Kunnallisen elintarvikevalvonnan arviointi vuosina 2006 ja 2007

Eviran julkaisuja 8/2008 Kunnallisen elintarvikevalvonnan arviointi vuosina 2006 ja 2007 Elintarviketurvallisuusvirasto Evira

Eviran julkaisuja 8/2008 Kunnallisen elintarvikevalvonnan arviointi vuosina 2006 ja 2007

Kunnallisen elintarvikevalvonnan arviointi vuosina 2006 ja 2007

Kunnallisen elintarvikevalvonnan arviointi vuosina 2006 ja 2007 Kuvailulehti Julkaisija Elintarviketurvallisuusvirasto Evira Julkaisun nimi Kunnallisen elintarvikevalvonnan arviointi vuosina 2006 ja 2007 Tekijät Eeva Fieandt, Ulla Poutiainen-Lindfors ja Liisa Niemi Tiivistelmä Tähän julkaisuun on koottu kunnallisen elintarvikevalvonnan tiedot vuosilta 2006 ja 2007 pääpainon ollessa vuodessa 2007. Ns. ELTU-tietojen lisäksi tähän julkaisuun on koottu tietoja lääninhallitusten tekemistä kunnallisen elintarvikevalvonnan auditoinneista (ns. VAMU-auditoinnit) vuodelta 2007. Elintarvikevalvontaa on tarkasteltu erilaisilla tunnusluvuilla, kuten tarkastusten kattavuus, hyväksytyt omavalvontasuunnitelmat sekä tehdyt toimenpiteet. Vuoden 2007 ELTU-tietojen perusteella kuntien valvonnassa oli lähes 40 000 maidontuotantotilaa ja muita alkutuotantopaikkoja. Tiedot muista alkutuotantopaikoista kerättiin kyseisenä vuonna ensimmäistä kertaa. Muita valvontakohteita oli vuoden 2007 loppuun mennessä noin runsas 50 000, joka on hieman enemmän kuin edellisvuonna. Kohteista tarkastettiin vuonna 2007 54 % ja vuonna 2006 60 %. Tarkastuksia tehtiin yhteensä liki 60 000 kappaletta molempina vuosina, mutta tarkastusten määrä on ollut laskusuunnassa usean vuoden ajan. Elintarvikevalvonnan työpanos oli 359 ja 348 henkilötyövuotta vuosina 2006 ja 2007. Elintarvike käytetty työpanos on ollut hienoisessa laskussa. Yksittäiseen tarkastukseen käytetty keskimääräinen aika, 3,6 tuntia vuonna 2007, on kasvanut tasaisesti vuodesta 2003. Kuntien elintarvikevalvonnan laatuun on kiinnitetty viime vuosina huomiota ja toimenpiteiden määrän lisääntyminen lienee merkki valvonnan tehostamisesta. Myös kuluttajavalitusten määrän väheneminen voi olla seurausta valvonnan tehostamisesta. Julkaisuaika Marraskuu 2008 Asiasanat elintarvikevalvonta, kuntien elintarvikeviranomaiset, valvonnan auditointi Julkaisusarjan nimi ja numero Eviran julkaisuja 8/2008 Sivuja 60 Kieli Suomi Luottamuksellisuus Julkinen Julkaisija Elintarviketurvallisuusvirasto Evira (www.evira.fi) Julkaisun kustantaja Elintarviketurvallisuusvirasto Evira ISSN 1797-299X ISBN 978-952-225-021-6 (pdf)

Kunnallisen elintarvikevalvonnan arviointi vuosina 2006 ja 2007 Beskrivning Utgivare Publikationens titel Författare Resumé Livsmedelssäkerhetsverket Evira Bedömning av den kommunala livsmedelstillsynen under åren 2006 och 2007 Eeva Fieandt, Ulla Poutiainen-Lindfors och Liisa Niemi Den här publikationen innehåller uppgifter om den kommunala livsmedelstillsynen under åren 2006 och 2007, med huvudvikten på 2007. Utöver såkallade ELTU-uppgifter innehåller publikationen uppgifter om länsstyrelsernas auditeringar av den kommunala livsmedelstillsynen (såkallade VAMU-auditeringar) från 2007. Livsmedelstillsynen har granskats genom olika nyckeltal, exempelvis inspektionernas omfattning, godkända planer för egenkontroll och verkställda åtgärder. Enligt 2007 års ELTU-uppgifter innefattade kommunernas tillsyn närmare 40 000 gårdar med mjölkproduktion och andra primärproduktionsställen. Uppgifter om andra produktionsställen insamlades för första gången år 2007. Det fanns drygt 50 000 andra tillsynsobjekt under 2007, vilket är något fler än föregående år. År 2007 inspekterades 54 % av dessa och år 2006 inspekterades 60 %. Sammanlagt utfördes närmare 60 000 inspektioner under båda åren, men antalet inspektioner har minskat under flera års tid. Arbetsinsatsen för livsmedelstillsynen uppgick till 359 och 348 årsverken under åren 2006 och 2007. Arbetsinsatsen för livsmedelstillsynen har sjunkit något. Genomsnittlig tid för enskilda inspektioner, 3,6 timmar år 2007, har ökat i jämn takt sedan 2003. Under senare år har man fäst uppmärksamhet vid kvaliteten på den kommunala livsmedelstillsynen och ökningen i antalet åtgärder torde vara ett tecken på att tillsynen har effektiverats. Även det att mängden konsumentklagomål har minskat kan vara en följd av att tillsynen har effektiverats. Utgivningsdatum November 2008 Referensord livsmedelstillsynen, kommunala livsmedelsmyndigheter, utvärdering av livsmedelstillsynen Publikationsseriens namn och nummer Eviras publikationer 8/2008 Antal sidor 60 Språk Finska Konfidentialitet Offentlig handling Utgivare Livsmedelssäkerhetsverket Evira (www.evira.fi) Förläggare Livsmedelssäkerhetsverket Evira ISSN 1797-299X ISBN 978-952-225-021-6 (pdf)

Kunnallisen elintarvikevalvonnan arviointi vuosina 2006 ja 2007 Description Publisher Finnish Food Safety Authority Evira Title Evaluation of municipal food control for the years 2006 and 2007 Authors Abstract Eeva Fieandt, Ulla Poutiainen-Lindfors and Liisa Niemi This publication contains the data on municipal food control for the years 2006 and 2007, with the emphasis being on the 2007 year. In addition to the so-called ELTU data this publication contains the data on the audits carried out by the State Provincial Offices on Municipal Food Control (the socalled VAMU audits) for 2007. The food control has been examined using different key indicators such as the extent of inspections, approved plans for in-house control and measures taken. Based on the ELTU data for 2007, control in the municipalities covered close to 40 000 farms with milk production and other places of primary production. The information on other places of primary production was collected for the first time in 2007. There were a little over 50 000 other premises controlled by the end of 2007, which is a little more than the previous year. In 2007, 54 % of the premises were inspected and 60 % were inspected in 2006. The total number of inspections was close to 60 000 during both years, but the number of inspections has been decreasing for several years. Work input allocated to food control amounted to 359 and 348 personyears during 2006 and 2007. The work input allocated to food control has decreased slightly. The average time for one inspection was 3.6 hours in 2007. This has increased steadily since 2003. In later years attention has been paid to the quality of municipal food control and the increasing number of actions appears to be one sign of more effective food control. Also, the fact that the number of consumer complaints has decreased may be due to more efficient controls. Publication date November 2008 Keywords food control, municipal food control officials, evalution of food control Name and number of publication Evira publications 8/2008 Pages 60 Language Finnish Confidentiality Public Publisher Finnish Food Safety Authority Evira (www.evira.fi) Publisher Finnish Food Safety Authority Evira ISSN 1797-299X ISBN 978-952-225-021-6 (pdf)

Kunnallisen elintarvikevalvonnan arviointi vuosina 2006 ja 2007

Kunnallisen elintarvikevalvonnan arviointi vuosina 2006 ja 2007 Sisällys 1 Johdanto...8 2 Aineisto ja menetelmät...9 2.1 Elintarvikevalvonnan tietojenkeruu...9 2.2 Paikallisen elintarvikevalvonnan arviointi... 10 2.3 Elintarvikevalvonnan tarkastelutavat... 10 3 Tulokset ja niiden tarkastelu... 12 3.1 Elintarvikevalvonnan ja tutkimuksen henkilöstö ja työpanos... 12 3.2 Valvonta... 14 3.3 Tarkastukset ja niihin käytetty aika... 15 3.4 Omavalvonta... 17 3.5 Viranomaisen aloitteesta tutkitut näytteet... 18 3.6 ja kuluttajavalitukset... 19 3.7 Paikallisen elintarvikevalvonnan arviointi vuonna 2007... 20 4 Johtopäätökset... 28 Kirjallisuutta... 29 Liitteet... 30

Kunnallisen elintarvikevalvonnan arviointi vuosina 2006 ja 2007 1 Johdanto Kunnallisen elintarvikevalvonnan ja tutkimuksen tiedot (ELTU) kootaan vuosittain Elintarviketurvallisuusvirasto Eviraan ja ne julkaistaan Eviran internetsivuilla. Perinteisesti kerättyjen tietojen lisäksi Evira kokosi vuonna 2007 tietoja myös alkutuotantopaikkojen elintarvikevalvonnasta ja elintarvikevalvonnasta perityistä maksuista. Elintarvikevalvonnan voimavarojen arviointia ei tehty, koska kehitteillä on uusi paikalliseen riskiluokitukseen perustuva laskentatapa valvonnan riittävyyden arviointiin. Tuleva kohdekohtainen tiedonkeruu (ns. KUTI -hanke) mahdollistaa luokitusten ja laskelmien teon uudella tavalla ja entistä joustavammin. Tämä elintarvikevalvonnan tarpeisiin valmisteilla olevan keskitetyn tietojärjestelmän ensimmäinen vaihe, kohdetietojärjestelmä, on käyttöönottovaiheessa. Valvontakohteiden vieminen kohderekisteriin alkaa vuonna 2009. Hankkeen toinen vaihe, valvontatietojärjestelmä, toteutetaan suunnitelman mukaan vuoteen 2011 mennessä. Uuteen tietojärjestelmään valvonta luokitellaan uusien säädösten ja valtakunnallisen elintarvikevalvontaohjelman riskiluokituksen mukaisesti, mutta lisäksi järjestelmään viedään kohteista ELTU -luokituksen mukainen tieto, jotta seurantajärjestelmien muutosvaiheessakin voidaan seurata valvontaa. Elintarvikevalvonnan organisaatiossa 2000 -luvulla on tapahtunut suuria muutoksia ja kuntien osalta muutokset ovat vielä osittain kesken. Samanaikaisesti organisaatiomuutosten kanssa elintarvikevalvonnan lainsäädäntöä on uudistettu niin, että valvonnalta edellytetään suunnitelmallisuutta, riskinarviointiin perustuvaa kohdentamista ja entistä parempaa laatua. Tärkeänä muutoksena käyttöön on otettu valvonnasta perittävät maksut. Evira on myös antanut ohjeita elintarvikevalvonnan järjestämisestä valtakunnallisessa elintarvikevalvontaohjelmassa (EVO). Ohjeiden tarkoitus on valvonnan suunnitelmallisuuden ja dokumentoinnin parantaminen ja sen myötä valvonnan yhtenäisyyden parantaminen eri kunnissa. Kuntien tulee toteuttaa riskiperusteista voimavarojen tarpeen arviointia yhteisten periaatteiden mukaisesti. Lisäohjeistukseen on tarvetta, toteaa Outi Lepistö väitöskirjassaan Hyvän hallinnon periaate ympäristöterveydenhuollon pakkokeinomenettelystä. Hyvän hallinnon periaatteen noudattaminen tehostaa elintarviketurvallisuutta, terveyshaittojen poistamista, valvonnan tehokkuutta ja pakkokeinomenettelyjen vaikuttavuutta. Väitöskirjassa luetellaan huolestuttavia puutteita oikeusturvan toteutumisessa paikallisessa valvonnassa. Puutteita on havaittu mm. pakkokeinomenettelyissä, kuulemisessa, päätösten perusteluissa sekä muutoksenhakuohjeessa. Monessa tapauksessa oikeusturva on näiltä osin ollut puutteellinen sisältäen virheellisiä käytäntöjä ja perusteita tai jäänyt täysin toteutumatta. Eviran painopisteet lähivuosina ovat valvonnan suunnittelun ja ohjauksen vahvistaminen sekä ohjeistuksen, koulutuksen ja auditointien kehittäminen valvonnan yhtenäistämiseksi. EY:n rehu- ja elintarvikevalvonta-asetus (882/2004) edellyttää jäsenmailta vuosiraportointia valvonnan toteutumisesta. Valvonnasta kertyvää tilastotietoa hyödynnetään monivuotisen kansallisen valvontasuunnitelman raportoinnissa. Numeerisen tiedon lisäksi on laadittava sanallisia arviointeja valvonnan onnistumisesta suunnitelmiin nähden. Tämä tieto kerätään erikseen toteutettavalla kyselyllä. Samanaikaisesti lääninhallitukset tekevät paikallisen elintarvikevalvonnan auditointeja, jonka tuloksia tässä raportissa myös esitellään. Tiedonkeruun uudistamisen sekä auditoinneista ja vuosiraportoinneista kerätyn kokemuksen myötä Evirassa kehitetään valvonnan arviointimenetelmiä edelleen.

Kunnallisen elintarvikevalvonnan arviointi vuosina 2006 ja 2007 2 Aineisto ja menetelmät 2.1 Elintarvikevalvonnan tietojenkeruu Kunnallisen elintarvikevalvonnan tiedot vuosilta 2006 ja 2007 koottiin kunnallisilta elintarvikevalvontaviranomaisilta ELTU -lomakkeilla. Evira lähetti lomakkeet kuntiin tiedonkeruuta edeltävän vuoden lopulla, jotta kunnat tietäisivät, mitä tietoja seuraavana vuonna on tarkoitus kerätä. Kuntien tuli lähettää täytetyt lomakkeet lääninhallitukseen seuraavan vuoden tammikuun aikana. Tiedot tuli tarkistaa lääninhallituksissa ja lähettää Eviraan tallennusta ja analysointia varten helmikuun loppuun mennessä. Vuoden 2007 tiedonkeruussa on tapahtunut joitain muutoksia edellisvuoteen verrattuna. Vuonna 2007 kysyttiin valvontayksikön (kunta/kuntayhtymä/seudullinen valvontayksikkö) nimen lisäksi niiden kuntien nimet, joiden valvontatiedot lomakkeella toimitetaan. Elintarvikevalvonnasta saaduista maksutuloista kerättiin tietoja vuonna 2007 ensimmäistä kertaa. Maksutuloista kerättiin tieto huoneistojen ja omavalvontasuunnitelmien hyväksymisen ja valvontatietojen osalta mukaan lukien toimet, joista on jo aiemmin kannettu maksuja, kuten maidontuotantotilojen ja teurastuksen liittyvät maksut. Elintarvikehuoneistojen omavalvontasuunnitelmista kerättiin aiemmasta poiketen tieto vain hyväksyttyjen omavalvontasuunnitelmien määrästä (elintarvikelain 23/2006 mukaan elintarvikehuoneistot laitosten lisäksi ja niiden omavalvontasuunnitelmat tulivat hyväksynnän piiriin). Aineisto voi olla omavalvontatietojen osalta epätarkka, sillä vaikuttaa siltä, etteivät kaikki vastaajat ole ottaneet muutosta huomioon. Kohteista, joiden omavalvontasuunnitelmaa ei hyväksytä, mutta joilla tulee olla sellainen, laskettiin mukaan ne, joilla oli omavalvontasuunnitelma. Alkutuotantopaikkojen osalta omavalvontatietoa ei kerätty. Kohdaksi 1.6 (ELTU B -lomake) on lisätty alkutuotantopaikat. Siihen merkittiin ne alkutuotantopaikat, jotka eivät ole olleet aikaisemmin elintarvikevalvonnan piirissä. ELTU lomakkeilla kerättiin seuraavia yleisiä tietoja: elintarvikevalvonnan ja tutkimuksen henkilöstö ja työpanos tietoja valvonnan suunnittelusta tietoja valvonnan seurannasta valvontaprojektit täydennyskoulutus kuluttajavalitukset elintarvikevalvonnasta saadut maksutulot ja seuraavia valvontatietoja; valvontakohteiden määrä valvontakohteiden määrä, joilla on hyväksytty omavalvontasuunnitelma tarkastetut valvonta tarkastuskäynnit tarkastukseen käytetty aika viranomaisnäytteet, on ryhdytty toimenpiteisiin toimenpiteet yhteensä toimenpiteiden syyt (EU tiedonkeruun luokitusta noudattaen). Tarkastusten ohella merkittävä menetelmä elintarvikevalvonnassa on näytteenotto ja tutkiminen. ELTU -kyselyn C-lomakkeella on kysytty valvontayksikön ottamien viranomaisnäytteiden määrät, tehdyt tutkimukset sekä analyysien perusteella todetut määräystenvastaisuudet. Lomakkeella näytteet on luokiteltu saman tuoteryhmäjaottelun mukaisesti kuin EU-tiedonkeruussa.

Kunnallisen elintarvikevalvonnan arviointi vuosina 2006 ja 2007 C lomakkeella kysyttiin seuraavia tietoja: viranomaisnäytteiden kokonaisarvostelu näytteiden määrä elintarvikeryhmittäin määräystenvastaiset näytteet elintarvikeryhmittäin toimenpiteet elintarvikeryhmittäin näytteistä tehdyt tutkimukset: aistinvarainen arviointi, mikrobiologinen laatu, lisäaineet, muu koostumus, vieraat aineet, pakkausmerkinnät, muut tutkimukset määräystenvastaisten lukumäärä elintarvikeryhmittäin ja tutkimuksittain. Lomakkeet koodattiin siten, että jäljitettävyys valvontayksikköön säilyy ja valvontayksikköön kuuluvien kuntien muutokset kuntarajojen ja kuntayhtymien muutosten sekä seudullisten valvontayksiköiden muodostumisen myötä havaitaan. Valvontatiedot käsiteltiin Excel-taulukkolaskentaohjelmalla. Valvontatiedot taulukoitiin valvontakohteittain ja valvontayksiköittäin. ELTU tietojenkeruulomakkeet ovat liitteinä 1 ja 2. Vuoden 2008 toukokuun lopussa valvontatiedot oli saatu kolmea kuntaa lukuun ottamatta (Kurikka, Rauma ja Utsjoki) kaikista valvontayksiköistä. Valvontatiedot tarkastettiin Evirassa ja pyydettiin tarkennuksia vielä noin puoleen ELTU lomakkeista. nan voimavaroissa on ollut puutteita. Tässä auditointeja käsittelevässä osiossa käytetään termiä valvontayksikkö tarkoittamaan kunnan elintarvikevalvontaviranomaista, johon kuuluu kunta tai kunnista taikka kuntayhtymistä koostuva seudullinen valvontayksikkö. Lääninhallitukset toteuttivat VAMU -auditoinnit Elintarvikeviraston aiemmin laatiman ohjeistuksen (Dnro 1524/32/03 ja Dnro 729/32/05) mukaan. Arviointiraportissa todettiin arvioitavan valvontaosa-alueen vaatimustenmukaisuus. Vaatimusten mukaiselle osa-alueelle saatettiin tehdä vielä kehitysehdotuksia esim. paikallisen valvonnan laatujärjestelmän laatimiseen liittyen. Poikkeamat ja puutteet, jotka edellyttivät korjausta, kirjattiin selvästi. VAMU -auditointeja on tehty vuodesta 2004. Vuoden 2007 loppuun mennessä on auditoitu 88 paikallista valvontayksikköä. Vuonna 2008 Evira on laatinut monivuotisen auditointisuunnitelman, jonka tavoitteena on, että kaikki valvontayksiköt on auditoitu vuoteen 2012 mennessä. Lisäksi kuntiin tehdään lähivuosina auditointeja, jotka koskevat jotain tiettyä valvontasektoria, kuten tuoteturvallisuuteen tai olosuhde liittyvät tarkastukset. 2.2 Paikallisen elintarvikevalvonnan auditoinnit (VAMU) Elintarvikevalvonnan tasoa tarkastellaan tässä kappaleessa vuoden 2007 valvontatietojen avulla ja vertaamalla tietoja edellisten vuosien vaatimustenmukaisuuden arviointeihin eli auditointeihin. Elintarvikevalvonnan VAMU -auditointi on auditointimenetelmä, jolla mitataan valvonnan laatua ja sen tavoitteena on toiminnan kehittäminen. VAMU -auditointeja tehtiin vuonna 2007 24 kappaletta. Lääninhallitusten suorittamien auditointien on valittu joko arpomalla tai auditointi on kohdistettu sellaisiin valvontayksiköihin, joiden tilannetta ei ole vielä aiemmissa VAMU auditoinneissa kartoitettu ja joille auditoinnista olisi eniten hyötyä oman toimintansa kehittämisessä. Kuntayhteistyön tilanne ja suunnitteilla olevat muutokset sekä muutoksiin liittyvät mahdolliset ongelmat ovat olleet myös auditointikohteiden valintaperusteina. Auditoitaviksi on valittu myös kuntia, joiden elintarvikevalvon- 2.3 Elintarvikevalvonnan tarkastelutavat Elintarvikevalvonnan tasoa tarkastellaan tässä julkaisussa vuoden 2006 ja 2007 valvontatietojen avulla ja verrataan tietoja edellisvuosien tietoihin. Erilaisten valvonnan suoritteiden (so. tarkastukset, näytteet, toimenpiteet) määrä on suhteutettu valvontakohteiden tai asukasluvun määrään. Lisäksi on selvitetty hyväksyttyjen omavalvontasuunnitelmien määrä suhteessa valvontakohteiden määrään niin valvontakohdetyypeittäin kuin kunnittainkin. Vuosina 2006 ja 2007 ei tehty valvonnan riittävyyden arviointia, koska valvonnan riittävyyden arvioinnin perustaksi otetaan riskiperusteinen valvonta, josta ei ole vielä riittävästi tietoa. 1. Elintarvikevalvonnan ja tutkimuksen henkilöstö ja työpanos antaa yleiskuvan elintarvike käytetyistä henkilöresursseista. Työpanoksen suhde asukaslukuun kuvaa sitä, miten valvonnan kustannukset jakautuvat asukas- 10

Kunnallisen elintarvikevalvonnan arviointi vuosina 2006 ja 2007 ta kohti. Tarkastelu ei kuitenkaan ota huomioon erityyppisten kohteiden erilaista valvontatarvetta, joka vaihtelee hyvin paljon asukasmäärältään samankokoisissakin valvontayksiköissä. On myös seutuja, voi olla tilapäisesti tai kausiluonteisesti moninkertainen elinkeinonharjoittajien tai väestön määrä (isot laskettelukeskukset, kesämökkikunnat jne.). Tämä vaikuttaa omalta osaltaan riskiin ja mahdollisesti valvonnan tarpeeseen, mutta ei tule huomioiduksi tässä raportissa esitellyillä yleisillä mittareilla. 2. Valvontakohteiden määrä ja siinä tapahtuneet muutokset kuvaavat elintarviketoimialan rakennetta. Alkutuotannon osuus saadaan nyt ensi kertaa paremmin esiin, kun alkutuotannon tietojenkeruu on nyt kattavampaa. Toisaalta on oletettavaa, että vuoden 2007 tietojenkeruu ei todennäköisesti vielä tavoittanut kaikkia alkutuotantopaikkoja. Toimialan yritysten kokonaismäärät ja näin ollen tarkastuskohteiden muutokset käyvät ilmi vuodesta 1998 asti tehdyn seurannan johdosta. 3. Tarkastukset ja niihin käytetty aika Tarkastettujen kohteiden suhdetta kaikkiin kohteisiin voidaan tarkastella käytetyn työpanoksen rinnalla, jotta saadaan tietää, onko käytetty valvonta-aika riittänyt kaikkien kohteiden. Ns. tarkastusprosentti antaa karkean kuvan valvonnan kattavuudesta, mutta ei osoita mitään tarkastusten riittävyydestä eikä tarkastuksen vaatimustenmukaisuudesta. Lisäksi arvioinnissa on oletettu, että kohteita tarkastetaan vuosittain, joten kyselyn tarkkuus ei riitä selvittämään sitä, milloin sitä harvemmin tarkastettu kohde on edellisen kerran tarkastettu. On mahdollista, että samat jäävät toistuvasti tarkastamatta, mutta siitä ei tällä kyselyllä saada tietoa. Kohdekohtaisessa tarkastelussa tarkastustiheys on esitetty kahdella tavalla: 1. tarkastuskäyntien suhteena kaikkiin kohteisiin; ja 2. tarkastuskäyntien suhteena tarkastettuihin kohteisiin. Tarkastuskäyntien suhde tarkastettuihin kohteisiin laskettiin, koska aikaisempien arviointien perusteella oli havaittu, että kaikkia kohteita ei tarkasteta vuosittain. Tarkoituksena oli kuitenkin selvittää, kuinka usein käydään niissä kohteissa, joihin tarkastuksia on tehty. On mahdollista, että riskinarviointivaatimus on vaikuttanut valvonnan suuntaamiseen riskikohteisiin, jolloin tarkastamatta on jäänyt sellaisia kohteita, joiden riskit on arvioitu pieniksi. Yhteen tarkastukseen keskimäärin käytetty aika laskettiin elintarvikekohderyhmittäin. Siitä voi olla apua valvontasuunnitelmia laadittaessa. Niiden kohteiden määrä, joilla on hyväksytty omavalvontasuunnitelma, selvitettiin vuodelta 2007. Vuonna 2006 omavalvontasuunnitelma tuli hyväksynnän piiriin myös muissa kuin eläinperäisiä elintarvikkeita käsittelevissä laitoksissa. Vuonna 2007 kerättiin tiedot vain hyväksytyistä omavalvontasuunnitelmien määrästä ja siksi niitä ei voi vertailla aiempien vuosien kanssa. Omavalvonnan toimivuutta ja tasoa ei tällaisella kyselyllä voida selvittää. Omavalvonnan valvonta on elintarvikevalvontaviranomaisen keskeinen tehtävä. Kaikissa elintarvikehuoneistoissa tulisi olla omavalvontasuunnitelma ja viranomaisvalvonnan tulisi keskittyä suunnitelmien toteutumisen varmistamiseen. 4. Viranomaisen aloitteesta tutkittujen näytteiden määrä osoittaa omalta osaltaan kunnan panosta elintarvike. Näytteenotto ja tutkimus ovat tarkastusten ohella elintarvikevalvonnan keskeisiä menetelmiä. Vuosittain on laskettu viranomaisnäytteiden määrä valvontakohdetta kohti kuvaamaan karkeasti kunnan näytteenottoa ja tutkimusta. Näytteenottoa ja näytteistä tehtyjä tutkimuksia on selvitetty sekä kohdekohtaisesti (B -lomake) että tuoteryhmäkohtaisesti (C -lomake). 5. antavat viitteitä kunnan valvonnan tasosta. Toimenpiteiden puuttuminen tai hyvin vähäinen määrä viittaa yleensä valvonnan tehottomuuteen, mikä voi johtua mm. resurssien vajauksesta. Suuri toimenpiteiden määrä suhteessa kohteiden määrään voi kertoa tehokkaasta valvontatoimenpiteiden käytöstä. Arvioinnissa ei ole selvitetty sitä, minkälaiset puutteet yrittäjän toiminnassa johtavat toimenpiteiden käyttöön ja miten yhteneväisesti kunnat toimivat antaessaan määräyksiä ja kieltoja. Kuluttajavalitukset tehdään joko elintarvikevalvontaviranomaiselle tai yhä useammin suoraan yrittäjälle. Muutokset viranomaisille tulevien valitusten määrässä kuvaavat karkeasti tuotevirheiden määrän kehitystä. 11

Kunnallisen elintarvikevalvonnan arviointi vuosina 2006 ja 2007 3 Tulokset ja niiden tarkastelu 3.1 Elintarvikevalvonnan ja tutkimuksen henkilöstö ja työpanos Vuonna 2006 paikallisissa elintarvikevalvonnassa ja tutkimuksessa työskenteli 1 338 henkilöä, vastaava luku vuonna 2007 oli 1 280 henkilöä. Vuonna 2006 valvonnassa työskenteli 992 henkilöä ja tutkimuksessa 346 henkilöä ja vastaavasti vuonna 2007 valvonnassa 982 henkilöä ja tutkimuksessa 298 henkilöä. Vuodesta 2006 vuoteen 2007 työntekijämäärä on vähentynyt kymmenellä henkilöllä. Valvontaan ja tutkimukseen käytettiin vuonna 2006 359 henkilötyövuotta (htv), josta 278 htv ja tutkimukseen 81 htv. Vuonna 2007 henkilötyövuosia oli hieman vähemmän. Taulukossa 1 on esitetty henkilöstön ja työpanoksen jakautuminen työntekijäryhmittäin. Taulukko 1. Kunnallisen elintarvikevalvonnan ja -tutkimuksen henkilöstö sekä elintarvike ja -tutkimukseen käytetty työpanos vuosina 2006 ja 2007. Elintarvikevalvonta Henkilöitä Käytetty työpanos (htv) E-valvonnan työpanos työajasta (%) Virka-/ toiminimike 2006 2007 2006 2007 2006 2007 Terveysvalvonnan johtaja tai vastaava 166 151 31 28 18,7 18,8 Eläinlääkärit (ei edellä mainitut) 224 230 22 19 9,8 8,1 Muut korkeakoulututkinnon suorittaneet 60 82 28 39 46,7 47,0 Muu valvontahenkilöstö (terveystarkastaja tai vastaava) 400 384 169 159 42,3 41,5 Avustava henkilöstö 94 91 18 20 19,1 21,9 Ei vakin. työsuhteessa olevat (esim. projektityöntekijät) 48 43 10 9 20,8 20,3 Valvonta yhteensä 992 982 278 273 28,0 27,9 12 Elintarviketutkimus (kuntien laboratoriot) Henkilöitä Käytetty työpanos (htv) E-tutkimuksen työpanos työajasta % Virka-/ toiminimike 2006 2007 2006 2007 2006 2007 Eläinlääkärit 15 12 5,3 3,9 26 32,5 Kemistit 38 31 5,6 4,5 14,7 14,6 Mikrobiologit 15 15 3,1 5,8 20,6 38,3 Muu laboratoriohenkilöstö 230 207 59,5 53,9 25,9 26,0 Avustava henkilöstö 42 34 7,0 6,2 16,7 18,4 Tutkimus yhteensä 346 298 80,6 74,2 23,3 24,9 Valvonta ja tutkimus yhteensä 1 338 1 280 359 348 26,8 27,2

Kunnallisen elintarvikevalvonnan arviointi vuosina 2006 ja 2007 Elintarvikevalvonnassa työskentelevien henkilöiden määrä on ollut kasvussa 2000 luvun alusta, mutta kääntynyt laskuun vuoden 2004 jälkeen. Vuonna 2007 elintarvikevalvonnassa työskenteli 45 henkilöä tätä vuotta vähemmän (kaavio 1). Kunnallisten laboratorioiden henkilöstö on jatkuvasti vähentynyt, mikä johtuu pääosin siitä, että kunnat yksityistävät ja lakkauttavat laboratorioitaan, sillä niiden ylläpito on katsottu monissa kunnissa liian kalliiksi ja kannattamattomaksi. Eviran laboratorioselvityksen 2007-2008 mukaan ympäristöterveydenhuollon laboratorioverkosto muodostuu 33 laboratoriosta, joista 21 on kunnallisia ja 12 yksityisiä toimijoita. Tässä tilastossa on tiedusteltu ainoastaan kunnallisten laboratorioiden tietoja, joten käytettävissä olevasta laboratoriokapasiteetista kokonaisuutena tällä selvityksellä ei saada tietoa. Elintarvike käytetyn työpanoksen (htv) muutokset ovat samansuuntaisia kuin henkilöstön määrän muutokset. Vuoden 2003 285 htv:n työpanoksesta on laskua vuoteen 2006 verrattuna 8 htv ja vuoteen 2007 verrattuna 12 htv (kaavio 1). Elintarvikevalvonnan työpanosta ei ole nostettu riittävälle tasolle, vaikka useana vuonna tehdyissä arvioinneissa on todettu noin 100 htv:n vaje. Vaihtelu eri kuntien ja kuntayhtymien välillä oli suuri (1,1 99,9 htpv/1 000 as vuonna 2007). Valvontahenkilöstön työpanoksesta käytettiin elintarvike 28 % molempina tarkasteluvuosina ja vastaavasti tutkimushenkilöstöstä elintarviketutkimuksiin 23 % ja 25 % (taulukko 2 ja kaavio 1). Taulukko 2. Elintarvikevalvonnan henkilöstön määrä ja työpanos vuosina 2001-2007 Henkilöstö 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Työpanos /1 000 asukasta 11,8 12,0 12,1 11,8 11,7 11,6 11,2 Työpanoksen osuus kokonaistyöajasta 29 % 29 % 29 % 27 % 28 % 28 % 28 % 1200 1000 915 921 966 959 992 1000 1027 1004 992 982 Henkilötyövuosia 800 600 E lintarvike käytetty työpanos (htv) E lintarvikevalvontaa tekevien henkilöiden m äärä 400 258 258 263 279 283 286 282 281 278 273 200 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Vuosi Kaavio 1. Elintarvike käytetty työpanos ja henkilötyövuodet vuosina 1998 2007 13

Kunnallisen elintarvikevalvonnan arviointi vuosina 2006 ja 2007 Elintarvikevalvonnasta saadut maksutulot Valvontamaksuja peri 165 valvontayksikköä. Valvontayksiköistä noin 80 % peri huoneiston hyväksymismaksuja ja noin 40 % valvontamaksuja. Maksutuloja kertyi yhteensä 1 660 000. Maksutulot elintarvikehuoneistojen ja omavalvonnan hyväksymisestä olivat 601 000 ja elintarvikelain (23/2006) 2-4 tarkoittamista valvontatoimista 106 000. Määrä vastaa noin 30 htv:tä työpanoksiksi laskettuna, mutta tämä ei ainakaan toistaiseksi näy voimavarojen lisäyksenä. 3.2 Valvonta Uutena asiana kuntien elintarvikevalvontaviranomaisille on vuonna 2006 voimaan tulleen elintarvikelain myötä tullut alkutuotantopaikkojen hygieniavalvonta. Kohteet näkyvät ensimmäisen kerran vuoden 2007 tilastoissa. Lukemasta (24 832 uutta alkutuotantotilaa) voidaan päätellä, ettei kaikkia kohteita ole vielä kirjattu valvontakohteiksi. (Finfoodin Tietohaarukan mukaan maatiloja on ollut runsaat 69 000 vuoden 2006 lopussa). Yksittäisen kohteen valvonta ei edellyttäne kovin suurta työpanosta, mutta kohteiden lukumäärä on suuri ja kirjo laaja, jolloin tehtäväkentän haltuun ottaminen olisi edellyttänyt suurehkon työpanoksen (taulukko 3). Alkutuotantopaikkojen mukaantuloa lukuun ottamatta elintarvikevalvontakentässä ei ole tapahtunut suuria muutoksia viime vuosina, mutta pitkän ajan tilastoja tarkastelemalla voidaan havaita meneillään olevia muutoksia ja niiden suuntia (kaavio 2). Valvontakentässä on havaittavissa, että maidontuotantotilojen määrä vähenee (myös muiden alkutuotantopaikkojen määrä vähenee, mutta niitä kaikkia ei ole tilastoitu ELTU -tietoihin ennen vuotta 2007). Samanaikaisesti muiden valvontakohteiden määrä lisääntyy. Maidontuotantotilojen ja muiden alkutuotantopaikkojen valvonta edellyttää keskimäärin vähemmän voimavaroja kuin muiden elintarvikevalvonnan kohteiden valvonta, joten tällainen rakennemuutos vaikuttaa voimavaratarpeeseen lisäävästi (taulukko 3). Taulukko 3. Kunnallisten elintarvikevalvontakohteiden määrät kohdetyypeittäin vuosilta 2006 ja 2007 Kohteiden määrä Kohteiden määrät 2006 2007 Alkutuotantopaikat 14 200 38 328 Maitoalan laitokset ja kylmävarastot 123 118 Munapakkaamot ja munavalmistelaitokset 112 105 Tukkukaupat ja varastot 158 162 Maatilatalouden yhteydessä tapahtuva suoramyynti 1 311 1 529 Leipomot, viljavalmistelaitokset, ruokavalmistetehtaat, eineskeittiöt, pienet kala-alan elint. laitokset, suoraan kuluttajalle myyvät valm., muut valmistuslaitokset 2 412 2 474 Pakkaamot, tukkukaupat, varastot, kuljetukset 2 516 2 814 Ravintolat, muut tarj. paikat, suurtaloudet (laitoskeittiöt, keskuskeittiöt) 30 677 31 106 Myymälät, torit, muut myyntipaikat 11 919 12 333 14

Kunnallisen elintarvikevalvonnan arviointi vuosina 2006 ja 2007 1 0,9 0,8 0,76 Suhdeluku (ks. selite) 0,7 0,6 0,5 0,4 0,33 0,69 0,36 0,67 0,67 0,37 0,38 0,65 0,64 0,65 0,35 0,36 0,40 0,63 0,39 0,60 0,43 0,54 0,40 T arkastetut /kaikki (ei alkutuotantoa) K eskim ääräinen tarkastukseen käytetty aika (htpv/kohde) 0,3 0,2 0,1 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Vuosi Kaavio 2. Kunnallisten elintarvikevalvontakohteiden kokonaismäärät ja tarkastettujen kohteiden määrät vuosilta 1998 2007 3.3 Tarkastukset ja niihin käytetty aika Valvontakohteiden määrän kasvu edellyttäisi tarkastusten kokonaismäärän lisääntymistä. Tarkastusten määrä elintarvikevalvonnassa on vähentynyt noin 1 500 tarkastuskäynnillä vuonna 2006 ja noin 800 tarkastuskäynnillä vuonna 2007 edellisvuoteen verrattuna (taulukot 3 ja 4). Tarkastettujen kohteiden määrä on 2000 -luvun alun ajan pysytellyt melko samantasoisena, ollen 37 357 vuonna 2005, mutta lähtenyt laskuun vuonna 2006 ja jatkanut laskuaan vielä vuonna 2007 ollen tuolloin 31 103 kohdetta. Kaikista kohteista tarkastettiin vuonna 2006 60 % ja vuonna 2007 54 %. Yhteen tarkastukseen käytetty aika on lisääntynyt arviointivuosina. Vuonna 2006 yhteen tarkastukseen käytettiin 3,1 tuntia ja vuonna 2007 3,6 tuntia. Taulukkoon 5 on laskettu eri kohdetyyppiryhmien keskimääräiset tarkastuksiin käytetyt ajat vuosina 2006 ja 2007. Tarkastettujen kohteiden osuus kaikista kohteista laskee edelleen voimakkaasti ja samalla työpanos vähenee, tosin hitaasti. Luvut osoittavat, että käytetty aika ei riitä kaikkien kohteiden tarkastamiseen. Taulukko 4. Elintarvikevalvonnan tunnuslukuja tarkastuksista vuosina 2001 2007 Tarkastukset 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Tarkastuskäynnit /tarkastetut 1) 2,51 2,38 2,68 2,40 2,20 2,09 1,86 Keskimääräinen tarkastustiheys 2) Huom! Keskihajonta on suuri 1,81 1,75 1,71 1,66 1,52 1,30 0,74 Tarkastettujen kohteiden osuus kaikista kohteista (%) 3) 67 65 64 65 63 60 54 1) tiedot ilman ante mortem ja luonnonvaraisen riistan lihantarkastuksia 2) tiedot ilman maidontarkastustiloja sekä ante mortem ja luonnonvaraisen riistan lihantarkastuksia 3) tiedot ilman alkutuotantopaikkoja 15

Kunnallisen elintarvikevalvonnan arviointi vuosina 2006 ja 2007 140000 120000 116413 104014 104600 106605 106741 100757 H uom! 2007 kohteisiin on lisätty alkutuotantopaikat 100000 86413 84229 89 836 Lukumäärä 80000 60000 73796 46865 71269 70565 70652 68499 67773 67380 66321 69451 63992 59 653 Tarkastuskäyntien määrä Valvontakohteiden määrä 40000 37675 36678 37687 39085 35246 35973 37243 32121 31 103 20000 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Vuosi Kaavio 3. Elintarvikevalvontakohteiden, niihin tehtyjen tarkastusten sekä tarkastettujen kohteiden lukumäärät ilman maidontuotantotiloja ja niihin tehtyjä tarkastuksia vuosina 1998 2007 Taulukko 5. Elintarvikevalvontakohteiden tarkastuksiin käytetty keskimääräinen aika valvontakohderyhmittäin (h) vuosina 2006 ja 2007 Keskim. tark.aika (h) Valvontakohde 2006 2007 Alkutuotantopaikat 2,2 3,7 Lihankäsittelylaitokset ja kylmävarastot 3,2 3,7 Kala-alan laitokset ja kylmävarastot 3,6 5,7 Maitoalan laitokset ja kylmävarastot 3,7 3,8 Munapakkaamot ja munavalmistelaitokset 6,8 7,7 Tukkukaupat ja varastot 3,0 3,5 Maatilatalouden yhteydessä tapahtuva suoramyynti, pakkaaminen ja valmistustoiminta 4,1 3,0 Leipomot ja viljavalmistelaitokset, ruokavalmistetehtaat, muut valmistuslaitokset, pienet kala-alan laitokset, pääasiassa suoraan 3,6 3,7 kuluttajalle myyvät valmistajat Pakkaamot, tukkukaupat, varastot ja kuljetukset 2,8 2,5 Ravintolat ja muut tarjoilupaikat sekä muut suurtaloudet (keskuskeittiöt ja laitoskeittiöt) 4,1 4,2 Myymälät, torit ja muut myyntipaikat 2,2 2,2 16

Kunnallisen elintarvikevalvonnan arviointi vuosina 2006 ja 2007 60000 50000 48897 47481 48524 49776 49179 49554 50349 50595 51461 50134 Lukumäärä 40000 30000 20000 35987 32858 32349 33318 32176 31608 32921 32077 29958 27 643 V alvontakohteiden määrä ilman m aidontuotantotiloja ja ilman 1.6-kohdan at-paikkoja v. 2007 ilm an m aidontuotantotiloja ja ilman 1.6. kohdan at-paikkoja v. 2007 10000 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Vuosi Kaavio 4. Tarkastettujen elintarvikevalvontakohteiden suhde kaikkiin kohteisiin ja keskimääräinen tarkastuksiin käytetty aika vuosina 1998 2007 3.4 Omavalvonta Vuonna 2006 omavalvontasuunnitelma oli 81 prosentissa valvontakohteita. Kuitenkin omavalvontavelvoite on ollut tuolloin voimassa 11 vuotta. Omavalvontaprosentti on pysynyt lähes samana vuodesta 2002 lähtien. Omavalvonnan toimivuuden parantaminen on yksi elintarvikevalvonnan tärkeimmistä painopistealueista. Omavalvonnan tehostamiselle on olemassa hyvät edellytykset, kun uuden elintarvikelain (23/2006) mukaan viranomaisen täytyy hyväksyä elintarvikehuoneistojen omavalvontasuunnitelmat. Vuonna 2007 kirjattiin tilastoihin hyväksytyt omavalvontasuunnitelmat (ja ne suunnitelmat, joita ei lain mukaan tarvitse hyväksyä). Vuonna 2007 45 %:lla kohteista oli hyväksytty omavalvontasuunnitelma (tai suunnitelma, jota ei tarvitse hyväksyttää). Hyväksyttyjen omavalvontasuunnitelmien osuus kaikista valvontakohteista vaihteli kunnittain erittäin paljon (0-100 %). Uusi tapa tilastoida omavalvontasuunnitelmia on todennäköisesti vaikuttanut tuloksen luotettavuuteen. Tiedonkeruussa ei selvitetty, miten kunnat ovat ilmoittaneet ne olemassa olevat omavalvontasuunnitelmat, joiden hyväksyntää ei ole ehditty käsitellä. Tuloksista päätellen niitä on sekä hyväksyttyjen että hyväksymättömien ryhmässä. Ei myöskään tiedetä, miten kuntien hyväksymiskriteerit poikkeavat toisistaan. Todellista omavalvonnan tasoa eli hyväksyttävissä olevien omavalvontasuunnitelmien määrää ei tässä kyselyssä saada selville. Taulukko 6. Elintarvikevalvonnan laskennallisia tunnuslukuja vuosilta 2001-2007 Laskennallinen suure 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Omavalvonta % 1) - 79 80 80 81 81 45 1) Vuonna 2007 vain hyväksytyt omavalvontasuunnitelmat 17

Kunnallisen elintarvikevalvonnan arviointi vuosina 2006 ja 2007 3.5 Viranomaisen aloitteesta tutkitut näytteet Kuntien viranomaiset ottivat vuonna 2006 lähes 28 000 ja vuonna 2007 runsaat 22 000 elintarvikenäytettä (ELTUn B lomake) (kaavio 5). Näytteiden määrä on kasvanut vuodesta 1998, mutta kääntynyt laskuun vuoden 2004 jälkeen ja laskenut siitä lähtien vuosi vuodelta. Kuntien näytemäärät eroavat toisistaan suuresti ja keskimääräinen kunnan näytemäärä oli vuonna 2006 128 näytettä ja vuonna 2007 111 näytettä. Näytteitä ei ole otettu lainkaan 14 valvontayksikössä vuonna 2006 eikä 27:ssä valvontayksikössä vuonna 2007. Tämä tarkoittaa sitä, että eri kuntien viranomaisilla on käytettävissään erilaiset työvälineet, eikä valvonta tässä suhteessa ole tasapuolista eri kunnissa. Evira laatii vuoden 2008 ja 2009 aikana ohjeita näytteenottotiheydestä ja analyyseistä sekä viranomais että oma. Taulukko 7. Viranomaisnäytteiden suhde valvontakohteiden määrään vuosina 2001-2007 Viranomaisnäytteet 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Näytteet/ 0,61 0,65 0,66 0,53 0,65 0,56 0,43 40000 lukumäärä (klp) 35000 30000 25000 20000 32491 26271 32236 29710 33180 32010 30456 31941 36652 32355 33587 32822 35813 35677 33054 32918 28253 27976 22 596 22 102 Elintarviketutkim usnäytteet (C -lom ake) Viranom aisnäytteiden m äärä (B -lom ake) 15000 10000 5000 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Vuosi Kaavio 5. Elintarvikevalvonnassa tutkittujen viranomaisnäytteiden määrä sekä viranomaisten tekemien toimenpiteiden lukumäärä vuosina 1998-2007. B lomake on viranomaisen ottamien näytteiden määrä ja C lomake paikallisen viranomaislaboratorion tutkimien näytteiden määrä 18