EUROOPAN PARLAMENTTI 2004 2009 Kansainvälisen kaupan valiokunta 24.10.2007 TYÖASIAKIRJA aiheesta "Maailman kauppajärjestö uudistusten tiellä" Kansainvälisen kaupan valiokunta Esittelijä: Cristiana Muscardini DT\690243.doc PE 396.559v01-00
Mietinnön tavoitteena on hahmotella suuntaviivoja monenvälisen kauppajärjestelmän parantamiseksi. Mietinnössä tarkastellaan nimenomaisesti Maailman kauppajärjestön (WTO) toiminnan tehokkuutta ja sen rakennetta, sillä se on monenvälisen kaupankäyntijärjestelmän paras edustaja ja sen toimintatapaa on toisinaan kritisoitu. Kansainvälisen kaupan valiokunnan aloittama hanke ei ole kaikkein helpoimpia, sillä sen puitteissa on väistämättä käsiteltävä myös tämän kansainvälisen kauppavaihdon periaatteet määräävän organisaation toiminnan ja menettelytapojen tasapainotekijöitä. Työn lähtökohtana ovat Sutherlandin raportin päätelmät. Maailman kauppajärjestön kymmenvuotispäivän yhteydessä laadittu raportti, jonka tavoitteena oli varmistaa järjestön työskentelymenetelmien tehokkuus ja toimivuus sekä tarkastella mahdollisuuksia uudistaa organisaatiota, on ainoa asiasta WTO:n tasolla laadittu hyödyllinen asiakirja. Raportin aiheuttama kiihkeä teoreettinen keskustelu ei sittemmin ole saanut jatkoa järjestön sisällä, ja asiaa koskeva pohdintakin näyttää vaipuneen unholaan. Esittelijä haluaa heti alkuun korostaa, että mietinnön tarkoituksena ei ole kritisoida monenvälistä kauppajärjestelmää eikä varsinkaan sen käytännön ilmentymää Maailman kauppajärjestöä. Mietinnössä vahvistetaan päinvastoin, kuinka tärkeänä parlamentti pitää kyseistä järjestöä, joka on koko maailmanlaajuisen kaupankäyntijärjestelmän perusta. Nyt Dohan kierroksen neuvottelujen joiden esittelijä toivoo johtavan myönteiseen tulokseen lähetessä loppuaan vaikuttaa kuitenkin aiheelliselta aloittaa toimielimiin ja menettelytapoihin liittyvien kysymysten pohdinta Sutherlandin raportin päätelmien pohjalta. Näiden tekijöiden parantamisen toivotaan edistävän osaltaan koko organisaation toiminnan tehostamista. Euroopan komission vastuulla on ryhtyä ajallaan Genevessä tarkoituksenmukaisiin aloitteisiin uudistusten toteuttamiseksi. Valiokunnan analyyttisen työn on oltava syvällistä ja noudatettava johdonmukaista linjaa sekä johdettava realistisiin johtopäätöksiin, jotka ovat perusteltavissa alan eri toimijoille. Maailman kauppajärjestön uudistaminen on laaja aihepiiri ja siihen liittyy monia peruskysymyksiä, joita esittelijä hahmottelee mietinnössään. WTO:n institutionaalinen rakenne Maailman kauppajärjestö jakaantuu useisiin toimielimiin, joilla on omat vastuualueensa. Näitä ovat yleinen neuvosto, kauppapolitiikkaa valvova neuvosto, riitojen ratkaisusta vastaava neuvosto sekä lukuisat erityiskomiteat, valtuustot, alakomiteat ja työryhmät. Voidaankin kysyä, onko toimielinrakenne tarkoituksenmukainen, vai hankaloittaako se turhaan päätöksentekoa. Institutionaalista rakennetta voitaisiin tehostaa erottamalla selvemmin uusien kansainvälisten sääntöjen ja sitoumusten neuvotteluun liittyvät toimet niistä toimista, jotka koskevat voimassa olevien sopimusten soveltamista, sillä myös tämä tehtävä edellyttää poliittista huomiota ja riittäviä resursseja (ks. teollis- ja tekijänoikeuksien kauppaan liittyvistä näkökohdista tehty TRIPS-sopimus ja siihen liitetty pöytäkirja). PE 396.559v01-00 2/8 DT\690243.doc
DT\690243.doc 3/8 PE 396.559v01-00
Konsensus Lopulliset päätökset tehdään Maailman kauppajärjestössä aina konsensuksella kaikkien jäsenten tasa-arvon periaatetta kunnioittaen. On kuitenkin myönnettävä, että WTO:n korkean jäsenmäärän (nykyisin 151) vuoksi yksimielisyyden saavuttaminen on usein vaikeaa. Näin ollen voisi olla hyödyksi löytää kriittisissä vaiheissa myönteisen tuloksen saavuttamista helpottavia menettelyjä ja käytäntöjä. Osapuolten erimielisyyden syyt ja perusteet eivät aina liity välttämättä keskusteluaiheeseen, eikä erimielisyyden ilmaisu edellytä näyttöä tai perusteluja. Päätöksentekomenettelyä voitaisiin tehostaa säätämällä, että konsensusta vastustavan valtion on perusteltava kantansa kirjallisesti. Vaikka yksimielisyys on ministerikokouksissa vallitseva käytäntö, voitaisiin ehkä harkita toisenlaisen menettelyn käyttöön ottamista työryhmissä ja komiteoissa, joiden alustava työ johtaa lopulliseen päätökseen. Voitaisiin esimerkiksi harkita sellaisia neuvostoja ja komiteoita, joihin asianosaiset ministerit osallistuisivat enemmän ja joissa olisi varmistettu koko organisaation edustavuus myös alueellisesti ja taloudellisesti katsottuna. Nykyiset rajoitetut G4- ja G6-ryhmät koetaan usein suurten maiden muodostamiksi rajatuiksi kokoonpanoiksi, jotka yrittävät alistaa muut jäsenet omaan tahtoonsa. Tarkoituksenmukaisen ratkaisun löytäminen tällä alalla on toivottavaa. Kehittyvien maiden erottaminen toisistaan Kehitysyhteistyö on jo pitkään ollut tärkeässä asemassa kaikissa Maailman kauppajärjestön puitteissa käydyissä keskusteluissa. Kehitysyhteistyö on Dohan neuvottelukierroksen tärkein tavoite, ja sen on oltava etusijalla tulevaisuudessakin. Vuosien saatossa huomio on siirtynyt enenevässä määrin kehittyviin maihin ja niitä varten on säädetty monia poikkeuksia, jotka mahdollistavat kehitysmaita suosivat erityisjärjestelyt ja muista eroavat sitoumukset. Kehittyvät maat muodostavat entistä laajemman ja kirjavamman joukon, johon kuuluvat nousevan talouden maat tai jo teollistuneet maat kuten Kiina, Intia ja Brasilia eivät juuri muistuta olosuhteiltaan vähiten kehittyneitä, pieniä ja köyhiä maita. Näin ollen on tärkeää jakaa kehittyvät maat entistä selkeämmin yhtenäisempiin ryhmiin niiden taloudellisen tilanteen kehityksen mukaan, ja vaatia kaikilta mailta niiden taloudellista kykyä vastaavia sitoumuksia ja velvollisuuksia kaupan vapauttamisen alalla. Vaikeuksia aiheuttaa luonnollisesti eri maaryhmien jakoperusteiden määrittely. Ryhmittelyperusteita voisivat olla bruttokansantulon kasvu, viennin kasvu tai esimerkiksi tietynlainen sosiaali- tai talousprofiili, kuten inhimillisen kehityksen indeksissä määritelty profiili. Poikkeuslupia ja etuuskohteluja olisi edelleen sovellettava varsinaisiin kehitysmaihin ja niitä olisi mahdollisesti vielä vahvistettava mutta näitä maita on myös vaadittava noudattamaan mahdollisimman suurta johdonmukaisuutta monenvälisellä tasolla myönnettyjen kauppaetuuksien ja maan sisäisten tukitoimien välillä, sillä kehitystä tukeva sisäpolitiikka on tarpeen kauppaetuuksien konkretisoimiseksi ja toteuttamiseksi. PE 396.559v01-00 4/8 DT\690243.doc
DT\690243.doc 5/8 PE 396.559v01-00
Neuvottelukierrokset ja kokonaisvaltainen sopimus Niin Dohan kierroksen kuin sitä edeltäneiden neuvottelukierrostenkin toimintaperiaatteena on ollut, että kaikki jäsenmaat osallistuvat neuvotteluihin, joissa käsitellään lukuisia kysymyksiä. Menettely tähtää yhteen yleiseen sopimukseen, joka kattaa kaikki käsitellyt alakohtaiset kysymykset. Kaikkia jäsenvaltioita on nykyään kuultava kaikissa kysymyksissä kokonaissopimuksen aikaansaamiseksi. Toimintatapa on epäilemättä toiminut hyvin menneisyydessä, mutta menettelyä olisi aihetta tarkistaa nyt, kun organisaatioon kuuluu 151 jäsenmaata. Uudelleentarkastelussa olisi pyrittävä monenväliseen toimintamalliin, jonka puitteissa joihinkin maaryhmiin tai eräisiin kansainvälisen kaupan sektoreihin voitaisiin soveltaa eräänlaista vaihtelevaa geometriaa yhtenäisen sopimuksen ollessa edelleen tarpeen joidenkin tarkasti rajattujen kysymysten osalta. WTO:n sihteeristön rooli Maailman kauppajärjestö toimii kuten mikä tahansa hallitustenvälinen organisaatio: aloitteita tekevät jäsenvaltiot, joita tehdyt päätökset myös koskevat. WTO:n sihteeristö vaikkakin arvovaltainen, ammattitaitoinen ja pätevä on resursseiltaan varsin rajoitettu. Pääjohtajalla ei maineikkaasta virastaan huolimatta ole todellista poliittista valtaa vaan hänen tehtävänsä ovat lähinnä hallinnollisia, kuten henkilöstön hallinta ja järjestön edustaminen ulkoisissa yhteyksissä. Sihteeristön roolia olisi vahvistettava ja sille olisi annettava mahdollisuus tehdä aloitteita ja esittää kompromissiratkaisuja. Tältä osin Euroopan unionin toimielinjärjestelmän antama esimerkki voisi toimia viitteellisenä mallina, sikäli kuin sihteeristö ottaa vastuulleen kauppajärjestön kaikkien jäsenvaltioiden maantieteellisen edustuksen, kuten komission voidaan sanoa tekevän unionin institutionaalisessa kehyksessä. WTO:n avoimuus ja parlamentaarinen ulottuvuus Maailman kauppajärjestöä kuten muitakin kansainvälisiä järjestöjä kohtaan usein esitetty kritiikki koskee niiden toiminnan avoimuuden puutetta. WTO on kuitenkin suhteellisen avoin yleiselle mielipiteelle, kansain- ja hallitustenvälisen organisaation statuksensa asettamissa rajoissa. Viime vuosina suhteet kansalaisyhteiskunnan tärkeisiin toimijoihin ovat parantuneet merkittävästi. Ehkä voitaisiin harkita kokouksissa tehdyn työn avaamista yleisölle? Eikö olisi aiheellista ehdottaa myös paremman ja tarkoituksenmukaisemman tiedon antamista ja dialogin käynnistämistä kansalaisyhteiskunnan järjestöjen ja edustajien kanssa? Euroopan parlamentti on jo vuosien ajan edistänyt Genevessä kokoontuvan kansainvälisen elimen eli WTO:n parlamentaarisen konferenssin toimintaa osallistumalla sen järjestämiseen ja rahoitukseen yhdessä parlamenttien välisen liiton kanssa. Konferenssi tarjoaa parlamenttien jäsenille kaikkialta maailmasta tilaisuuden vaihtaa kansainväliseen kauppaan liittyviä kysymyksiä koskevia näkemyksiä, tietoja ja kokemuksia. Parlamentaarinen konferenssi takaa WTO:n parlamentaarisen ulottuvuuden 1) valvomalla kauppajärjestön toimintaa ja edistämällä osaltaan sen tehokkuutta ja tasa-arvoa, 2) edistämällä WTO:n menettelyjen PE 396.559v01-00 6/8 DT\690243.doc
avoimuutta ja lisäämällä hallitusten, parlamenttien ja kansalaisyhteiskunnan välistä vuoropuhelua, 3) kehittämällä parlamenttien kapasiteettia kansainvälisen kaupan alalla ja vaikuttamalla WTO:ssa käytävien keskustelujen teemoihin. Millä keinoin WTO:n parlamentaarisen konferenssin asemaa voitaisiin vahvistaa? Johdonmukaisuus ja yhteensovittaminen muiden kansainvälisten järjestöjen kanssa Laaja yksimielisyys vallitsee siitä, että yhteiset tai koordinoidut välineet ovat tarpeen globalisaatioon vastaamiseksi, sillä kansalaiset kokevat tämän ilmiön vaikutukset talous- ja yhteiskuntaelämän kaikilla osa-alueilla. Tämä edellyttää WTO:n ja muiden kansainvälisten organisaatioiden kuten IMF:n, Maailmanpankin tai kansainvälisen työjärjestön (ILO) kaupan alan toimien ja päätösten jonkinasteista yhteensovittamista. Onko nykyinen yhteistyö riittävää, vai olisiko käyttöön otettava entistä tehokkaampia kuulemismenettelyjä ja vastavuoroisen tunnustamisen mekanismeja? Mitä tulee WTO:n ja ILO:n välisiin suhteisiin, onko sosiaaliset näkökohdat otettava huomioon, ja jos näin on, kuinka ne voidaan huomioida? Miten järjestelmää on parannettava? Liittymismenettely Liittymismenettely voi joissakin tapauksissa kestää varsin pitkään, koska asianomaisen maan on todistettava kykynsä mukautua WTO:n toiminnan perustan muodostaviin sääntöihin ja luonnollisesti myös asteittaisen vapauttamisen periaatteeseen, jonka lisäksi pitkät kahdenväliset neuvottelut ovat tarpeen kyseiseltä maalta liittymävaiheessa vaadittujen kauppamyönnytyksien ja sitoumusten määrittelemiseksi. Yksimielisyysvaatimuksen johdosta mikä tahansa neuvottelujen edistymiseen tyytymätön maa voi pysäyttää koko prosessin. Onko tällainen järjestely tarkoituksenmukainen organisaatiossa, johon kuuluu 151 jäsentä? Voitaisiinko harkita uusien jäsenten osittaista liittämistä järjestelmään väliaikaisesti? Kauppariitojen ratkaisumekanismin uudistaminen Kauppariitojen ratkaisujärjestelmää on, toisin kuin eräitä muita kysymyksiä, tarkasteltu laajalti GATT:n puitteissa ja tämä työ jatkuu vielä tänäkin päivänä Maailman kauppajärjestössä. Esittelijä korostaa hallitustenvälisen järjestön riitojenratkaisumekanismin merkitystä ja sen erityisluonnetta, jonka ansiosta WTO on organisaationa omaa luokkaansa. Viime vuosien myönteistä kehitystä on jatkettava ja parannuksia tehtävä muun muassa menettelyjen keston lyhentämiseksi ja päätösten täytäntöönpanon tehostamiseksi asianomaisissa jäsenvaltioissa. Alan merkitys on suuri, ja yhteisön tuomioistuimen antamaan malliin perustuva taloudellisten seuraamusten määräämismenettely olisi myös epäilemättä hyödyllinen. Monenkeskisyys ja kahdenvälisyys Kysymystä on käsitelty jo muissa elimissä ja Euroopan parlamentti on ilmaissut selvästi näkemyksensä, jonka mukaan WTO:n puitteissa solmitut monenkeskiset suhteet ja viime aikoina lisääntyneet kahdenväliset ja alueelliset sopimukset täydentävät toisiaan. Tämä suuntaus on vahvistumaan päin, ja se voisi antaa kahdenvälisille kauppaneuvotteluille niiden täydentävää roolia laajemman tehtävän ja johtaa neuvottelukierroksiin perustuvan DT\690243.doc 7/8 PE 396.559v01-00
järjestelmän vakiinnuttamiseen Maailman kauppajärjestössä. WTO:n menettelytapojen tehostaminen myötävaikuttaisi epäilemättä organisaation aseman vahvistamiseen maailmanlaajuisen kauppajärjestelmän selkärankana. Päätelmät Euroopan parlamentin ei tule pohdinnoissaan ottaa huomioon Dohan kierroksen mahdollista lopputulosta, jonka toivotaan tietenkin olevan myönteinen, eikä se halua millään muodoin hankaloittaa varsinaisten neuvottelujen etenemistä. Mietinnössä pyritään luomaan luja perusta lähitulevaisuudessa tehtävälle työlle WTO:n toiminnan mahdollista uudistusta ajatellen. Kuten WTO:n entinen pääjohtaja Supachai Panitchpakdi totesi kansainvälisen kaupan valiokunnan syyskuiseen kokoukseen sisältyneen mielipiteenvaihdon aikana, järjestön toimintahäiriöiden korjaaminen voisi parantaa sekä kauppajärjestön että koko sen edustaman monenvälisen kauppajärjestelmän toimintaa. Esittelijä pyytää komissiota kiinnittämään huomiota tarpeeseen käynnistää asian tiimoilta avoin ja rakentava vuoropuhelu kansainvälisen kaupan valiokunnan kanssa, jotta voitaisiin laatia perusteltuja ja realistisia johtopäätöksiä, joiden avulla lujittaa WTO:ta ja monenvälistä kauppajärjestelmää. Uudistushankkeen etenemisen mahdollistavasta aikataulusta ja menetelmistä päättävät ensi sijassa Maailman kauppajärjestön jäsenet. Esittelijä katsoo, että myös WTO:n sihteeristön ja WTO:n parlamentaarisessa konferenssissa edustettujen jäsenvaltioiden parlamenttien olisi osallistuttava uudistamisprosessiin. PE 396.559v01-00 8/8 DT\690243.doc