisia, oleskeluluvan saaneita alaikäisiä turvapaikanhakijoita ja muita oleskeluluvan saaneita turvapaikanhakijoita). Samalla kunnanvaltuusto päätti, että kuntapaikkojen antamisessa asetetaan etusijalle Kirkkonummen kunnan alueella sijaitsevissa vastaanottokeskuksissa asuvat. Helsingin hallinto-oikeuteen on saapunut 18.5.2016 kunnallisvalitus kunnanvaltuuston edellä mainitusta päätöksestä ja Helsingin hallinto-oikeus on pyytänyt lausuntoa valituksen johdosta. Lausunto on annettava hallinto-oikeudelle 22.6.2016 mennessä. Lausuntoaikaa on pidennetty 28.6.2016 saakka. Kunnanhallituksen johtosäännön 4 :n 16 kohdan nojalla kunnanhallitus antaa selityksen kunnanvaltuuston puolesta valtuuston päätöstä koskevaan valitukseen, jos kunnanhallitus katsoo, että kunnanvaltuuston päätöstä ei ole kumottava. Kunnanhallitus antaa johtosäännön nojalla kunnanvaltuuston 18.4.2016 38 päätöksestä tehdyn kunnallisvalituksen johdosta lausunnon hallinto-oikeudelle, jos kunnanhallitus katsoo, ettei kunnanvaltuuston päätöstä ole kumottava. Muussa tapauksessa hallinto-oikeudelle toimitettavan kunnan lausunnon antaminen saatetaan kunnanvaltuuston päätettäväksi. Kirkkonummen kunnan vuosittainen pakolaiskiintiö on kunnanvaltuuston päätöksen 3.2.2014 11 mukaisesti 15 henkilöä vuonna 2015 ja sen jälkeen 15 henkilöä joka toinen vuosi. Kirkkonummen kunnan vuosittainen pakolaiskiintiö on kuitenkin vuonna 2016 kunnanvaltuuston päätöksen 18.4.2016 38 mukaisesti yhteensä 92 kuntapaikkaa. Pakolaiskiintiö on vuodesta 2017 alkaen kunnanvaltuuston 3.2.2014 11 tekemän päätöksen mukaisesti 15 henkilöä joka toinen vuosi. Valitusperuste liittyen alijäämän kattamiseen Valittaja on esittänyt, että kunnanvaltuuston päätös vastaanottaa Kirkkonummen kuntaan 92 pakolaista, vie kunnan talouden vuonna 2016 vähintään 84.674 euroa alijäämäiseksi ja on näin ollen lainvastainen ottaen huomioon, että talous tulee olemaan alijäämäinen viidettä vuotta yhtäjaksoisesti. Kuntalain (410/2015) 110.3 :n nojalla taloussuunnitelman on oltava tasapainossa tai ylijäämäinen. Kunnan taseeseen kertynyt alijäämä tulee kattaa enintään neljän vuoden kuluessa tilinpäätöksen vahvistamista seuraavan vuoden alusta lukien. Kunnan tulee taloussuunnitelmassa päättää yksilöidyistä toimenpiteistä, joilla alijäämä
mainittuna ajanjaksona katetaan. Kuntalain 148 nojalla 110 :n 3 momentissa säädettyä velvollisuutta kattaa kunnan taseeseen kertynyt alijäämä sovelletaan ensimmäisen kerran tilikauden 2015 tilinpäätöksessä taseeseen kertyneeseen alijäämään. Sen estämättä, mitä 110 :n 3 momentissa säädetään velvollisuudesta kattaa kunnan taseeseen kertynyt alijäämä, alijäämän tulee olla katettu viimeistään tilikauden 2022 tilinpäätöksessä, jos kunnan taseeseen kertynyt alijäämä on tilikauden 2015 tilinpäätöksessä yli 500 euroa asukasta kohden. Uuden kuntalain voimaan tullessa voimassa olleen kuntalain 65 :n 3 momentin säännöksiä taloussuunnitelman yhteydessä alijäämän kattamiseksi päätetyistä yksilöidyistä toimenpiteistä sovelletaan vuoden 2016 loppuun. Alijäämän kattamisvelvollisuutta koskevaa uutta kuntalain (410/2015) 110.3 :n säännöstä sovelletaan ensimmäisen kerran lain voimaantulovuoden eli tilikauden 2015 taseeseen kertyneeseen alijäämään. Mainitun tilikauden taseeseen kertynyt alijäämä tulee siten kattaa viimeistään vuoden 2020 tilinpäätöksessä. Jos vuoden 2015 taseeseen kertynyt alijäämä on yli 500 euroa asukasta kohden, alijäämän kattamisvelvollisuutta lykätään vielä niin, että alijäämän tulee olla katettu vasta viimeistään tilikauden 2022 tilinpäätöksessä. Tällä halutaan turvata lain voimaan tullessa kaikkein alijäämäisimmille kunnille riittävä aika sopeutua tiukempaan alijäämän kattamisvelvollisuuteen. Uuden säännöksen mukaan kunnan tulee päättää suoraan taloussuunnitelmassa yksilöidyistä toimenpiteistä, joilla alijäämä katetaan enintään neljän vuoden kuluessa. Siirtymäsäännöksen 1 momentin mukaan 110.3 :n velvollisuutta sovelletaan ensimmäisen kerran tilikauden 2015 taseeseen kertyneeseen alijäämään. Nämä alijäämät ovat tiedossa vuonna 2016, ja ne tulee kattaa viimeistään vuoden 2020 tilinpäätöksessä. (Kuntalakitausta ja tulkinnat, Harjula ja Prättälä 2015 s. 972). Kirkkonummen kunnan tulos on ollut alijäämäinen vuosina 2012-2015. Vuonna 2015 kunnan taseen ylijäämä oli kuitenkin vielä 20,6 milj. euroa. Kuntalaissa tarkoitettu taseen alijäämän kattaminen suunnittelukautena ei siis tältä osin ainakaan vielä kosketa Kirkkonummen kuntaa. Valittajan väite siitä, että tilanne, jossa kunnan talous olisi alajäämäinen viidettä vuotta peräkkäin olisi voimassa olevan uuden kuntalain taloutta (410/2015) koskevan 110.3 :n säännöksen vastainen ei pidä paikkaansa edellä mainituilla perusteluilla. Pakolaistoiminnan kustannukset vuonna 2015 ja arviolaskelma lisäkiintiön osalta Vuoden 2015 kirjanpidon mukaan pakolaishuollon kustannuspaikalle on kirjattu toimintatuottoja 97 961 euroa ja toimintakuluja 164 598 euroa. Henkilöstökuluista (65 107 euroa) noin 50 prosenttia kohdistui muuhun maahanmuuttajatyöhön (esimerkiksi avioliiton tai työn kautta kuntaan muuttaneet) kuin pakolaisten asioiden hoitoon. Näin ollen pakolaisten nettokustannukset olivat 9 439 euroa. Lisäksi erikoissairaanhoitoon on kirjattu vuodelle 2015 tuloksi KEHA-keskuksen ohjeen mukaisesti täysimääräisesti korvattavista erikoissairaanhoidon menoista saatu korvaus eli 49 570,67 euroa. Toimintatuottoihin sisältyvää laskennallista korvausta saatiin vuonna 2015 6 845 euroa per lapsi per vuosi ja seitsemän vuotta täyttäneistä 2
300 euroa per vuosi. Laskennallisia korvauksia saadaan neljä vuotta kiintiössä tulevista henkilöistä ja kolme vuotta turvapaikkamenettelyn kautta tulevista henkilöistä. Laskennallisten korvausten lisäksi kunnat saavat erityiskustannusten korvausta enintään kymmeneltä vuodelta mm. huomattavista sairaanhoitokustannuksista, jos henkilö on ollut hoidon tarpeessa jo Suomeen saapuessaan, sekä lastensuojelun palveluihin rinnastettavista toimenpiteistä. Myös tulkkauskustannukset ja toimeentulotukikustannukset korvataan täysimääräisesti. On mahdotonta arvioida, millaisia kustannuksia pakolaisten vastaanottamisesta syntyy kolmen vuoden jälkeen. Tilanne riippuu (samoin kuin kantasuomalaistenkin kohdalla) siitä, miten henkilö työllistyy, liittyykö elämään jotain yllättävää sairastumista tai muita elämäntilanteen muutoksiin liittyviä haasteita. Pakolaiset ovat useimmiten nuoria ja terveitä aikuisia, joiden työmotivaatio on korkea. Mikäli kuntaan tulevista 92 pakolaisesta viisi olisi alle seitsemän vuotiasta ja 87 aikuista henkilöä, kunta saisi laskennallisia korvauksia 234 325 euroa vuodessa. Ja kuten edellä on todettu toimeentulotuki- ja tulkkauskustannukset korvataan täysimääräisesti sekä erityiskustannukset siltä osin kuin niitä aiheutuu kymmenen vuoden ajalta. Perusturvan toimialan nettokustannukset vuonna 2015 olivat 97,348 miljoonaa euroa. Varhaiskasvatuksessa kunnallinen päiväkotihoito lapsikohtainen kustannus maksimissaan noin 9.200 /lapsi, perusopetuksessa noin 5.000 / oppilas (kun huomioidaan saatavat tuet/ avustukset). Kunnan kustannusten lisäykset (tai kustannusten muutokset ylipäätään) riippuvat kuitenkin paljolti siitä, joutuuko kunta palveluita asiakkaalle (riippumatta siitä onko asiakas pakolaistaustainen vai ei) järjestäessään laajentamaan palveluverkkoaan (esim. järjestämään uusia tiloja palvelun järjestämiseksi) tai rekrytoimaan lisää esimerkiksi henkilöstöä vai ei. Mikäli palvelut uusille asiakkaille kyetään järjestämään em. tuotannontekijöitä lisäämättä, kertyvät todelliset syntyvät lisäkustannukset edellä esitettyjä pienempinä, mutta toisaalta jos joudutaan em. tuotantotekijöitä lisäämään ovat kertyvät lisäkustannukset edellä esitettyjä suuremmat. Kunnanvaltuuston päätöksen täytäntöönpano Eurooppaan ja Suomeen on saapunut poikkeuksellisen paljon turvapaikanhakijoita. Jotta Kirkkonummen kunta voi tehdä myös osansa oleskeluluvan saaneiden turvapaikan hakijoiden tukemisessa on tärkeää, että kunta toteuttaa kunnanvaltuuston hyväksymän päätöksen, jolla 92 henkilölle osoitetaan kuntapaikka. Tämän haasteen edessä ovat monet kunnat eri puolilla Suomea ja Eurooppaa. Kuntalain (365/1995) 98 :n nojalla päätös voidaan panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman. Täytäntöönpanoon ei kuitenkaan saa ryhtyä, jos oikaisuvaatimus tai valitus käy täytäntöönpanon johdosta hyödyttömäksi taikka jos oikaisuvaatimuksen käsittelevä toimielin tai valitusviranomainen kieltää täytäntöönpanon. Käytännössä säännöstä on tulkittu niin, että täytäntöönpanoon voidaan ryhtyä, jos täytäntöönpanon peruuttamisesta ei valituksen menestyessä aiheudu kovin suurta vahinkoa. Täytäntöönpanoa suoritettaessa voidaan myös
varautua päätöksen mahdolliseen kumoutumiseen. Lisäksi täytäntöönpanoon on katsottu voitavan ryhtyä, jos erittäin painavat syyt ovat tätä vaatineet. Täytäntöönpanoon ryhtyminen on usein etujen ja haittojen vertailua. Jos täytäntöönpanon edut katsotaan selvästi haittoja suuremmiksi, täytäntöönpanoon saatetaan ryhtyä. Näin on usein tilanne silloin, kun täytäntöönpanon lykkääminen aiheuttaa päätöksen käymisen hyödyttömäksi (Harjula ja Prättälä, Kuntalaki-tausta ja tulkinnat 2012 s. 785-786 ) Jollei kunnanvaltuuston päätöstä 92 kuntapaikan myöntämisestä vuodelle 2016 laiteta täytäntöön, menettää kunnanvaltuuston päätös merkityksensä. Koska kunnalla on voimassa oleva sopimus vuodelta 2014 ELYkeskuksen kanssa ja kunnanvaltuusto on 18.4.2016 38 tehnyt päätöksen kuntapaikkojen osoittamisesta, on mahdollista lisäksi hankkia erillisiä hankerahoituksia pakolaisten kotouttamiseen. Esimerkiksi Kirkkonummen kunta tulee tällöin saamaan erillisrahoitusta ns. Sylvia 2-hankkeesta vuonna 2016. Kotouttamislain 44 :n (1386/2010) nojalla elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten sekä työ- ja elinkeinotoimistojen kehittämis- ja hallintokeskus korvaa kunnalle valtion talousarvion rajoissa kotouttamislaissa tarkoitettujen toimenpiteiden järjestämisestä aiheutuvat kustannukset sen mukaan miten kotouttamislain 6 luvussa säädetään. Kustannukset korvataan laskennallisen perusteen tai todellisten kustannusten mukaan. Korvausta maksetaan siitä alkaen, kun henkilölle, jonka kunnassa asumisen perusteella korvaus maksetaan, on rekisteröity ensimmäinen kotikunta väestötietojärjestelmään. Jos henkilöllä, jonka kunnassa asumisen perusteella korvaus maksetaan, ei ole oleskelulupaa maahan tullessaan eikä hän voi oleskeluluvan saatuaan saada kotikuntalain mukaista kotikuntaa, korvausta maksetaan siitä alkaen, kun hänelle on myönnetty oleskelulupa. Kustannusten korvaamisen edellytyksenä on, että kunta on laatinut kotouttamislain 32 :ssä tarkoitetun kotouttamisohjelman ja tehnyt kotouttamislain 41 :ssä tarkoitetun sopimuksen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kanssa. Oleskeluluvan saaneet turvapaikanhakijat tulevat muuttamaan kuntiin joko suunnitelmallisesti tai hankkimalla asunnon jostain kunnasta. Mikäli ELY-keskus osoittaa oleskeluluvan saaneille etukäteen kuntapaikat ELY-keskuksen ja Kirkkonummen välisen kuntapaikkoja koskevan sopimuksen perusteella luetaan nämä oleskeluluvan saaneet kunnanvaltuuston hyväksymään 92 kuntapaikkaan. Kuntalain (365/1995) 23 :n nojalla kunnanhallitus vastaa valtuuston päätösten täytäntöönpanosta. Kunnanhallitus käsitteli 9.5.2016 148 kunnanvaltuuston 18.4.2016 tekemien päätösten laillisuutta ja täytäntöönpanoa. Kunnanhallitus totesi kuntalain 56 :n tarkoittamassa mielessä, että kunnanvaltuuston 18.4.2016 tekemät päätökset ovat syntyneet oikein eivätkä ole muutenkaan lain eivätkä asetusten vastaisia, joten ne voidaan esteettä panna täytäntöön. Uudenmaan Ely-keskuksen alkuperäinen tarkoitus oli, että kuntapaikkoja vuodelle 2016 myöntäneiden kuntien kanssa tehtäisiin uudet, toistaiseksi voimassa olevat sopimukset. Ely-keskus on 10.6.2016 ilmoittanut, että sopimuksia ei tarvitse uusia, vaan kunnanvaltuuston päätökset vuodelle 2016 ovat valideja sellaisenaan.
Kirkkonummen kunnanvaltuuston 3.2.2014 11 hyväksymän, toistaiseksi voimassa olevan, sopimuksen mukaisesti pakolaisia vastaanotetaan 15 henkilöä joka toinen vuosi ja ensimmäinen ryhmä vastaanotetaan vuonna 2015. Kunnanvaltuuston 18.4.2016 tekemä päätös edellyttää sitä, että vastaanotettavien määrä vuodelle 2016 on 92 pakolaista. Vuodesta 2017 alkaen pakolaiskiintiö on kunnanvaltuuston 3.2.2014 11 tekemän päätöksen mukaisesti 15 henkilöä joka toinen vuosi. Kirkkonummen kunta katsoo, että kunnanvaltuuston päätöksen täytäntöönpanoa ei tule viivästyttää, koska mitä nopeammin myönteisen oleskeluluvan saaneiden pakolaisten suunnitelmallinen kotouttaminen voidaan aloittaa kunnassa, se tuottaa parhaan hyödyn pakolaisille sekä suomalaiselle yhteiskunnalle. Silloin kun kunta voi aloittaa suunnitelmallisen kotouttamisen varhemmin, sillä olisi suuri merkitys mm. vastaanotettavien pakolaisten elämänlaadun kannalta. Kotoutuminen suomalaiseen yhteiskuntaan alkaa varhemmin ja integroituminen pääsisi alkamaan aiemmin ja suunnitelmallisemmin. Tämä luo enemmän edellytyksiä yhteiskuntaan sopeutumiselle, kielen oppimiselle, työhön pääsylle ja ehkäisisi mm. turhautumisesta aiheutuvia ongelmia. Kuntapaikkojen odottamisen pitkittyminen voi koitua kunnalle ja laajemmin yhteiskunnalle pitkässä juoksussa kalliiksi, koska se viivästyttää kotouttamisen aloitusta ja merkinnee näin ongelmien monimutkaistumista sekä kasvattaa korjaavien palvelujen tarvetta ja kustannuksia. Yhteenvetona voidaan todeta, että pakolaisten kotouttamisesta aiheutuvat kustannukset on tällä hetkellä mahdotonta arvioida luotettavasti ja kunta joutuu tukeutumaan Kuntaliiton laskelmiin ja selvityksiin liitteen 5 mukaisesti, jonka perusteella kulut ovat keskimäärin alle 7-vuotiaiden osalta 10872 (korvaus tällä hetkellä 6845 ) ja 7 vuotta täyttäneiden osalta 3319 (korvaus tällä hetkellä 2300 ). Voidaan kuitenkin arvioida, että kunnan talouden tasapainottamisen suhteen tällä ei ole suurta euromääräistä merkitystä. Vaikka tarkkoja kustannuksia ei voi arvioida on kuitenkin todennäköistä, että kuntaan muuttaa pakolaisia ja heidän hyvä etupainotteinen integroimisensa yhteiskuntaan on aina edullisempaa kustannusten syntymisen kannalta. Kuntapaikkojen odottamisen pitkittyminen voi koitua pitkässä juoksussa kalliiksi, koska se viivästyttää kotouttamisen aloitusta ja merkinnee näin ongelmien monimutkaistumista sekä kasvattaa korjaavien palvelujen tarvetta ja kustannuksia. Valmistelijat: kunnanlakimies Tanja Mansikka, talousjohtaja Anne Arvola, perusturvan johtaja Liisa Ståhle, sosiaalipalveluiden tulosalueen johtaja Sirkku Pekkarinen-Keto, hallintopäällikkö Kati Kupiainen, talouspäällikkö Esa Lindell, talouspäällikkö Ari Hasu. etunimi.sukunimi@kirkkonummi.fi Kirkkonummen kunta vaatii, että Helsingin hallinto-oikeus 1. hylkää valituksen edellä mainituilla perusteilla, 2. ei kiellä kunnanvaltuuston päätöksen täytäntöönpanoa valituksen käsittelyn ajaksi edellä mainituilla perusteilla.
Oheismateriaalit - Kunnanhallituksen esityslistalla 13.6.2016 ollut pykäläpohja, poistettu pykälä. Pykälä korvattu tällä uudella pykälällä. - Kunnallisvalitus Helsingin hallinto-oikeudelle, 18.5.2016 - Helsingin hallinto-oikeuden lausumapyyntö, päivätty 23.5.2016 - Keha-keskuksen ohje kotoutumisen edistämistä koskevan lain (1386/2010) mukaisten kustannusten korvaamisesta kunnille 11.12.2015: linkki: http://www.kehakeskus.fi/files/1514/5036/8803/ohje Kotoutumisen_edistmist_kos kevan_lain_mukaiset_kuntakorvaukset.pdf -Sivistystoimen laskentaselvitys