Euroopan parlamentti 2014-2019 Kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunta 26.1.2016 TYÖASIAKIRJA demokratiaa, oikeusvaltiota ja perusoikeuksia koskevan EU:n järjestelmän perustamisesta eurooppalainen hallintomalli Kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunta Frank Engel DT\1084091.doc PE575.324v01-00 Moninaisuudessaan yhtenäinen
Eurooppalainen hallintomalli Euroopan luoma demokratia perustuu oikeusvaltioperiaatteeseen, ja lait ovat parlamenttien säätämiä. Valtion täytäntöönpanoelimet soveltavat niitä, ja oikeuslaitos valvoo niiden noudattamista. Tämä on se klassinen vallanjako, jota me pidämme itsestään selvänä. Viime vuosisatojen aikana myös lehdistö on seurannut perustuslaillista kehitystä ja osaltaan muokannut yleistä mielipidettä, joka legitimoi vallan hyväksymällä sen. Kun meillä on edustuksellinen monipuoluedemokratia, vallanjako, muodollinen oikeusvaltioperiaate ja lehdistö, onko meillä siis tämän päivän eurooppalaista normia vastaava hallinto? Nämä elementit eivät sinänsä riitä. Tämän päivän vapaiden eurooppalaisten yhteiskuntien, viestinnän aikakauden demokratian ja mitä erilaisimpia intressejä ajavien erittäin hyvin rahoitettujen lobbyjen kannalta merkityksellisempiä ovat ne piirteet, joita on ehkä kauan pidetty niin itsestään selvinä, ettei niitä edes mainita Euroopan unionin perussopimuksessa. Tästä huolimatta niiden puuttuminen merkitsisi huomattavaa poikkeamista siitä hallintomallista, johon eurooppalaiset pyrkivät. Jotkin niistä juontuvat vallanjaon tiukasta soveltamisesta; toiset taas edellyttävät hallinnolta itsehillintää hetkinä, jolloin teoreettisesti voitaisiin oikeuttaa hallinnon syvintä olemusta muuttavat toimet. Jos näitä piirteitä ei kunnioiteta, sen huomaa. Jos niitä ei ole, niiden puuttumisen tuntee. Niistä on tullut osa sitä, miksi eurooppalaiset valtiot ovat mitä ne ovat ja miksi yhteiskuntamme toimivat siten kuin toimivat. Ne muodostavat aineelliset takuut mielivaltaista tai auktoritaarista hallintoa vastaan: valtion puolueettomuus poliittisten päätösten peruutettavuus vaalien jälkeen toimielinten välinen valvontajärjestelmä, jolla varmistetaan, ettei valtion puolueettomuus joudu kyseenalaiseksi valtion ja toimielinten pysyvyys, joka perustuu perustuslain muuttumattomuuteen tiedotusvälineiden vapaa toimintaympäristö. Valtion puolueettomuus Valtio itsessään ei kuulu kenellekään yksittäiselle henkilölle tämä on ero absoluuttiseen monarkiaan verrattuna. Se ei myöskään kuulu millekään tietylle ideologialle, poliittiselle puolueelle tai eturyhmälle. Se on kaikille kuuluvan ilmaisun- ja toimintavapauden takaaja, sillä nämä vapaudet on ankkuroitu perustuslakeihin. Tästä syystä on estettävä kaikkia poliittisia toimijoita omimasta valtion itselleen. Puolueeton valtio perustuu puolueettoman virkamieskunnan toimintaan. Aikaisemmin virkamiehet eivät monissa Euroopan maissa saaneet asettua ehdolle vaaleissa, elleivät he ensin sanoutuneet irti virastaan. Toisissa maissa puolustusvoimien tai poliisilaitoksen jäsenet eivät saaneet edes liittyä poliittisten puolueiden jäseniksi. Vaikka tällaiset yhteensopimattomuusmääräykset on pitkälti poistettu, niiden perusteena oli juuri valtion pyrkimys estää se, että poliittiset voimat tai valtion omien toimijoiden tietyt ryhmät anastaisivat sen tai hyödyntäisivät tai käyttäisivät sitä väärin. Poliittisten virkanimitysten valtion palveluksessa on säilyttävä juuri tällaisina: nimityksinä, joilla pyritään palvelemaan kaikkia, eikä nimityksinä vain joidenkin palvelemiseksi. Tästä syystä tällaisia nimityksiä koskevat rajoitukset ovat välttämättömiä ensisijaisesti koko valtionhallinnon puolueettomuuden ylläpitämiseksi ja takaamiseksi kaikkina aikoina ja kaikissa olosuhteissa. Tämä koskee sekä yleistä hallintoa että oikeuslaitosta kaikilla tasoilla. Lukuun ottamatta suurta osaa oikeuslaitoksesta nimitysten olisi myös oltava ajallisesti kohtuullisen rajallisia. PE575.324v01-00 2/5 DT\1084091.doc
Päätösten peruutettavuus Yksi legitiimin demokraattisen hallinnon keskeinen elementti on kaikkien milloin tahansa tehtyjen päätösten peruutettavuus. Tämä koskee yhtä lailla henkilöitä ja heidän virka-asemiaan kuin tekstejä. Henkilöiden ja heidän virka-asemiensa suhteen on tärkeää rajoittaa toimikausien kestoa siinäkin tapauksessa, että heidät voidaan nimittää uudelleen siten, että ne eivät ole huomattavasti parlamenttien vaalikausia pidemmät. Jos parlamentaarinen enemmistö vaihtuu, sen ja sen muodostaman hallituksen on voitava tarkastella uudelleen valtiokoneistossa tehtyjä nimityksiä, joihin saattaa liittyä poliittisia tekijöitä. Tämä ei merkitse tiettyjen virkojen haltijoiden mielivaltaista erottamista, mutta ei myöskään sitä, että heidät on pidettävä viroissaan suhteettoman kauan. Valtion ja hallinnon on oltava puolueettomia. Parlamentit ja hallitukset eivät voi olla sitä. Myös vaaleilla valitut valtionpäämiehet sen mukaan, millaisia valtuuksia ja tehtäviä heille on annettu ovat poliittisia hahmoja, joiden toiminta vastaa tiettyä ideologista suuntausta. Tämä on normaalia kaikissa demokratioissa, joissa jonkun henkilön valitseminen vaaleilla on poliittinen valinta. Hallitukset ja parlamentit tekevät poliittisia päätöksiä. Näin ollen useimpien lakien sisältö on poliittinen siinä mielessä, että ne laaditaan ja säädetään siksi, että on olemassa tietty poliittinen tahto ja suuntaus. Perustuslain tulisi ja jopa täytyy edellyttää lähes ehdotonta noudattamista niiltä, joilla on oikeus säätää se ja muuttaa sitä, kun taas tavallinen laki on luonnostaan muutettavissa. Sitä on voitava muuttaa ilman kohtuuttomia esteitä. Tämä tarkoittaa sitä, että parlamentaarisilta päätöksiltä edellytettäviä erityisiä ääntenenemmistöjä on rajoitettava tiukasti. Perustuslakien säännöksiä lukuun ottamatta kaikkia säädöksiä on voitava muuttaa tavanomaisilla enemmistöillä. Tavanomainen enemmistö on yksinkertainen enemmistö parlamentin äänestyksessä. Siihen voi jopa liittyä erityisiä päätösvaltaisuusvaatimuksia, kuten jäsenten ehdoton enemmistö, vaikka se edelleen säilyy yksinkertaisena enemmistönä siinä mielessä, että minkä tahansa hallituksen olisi saatava ainakin tällaisen enemmistön tuki voidakseen hallita. Erityisiä enemmistöjä edellyttävät erityislait ovat ongelmallisia. Ne kaventavat normaalisti muodostetun poliittisen enemmistön toimintavaraa ja rajoittavat siten sen oikeutta muutoksiin. Keskinäinen valvontajärjestelmä Kaikissa valtion ja sen vallan ilmenemismuodoissa on tarpeen perustaa valvontajärjestelmä siltä varalta, että havaitaan poikkeama puolueettomuudesta. Tämä valvontajärjestelmä on saanut eri paikoissa erilaisia muotoja. Toimielinten välillä mielivaltaisten päätösten ja umpikujatilanteiden estäminen voidaan varmistaa vastavuoroisten tarkastusten järjestelmällä: valtionpäämiehet voidaan erottaa kuten hallituksetkin jos parlamentit joko yksin tai yhdessä tiettyjen oikeuslaitoksen osastojen kanssa katsovat, että heidän toimiaan ei voida hyväksyä. Parlamentit voidaan hajottaa ennen niiden vaalikauden päättymistä ja julistaa uudet vaalit. Tämän järjestelmän tarkoituksena on varmistaa, että millään toimielimellä ei ole muita suurempaa valtaa, vaan ne toimivat rinnakkain täyttäen kukin oman perustuslakiin perustuvan tehtävänsä. Tarkastusjärjestelmä voi olla vaarassa, jos jokin tietty poliittinen voima käyttää määräysvaltaa sekä toimeenpano- että lainsäädäntövaltaan samanaikaisesti. Tällöin nämä toimielimet voisivat yksinkertaisesti hyväksyä toistensa tekemät mielivaltaiset tai selvästi puolueelliset päätökset, mikä on tavallista autoritaarisissa hallintojärjestelmissä. Tällaisissa tapauksissa DT\1084091.doc 3/5 PE575.324v01-00
tämäntyyppistä hallintoa vastaan on olemassa takeita erityisiä perustuslakituomioistuimia. Perustuslakituomioistuinten riippumatta siitä, miksi niitä kulloinkin nimitetään tehtävänä on varmistaa, ettei mikään poliittinen viranomainen tai toimielin voi rikkoa perustuslakia toimimalla tai säätämällä lakeja sen säännösten vastaisesti. Tästä syystä perustuslaillisen tuomiovallan on noudatettava erittäin tiukkoja puolueettomuusvaatimuksia. Perustuslakituomioistuinten tuomarit ovat valtion puolueettomuuden viimeisiä takaajia. Heidän oma puolueettomuutensa ei saa koskaan joutua kyseenalaiseksi. Tästä syystä perustuslakituomioistuinten tuomarien nimitysprosessissa on oltava erittäin huolellinen. Koko valtion laki- ja oikeusjärjestelmä perustuu siihen, että sen lisäksi, että oikeuden on tapahduttava, sen on myös nähtävä tapahtuvan. Muotoilulla pyritään oikeudellisten päätösten legitiimiyteen ja laillisuuteen. Käsitys perustuslaillisten päätösten legitiimiydestä ja laillisuudesta, niiden oikeellisuudesta ja oikeudenmukaisuudesta, määrää sitä, missä määrin kansalaiset luottavat valtioonsa. Valtion ja toimielinten pysyvyys Perustuslaki on jokaisen valtion keskeinen peruskirja. Useimmiten se on kirjallinen, ja muissa tapauksissa perustuslaillinen käytäntö on riittävän vakiintunut, jotta sitä noudatetaan merkittävissä määrin. Perustuslait eivät ole vaalijulistuksia. Ne eivät kuulu millekään tietyille poliittisille enemmistöille. Ne kuuluvat kaikille kansalaisille, koska niillä luodaan, määritellään ja järjestetään heidän valtionsa. Perustuslailla perustetaan valtio. Tämä on pysyvä järjestely. Valtio on aina olemassa. Poliittiset enemmistöt voivat vaihtua ja vaihtuvatkin, hallitusten muodostaminen vaalien jälkeen saattaa viedä aikaa, mutta valtio on aina olemassa. Se ei voi eikä saa joutua ideologioiden ja poliittisten puolueiden panttivangiksi. Kukaan ei saa omia sitä itselleen. Poliittiset enemmistöt vaihtuvat vaaleissa, ja hyvä niin. Eurooppalaiset demokratiat tarvitsevat kukoistaakseen muutosta siinä mielessä, että valta ei aina ole samojen tahojen hallussa eivätkä ne aina hallitse samalla tavalla. Jos muutos tapahtuu, äänestäjät ovat päättäneet, että he haluavat jotain muuta kuin mitä heillä siihen asti on ollut. Jos muutosta ei tapahdu, he ovat ilmaisseet tyytyväisyytensä olemassa olevaan poliittiseen todellisuuteen ja antaneet sille uuden toimikauden. Politiikan ja valtaapitävien tahojen vaihtamisen mahdollisuus on kuitenkin aina olemassa. Näin ei ole valtion kohdalla. Valtion olemus ei saa muuttua. Eurooppalaiset valtiot ovat neutraaleja valtioita. Valitusta valtiomuodosta riippumatta ne on erotettu uskonnoista. Valtio ei saa palvella mitään uskontoa muita uskontoja enemmän; se ei saa suosia yhtä uskontoa muiden kustannuksella. Sama koskee filosofisia vakaumuksia ja henkilökohtaisia näkemyksiä, taipumuksia ja luonteeltaan oikeudellisia mieltymyksiä. Ne eivät ole valtion asia. Valtiolliset elimet eivät myöskään hallitse kenenkään puolesta tai ketään vastaan, vaan aina ja ainoastaan olemassa olevien sääntöjen puolesta. Itse sääntöjä on voitava soveltaa enemmistöön. Lainsäädäntö palvelee yleistä tarkoitusta ja sen kohteena on koko väestö, eivät tietyt ryhmät tai yksilöt. Tätä ei saa muuttaa. Jos niin tehtäisiin, muutos olisi laiton, koska se ei olisi hyväksyttävä koko väestön kannalta. Tätä nykyiseen muotoonsa kehittynyttä valtiota, joka on ylivoimaisen enemmistön kannalta hyväksyttävä sekä asenteeltaan ja näkökulmaltaan neutraali, ei saa muuttaa. Vaaleilla voidaan muuttaa politiikkaa, mutta ne eivät saa muuttaa valtiota. Jos ne muuttaisivat valtiota, jossain vaiheessa niillä vakiinnutettaisiin tietty politiikka pysyväksi. Se mahdollistaisi mielivaltaisen ja autoritaarisen hallinnon. Jos valtio muuttuu, politiikka ei enää muutu. Tästä syystä tällainen muutos olisi muutos huonompaan suuntaan. PE575.324v01-00 4/5 DT\1084091.doc
Vapaat tiedotusvälineet Tiedotusvälineet eivät ole perustuslakiin kirjattu vallankäyttäjä, mutta ne käyttävät huomattavaa omaa vaikutusvaltaansa. Ne ilmaisevat mielipiteitä ja vakaumuksia. Ne kertovat siitä, mitä tapahtuu, ja suhteuttavat sen, mitä voisi ja mitä pitäisi tapahtua. Ne kommentoivat valtion, yhteiskunnan ja poliittisten voimien kehitystä. Tiedotusvälineet ovat kollektiivisen omantunnon ilmaus. Ne myös muokkaavat sitä, mitä yleisesti kutsutaan yleiseksi mielipiteeksi vaikka tämä yleinen mielipide usein on pikemminkin julkaistu mielipide. Oli miten oli: vapaista tiedotusvälineistä on tullut lähes institutionaalinen piirre demokraattisissa ja legitiimeissä eurooppalaisissa valtioissa. Tärkeää on tiedotusvälineiden vapaus, ei niiden olemassaolo. Diktatuurihallinnoissa on aina ollut tiedotusvälineitä, mutta ne palvelivat yksinomaan hallintoa itseään. Julkaistu mielipide oli virallinen mielipide, julkaisematon mielipide oli rangaistava mielipide näin on asianlaita yhä nykyäänkin jäljellä olevissa diktatuureissa. Vapaat tiedotusvälineet kirjoittavat, sanovat ja näyttävät sen minkä hyväksi näkevät, useimmiten etiikan asettamissa rajoissa, mutta muutoin minkään tahon estämättä tai ohjaamatta. Tämä tekee niistä erottamattoman osan vapaata yhteiskuntaa, joka ilmaisee itseään demokraattisesti. Kaikilla tiedotusvälineillä, niin julkisilla kuin yksityisillä, on oltava toimituksellinen vapaus. Eettiset säännöt määräävät luonnollisesti merkittävissä määrin niiden toimintaa mutta ei mikään muu. Koska valtio ei voi edistää mitään kulttuurisen ilmaisun muotoa muiden muotojen kustannuksella, ei ole valtion velvollisuus eikä legitiimi oikeus antaa tiedotusvälineille määräyksiä niiden toimituksellisesta linjasta. Moderni eurooppalainen valtio takaa ilmaisunvapauden eikä ohjaa ilmaisua tai aseta sille ehtoja. Julkisten tiedotusvälineiden osuus suhteessa yksityisiin ei myöskään saa olla ylivoimaisen suuri, sillä ei saa syntyä vaikutelmaa, että valtio haluaa ohjailla tiedotusvälineitä. DT\1084091.doc 5/5 PE575.324v01-00