Poliitikot julkishallinnon reformien ja kehittämisen ohjaajina

Kansanedustaja Hannes Manninen Julkishallinnon asiantuntijaluentosarja, valtio-opin laitos 17.11.2008 Poliitikot julkishallinnon reformien ja kehittämisen ohjaajina 17.11.2008 Kansanedustaja Hannes Manninen 1 1. HALLINTOREFORMIN DILEMMA Kaikki pitäisi uudistaa, mutta mikään ei saisi muuttua Poliitikon ja vallan kehäpäätelmä: sinun on hankittava valtaa voidaksesi vaikuttaa, mutta jos vaikutat, voit menettää valtasi jokainen johtava poliitikko Euroopassa tietää mitä pitää tehdä, mutta ei sitä, miten voitetaan sen jälkeen vaalit (Luxemburgin pääministeri Juncker) 17.11.2008 Kansanedustaja Hannes Manninen 2

2. VIRANHALTIJOIDEN JA POLIITIKKOJEN NÄKÖKULMA HALLINTOREFORMEIHIN Viranhaltijoiden näkökulma on lähtökohtaisesti taloudellis-tekninen, mutta suurena ongelmana on viranomaisten oman reviirin suojelu Poliitikoilla on ongelmana muutosvastarinnasta aiheutuva poliittinen hinta eli vallan väheneminen 17.11.2008 Kansanedustaja Hannes Manninen 3 3. HALLINNON REFORMIT JA YHTEISKUNNAN KEHITYSVAIHE (1/2) 3.1. Hyvinvointiyhteiskunnan rakennusvaihe Kasvun ja organisaatioiden lisääminen: uusia ministeriöitä ja keskusvirastoja uusia hyvinvointipalveluja, suunnittelun valtakausi (vyörytysstrategia) uutta lainsäädäntöä: mm. kansanterveyslaki (1972), peruskoulun käynnistäminen asteittain (1972) ja lasten päivähoitolaki (1973) ongelmana rahan riittävyys, muutoin helppoa 17.11.2008 Kansanedustaja Hannes Manninen 4

3. HALLINNON REFORMIT JA YHTEISKUNNAN KEHITYSVAIHE (2/2) 3.2. Ylikypsän yhteiskunnan purkaminen ja reformointi Kustannusten alentaminen sekä rakenteelliset reformit (esim. tuottavuusohjelma), joiden tuloksena organisaatioiden määrä pienenee ja ne ohenevat Ongelmina henkilöstön, asiakkaiden sekä eri intressiryhmien muutosvastarinta, joka näkyy poliittisena hintana vaaleissa Voimavarojen niukkuus ja muutosvastarinta tekevät muutokset vaikeiksi Välillisen demokratian toimintamekanismi ongelmallinen ylikypsässä yhteiskunnassa 17.11.2008 Kansanedustaja Hannes Manninen 5 4. HALLINNON KASVUN AIKA (1/3) 4.1.Hallitusohjelmat hallinnon kasvun ohjaajina Itsenäisyytemme alkuajoista aina 1960- ja 1970-luvuille saakka hallitusohjelmat olivat yleensä lyhyitä ja pääministerin julistuksenomaisia puheita Vuodesta 1995 alkaen hallitusohjelmista on tullut erittäin pitkiä ja hyvin yksityiskohtaisia Hallitusohjelmien toteuttamista jarrutti pitkään hallitusten lyhytikäisyys, jonka vuoksi yksityiskohtaisemmat tavoitteet jäivät vain ohjelmiksi 17.11.2008 Kansanedustaja Hannes Manninen 6

4. HALLINNON KASVUN AIKA (2/3) 4.2. Esimerkkejä hallitusohjelmiin kirjatuista hallinnon uudistuksista (joista osa ei toteutunut) Rafael Erichin hallitus (1920-1921): ruotsinkieliset srk:t omaksi hiippakunnaksi Lauri Ingmanin hallitus (1924-1925): uuden lääninjaon valmistelua jatketaan (HM 50.3 ) Rafael Paasion hallitus (1966-1968): kouluhallinto ja koulutoiminnan keskushallinto uudistetaan ja luodaan koulutoimen aluehallinto Mauno Koiviston hallitus (1968-1970): kuntauudistuksen toteuttaminen 17.11.2008 Kansanedustaja Hannes Manninen 7 4. HALLINNON KASVUN AIKA (3/3) Ahti Karjalaisen II hallitus (1970-1971): perustetaan Kehitysaluerahasto sekä ympäristönsuojeluvirasto, tehdään periaatepäätös maakunnallisen itsehallinnon toteuttamisesta 1970-luvun alkupuoliskolla, siirretään poliisiasiat sisäministeriöstä oikeusministeriöön Rafael Paasion II hallitus (1972): tutkitaan mm. virastojen ja laitosten hajasijoitusmahdollisuudet Kalevi Sorsan I hallitus (1972-1975: mm. selvitetään valtion yhtiöiden holdingyhteisö tai muu vastaava järjestelmä, perustetaan elinkeinovirasto (kilpailukomitea) sekä työsuojeluhallitus, kiirehditään oikeuslaitoksen kokonaisuudistusta 17.11.2008 Kansanedustaja Hannes Manninen 8

5. HALLINNON SUPISTAMISEN AIKA (1/2) Holkerin hallitus (1987-1991): mm. tuottavuus, keskushallintouudistuksen aloitus, vapaakuntakokeilu, normitalkoot Ahon hallitus (1991-1995): mm. keskus-virastojen lakkauttaminen muuttamalla niitä liikelaitoksiksi, delegoimalla toimivaltaa, uudistamalla valtion paikallishallintoa, kuntien valtionosuudet laskennallisiksi, liikelaitoksia on myöhemmin osakeyhtiöitetty ja osa niistä yksityistetty Lipposen I hallitus (1995-1999): mm. valtion aluehallinnon kokoaminen ja lääniuudistus Lipposen II hallitus (1999-2003): mm. Kainuun hallintokokeilu (ei mainittu hallitusohjelmassa), seutukokeilu 17.11.2008 Kansanedustaja Hannes Manninen 9 5. HALLINNON SUPISTAMISEN AIKA (2/2) Vanhasen I hallitus (2003-2007): mm. pääkaupunkiseudun yhteistyö, kunta- ja palvelurakenneuudistus (ei mainittu hallitusohjelmassa), kihlakuntahallinnon purkaminen Vanhasen II hallitus (2007-): mm. valtion aluehallintouudistus sisältäen läänien lakkauttamisen, työministeriön ja kauppa- ja teollisuusministeriön yhdistäminen työ- ja elinkeinoministeriöksi sekä kunta- ja aluehallintoasiat sisäasiainministeriöstä valtiovarainministeriöön 17.11.2008 Kansanedustaja Hannes Manninen 10

6. MITEN PARAS-HANKE SYNTYI? Kuntatalouden ahdinko ja tulevaisuuden näkymät, väestörakenteen muutos Ministerinä rakensin puitteita: mm. kuntien valtionosuusjärjestelmän muutos ja alijäämän kattamisvelvollisuus, mutta ne eivät riittäneet Hallituksen politiikkariihessä 8.2.2005 esitin laaja-alaista palvelurakenneuudistusta, johon sosialidemokraatit vaativat kuntauudistusta 11.5.2005 asetettiin virallinen kunta- ja palvelurakennehanke: rakenteiden sekä toiminta- ja tuottamistapojen muutos sekä niiden aikataulutus 17.11.2008 Kansanedustaja Hannes Manninen 11 17.11.2008 Kansanedustaja Hannes Manninen 12

17.11.2008 Kansanedustaja Hannes Manninen 13 65- vuotta täyttäneet 2003 65 vuotta täyttäneet 2003 ja 2020 65- vuotta täyttäneet 2020 Koko maa 15,6 % % väestöstä 6,0-9,9 (14) 10,0-19,9 (221) 20,0-29,9 (207) 30,0-32,4 (2) Koko maa 22,8 % % väestöstä 11,2-19,9 (42) 20,0-29,9 (240) 30,0-39,9 (161) 40,0-42,3 (1) Lähde: Tilastokeskus Lähteet: 29.9.2004/RKTilastokeskus, Suomen Karttapohja Genimap OyKuntaliitto (RK) Lähde: Tilastokeskuksen väestöennuste 2004 29.9.2004/RK Karttapohja Genimap Oy 17.11.2008 Kansanedustaja Hannes Manninen 14

Sosiaali- ja terveyspalvelumenot ikäryhmittäin etuusmuodon mukaan vuonna 2004, euroa 32 000 Euroa 28 000 24 000 20 000 16 000 12 000 8 000 4 000 0 0-4 10-14 20-24 30-34 40-44 Sosiaalipalvelut Terveyspalvelut 17.11.2008 Kansanedustaja Hannes Manninen 15 50-54 Ikä 60-64 70-74 80-84 Sairausvakuutuksen kattamat lääkkeet ja palvelut 90-94 100- Lähde: STM Terveydenhuollon ja vanhustenhuollon kokonaismenot ikäryhmittäin 2002 ja 2020 Terveydenhuollon ja vanhustenhuollon kokonaismenot ikäryhmittäin 2002 ja 2020 350 300 250 2020 MEUR yhteensä 200 150 100 50 2002 0 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 Stakes / CHESS Ikäryhmä 17.11.2008 Kansanedustaja Hannes Manninen 16

50 Arvioitu henkilöstötarpeen muutos, kumulatiivinen muutos vuodesta 2006, 100 henkilöä 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 Kaikki työlliset Kuntien henkilökunnan arvioitu lisätarve Työlliset yht. 1) Yksityinen sektori Yksityinen sektori Arvioitu kunnallisen henkilöstön lisätarve 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 1) Ennuste Prognose, VM, MoF, Kuntien Kuthanek henkilökunnan tarve Kuthanekin laskelmia 17.11.2008 Kansanedustaja Hannes Manninen 17 0 17.11.2008 Kansanedustaja Hannes Manninen 18

6.PARAS-HANKKEEN ORGANISOINTI JA TYÖTAPA Ohjausryhmä: pj:nä alue- ja kuntaministeri, kaikkien merkittävien puolueiden edustus, projektipäällikkö, pysyvät asiantuntijat ja alatyöryhmät Kolme vaihtoehtoista mallia: 1. peruskuntamalli, 2. aluekuntamalli ja 3. sosiaali- ja terveyspiirimalli Aluekierros maakunnissa: 19 aluetilaisuutta, joissa noin 6000 osanottajaa Jokaisella puolueella oli oma seuranta/taustaryhmänsä: itselläni lisäksi kolmen henkilön idearyhmä 41 ohjausryhmän kokousta sekä paljon epävirallisia pienempien ryhmien neuvotteluja Virallinen poliittinen käsittely peruspalveluministeriryhmässä (pj. valtiovarainministeri) 17.11.2008 Kansanedustaja Hannes Manninen 19 7. PARAS-HANKKEEN TULOKSENA MAHDOLLISTAVA MALLI Kuntaliitokset yhteistyö tasavertaisina Maakuntakeskusten ja niitä ympäröivien kuntien yhteistyö Vuorovaikutteiset neuvottelut Seurantatutkimus Selonteko 2010 Johtopäätökset 17.11.2008 Kansanedustaja Hannes Manninen 20

PARAS-hankkeen vaiheet ja aikataululuonnos Suunnitteluvaihe V/2005 V/2006 Päätöksenteko ja täytäntöönpanon valmisteluvaihe VI/2006 XII/2008 Täytäntöönpanovaihe I/2009 XII/2012 Uudistuksen suunnittelu PARAS-HANKKEEN I VAIHE Uudistuksen täytäntöönpanon valmistelu PARAS-HANKKEEN II VAIHE Uudistuksen täytäntöönpano Valtioneuvoston päätöksentekovaihe XI/2005-VI/2006 Puitelain laatiminen ja hyväksyminen eduskunnassa ( ) Uudistukseen liittyvien lakien säätäminen ja hyväksyminen eduskunnassa ( ) Uudistuksen täytäntöönpanon ohjaus ja arviointi PARAS-HANKKEEN III VAIHE Suomen Kuntaliiton organisoima kehittämistyö VIII/2006-XII/2012 Kansanedustaja Kuntaosasto Hannes Manninen 09.07.2008 17.11.2008 21 Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen lainsäädännön kolme komponenttia Laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta Laki kuntajakolain muuttamisesta Laki varainsiirtoverolain muuttamisesta Kansanedustaja Kuntaosasto Hannes Manninen 09.07.2008 17.11.2008 22

Laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta 1 Lain tarkoitus 2 Soveltamisala 3 Suhde aluejakoihin 4 Keinot 5 Kunnan ja yhteistoiminta-alueen muodostaminen 6 Laajaa väestöpohjaa edellyttävät palvelut 7 Suunnitteluvelvollisuus eräillä kaupunkiseuduilla 8 Kunnilta valtiolle siirrettävät tehtävät 9 Erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevat kunnat 10 Kunnan selvitys ja uudistuksen toimeenpanosuunnitelma 11 Valtion kuntapolitiikka sekä rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmän uudistaminen 12 Tietojärjestelmien ja yhteispalvelun kehittäminen 13 Henkilöstön asema 14 Selonteko 15 Asetuksenantovaltuus tietojen toimittamisesta 16 Voimaantulo Kansanedustaja Kuntaosasto Hannes Manninen 09.07.2008 17.11.2008 23 Uudistuksen toteutus / 1 2006 puitelain säätäminen eduskunnassa yksityiskohtainen sektorivalmistelu puitelakiin pohjautuen, materiaalia uuteen hallitusohjelmaan 2007 puitelaki voimaan helmikuussa 2007 uusi hallitus huhtikuusta 2007 sektorilainsäädännön valmistelua ministeriöissä kunnat suunnittelivat uudistuksen toteutusta kunnat toimittivat uudistuksen toimeenpanosuunnitelmat ja selvitykset elo-/joulukuussa 2007 suunnitelmien ensivaiheen analysointi valmistuu, syvempi analysointi jatkuu arviointi- ja tutkimusohjelma (ARTTU) käynnistyy Kansanedustaja Kuntaosasto Hannes Manninen 09.07.2008 17.11.2008 24

Uudistuksen toteutus / 2 2008 kunnat ja alueet jatkavat uudistuksen toteutuksen valmistelua ja päätöksentekoa lisäselvitykset helmikuussa 2008, neuvottelut 14 kunnan kanssa keväällä ja 20 kanssa syksyllä syksy 2008: kunnallisvaalit 2009 useat vahvemmat kunnat ja yhteistoiminta-alueet aloittavat 1.1.2009 uusia lakeja voimaan kuntien tehtävä sitovat päätökset uudistuksen toteuttamisesta syksyllä 2009: hallituksen selonteko eduskunnalle 2010-2011 lainsäädännön toimeenpano uudistuksen seuranta Kansanedustaja Kuntaosasto Hannes Manninen 09.07.2008 17.11.2008 25 8. LOPUKSI Jotta uudistustyössä onnistuttaisiin, on päättäjien hyvä muistaa muutamia totuuksia : jos haluat muutosta, löydät aina keinot jos et halua muutosta, löydät aina selitykset uudistus on tehtävä tavalla, joka ei ole mahdoton, mutta joka silti on uudistus, eikä vain uudistuksen varjo (Santeri Alkio, Maalaispolitiikkaa I, 1916) huonompikin linja on parempi kuin linjattomuus tietoa ei jaeta koskaan riittävästi mitä mielikuvituksellisimpia huhuja liikkuu niin on miltä näyttää ole kärsivällinen, sillä uudistus voi joskus jopa onnistua 17.11.2008 Kansanedustaja Hannes Manninen 26

Päätöksenteko uudistuksista on usein vaikeaa eikä kompromisseilta voi välttyä! 17.11.2008 Kansanedustaja Hannes Manninen 27 Tällaiseksi uudistus ajateltiin NÄINKIN VOI KÄYDÄ! tällaiseksi se suunniteltiin 17.11.2008 Kansanedustaja Hannes Manninen 28 17.11.2008 Kansanedustaja Hannes Manninen 29 tällaisena se toteutettiin ja tällaiseksi se saatiin korjattua! 17.11.2008 Kansanedustaja Hannes Manninen 30 17.11.2008 Kansanedustaja Hannes Manninen 31

PARAS-hankkeen internet-lähteitä laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta (http://www.finlex.fi/fi/laki/alkup/2007/20070169) em. lain valtiopäiväasiakirjat (kirjoita hakukenttään asian tunnus kohdalle HE 155/2006) (http://www.eduskunta.fi/triphome/bin/vexhaku.sh?lyh=''?kieli=su) valtiovarainministeriön PARAS-sivusto (http://www.vm.fi/vm/fi/05_hankkeet/025_paras/index.jsp) PARAS-hankkeen I vaiheen loppuraportti (http://www.intermin.fi/intermin/biblio.nsf/3d15803552034a06c225724a0046dd4c/$file/542006.pdf) PARAS tuoreeltaan tulkittuna-kirja (Kunnallisalan kehittämissäätiö, 2006) (http://www.polemiikki.fi/files/1125-parastuoreeltaantulkittuna.pdf) 17.11.2008 Kansanedustaja Hannes Manninen 32