Euroopan parlamentti 2014-2019 Kansainvälisen kaupan valiokunta 3.11.2016 TYÖASIAKIRJA tullin toiminnan ja hallinnon ulkoisten näkökohtien arvioinnista kaupan helpottamisen ja laittoman kaupan torjumisen välineenä 2016/2075(INI) Kansainvälisen kaupan valiokunta Esittelijä: Tiziana Beghin DT\1108768.docx PE593.853v01-00 Moninaisuudessaan yhtenäinen
I. JOHDANTO Lissabonin sopimus tuli voimaan vuonna 2009, minkä jälkeen Euroopan unionin yhteinen kauppapolitiikka on kehittynyt perusteellisella tavalla, ja Euroopan parlamentti on osallistunut vahvemmin kauppapolitiikan muotoiluun ja valvontaan. Kauppapolitiikasta tuli kattavampaa ja osallistuvampaa, mikä edellyttää vahvempaa yhteistyötä sidosryhmien kanssa. Niiden ääntä on kuultava ja niiden haasteet on otettava huomioon. Tämä ulottuvuus on erityisen merkityksellinen niiden kauppaa koskevien lukujen osalta, jotka liittyvät tullin toimintaan, toimintoihin ja hallintoon, teollis- ja tekijänoikeuksien ja maantieteellisten merkintöjen suojelemiseen ja kansainvälisten toimitusketjujen eheyteen, sillä näihin liittyvät riskit ovat yhdenmukaisia ja vaarantavat EU:n asukkaiden, kuluttajien ja yritysten turvallisuuden. Palvelukaupan vakaasta kasvusta huolimatta tavarakauppa on yhä kansainvälisten kauppasuhteiden kulmakivi. Raaka-aineet ja välituotteet liikkuvat intensiivisesti ympäri maailman maailmanlaajuisten arvoketjujen kehittymisen seurauksena. Loppukuluttajat voivat nauttia maatalous- ja teollisuustuotteiden suuresta valikoimasta monenvälisten, alueellisten ja kahdenvälisten kauppasopimusten laajentamisen ansiosta. Siksi fyysiset tullit ovat yhä välttämättömiä unionin kauppaan liittyvien etujen tukemiseksi ja EU:n omien varojen suojelemiseksi. Tämä koskee erityisesti tullimaksuja ja kansallisia veroetuja. Sen seurauksena EU:n satamissa on sovellettava yhteisiä sääntöjä samalla tavalla, jotta voidaan luoda tasapuoliset toimintaedellytykset rahdista kilpailemiseksi ja sama hallinnollinen taakka, joka aiheutuu nykyisin erilaisista alv-järjestelmistä, jotka vääristävät verkkokauppaa ja perinteistä kaupankäyntiä. Kaupan helpottamisesta tehdyn sopimuksen täytäntöönpanon valvonnan olisi kuuluttava sekä EU:n että WTO:n painopisteisiin, jotta voidaan edistää alikehittyneiden alueiden talouden tehostamista 1 2, mutta tämä ei yksinään riitä. Tulli vastaa raja-valvonnan avulla myös teollis- ja tekijänoikeuksia rikkovien tuotteiden kaupan lisääntymisen torjunnasta. Tällaiset tuotteet uhkaavat työpaikkoja, kasvua, innovaatioita ja kilpailukykyä. Tämä on erityisen tärkeää, sillä teollis- ja tekijänoikeuksien alaiset tuotteet ja palvelut muodostavat noin 90 prosenttia EU:n viennistä ja luovat 39 prosenttia työpaikoista ja 35 prosenttia BKT:sta. Kuitenkin vain yhdeksän prosenttia pkyrityksistä valvoo teollis- ja tekijänoikeuksiaan 3. Tämä johtuu siitä, että pk-yritykset pitävät prosessia liian kalliina ja monimutkaisena sekä tehottomana. Sen seurauksena monet pkyritysten kehittämät tuotteet ja palvelut eivät nauti minkäänlaista suojaa. Tätä tilannetta heikentää paitsi pk-yritysten asema markkinoilla myös koko EU:n talous. OECD on arvioinut, että kattavan kaupankäynnin helpottamisen avulla kaupankäynnin kustannuksia voitaisiin leikata jopa 10 prosentilla OECD-maissa. Maailmanlaajuisella tasolla kaupankäynnin kustannusten vähentäminen vain yhdellä prosentilla lisäisi maailmanlaajuisia tuloja 30 miljardilla eurolla. Kyseessä ovat siis valtavat mahdollisuudet, mikä selittää sen, miksi tullin tehokkuuden parantaminen on ratkaisevan tärkeää. Tullin nykyaikaistaminen ja kansainvälisen tulliyhteistyön vahvistaminen ovat tärkeimpiä tehostamisen tekijöitä. Lisäksi 1 https://www.wto.org/english/tratop_e/tradfa_e/tradfa_e.htm 2 http://trade.ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=1374 3 https://euipo.europa.eu/ohimportal/fi/home PE593.853v01-00 2/2 DT\1108768.docx
jäsenvaltioiden tullihallintoihin kohdistuu merkittäviä resurssipaineita, ja ne kärsivät suurista haasteista tehtäviensä suorittamisessa. Koska tulli on läsnä EU:n ulkorajoilla, sitä on pyydetty panemaan täytäntöön myös yli 60 muuta kuin tulleja koskevaa EU:n säädöstä, jotka liittyvät muun muassa kaksoiskäyttöön, tuliaseisiin, teollis- ja tekijänoikeuksiin, kansanterveyteen, kuluttajansuojaan, ympäristöön ja maatalouteen. II. Tullin tehtävät: kaupankäyntiin liittyvät kysymykset, kaupan helpottaminen WTO:ssa, tullien leikkaaminen, monenvälisten ja kahdenvälisten kauppasopimusten säännösten hallinnointi Euroopan komissio ja erityisesti verotuksen ja tulliliiton pääosasto ovat tehneet töitä vuonna 2013 julkaistun ja vasta 1. toukokuuta 2016 alkaen sovelletun yhteisen unionin tullikoodeksin luomiseksi ja soveltamiseksi. Sujuva siirtyminen uuteen oikeudelliseen kehykseen on sovittu siihen saakka, kunnes täysimääräinen soveltaminen alkaa vuonna 2021, minkä puitteissa Euroopan tulliliitot toimivat. Uudessa koodeksissa säädetään nykyisiä menettelyjä koskevia tiettyjä yksinkertaistamisia, joiden on tarkoitus helpottaa kaupankäyntiä ja vähentää EU:n yritysten kustannuksia. Koodeksin tarkoituksena on panna täytäntöön yhteinen sähköinen tullijärjestelmä, yksinkertaistaa kauppiaita koskevia menettelyjä, parantaa tullihallintojen välistä yhteistyötä, mukaan lukien niiden väliset markkinavalvontaviranomaiset ja kolmansien maiden kanssa tehtävä yhteistyö, ja taata valtuutettujen taloudellisten toimijoiden helppo tunnustaminen maailmanlaajuisesti. Kaikki nämä ominaisuudet, jos ne toimivat ja ovat yhdenmukaistettuja, voisivat helpottaa ja vauhdittaa laillista kauppaa edistämällä hyviä EU:n käytäntöjä ja soveltamalla kansainvälisiä tulli- ja kauppasopimuksia ja -järjestelyjä. Näillä tavoitteilla pyritään nopeuttamaan ja helpottamaan kauppiaita koskevia menettelyjä ja luomaan ympäristöystävällisempi tullijärjestelmä. Keinot, joilla verotuksen ja tulliliiton pääosasto pyrkii saavuttamaan nämä tavoitteet, ovat suuntaviivojen laatiminen ja yhteistyökehyksen luominen 1. Näin ollen vaikuttaa siltä, että pakollisia toimenpiteitä ei ole, mikä jättää tilaa tullien keskenään erilaisille tulkinnoille. Tullirikkomusten ja -seuraamusten osalta Euroopan komissio on ehdottanut direktiiviä (COM(2013)0884), josta neuvotellaan toimielinten välillä sen jälkeen, kun siitä on äänestetty täysistunnossa. Direktiivi on perussäädös, jolla pyritään varmistamaan jäsenvaltioiden soveltamien seuraamusten tietynasteinen yhdenmukaisuus: Nykyisin kaksi kolmasosaa jäsenvaltioista soveltaa sekä rikosoikeudellisia että muita kuin rikosoikeudellisia seuraamuksia, kun taas joka kolmannes jäsenvaltio soveltaa ainoastaan rikosoikeudellisia seuraamuksia. Seuraamusten kynnys vaihtelee suuresti jäsenvaltioiden kesken 266 eurosta 50 000 euroon. Taloudellisten toimijoiden vastuualueet poikkeavat toisistaan eri jäsenvaltioissa. Aikaraja seuraamusmenettelyn käynnistämiseksi vaihtelee yhdestä vuodesta 30 vuoteen, ja yhdessä tapauksessa aikarajaa ei ole ollenkaan. Seuraamuksia koskevista eroista huolimatta sekä taloudelliset toimijat että infrastruktuuritoimijat (satamat) toteavat, että voimassa olevaa sääntelyä ei sovelleta lainkaan yhdenmukaisesti eri jäsenvaltioissa. Eroja esiintyy erityisesti valvontatoimissa ja riskinhallinnassa. Tullien on sovellettava erilaisia valvontatoimia, joihin liittyvät muun 1 http://ec.europa.eu/atwork/synthesis/amp/doc/taxud_mp_2016_en.pdf DT\1108768.docx 3/3 PE593.853v01-00
muassa sovellettavien tullimaksujen luonne ja määrä, kansanterveydelliset vaatimukset, ympäristölainsäädäntö ja SPS-sääntely. Nämä rikkomusten kohteluun liittyvät erot ja valvontatoimien monimuotoinen soveltaminen saavat taloudelliset toimijat valitsemaan sisämarkkinoiden rajanylityspaikat, joissa sovelletaan löyhempiä valvontatoimia ja/tai seuraamuksia. Tämän seurauksena EU ja sen jäsenvaltiot kärsivät erilaisista vääristymistä. Ensinnäkin jäsenvaltioiden maksutaseet eivät vastaa todellisia kauppavirtoja, sillä toimijat valikoivat muualla kuin kyseessä olevassa jäsenvaltiossa sijaitsevan sataman tuodakseen tavaroita, jotka oli alun perin tarkoitettu kyseessä olevan jäsenvaltion markkinoille. Lisäksi jäsenvaltioiden välillä siirretään veroja, sillä näistä tuotteista maksetaan tullit ja arvonlisävero fyysisellä rajanylityspaikalla. Lisäksi EU:n teillä joudutaan kärsimään raskaan liikenteen suuremmasta määrästä, mikä vaikuttaa kansalaisten arkeen. Kun otetaan huomioon, että nämä vääristymät eivät ole merkityksettömiä ja että ne ovat olleet olemassa jo vuosikymmeniä, on ryhdyttävä toimenpiteisiin todellisen tulliunionin luomiseksi. Nykyinen järjestelmä on organisoitu kolmella eri tasolla. Sääntely tapahtuu EU:n tasolla ja on tietenkin yhdenmukaista. Sääntelyn täytäntöönpanosta vastaavat jäsenvaltiot. Näin ollen ensimmäiset ongelmat ilmaantuvat sen seurauksena, että direktiivien saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä vaihtelee melko paljon eri jäsenvaltioissa. Lisäksi osa jäsenvaltioista laatii lisäsäädöksiä eri asioista, kuten SPS:stä. Kolmas taso on tavaroiden todellinen valvonta, joka on melko epäyhtenäistä eri tullipisteissä. Sidosryhmät kärsivät sääntelyn ja toisen ja kolmannen tason täytäntöönpanon välisistä eroista. Siksi ne pyytävät lisäämään EU:n toimivaltaa tullialalla, jotta voidaan taata, että yhteisiä sääntöjä sovelletaan samalla tavoin eri tullipisteissä. Lisäksi sidosryhmät vaativat perustamaan yhteisen EU:n valvontaelimen, jonka tehtävänä on taata, että käsittelyyn eri rajanylityspaikoilla ei liity eroja. Tullitarkastukset olisi otettava käyttöön myös postin saapumispisteissä. Syy sille on se, että useat kolmansissa maissa toimivat yritykset tarjoavat sähköisen kaupankäynnin avulla väärennettyjä tuotteita, joita lähetetään tavallisena postina EU:n sisällä. Kauppakumppaneiden tullijärjestelmien parantaminen liittyy läheisesti jäsenvaltioiden tullijärjestelmien parantamiseen ja säädösten ja tarkastusten yhdenmukaiseen soveltamiseen. WTO:ssa neuvotellun kaupan helpottamista koskevan sopimuksen 1 ansiosta kansainvälinen yhteisö omistaa huomattavasti varoja kehittyville ja vähiten kehittyneille maille. EU itse on sitoutunut antamaan 400 miljoonaa euroa teknisen tuen lisäksi. On kuitenkin korostettava, että kaikissa näissä ponnisteluissa on keskityttävä selvästi seuraavaan kahteen ulottuvuuteen: laillisen kaupan helpottamiseen ja laittoman kaupan eri muotojen torjumiseen. Yhteenvetona voidaan todeta, että tehokkaat ja yhdenmukaistetut tullit auttavat torjumaan sisämarkkinoille tulevia tuoteväärennöksiä, EU:n talouskasvun vääristymistä ja EU:n kuluttajiin kohdistuvia vakavia vaaroja. EU voi saavuttaa selkeitä tuloksia vain koordinoimalla tullimenettelyn molempia puolia. II. Teollis- ja tekijänoikeudet ja maantieteelliset merkinnät EU:n talous perustuu jatkuvasti enemmän luovuuteen ja innovointiin. Siksi yritysten on nautittava olosuhteista, jotka suosivat innovaatioita ja suojelevat yrityksiä epäreilulta kilpailulta erityisesti petoksiin osallistuvien taloudellisten toimijoiden toimesta. Lisäksi osa 1 http://www.europarl.europa.eu/sides/getdoc.do?type=report&reference=a8-2015-0238&language= PE593.853v01-00 4/4 DT\1108768.docx
teollis- ja tekijänoikeusrikkomuksista koskee elintarvikkeita, juomia, vartalonhoitotuotteita, lääkkeitä, leluja ja muita päivittäin käytettäviä tuotteita. Ne voivat olla siksi vaarallisia kuluttajien terveydelle ja turvallisuudelle. Sen seurauksena EU:n kansalaisten ja yritysten kannalta on sitä parempi, mitä voimakkaammin teollis- ja tekijänoikeuksia koskevia rikkomuksia ja laitonta kauppaa pyritään torjumaan. Ajan kuluessa on huomattu, että rajoilla havaittujen teollis- ja tekijänoikeusrikkomusten määrä on pysynyt vakaana. Niihin liittyvä paikallinen jälleenmyyntiarvo on yli 600 miljoonaa euroa. Rikkomusten määrä kasvoi tasaisesti vuodesta 2008, jolloin rikkomuksia havaittiin 49 381, vuoteen 2015, jolloin niitä havaittiin 81 098. Tuotteiden kokonaismäärä on kuitenkin vähentynyt jyrkästi noin 178 miljoonasta 41 miljoonaan saman ajanjakson aikana 1. Kyseessä olevien alueiden osalta vuodesta 2011 alkaen on tapahtunut selvä muutos tullin löytämissä väärennetyissä tuotteissa. Juomat, kengät, korut ja CD-levyt ovat vähentyneet merkittävästi, kun taas elintarvikkeet, tupakat, vartalonhoitotuotteet, muotituotteet, lelut, lääkkeet, ajoneuvojen lisävarusteet ja toimistotarvikkeet ovat lisääntyneet räjähdysmäisesti. Menettelyjen osalta kolme pääluokkaa ovat urheilukengät, laukut, lompakot, käsilaukut ja vaatteet. Näitä tuotteita tilataan tavallisesti verkosta, ja ne toimitetaan postin tai kuriirin välityksellä. Väärennettyjen tuotteiden alkuperämaiden osalta samat maat säilyvät kärjessä vuodesta toiseen, lukuun ottamatta joitakin tiettyjä vuonna 2015 sattuneita erityistapauksia (suuret tupakkakuljetukset Montenegrosta ja ruokakuljetukset Beninistä). Kiinasta, Hongkongista, Malesiasta, Yhdistyneistä arabiemiirikunnista, Turkista ja Intiasta lähetetään yhä suurin osa laittomista tuotteista sekä tuotteiden määrällä että arvolla mitattuna. On korostettava, että Malesian osuus on vain noin 2,5 miljoonaa euroa, kun taas Kiinan osuus on 300 miljoonaa euroa ja Hongkongin 100 miljoonaa euroa. Tässä yhteydessä neuvoston päätöslauselma EU:n tullitoimintaohjelmasta teollis- ja tekijänoikeuksien loukkausten torjumiseksi 2 ja EU:n ja Kiinan välinen sopimus 3 4 ovat tarpeellisia ensimmäisiä askelia. Joitakin parannuksia voidaan kuitenkin saavuttaa, kuten muun muassa paremmat keinot osallistaa oikeudenhaltijoita ja tehostaa pk-yritysten osallistumista teollis- ja tekijänoikeusjärjestelmään, jotta heitä voidaan suojella paremmin; perusteellinen palaute Kiinan viranomaisille maassa toimivien jäsenvaltioiden lähetystöjen tukemana sekä Hongkongin suhteiden seuranta, kun otetaan huomioon alueen pieni koko ja suuri määrä rikkomuksia arvolla mitattuna. Tämän vuoksi kahdenvälisiä tullisopimuksia on laadittava, pantava täytäntöön ja tarvittaessa päivitettävä, jotta voidaan vahvistaa kaupan helpottamista ja parantaa koko toimitusketjun turvallisuutta yhteistyössä muiden kansainvälisten järjestöjen, kuten WCO:n, kanssa. Tähän kuuluu kunnianhimoisiin sitoumuksiin pyrkiminen tuontiin, vientiin ja kauttakulkuun liittyvien sääntöjen, vaatimusten, muodollisuuksien ja menettelyjen osalta tasolla, joka vastaa 1 https://ec.europa.eu/taxation_customs/sites/taxation/files/2016_ipr_statistics.pdf 2 http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=oj:c:2013:080:0001:0007::pdf 3 http://ec.europa.eu/taxation_customs/sites/taxation/files/resources/documents/customs/policy_issues/internationa l_customs_agreements/china/strategic_framework.pdf 4 http://ec.europa.eu/taxation_customs/sites/taxation/files/resources/documents/customs/policy_issues/internationa l_customs_agreements/china/action_plan_eu_china_ipr_2014_2017.pdf DT\1108768.docx 5/5 PE593.853v01-00
kaupan helpottamista koskevan sopimuksen yhteydessä tehtyjä sitoumuksia tai ulottuu niitä pidemmälle, sekä sellaisten alkuperäsääntöjen laatiminen, jotka tarjoavat kauppiaille ja tullille oikeusvarmuuden. Maantieteelliset merkinnät liittyvät läheisesti teollis- ja tekijänoikeuksiin. Nykyisin maataloustuotteiden ja elintarvikkeiden maantieteelliset merkinnät nauttivat tasoltaan melko hyväksyttävää suojaa EU:ssa. Useita eri asioita on kuitenkin parannettava. Ensinnäkin maantieteellisiä merkintöjä on koordinoitava paremmin. Ne eivät kuulu nykyisin kauppapolitiikan pääosaston eivätkä Euroopan unionin teollisoikeuksien viraston vaan maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston tehtäviin. Siksi nykyisissä pitkälle menevissä ja laaja-alaisissa vapaakauppasopimuksissa on tehostettava tähän (ja myös teollisja tekijänoikeuksiin) liittyvää koordinointia, jotta EU:n etuja voidaan suojella paremmin. Lisäksi kolmansien maiden ryhmittymä ajaa parhaillaan muiden kuin maataloustuotteiden ja elintarvikkeiden maantieteellisten merkintöjen sisällyttämistä maantieteellisiä merkintöjä koskevaan lukuun. Jotta näiden maiden kanssa voitaisiin tehdä parempia kauppasopimuksia, Euroopan komission on jatkettava työtään maantieteellisten merkintöjen laajentamiseksi koskemaan muita kuin maataloustuotteita ja elintarvikkeita. Komissio suoritti asiasta vuonna 2013 tutkimuksen 1, jonka jälkeen järjestettiin julkinen kuuleminen vuonna 2014 2. Asian tiimoilta ei ole kuitenkaan ryhdytty tähän mennessä muihin jatkotoimiin. 1 http://ec.europa.eu/docsroom/documents/14897?locale=fi 2 http://ec.europa.eu/growth/tools-databases/newsroom/cf/itemdetail.cfm?item_id=8254&lang=fi PE593.853v01-00 6/6 DT\1108768.docx