KIRJALLINEN KYSYMYS 145/2007 vp Määräaikaisia työsuhteita tekevän mahdollisuus korkeakoulututkintoon työn ohella Eduskunnan puhemiehelle Työttömyysturvalain 2 luvun 6 :n mukaan päätoimisella opiskelijalla ei ole oikeutta työttömyysetuuteen. Rajoitus koskee myös päätoimisen opiskelun lomajaksoja. Päätoimisina kyseisen pykälän mukaan pidetään mm. opintoja, joiden tavoitteena on alemman tai ylemmän korkeakoulututkinnon tai ammattikorkeakoulututkinnon suorittaminen. Työttömyysturvalain 2 luvun 7 :n 1 momentin mukaan päätoimisesti opiskelleen henkilön opiskelua pidetään päätoimisena siihen saakka, kun hän on todisteellisesti päättänyt opintonsa. Saman pykälän 2 momentin mukaan työnhakijaa ei pidetä päätoimisena opiskelijana, jos opiskelunaikaisen vakiintuneen työssäolon tai yritystoiminnan harjoittamisen perusteella on ilmeistä, ettei opiskelu ole esteenä kokoaikaisen työn vastaanottamiselle. Lain 7 :n 3 momentin mukaan päätoimisena opiskelijana ei opintojen keskeytysaikana pidetä myöskään yliopisto-opiskelijaa, joka on keskeyttänyt opintonsa vähintään vuoden ajaksi. Työministeriön 28.11.2006 päivitetyssä työttömyysturvalakia koskevassa tulkintaohjeessa työttömyysturvalain 2 luvun 7 :n 2 momenttia (henkilö on työssä tai yrittäjänä ollessaan osoittanut, ettei opiskelu ole este kokoaikaisen työn vastaanottamiselle) on tulkittava siten, että opiskelu on katsottu sivutoimiseksi, jos se työn tai yritystoiminnan ohella on kestänyt vähintään 10 kuukautta. Tulkintaohjetta voidaan työministeriön mukaan soveltaa myös ammattikorkeakoulussa tapahtuvaan aikuiskoulutukseen. Tulkintaohjeen mukainen 10 kuukauden sivutoimisen opiskelun vaatimus on ongelmallinen silloin, kun henkilö työskentelee useissa lyhyissä määräaikaisissa työsuhteissa ja opiskelee työn ohella esimerkiksi ammattikorkeakoulututkintoa. Määräaikaisen työn on käytännössä kestettävä vuosia, jotta hakuprosessi mukaan lukien opiskeluaikaa ammattikorkeakoulussa kertyy vähintään 10 kuukautta. Muussa tapauksessa opiskelu katsotaan päätoimiseksi, eikä työttömyyskorvausta makseta töiden päättyessä. Alle 10 kuukautta ammattikorkeakoulututkintoa suorittanut opiskelija voi jopa joutua eroamaan koulutuspaikastaan, ellei eläminen opintotuen varassa ole mahdollista. Harva perheellinen ja mahdollisesti asuntovelkainen aikuisopiskelija voi todellisuudessa ottaa tällaisen riskin. Vanhat opistoasteiset tutkinnot alkavat kuitenkin kuulua menneisyyteen, ja työnantajat vaativat, tai ainakin arvostavat, vähintään ammattikorkeakoulututkinnon tasoisia opintoja. Yliopisto-opintojen osalta työttömyysturvalaissa edellytetään opiskelijan keskeyttävän opintonsa vähintään vuoden ajaksi. Opintojen keskeyttäminen vuodeksi tuntuu kohtuuttomalta, mikäli työpaikkojen väliin jäävä työttömyysaika jää lyhyeksi. Yliopistossa tuota keskeyttämispäätöstä ei voi kumota, mikäli opinnot on keskeytetty vuodeksi. Vaikka henkilö siis saisi nopeasti uuden työpaikan, pysyvät opinnot edelleen keskeytettyinä. Tämä aiheuttaa ainakin opintojen pitkittymistä. Opintojen sivutoimisuus pitäisikin Versio 2.0
voida osoittaa muuten kuin keskeyttämällä yliopisto-opinnot. Kuvatunlaiset tilanteet ovat ristiriidassa esimerkiksi määräaikaisia työsuhteita tutkineen työministeriön työryhmän alkuvuodesta 2007 tekemän osaamista ja koulutuksen kehittämistä koskeneen kannanoton kanssa. Työryhmän mukaan työmarkkinoiden segmentoituminen on tulevaisuuden uhkakuva, minkä vuoksi olisi tärkeää löytää keinoja, joilla segmentoitumisesta johtuvia haittoja ja ongelmia voidaan torjua. Työryhmä pitää tällaisena keinona asianmukaisesta koulutustarjonnasta huolehtimista ja koulutusmahdollisuuksien turvaamista työntekijän iästä, koulutustasosta, sukupuolesta ja työsuhteen muodosta riippumatta sitä tarvitseville. Ratkaisuja tulisi työryhmän mukaan etsiä ennakkoluulottomasti eri tahojen, kuten työ- ja opetushallinnon, osaamista ja käytettävissä olevia resursseja hyödyntäen. Jotta työn ja koulutuksen vuorottelu olisi mahdollista, olisi työntekijän toimeentulosta huolehdittava koulutusjakson aikana. Työryhmä katsoo lisäksi, että Suomen kilpailukyvyn ja määräaikaisten työntekijöiden työurien kannalta on määräaikaisten työntekijöiden osaamisesta huolehtiminen jatkossa entistä tärkeämpää. Uudessa hallitusohjelmassa luvataan toteuttaa määräaikaisia työsuhteita tutkineen työryhmän esitykset nopeasti. Samoin luvataan laajentaa muuntokoulutuksia (ml. korkeakoulut). Nyt olisikin parannettava myös ammattikorkeakoulututkintojen suorittamismahdollisuuksia. Määräaikaiset työt ovat yleisiä etenkin sosiaali- ja terveydenhuollossa, jossa henkilöstötarpeet ja alan houkuttelevuus huomioon ottaen olisi erityisen tärkeää turvata osaamisen ja kehittymisen mahdollisuudet. Edellä olevan perusteella ja eduskunnan työjärjestyksen 27 :ään viitaten esitän asianomaisen ministerin vastattavaksi seuraavan kysymyksen: Miten hallitus aikoo turvata määräaikaisia töitä tekevien henkilöiden mahdollisuudet osaamisensa kehittämiseen, esimerkiksi ammattikorkeakoulu- tai yliopisto-opintojen suorittamiseen, jotta toimeentulo on turvattu työsuhteiden väliin mahdollisesti jäävän työttömyysjakson aikana ilman opintojen keskeyttämistä? Helsingissä 30 päivänä toukokuuta 2007 Kari Rajamäki /sd 2
Ministerin vastaus KK 145/2007 vp Kari Rajamäki /sd Eduskunnan puhemiehelle Eduskunnan työjärjestyksen 27 :ssä mainitussa tarkoituksessa Te, Herra puhemies, olette toimittanut asianomaisen ministerin vastattavaksi kansanedustaja Kari Rajamäen /sd näin kuuluvan kirjallisen kysymyksen KK 145/2007 vp: Miten hallitus aikoo turvata määräaikaisia töitä tekevien henkilöiden mahdollisuudet osaamisensa kehittämiseen, esimerkiksi ammattikorkeakoulu- tai yliopisto-opintojen suorittamiseen, jotta toimeentulo on turvattu työsuhteiden väliin mahdollisesti jäävän työttömyysjakson aikana ilman opintojen keskeyttämistä? Vastauksena kysymykseen esitän seuraavaa: Työttömyysturvan tarkoituksena on turvata työttömän työnhakijan taloudelliset mahdollisuudet hakea työtä ja parantaa edellytyksiään päästä tai palata työmarkkinoille korvaamalla työttömyydestä aiheutuvia taloudellisia menetyksiä. Työttömyysturvan tarkoituksena on tukea työttömän henkilön kokoaikaista työnhakua. Työttömyysturvalain mukaan päätoimisella opiskelijalla ei ole oikeutta työttömyysetuuteen. Opiskeluaikainen toimeentulo turvataan opintotukijärjestelmästä. Työttömyysturvalain mukaan tiettyjä erikseen mainittuja opintoja on pidettävä suoraan lain nojalla aina päätoimisina. Tällaisia ovat mm. opinnot, joiden tavoitteena on alemman tai ylemmän korkeakoulututkinnon tai ammattikorkeakoulututkinnon suorittaminen. Lainkohdassa tarkoitettuja tutkintoja ovat yliopistoissa ja korkeakouluissa suoritettavat perustutkinnot sekä kaikki ammattikorkeakoulututkinnot. Näiden opintojen päätoimisuuden osalta ratkaisevaa on ainoastaan oppilaitostyyppi ja opiskelun tutkintotavoitteisuus. Päätoimisuuden arviointiin eivät vaikuta opintojen sitovuus, laajuus tai niiden suoritusajankohta. Alun perin päätoimisina alkaneet opinnot voivat kuitenkin muuttua sivutoimisiksi. Sivutoimisella opiskelijalla on oikeus työttömyysetuuteen, mikäli muut etuuden saamisen edellytykset täyttyvät. Työttömyysturvalain mukaan työnhakijaa ei pidetä päätoimisena opiskelijana, jos opiskeluaikaisen vakiintuneen työssäolon tai yritystoiminnan harjoittamisen perusteella on ilmeistä, ettei opiskelu ole esteenä kokoaikaisen työn vastaanottamiselle. Lainkohtaa sovellettaessa edellytetään, että henkilön opiskeluaikainen työssäkäynti tai yritystoiminnan harjoittaminen on ollut vakiintunutta ja että hänen opintonsa ovat edenneet kokoaikatyön ohella normaaliin tahtiin. Oikeuskäytännössä on aiemmin edellytetty noin kahden vuoden pituista työsuhdetta osoituksena opiskeluaikaisen työn vakiintuneisuudesta. Myös työministeriön 5.3.2003 antamassa opiskelua ja työttömyysturvaa koskevassa ohjeessa O/23/2003TM edellytetään kahden vuoden pituista työsuhdetta. Toisin kuin kirjallisessa kysymyksessä esitetään, ohjetta ei ole päivitetty vuonna 2006, mutta se on tarkoitus päivittää vuoden 2007 aikana. Voimassa olevasta opiskelijaohjeesta poiketen viimeaikaisessa käytännössä on katsottu, että normaalitilanteessa ainakin vähintään 10 kuukauden pituista työssäoloa voidaan pitää osoituksena siitä, että opiskeluaikainen työ on ollut vakiintunutta. Erityisestä syystä työvoimatoimikunnan on tapauskohtaisesti mahdollista katsoa tätäkin lyhyemmän työhistorian perusteella opintojen muuttuneen sivutoimiksi. Työministeriö on 3
Ministerin vastaus erilaisissa koulutustilaisuuksissa kiinnittänyt työvoimatoimikuntien ja -toimistojen huomiota lainkohdan lieventyneeseen tulkintaan. Opiskeluaikaisen työhistorian ei välttämättä tarvitse olla yhdenjaksoista, vaan opintoja on mahdollista pitää sivutoimisina myös esim. useiden määräaikaisten työsuhteiden perusteella. Tällöin työskentelyjaksoilta edellytetään kuitenkin jonkinlaista ajallista yhteyttä, jotta opiskeluaikaista työskentelyä voitaisiin pitää vakiintuneena. Toisaalta työskentelyjaksojen tulee ajoittua päällekkäin opiskelujaksojen kanssa. Esimerkiksi pelkästään opintojen loma-aikoina tehdyllä työllä ei pääsääntöisesti voi osoittaa opintoja sivutoimisiksi. Myös työsuhteen päättymisen syyllä on merkitystä. Opintojen katsominen sivutoimiseksi työhistorian perusteella edellyttää lähtökohtaisesti, että työsuhteen päättymisen syynä on jokin muu kuin hakijan oma pyyntö. Lainkohdan soveltaminen edellyttää riittävän pituisen opiskeluaikaisen työhistorian lisäksi, että opinnot ovat edenneet normaaliin tahtiin kokoaikatyön ohella. Jos henkilöllä ei ole lainkaan tai vain vähän opintosuorituksia työssäkäynnin ohella, opintojen ei voida katsoa edenneen normaaliin tahtiin eikä opintoja siten voida pitää työhistoriasta huolimatta sivutoimisina. Työttömyysturvalain mukaan yliopisto-opiskelijaa, joka on keskeyttänyt opintonsa vähintään vuoden ajaksi, ei keskeytysaikana pidetä päätoimisena opiskelijana. Työttömyysturvalain opiskelijapykälää säädettäessä yliopistosta eroamista ei pidetty mahdollisena, ja tämän vuoksi työttömyysturvalaissa säädettiin yliopistossa opiskelevien mahdollisuudesta päästä työttömyysturvan piiriin keskeyttämällä yliopistoopintonsa vähintään vuoden ajaksi. Yliopistoopiskelija, joka on opiskeluaikaisella vakiintuneella työssäolollaan tai yritystoiminnallaan osoittanut yliopisto-opintonsa sivutoimisiksi, voi kuitenkin saada työttömyysturvaa ilman, että hänen täytyisi keskeyttää opintonsa vähintään vuodeksi. Työttömälle, joka hakeutuu omaehtoiseen, ammatillisia valmiuksia edistävään koulutukseen, voidaan koulutuksen ajalta maksaa toimeentulon turvaamiseksi koulutuspäivärahaa. Koulutuspäivärahan saamisen edellytyksenä on vähintään 10 vuoden työhistoria. Lisäksi edellytetään, että henkilö on koulutukseen aloittaessaan työttömänä työnhakijana työvoimatoimistossa ja on saanut välittömästi edeltäneen 12 kuukauden aikana työttömyyspäivärahaa tai työmarkkinatukea vähintään 65 työttömyyspäivältä. Mikäli koulutus sisältyy henkilön kanssa laadittuun työllistymisohjelmaan, koulutuspäivärahan edellytyksenä ei ole työttömyysetuuden saaminen vähintään 65 työttömyyspäivältä. Henkilön on kuitenkin oltava työtön koulutuksen aloittaessaan. Koulutuksen puolestaan tulee olla julkisen valvonnan alaisessa oppilaitoksessa järjestettävää, päätoimista, yhdenjaksoista ja vähintään 20 opintoviikon laajuista. Koulutuspäivärahaan oikeuttavaa koulutusta on mm. ammattikorkeakoulututkintoon johtava koulutus sekä ennen työttömyyttä keskeytyneen korkeakoulututkinnon loppuunsaattamiseen tähtäävä koulutus. Hallitusohjelmassa on sovittu, että hallitus käynnistää sosiaaliturvauudistuksen, jonka tavoitteena on työn kannustavuuden parantaminen, köyhyyden vähentäminen sekä riittävän perusturvan tason turvaaminen kaikissa elämäntilanteissa. Sosiaaliturvauudistuksen yhteydessä arvioidaan myös työttömyysturvan uudistaminen. Työttömyysturvan uudistamista koskevan arviointityön yhteydessä tullaan todennäköisesti tarkastelemaan myös omaehtoisen opiskelun ja työttömyysturvan välistä suhdetta. Helsingissä 19 päivänä heinäkuuta 2007 Työministeri Tarja Cronberg 4
Ministerns svar KK 145/2007 vp Kari Rajamäki /sd Till riksdagens talman I det syfte som anges i 27 i riksdagens arbetsordning har Ni, Herr talman, till den minister som saken gäller översänt följande skriftliga spörsmål SS 145/2007 rd undertecknat av riksdagsledamot Kari Rajamäki /sd: På vilket sätt ämnar regeringen trygga att visstidsanställda har möjligheter att utveckla sin yrkeskompetens, till exempel genom att avlägga yrkeshögskoleeller universitetsstudier, så att utkomsten ändå tryggas under den arbetslöshetsperiod som eventuellt uppstår mellan olika anställningsförhållanden utan att studierna måste avbrytas? Som svar på detta spörsmål anför jag följande: Syftet med utkomstskydd för arbetslösa är att trygga arbetslösa arbetssökandes ekonomiska möjligheter att söka arbete och förbättra deras förutsättningar att komma in på eller återvända till arbetsmarknaden genom att det ersätter de ekonomiska förluster som arbetslösheten orsakar. Avsikten är att utkomstskyddet för arbetslösa ska stöda att en arbetslös person kan söka arbete på heltid. Enligt lagen om utkomstskydd för arbetslösa har en studerande på heltid inte rätt till arbetslöshetsförmåner. Utkomsten under studierna tryggas genom studiestödssystemet. Enligt lagen om utkomstskydd för arbetslösa ska vissa särskilt nämnda studier alltid betraktas som heltidsstudier direkt med stöd av lagen. Till dessa hör bl.a. studier som syftar till avläggande av lägre eller högre högskoleexamen eller yrkeshögskoleexamen. De examina som avses i lagrummet är grundexamina vid universitet och högskolor och alla yrkeshögskoleexamina. Det enda avgörande i om dessa studier som betraktas som heltidsstudier eller inte är typen av läroanstalt och studiernas examensorientering. Den bindande naturen, omfattningen eller tidpunkten för genomförandet av studierna påverkar inte bedömningen av om studierna är heltidsstudier. Det är dock möjligt att studier som först bedrivits på heltid blir senare bedrivna på deltid. En studerande som studerar på deltid har rätt till arbetslöshetsförmån, om andra förutsättningar för beviljandet uppfylls. Enligt lagen om utkomstskydd för arbetslösa betraktas en arbetssökande inte som studerande på heltid, om det på grundval av stadigvarande tid i arbete eller idkande av företagsverksamhet under studietiden är uppenbart att studierna inte utgör något hinder för att ta emot heltidsarbete. När lagrummet tillämpas förutsätts det att personens tid i arbete eller idkande av företagsverksamhet under studietiden har varit stadigvarande och att studierna har framskridit i normal takt vid sidan av heltidsarbetet. Tidigare har det i rättpraxisen förutsatts ett anställningsförhållande som har varat cirka två år som bevis på att arbetet vid sidan av studierna har varit stadigvarande. I anvisningen A/23/2003/AM som arbetsministeriet gav den 5 mars 2003 beträffande studier och utkomstskydd för arbetslösa förutsätts det också ett anställningsförhållande på två år som bevis på att arbetet har varit stadigvarande. Till skillnad från vad det skriftliga spörsmålet påstår har anvisningen inte uppdaterats år 2006, men avsikten är att göra detta under år 2007. Avvikande från gällande studieanvisningen har det på sista tiden varit praxis att anse att i normalsituationer kan arbete som har varat minst 10 månader betraktas som bevis på att arbetet under studietiden har varit stadigvarande. Av särskilda skäl kan arbetskraftskommissionen från fall till fall betrakta att även en kortare arbetshistoria kan påvisa att studierna har blivit deltidsstudier. I olika utbildningsevenemang har arbetsministeriet fäst arbetskraftskommissioner- 5
Ministerns svar nas och -byråernas uppmärksamhet vid den förmildrade tolkningen av lagrummet. Arbetshistorien under studietiden behöver inte nödvändigtvis vara kontinuerlig, utan studierna kan också betraktas som deltidstudier till exempel på basis av flera tidsbegränsade anställningsförhållanden. För att arbetet under studietiden kan betraktas som stadigvarande förutsätts det dock att arbetsperioderna har något kronologiskt samband med varandra. Å andra sidan ska arbetsperioderna överlappa med studieperioderna. Till exempel kan arbete som utförs endast under studiernas ferieperioder inte i regel påvisa att studierna är deltidsstudier. Orsaken till upphörandet av anställningsförhållandet spelar också en roll. Utgångspunkten för att studierna kan betraktas som deltidsstudier på basis av arbetshistorien är att orsaken till upphörandet av anställningsförhållandet är något annat än sökandens eget begäran. Förutom en tillräckligt lång arbetshistoria under studietiden förutsätter tillämpningen av lagrummet att studierna har framskridit i normal takt vid sidan av heltidsarbetet. Om personen har inga eller endast få studieprestationer vid sidan av arbetet, kan studierna inte anses ha framskridit i normal takt och därigenom kan studierna, trots arbetshistorien, inte betraktas som deltidsstudier. Enligt lagen om utkomstskydd för arbetslösa betraktas en universitetsstuderande som har avbrutit sina studier för minst ett år inte som studerande på heltid under tiden för avbrottet. När paragrafen om studier i lagen om utkomstskydd för arbetslösa stadgades, ansågs det inte vara möjligt att studerandena kan utträda ur universitet. Därför stadgades det i lagen om utkomstskydd för arbetslösa att universitetsstuderandena kan få utkomstskydd för arbetslösa genom att avbryta sina studier för minst ett år. Universitetsstuderande som genom stadigvarande arbete eller företagsverksamhet under studietiden påvisat att deras universitetsstudier är deltidsstudier kan dock beviljas utkomstskydd utan att de behöver avbryta sina studier för minst ett år. Arbetslösa som söker till frivillig utbildning som främjar deras yrkeskompetens kan få utbildningsdagpenning för tryggandet av utkomsten under utbildningen. Förutsättningen för att få utbildningsdagpenning är att arbetshistorien har varat minst 10 år. Dessutom förutsätts det att personen i fråga har anmält sig som arbetslös arbetssökande hos arbetskraftsbyrån och under de direkt föregående 12 månaderna fått arbetslöshetsdagpenning eller arbetsmarknadsstöd under minst 65 arbetslöshetsdagar. Om utbildningen ingår i en sysselsättningsplan som har utarbetas tillsammans med sökanden, är förutsättningen för utbildningsdagpenningen dock inte att sökanden har fått arbetslöshetsförmån under minst 65 arbetslöshetsdagar. Sökanden ska dock vara arbetslös när utbildningen börjar. Utbildningen i sin tur ska vara organiserad i en läroanstalt under offentlig tillsyn, bedriven på heltid, kontinuerlig och omfatta minst 20 studieveckor. Utbildning som berättigar till utbildningsdagspenning är bl.a. sådan utbildning som leder till yrkeshögskoleexamen samt utbildning som siktar på fullgörande av högskoleexamen som avbrutits innan personen i fråga blivit arbetslös. I regeringsprogrammet har det kommits överens om att regeringen ska starta en reform av socialskyddet, vilket syftar till att arbete blir mer sporrande, att fattigdomen minskar samt att en tillräckligt hög nivå av grundtrygghet tryggas i alla livssituationer. I samband med reformen av socialskyddet ska det bedömas om det finns behov att reformera utkomstskyddet för arbetslösa. I bedömningsarbetet kommer regeringen sannolikt att också granska förhållandet mellan frivilligt studerande och utkomstskyddet för arbetslösa. Helsingfors den 19 juli 2007 Arbetsminister Tarja Cronberg 6