Neuvoston vuosikertomus asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi -2005

ISSN 1830-4028 FI EUROOPAN UNIONIN NEUVOSTO PÄÄSIHTEERISTÖ DGF Neuvoston vuosikertomus asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi -2005 LOKAKUUTA 2006

Neuvoston vuosikertomus asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi -2005 LOKAKUUTA 2006

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista löytyy internetin Europa-palvelimelta osoitteessa (http://www.europa.eu). Luettelointitiedot ovat julkaisun lopussa. ISBN 92-824-3266-1 ISSN 1830-4028 Euroopan yhteisöt, 2006 Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan Printed in Belgium PAINETTU KLOORIVALKAISEMATTOMALLE PAPERILLE 2

Tässä tiedotteessa on neuvoston vuosikertomus asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen (EY) N:o 1049/2001 täytäntöönpanosta vuonna 2005. Neuvoston lokakuussa 2006 hyväksymässä kertomuksessa esitellään sääntelyä koskevat, hallinnolliset ja käytännön mukautukset, jotka neuvosto on tehnyt varmistaakseen asetuksen (EY) N:o 1049/2001 säännösten noudattamisen. Siinä on myös tietoja neuvoston asiakirjojen julkisesta rekisteristä sekä tilastotietoja yleisön oikeudesta tutustua asiakirjoihin. Kertomuksessa esitellään lisäksi asetuksen neljännen täytäntöönpanovuoden merkittäviä tapauksia sekä tarkastellaan Euroopan oikeusasiamiehelle tehtyjä valituksia, yhteisön tuomioistuinten asetuksen (EY) N:o 1049/2001 nojalla vuonna 2005 tekemiä ratkaisuja sekä Euroopan yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa nostettuja kanteita, jotka koskevat oikeutta tutustua neuvoston asiakirjoihin. Lisätietoja (ja aiemmat kertomukset) oikeudesta tutustua neuvoston asiakirjoihin sekä muista avoimuutta koskevista asioista on Internetin www-sivulla http://www.consilium.europa.eu kohdassa 'Asiakirjat'. 3

SISÄLLYS Sivu JOHDANTO...7 I SÄÄNTELYÄ KOSKEVAT, HALLINNOLLISET JA KÄYTÄNNÖN MUKAUTUKSET...9 1. Neuvoston julkinen asiakirjarekisteri...9 2. Käytännön mukautukset...10 3. Sisäiset ohjeet, koulutustilaisuudet, henkilöstö...11 II ASIAKIRJOIHIN TUTUSTUMISTA KOSKEVIEN PYYNTÖJEN ANALYSOINTI...13 Pyyntöjen esittäjien ammatillinen tausta ja maantieteellinen jakauma...13 Pyyntöjen aihealueet...14 Tutkittujen asiakirjojen ja luovuttamista koskevien kielteisten päätösten määrä...14 III TUTUSTUMISOIKEUTTA KOSKEVIEN POIKKEUSTEN SOVELTAMINEN...16 Kielteisten päätösten syyt...16 Oikeudellisen yksikön lausuntoja koskeva erityispoikkeus...16 IV MERKITTÄVIÄ TAPAUKSIA...18 1. Toimielinten välinen komitea...18 2. Avoimuuden eri näkökohtia koskeva toimielinten välinen vuoropuhelu...18 3. Neuvoston 21.12.2005 antamat päätelmät avoimuuden lisäämisestä neuvostossa...19 V EUROOPAN OIKEUSASIAMIEHELLE TEHDYT KANTELUT JA OIKEUSTOIMET..20 A. EUROOPAN OIKEUSASIAMIEHELLE TEHDYT KANTELUT...20 B. OIKEUSTOIMET...24 VI LOPPUHUOMAUTUKSET...26 LIITE: TILASTOTIETOJA, JOTKA KOSKEVAT YLEISÖN OIKEUTTA TUTUSTUA NEUVOSTON ASIAKIRJOIHIN...29 5

JOHDANTO Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30 päivänä toukokuuta 2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1049/2001 17 artiklan 1 kohdassa säädetään, että "kukin toimielin julkaisee vuosittain edeltävältä vuodelta kertomuksen, joka sisältää niiden tapausten määrän, joissa toimielin on kieltäytynyt antamasta asiakirjoja tutustuttavaksi, näiden kieltäytymisten perustelut sekä asiakirjarekisteriin kirjaamattomien arkaluonteisten asiakirjojen määrän". 1 Tämä kertomus koskee asetuksen N:o 1049/2001 täytäntöönpanoa neuvostossa vuonna 2005. Edellisten vuosikertomusten tavoin 2 selvitetään tämänkin kertomuksen ensimmäisessä osassa sääntelyä koskevia, hallinnollisia ja käytännön mukautuksia, joita neuvosto on toteuttanut vuonna 2005 varmistaakseen asetuksen N:o 1049/2001 säännösten noudattamisen. Toisessa osassa keskitytään kertomuskaudella tehtyjä asiakirjapyyntöjä koskevien lukujen erittelyyn. Kolmannessa osassa tarkastellaan erityisesti, miten neuvosto on soveltanut asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa säädettyjä poikkeuksia, jotka koskevat yleisön oikeutta tutustua asiakirjoihin. Neljännessä osassa esitellään asetuksen neljännen soveltamisvuoden merkittävät tapahtumat, ja viidennessä osassa käsitellään Euroopan oikeusasiamiehelle tehtyjä kanteluja ja oikeustoimia. Kuudennessa eli viimeisessä osassa esitetään loppuhuomautuksia. 1 2 Ks. tältä osin neuvoston edelliset kertomukset (asiak. 7957/03, 8036/04 ja 8896/05) ja komission kertomukset (KOM (2003) 216 lopull., KOM (2004) 347 lopull. ja KOM (2005) 348 lopull.). Euroopan parlamentin kertomukset 2002 2005 ovat parlamentin puhemiehistön pääsihteerin tiedonannoissa, jotka on annettu 23.1.2003 (PE 324.992/BUR), 19.2.2004 (PE 338.930/BUR/NT), 7.3.2005 (PE 352.676/BUR./ANN.) ja 22.3.2006 (PE 371.089/BUR./ANN.). Lisäksi asetuksen N:o 1049/2001 17 artiklan 2 kohdan mukaisesti komissio julkaisi 30.1.2004 kertomuksen kyseisessä asetuksessa säädettyjen periaatteiden täytäntöönpanosta (KOM (2004) 45 lopull.). Ks. asiakirjat 7957/03, 8036/04 ja 8896/05. 7

I SÄÄNTELYÄ KOSKEVAT, HALLINNOLLISET JA KÄYTÄNNÖN MUKAUTUKSET 1. Neuvoston julkinen asiakirjarekisteri Asetuksen N:o 1049/2001 11 artiklan mukaisesti yhteisön toimielimien on toimitettava rekisteri käyttöön sähköisesti. Neuvoston julkisessa asiakirjarekisterissä, joka on ollut toimintavalmis 1 päivästä tammikuuta 1999, on viittauksia neuvoston asiakirjoihin, jotka on kirjattu siihen automaattista arkistointijärjestelmää käyttäen. Rekisteriin merkitään automaattisesti kaikki muut kuin arkaluonteiset asiakirjat, jotka on toimitettu neuvostolle tai jollekin sen valmisteluelimistä, joita käytetään käsittelyn pohjana, jotka voivat vaikuttaa päätöksentekoon tai joista käy ilmi asian käsittelyn eteneminen. Arkaluonteisten asiakirjojen 3 osalta tekijä ilmoittaa, millainen viittaus rekisteriin mahdollisesti merkitään 4. Rekisterissä on mahdollista päästä tutustumaan monien sellaisten asiakirjojen tekstiin kokonaisuudessaan, jotka neuvoston työjärjestyksen liitteessä II olevan 11 artiklan mukaan on saatettava suoraan yleisön saataville heti, kun ne on jaettu 5. Kyseessä ovat seuraavat asiakirjaluokat: neuvoston istuntojen ja neuvoston valmistelevien elinten esityslistaehdotukset (poikkeuksena muutamat sotilas- ja turvallisuusasioita käsittelevät elimet) sellaiset kolmannen osapuolen asiakirjat, jotka tekijä on saattanut julkisiksi tai jotka ovat tekijän luvalla julkisia lainsäädännön alalla I/A-kohtia ja A-kohtia koskevat ilmoitukset pysyvien edustajien komitealle ja/tai neuvostolle sekä säädösehdotukset, ehdotukset yhteiseksi kannaksi ja sovittelukomitean hyväksymät yhteiset tekstit, joihin niissä viitataan muut neuvoston hyväksymät tekstit, jotka on tarkoitettu julkaistavaksi Euroopan unionin virallisessa lehdessä säädökseen liittyvät asiakirjat sen jälkeen, kun on hyväksytty yhteinen kanta, kun sovittelukomitea on hyväksynyt yhteisen tekstin tai kun säädös on lopullisesti hyväksytty asiakirjat, joihin yleisön edustajalle on annettu oikeus tutustua tämän hakemuksesta. 3 4 5 Asetuksessa N:o 1049/2001 'arkaluonteisilla asiakirjoilla' tarkoitetaan asiakirjoja, joiden turvaluokitus on "CONFIDENTIEL", "SECRET" tai "TRÈS SECRET/TOP SECRET". Katso myös kyseisen asetuksen 9 artiklan 1 kohta. Katso asetuksen N:o 1049/2001 9 artiklan 2 kohta sekä 11 artiklan 2 kohta. Vuonna 2005 saatettiin rekisterin kautta yleisön saataville 77 832 asiakirjaa heti niiden jakamisen jälkeen. 9

19.1.2006 rekisterissä viitattiin 697 111 asiakirjaan kaikki kielet mukaan luettuina, ja näistä 459 033 asiakirjaa (65,8 % rekisteriin kirjatuista asiakirjoista) oli yleisön saatavilla joko suoraan www-sivuilla (422 297 asiakirjaa PDF- tai HTML-muodossa) tai eri pyynnöstä (36 736 asiakirjaa jossain muussa muodossa). Vuoteen 2005 verrattuna rekisteriin kirjattujen asiakirjojen määrä on siis lisääntynyt 19,4 prosenttia (583 713 vuoden 2005 helmikuussa ja 697 111 vuoden 2006 alussa), ja samalla niiden asiakirjojen määrä, joihin voidaan tutustua suoraan rekisterin kautta, on lisääntynyt 19,3 prosenttia (354 054 vuoden 2005 helmikuussa ja 422 297 vuoden 2006 alussa). Todettakoon vielä, että tammikuussa 2006 rekisterissä oli 10 076 koodilla P/A (asiakirja on osittain saatavilla) merkittyä asiakirjaa, joista 1 302 oli saatavilla www-sivuilla (PDF-muodossa) 6. P/A-koodilla merkityt asiakirjat, jotka on kirjattu rekisteriin ennen 1.2.2004, eivät yleensä ole saatavilla suoraan www-sivuilta, vaan ne voidaan antaa pyynnöstä niistä kiinnostuneiden käyttöön. 1.2.2004 alkaen kaikki uudet asiakirjat, joihin yleisöllä on osittainen tutustumisoikeus, ovat saatavilla suoraan rekisteristä. Vuonna 2005 kaikkiaan 259 106 eri käyttäjää kävi Internetin välityksellä neuvoston julkisessa rekisterissä. Neuvoston sivustolla käyneiden määrä nousi 15,7 prosenttia (1 064 039 käyntiä vuonna 2005 kun vuonna 2004 käyntejä oli 919 584), eli käyntejä oli päivittäin yli 2 950. Hakujen kokonaismäärä oli 5 470 970 (laskettuna hakutulosnäyttöjen määränä). Kyseisenä aikana tuotettiin alkuperäkielillä yhteensä 294 arkaluonteista asiakirjaa, joista 48 SECRET UE ja 246 CONFIDENTIEL UE -luokiteltua asiakirjaa. Näistä asiakirjoista yksi SECRET EU -luokiteltu asiakirja ja 49 CONFIDENTIEL UE -luokiteltua asiakirjaa mainitaan rekisterissä asetuksen N:o 1049/2001 9 artiklan 2 kohdan ja 11 artiklan 2 kohdan säännösten mukaisesti. 2. Käytännön mukautukset Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 säännösten mukaisesti kaikki pyynnöt saada tutustua neuvoston hallussa oleviin asiakirjoihin, jotka koskevat toimielimen vastuualueeseen kuuluvia politiikkoja, toimintaa ja päätöksiä, on otettava tarkasteltaviksi, mukaan luettuna turvaluokiteltuja asiakirjoja koskevat pyynnöt. Turvaluokiteltuja asiakirjoja koskevat pyynnöt on tutkittava huolellisesti neuvoston pääsihteeristön toimivaltaisissa yksiköissä. Vuonna 2005 lainsäädännön avoimuudesta vastaava yksikkö vastaanotti ja käsitteli 755 pyyntöä tutustua 593 turvaluokiteltuun asiakirjaan, joista 124 oli CONFIDENTIEL UE- ja 469 RESTREINT UE -luokiteltuja. Lainsäädännön avoimuudesta vastaavan yksikön virkamiehet kuulevat järjestelmällisesti asianomaisia tekijöitä/yksiköitä käsitelläkseen pyynnöt. Neuvoston pääsihteeristö on 6 Osittaista luovuttamista noudatetaan asetuksen 4 artiklan 6 kohdan mukaisesti. Yleisön tutustuttavaksi osittain luovutettujen asiakirjojen kokonaismäärä vuonna 2005 kasvoi 22,5 prosenttia (ks. tarkemmat tiedot sivulla 10). 10

voinut selviytyä lisääntyvästä hallinnollisesta taakasta ja noudattanut asetuksessa N:o 1049/2001 määriteltyjä edellytyksiä ja määräaikoja siitäkin huolimatta, että tarkasteltavat asiakirjat ovat usein hyvin monitahoisia. Tältä osin on syytä muistaa, että vastausaika on 15 työpäivää ja sitä on mahdollista jatkaa 15 päivällä asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa, esimerkiksi silloin kun pyyntö koskee suuria asiakirjamääriä. Alkuperäisten pyyntöjen käsittelyaika oli vuonna 2005 keskimäärin 13 työpäivää. Alkuperäisten pyyntöjen käsittelyvaiheessa neuvoston pääsihteeristö käytti mahdollisuutta jatkaa käsittelyaikaa 15,5 prosentissa tapauksista. Käsittelyaikaa oli kuitenkin pakko jatkaa useammin vastattaessa uudistettuihin pyyntöihin, joita tarkastelee ensin tiedotustyöryhmä, ennen kuin ne annetaan pysyvien edustajien komitealle ja neuvostolle hyväksyttäväksi. Molemmat vaiheet kestävät oman aikansa. Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 6 kohdan mukaisesti neuvosto tutkii järjestelmällisesti mahdollisuutta antaa lupa tutustua pyydettyjen asiakirjojen osiin. Tämä käytäntö auttaa lisäämään avoimuutta erityisesti lainsäädännön alalla. Jos asiakirja on edelleen käsiteltävänä neuvostossa tai sen valmistelevissa elimissä ja kyseisestä asiakirjasta käyvät ilmi valtuuskuntien kannat, koko asiakirjan luovuttaminen voi haitata neuvottelujen etenemistä. Tällaisissa tapauksissa neuvosto soveltaa yleensä asetuksen 4 artiklan 3 kohtaa antamalla oikeuden tutustua valmisteluasiakirjoihin, vaikka säädöksen käsittely olisi vielä kesken, jättäen pois ainoastaan viittaukset valtuuskuntien nimiin. Tällä tavoin asianosaiset voivat seurata asian käsittelyä ilman, että siitä aiheutuu haittaa toimielimen päätöksentekoprosessille. Tämä käytäntö ei kuitenkaan rajoita asetuksen 4 artiklassa säädettyjen muiden poikkeusten mahdollista soveltamista. 3. Sisäiset ohjeet, koulutustilaisuudet, henkilöstö Neuvoston pääsihteeristö järjesti aikaisempien vuosien tapaan vuonna 2005 koulutustilaisuuksia 7 asiakirjatuotannosta vastaaville neuvoston virkamiehille heidän perehdyttämisekseen menettelyihin ja käytäntöihin, joita noudatetaan, kun on kyse yleisön oikeudesta tutustua asiakirjoihin. 7 Viitekautena järjestettiin yhteensä viisi koulutustilaisuutta (kolme vuoden 2005 alkupuoliskolla, kaksi jälkipuoliskolla). Lisäksi pidettiin erityisiä tiedotustilaisuuksia lainsäädännön avoimuudesta vastaavan yksikön henkilöstön, neuvoston pääsihteeristön eri yksiköiden jäsenten ja neuvoston valmistelevien elinten jäsenten välillä. 11

Vuonna 2005 neuvoston pääsihteeristön avoimuudesta, asiakirjojen saatavuudesta ja yleisötiedotuksesta vastaava yksikkö (pääosasto F) koostui 14 toimihenkilöstä seuraavasti: Oikeus tutustua asiakirjoihin: Yleisötiedotus: 2 A*-, 2 B*-, 4 C*- ja 1 D*-palkkaluokan virkamiestä 1 B*- ja 4 C*-palkkaluokan virkamiestä. Yleisötiedotusyksikön henkilöstö käsittelee yleisön pyynnöt tietojen saamiseksi neuvoston pääsihteeristölle laaditun hyvän hallintotavan säännöstön mukaisesti 8. Vuonna 2005 yksikkö käsitteli 13 147 tietopyyntöä, joista 11 785 oli toimitettu sähköpostitse ja 1 362 kirjeitse 9. 8 9 Neuvoston pääsihteerin, yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan päätös, tehty 25 päivänä kesäkuuta 2001, hyvän hallintotavan säännöstöstä Euroopan unionin neuvoston pääsihteeristölle ja sen henkilöstölle yhteyksissä yleisöön työasioissa, EYVL C 189, 5.7.2001, s. 1. Vuonna 2004 käsiteltyjä tietopyyntöjä oli 9 227 (8 529 sähköpostitse ja 698 kirjeitse toimitettua pyyntöä). 12

II ASIAKIRJOIHIN TUTUSTUMISTA KOSKEVIEN PYYNTÖJEN ANALYSOINTI Yleisön esittämiä pyyntöjä tutustua neuvoston asiakirjoihin käsittelee ensi vaiheessa neuvoston pääsihteeristö. Jos se epää kokonaan tai osittain oikeuden tutustua asiakirjaan, pyynnön esittäjä voi tehdä uudistetun pyynnön, jotta neuvosto tarkistaisi kantaansa. Jos uudistettu pyyntö hylätään kokonaan tai osittain, pyynnön esittäjä voi kannella Euroopan unionin oikeusasiamiehelle tai nostaa kanteen Euroopan yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa. Tämän kertomuksen liitteessä esitetään tilastotietoja, jotka koskevat yleisön oikeutta tutustua neuvoston asiakirjoihin neljänä ensimmäisenä asetuksen N:o 1049/2001 voimaantuloa seuranneena kokonaisena vuonna. Kertomuskaudella neuvostolta pyydettiin oikeutta tutustua 9 457 asiakirjaan, ja neuvosto vastaanotti niiden osalta 2 100 pyyntöä. Alkuperäisten tai uudistettujen pyynnön perusteella kokonaisuudessaan tai osittain luovutettujen asiakirjojen määrä oli 7 788 vuonna 2005. Kuten neuvoston julkisessa asiakirjahakemistossa Internetin välityksellä tehtyjen hakujen määriä koskevista tilastotiedoista voidaan havaita, kyseinen hakemisto on edelleen ensisijainen tiedonhakuväline niille kansalaisille, jotka haluavat seurata Euroopan unionin toimintaa tiiviisti. Tästä on osoituksena se, että sivustolla käyneiden määrä on kasvanut melkein 16 prosentilla (määrä on jatkuvasti kasvanut kolmena perättäisenä vuonna). Pyyntöjen esittäjien ammatillinen tausta ja maantieteellinen jakauma Alkuperäisten pyyntöjen esittäjät olivat pääasiassa opiskelijoita ja tutkijoita (32,4 %). Myös juristit (10,2 %), kauppa ja teollisuus ja painostusryhmät (17,2 %) olivat usein edustettuja sosiaalisia ja ammatillisia ryhmiä. Koska pyynnön esittäjien ei tarvitse ilmoittaa henkilöllisyyttään eikä perustella pyyntöään, joka lähetetään useimmiten sähköpostitse, heidän ammattinsa on suurelta osin tuntematon (16,8 %). Myös uudistettujen pyyntöjen esittäjät olivat pääasiassa opiskelijoita ja tutkijoita (28,1 %). Uudistettujen pyyntöjen esittäjistä oli toimittajia ainoastaan 6,3 prosenttia, mikä selittyy muun muassa sillä, että toimielinten julkiset asiakirjahakemistot ovat toimittajille vain yksi tiedonlähde muiden joukossa. Lisäksi toimittajien suuri enemmistö oli kiinnostunut pikemminkin ajankohtaisista asioista. On siis luonnollista, että toimittajien esittämät (harvat) pyynnöt tutustua asiakirjoihin liittyivät oleellisesti tutkivaan journalismiin ja että ne olivat luonteeltaan näin ollen samanlaisia kuin akateemisten tutkijoiden esittämät pyynnöt. 13

Pyynnön esittäjien maantieteellisestä jakaumasta voidaan todeta, että enemmistö alkuperäisistä pyynnöistä tuli Belgiasta (27,5 %), Saksasta (12,7 %) ja Yhdistyneestä kuningaskunnasta (7,9 %). Muista kuin EU-maista tulevat pyynnöt muodostivat 6,7 prosenttia kokonaismäärästä. Uudistetut pyynnöt sitä vastoin tulivat pääasiassa seuraavista viidestä maasta: Belgia (28,1 %), Yhdistynyt kuningaskunta (18,8 %), Saksa (12,5 %), Italia (9,4 %) ja Alankomaat (9,4 %). 10 Tässä yhteydessä on syytä todeta, että useilla monikansallisilla yrityksillä ja kansainvälisillä asianajotoimistoilla sekä monilla yhdistyksillä, jotka edustavat talouden ja teollisuuden eri aloja Euroopan tasolla, on toimipaikka Brysselissä, mikä selittää Belgiasta tulevien alkuperäisten ja uudistettujen pyyntöjen verrattain suuren määrän. Pyyntöjen aihealueet Pyyntöjen aihealueiden osalta voidaan edelleen todeta merkittävä kiinnostus oikeus- ja sisäasioihin (22,5 %). 11 Sen jälkeen pyynnöt liittyivät pääasiassa asiakirjoihin, jotka koskivat alenevassa järjestyksessä ulkosuhteita ja YUTP:tä (12,8 %), ympäristöä (7,7 %), sisämarkkinoita (6,2 %) ja liikennettä (5,3 %). Pyyntöjen esittäjien YUTP:hen (12,8 % pyynnöistä vuonna 2005 ja 14,6 % vuonna 2004) ja ympäristöön (7,7 % vuonna 2005 ja 6,8 % vuonna 2004) osoittama kiinnostus pysyi suhteellisen vakaana, kun taas sisämarkkinoita koskevien pyyntöjen osuus laski jyrkästi edelliseen vuoteen verrattuna (6,2 % pyynnöistä vuonna 2005 ja 14,2 % vuonna 2004). 12 Tutkittujen asiakirjojen ja luovuttamista koskevien kielteisten päätösten määrä Kertomuskaudella pääsihteeristö tutki 9 457 asiakirjaa ja julkisti niistä 7 535 alkuperäisen pyynnön perusteella (pääsihteeristön neuvoston nimissä toimittama vastaus). 253 asiakirjasta esitettiin 51 uudistettua pyyntöä, joiden johdosta neuvosto päätti luovuttaa yleisölle lisäksi 130 asiakirjaa (joista 60 kokonaisuudessaan ja 70 osittain). 10 11 12 Vuonna 2004 suurin osa uudistetuista pyynnöistä tuli Belgiasta (48,3%), Yhdistyneestä kuningaskunnasta (20,7 %) ja Italiasta (10,3 %). Tämä luku on hieman korkeampi kuin edellisenä vuonna. Vuonna 1999 oikeus- ja sisäasioita koskevat pyynnöt muodostivat 37 prosenttia pyynnöistä, ja kyseinen osuus oli 29 prosenttia vuonna 2000, 29,5 prosenttia vuonna 2001, 24,4 prosenttia vuonna 2002 ja 22 prosenttia vuonna 2003. Tutustumispyynnön perusteella kokonaisuudessaan luovutetuista asiakirjoista 19 prosenttia koski oikeus- ja sisäasioita, 12,6 prosenttia YUTP:tä, 14,2 prosenttia koulutus-, nuoriso- ja kulttuurialaa, 11,3 prosenttia sisämarkkinoita ja 8,9 prosenttia ympäristöpolitiikkaa. (Kokonaisuudessaan tai osittain) luovutettujen asiakirjojen kokonaismäärästä 22,2 prosenttia koski oikeus- ja sisäasioita, 13,3 prosenttia YUTP:tä, 12,2 prosenttia koulutus-, nuoriso- ja kulttuurialaa, 10,4 prosenttia sisämarkkinoita ja 8,3 prosenttia ympäristöpolitiikkaa. 14

Kertomuskaudella pyydetyistä 9 457 asiakirjasta tehtiin kielteinen päätös 1 669 asiakirjan osalta (alkuperäiset ja uudistetut pyynnöt tässä yhteenlaskettuina), joten luovutettujen asiakirjojen osuus oli 67,3 prosenttia (pyydetyt ja kokonaisuudessaan luovutetut asiakirjat) tai 81,2 prosenttia, kun otetaan huomioon myös asiakirjat, joihin voidaan tutustua osittain. Vaikka luovutettujen neuvoston asiakirjojen prosenttiosuus vuonna 2005 oli pienempi kuin edellisenä vuonna (osuus oli 85,7 % vuonna 2004), näissä luvuissa on otettava huomioon se merkittävä määrä asiakirjoja, jotka ovat suoraan saatavilla asiakirjahakemistosta niiden jakamisen jälkeen (77 832 asiakirjaa vuonna 2005 verrattuna 68 996 asiakirjaan vuonna 2004). Osittaisen saatavuuden tehostettu käyttäminen olisi myös otettava huomioon. Vuonna 2005 yleisölle luovutettiin osittain 1 096 asiakirjaa alkuperäisen pyynnön perusteella (vastaava luku oli 902 vuonna 2004), 76 asiakirjaa uudistetun pyynnön perusteella (47 asiakirjaa vuonna 2004) ja kaksi asiakirjaa Euroopan oikeusasiamiehelle tehtyjen kantelujen tutkimisen jälkeen (yksi asiakirja vuonna 2004). 15

III TUTUSTUMISOIKEUTTA KOSKEVIEN POIKKEUSTEN SOVELTAMINEN Kielteisten päätösten syyt Alkuperäisten pyyntöjen osalta useimmiten esitetty syy oli päätöksenteon luottamuksellisuuden suoja, jonka osuus oli lähes puolet kaikista kielteisistä päätöksistä (48,3 %). Seuraavaksi tärkeysjärjestyksessä tulivat yleisen edun suoja kansainvälisten suhteiden (20,6 %), yleisen turvallisuuden (15,8 %) ja puolustuksen ja sotilasasioiden (6,4 %) osalta. Tapauksista 6,1 prosenttia oli sellaisia, joissa kielteiseen päätökseen on annettu useita syitä: näin ollen päätöksenteon luottamuksellisuuden suojaan yhdistettiin muina syinä usein yleisen edun suoja kansainvälisten suhteiden (1,4 %) tai yleisen turvallisuuden osalta (0,8 %). Uudistettujen pyyntöjen osalta yleisen edun suoja yleisen turvallisuuden osalta oli syynä 49,6 prosentissa kielteisistä päätöksistä vuonna 2005 (27 % vuonna 2004). Vuonna 2005 yleisen edun suoja kansainvälisten suhteiden osalta oli syynä 20,3 prosentissa kielteisistä päätöksistä (21,2 % vuonna 2004) ja yleisen edun suoja puolustuksen ja sotilasasioiden osalta 5,7 prosentissa kielteisistä päätöksistä (25,9 % vuonna 2004). Päätöksenteon luottamuksellisuuden suojan käyttäminen kieltäytymisperusteena ei muuttunut edellisvuoteen verrattuna: vuonna 2005 sitä käytettiin 11,4 prosentissa tapauksista (11,8 prosentissa tapauksista vuonna 2004). Lopuksi todettakoon, että kielteisistä päätöksistä 13 prosenttia oli sellaisia, joissa tämä viimeksi mainittu syy yhdistettiin muihin syihin, kuten yleisen edun suojaan yleisen turvallisuuden osalta (3,3 prosentissa tapauksista). Oikeudellisen yksikön lausuntoja koskeva erityispoikkeus Tuomioistuinkäsittelyn ja oikeudellisen neuvonannon suojaa (asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa mainittu poikkeus) käytettiin perusteena alkuperäisten pyyntöjen osalta vain 1,8 prosentissa kielteisistä päätöksistä vuonna 2005 (8,8 prosentissa tapauksista vuonna 2004) ja uudistettujen pyyntöjen osalta sitä ei käytetty lainkaan kertomuskaudella, vaikka se oli ollut perusteena 4,7 prosentissa kielteisistä päätöksistä vuonna 2004. Vaikka tämä poikkeus ei ole neuvoston useimmin käyttämä kielteisen päätöksen peruste, on kuitenkin syytä korostaa sen merkitystä neuvoston toiminnan sujuvuuden ja tehokkuuden kannalta. 13 13 Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 6 kohdan mukainen osittainen tutustumisoikeus annetaan mahdollisuuksien rajoissa asiakirjoihin, jotka sisältävät neuvoston oikeudellisen yksikön lausuntoja ja oikeudellisen yksikön kannanottoja neuvoston ja sen valmisteluelinten käsittelemiin asioihin. Tämä käytäntö antaa kiinnostuneille mahdollisuuden saada tietoja näiden asiakirjojen sisällöstä säilyttäen kuitenkin oikeudellisten lausuntojen luottamuksellisuuden. 16

Neuvosto katsoo useiden vuosien aikana vakiintuneen 14 ja ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen Turco-asiassa antamassa tuomiossa 15 2004 vahvistetun oikeuskäytännön perusteella, että puolueeton lausunto, jonka oikeudellinen yksikkö toimittaa neuvostolle, antaa tälle mahdollisuuden varmistaa toimiensa yhdenmukaisuus yhteisön oikeuden kanssa ja edistää kulloinkin käsiteltävän asian oikeudellisten näkökohtien tarkastelua. Jos neuvostolla ei olisi käytössään tätä välinettä, sen työskentelyn tehokkuus heikentyisi. Tämän vuoksi on yleisen edun mukaista, että neuvostolla on käytettävissään puolueeton oikeudellinen lausunto. 14 15 Ks. ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen 3.3.1998 antama määräys asiassa T-610/97 R, Carlsen ym. v. neuvosto, Kok. 1998, s. II-485, 45 47 kohta, sekä sen 8.11.2000 antama tuomio asiassa T-44/97, Ghignone ym. v. neuvosto, Kok. 2000, s. II-1023, 47 ja 48 kohta. Tuomioistuin on ottanut tämän oikeuskäytännön huomioon määräyksessä, jonka se on antanut 23.10.2002 asiassa C-445/00, Itävalta v. neuvosto, 12 kohta. Ks. ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen asiassa T-84/03, Maurizio Turco v. neuvosto, 23.11.2004 antama tuomio, 62 kohta ja seur., (ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa). Tähän tuomioon on haettu muutosta (asiat C- 39/05 P ja C-52/05 P). 17

IV MERKITTÄVIÄ TAPAUKSIA 1. Toimielinten välinen komitea Vuonna 2002 perustettiin asetuksen (EY) N:o 1049/2001 15 artiklan 2 kohdan säännösten mukaisesti toimielinten välinen komitea, jonka tehtävänä on tutkia parhaita käytäntöjä, tarkastella mahdollisia ristiriitoja ja keskustella asiakirjoihin tutustumista koskevasta tulevasta kehityksestä. Kertomuskaudella komitea on kokoontunut kerran pääsihteeritasolla (neuvosto, parlamentti ja komissio). Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 soveltamisesta vastaavien neuvoston, parlamentin ja komission yksiköiden välillä on myös järjestetty useita kokouksia vuonna 2005. Tärkeimmät keskustelunaiheet kolmen toimielimen pääsihteeritason kokouksessa 11.11.2005 olivat asetuksen N:o 1049/2001 tuleva tarkistus komission arviointiraportin (KOM(2004) 45) perusteella, komission komiteamenettelyihin liittyvän uuden rekisterin luominen sekä se, missä määrin toimielinten asiakirjahakemistoja olisi parannettava, jotta hakemistot saataisiin käyttäjäystävällisemmiksi ja jotta ne olisivat paremmin yleisön saatavilla. Tämän kokouksen päätteeksi toimielinten välinen komitea päätti vahvistaa komission arviointiraportin (KOM (2004) 45) ja asettaa teknisen työryhmän, jonka tehtävänä olisi tarkastella kriittisesti näiden kolmen hakemiston www-sivustoja ja tutkia, voidaanko niitä parantaa, yhdenmukaistaa tai linkittää keskenään. 2. Avoimuuden eri näkökohtia koskeva toimielinten välinen vuoropuhelu Osana avoimuuden eri näkökohtia koskevaa toimielinten välistä vuoropuhelua 23.11.2005 järjestettiin yhteisön toimielinten pääsihteereiden ja Euroopan parlamentin kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunnan jäsenten välinen kokous. Kyseisessä kokouksessa pääsihteerit arvioivat toimielintensä toteuttamia toimenpiteitä asiakirjojen saatavuuden ja päätöksentekoon tutustumisen ja näihin liittyvien asioiden osalta. Mainittiin myös joukko (toteutettuja tai suunniteltuja) käytännön toimenpiteitä, jotka mahdollistaisivat sen, että kansalaiset voisivat helposti löytää yhteisön toimielinten valmistelevat asiakirjat sähköisessä muodossa silloin, kuin nämä toimielimet toimivat lainsäätäjinä. 18

3. Neuvoston 21.12.2005 antamat päätelmät avoimuuden lisäämisestä neuvostossa Kysymys yleisölle avoimesta säädösten käsittelystä neuvostossa oli toimielinten välisen vuoropuhelun keskeinen aihe vuonna 2005. Neuvoston toteuttamat toimenpiteet, jotka on lueteltu sen 21.12.2005 antamissa päätelmissä 16 sekä yleinen avoimuuspolitiikka, jonka Eurooppa-neuvosto hyväksyi kesäkuussa 2006 17, osoittavat yhteisön toimielinten pitävän tästä lähtien tärkeänä yleisölle avoimen päätöksenteon periaatetta. Niiden toimenpiteiden mukaisesti, jotka neuvosto hyväksyi joulukuussa 2005 ja Eurooppa-neuvosto kesäkuussa 2006, kaikkien yhteispäätösmenettelyllä annettavien säädösten käsittely neuvostossa on yleisölle avointa, samoin neuvoston jäsenten äänestykset ja äänestysselitykset. Tämä tarkoittaa, että kaikki yleisölle avoimen neuvoston istunnon esityslistalla mainitut asiakirjat julkaistaan ennen kuin itse neuvoston istunto pidetään 18. Tämän lisäksi kesästä 2006 alkaen kaikki julkiset keskustelut ja käsittelyt sekä yhteispäätösmenettelyyn kuuluvista asioista käytävät julkiset äänestykset välitetään kaikilla kielillä virtausvideota käyttäen neuvoston www-sivustolla, jotta tavoitettaisiin mahdollisimman laaja yleisö. 16 17 18 Ks. asiak. 15834/05. Ks. asiak. 10633/06, s. 23 ja 24 sekä asiak. 10926/06, s. 11 14. Ks. asiak. 10926/06, liite II, s. 7. 19

V EUROOPAN OIKEUSASIAMIEHELLE TEHDYT KANTELUT JA OIKEUSTOIMET A. EUROOPAN OIKEUSASIAMIEHELLE TEHDYT KANTELUT Kertomuksen tässä osassa tarkastellaan joitakin Euroopan oikeusasiamiehelle tehtyjä kanteluja sellaisista asioista, joissa on sovellettu asetusta N:o 1049/2001. Vuotta 2004 koskevassa neuvoston vuosikertomuksessa jo tarkastelluista kanteluista mainitaan jäljempänä kaksi asiaa, joista oikeusasiamies ei ollut vielä neuvoston edellisen vuosikertomuksen julkaisuvaiheessa tehnyt ratkaisuaan. 19 Tässä kertomuksessa tarkastellaan lisäksi jossain määrin myös ainoaa vuonna 2005 tehtyä kantelua siitä, miten neuvosto on soveltanut asetusta N:o 1049/2001. 1. Oikeusasiamiehelle joulukuussa 2003 tehty kantelu nro 2395/2003/GG Tämä kantelu ei koske varsinaisesti oikeutta tutustua asiakirjoihin vaan pikemminkin neuvoston päätöksentekoprosessin julkisuutta laajasti ymmärrettynä 20. Korkeana edustajana toimivalle neuvoston pääsihteerille osoitetussa 18.9.2003 päivätyssä kirjeessä kantelun tekijät ehdottivat, että neuvoston työjärjestystä muutettaisiin siten, että neuvoston istunnot olisivat julkisia silloin, kun neuvosto kokoontuu lainsäätäjän ominaisuudessa. Pääsihteeri muistutti 19.11.2003 päivätyssä vastauksessaan, että neuvoston työjärjestyksen 8 artiklan säännökset ovat tulosta valtion- tai hallitusten päämiesten Sevillan Eurooppa-neuvostossa tekemästä sovitteluratkaisusta uudistusprosessissa, jolla muutettiin tuntuvasti silloisia käytäntöjä ja jonka tarkoituksena oli tehostaa neuvoston työskentelyä ennen Euroopan unionin laajentumista vuonna 2004. Oikeusasiamiehelle tekemässään kantelussa kantelijat totesivat, että siitä periaatteesta, jonka mukaan neuvoston istunnot ovat julkisia neuvoston toimiessa lainsäätäjänä, määrätään sopimuksessa Euroopan perustuslaista. He myös totesivat, että se Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 1 artiklan toisessa kohdassa esitetty periaate, että päätökset on tehtävä mahdollisimman avoimesti, on yleinen oikeusperiaate, joka olisi otettava huomioon neuvoston työjärjestyksessä. 19 20 Ks. neuvoston vuosikertomus asiakirjojen saamisesta tutustuttavaksi vuosi 2004, s. 27 29. Ks. edellä mainittu vuosikertomus, s. 27. 20

Tämän kantelun johdosta neuvosto omaksui olennaisilta osin sellaisen kannan, että kyseinen asia on luonteeltaan pikemmin poliittinen ja perustuslaillinen kuin hallinnollinen. Siksi neuvosto suhtautui varauksin siihen, että kyseessä ylipäänsä olisi huono hallintotapa. Neuvosto katsoo, että neuvoston työjärjestys on täysin perustamissopimusten mukainen. Neuvosto piti lisäksi kautta koko menettelyn kiinni siitä, että se oli soveltanut asianmukaisesti voimassa olevia sääntöjä, mitä kantelijat eivät kiistäneet. Oikeusasiamies antoi 4.10.2005 Euroopan parlamentille erityiskertomuksen, jossa hän toisti suosituksensa. Euroopan parlamentti hyväksy 4.4.2006 päätöslauselman, joka perustui parlamentin vetoomusvaliokunnan mietintöön, jossa tämä kannatti oikeusasiamiehen suosituksia 21. 2. Kantelu 2366/2004/OV, tehty 28.7.2004 Tämän jo vuoden 2004 vuosikertomuksessa 22 mainitun kanteen ydin on väite, että olisi evätty oikeus tutustua asiakirjaan, joka koskee ne bis in idem -periaatteen soveltamista kilpailulainsäädäntöön. Oikeusasiamies päätti asian käsittelyn löytämättä mitään hyvän hallintotavan vastaista. Oikeusasiamies katsoi, että neuvoston 8.7.2004 tekemä päätös, joka koski alkuperäistä pyyntöä saada tutustua asiakirjoihin, ja neuvoston 13.7.2004 tekemä päätös, joka koski uudistettua pyyntöä saada tutustua asiakirjoihin, vaikuttavat perustelluilta. 3. Kantelu nro 1875/2005/GG, tehty 17.5.2005 Tämän kantelun ydin on väite, että neuvosto ei olisi antanut oikeutta tutustua hallussaan oleviin asiakirjoihin, joissa käsitellään EU:n joukkojen asemaa koskevan sopimuksen neuvottelemista ja sopimuksen allekirjoittamista, mukaan lukien asiakirjat, jotka liittyvät neuvottelujen järjestämiseen. Sopimus EU:n joukkojen asemasta (EU SOFA) tehtiin 17.11.2003 23. Alkuperäiseen hakemukseen 21.3.2005 antamassaan vastauksessa neuvoston pääsihteeristö oli ilmoittanut kantelijalle, että on olemassa kahdenlaisia valmisteluasiakirjoja: a) useita asiakirjoja, jotka ovat neuvoston asiakirjarekisteriin kuuluvina jo saatavissa neuvoston www-sivustolla, ja b) SN-asiakirjat 4438/01, 4438/1/01 REV 1, 4438/4/01 REV 4 ja 4438/5/01 REV 5. Jälkimmäisiin asiakirjoihin neuvosto antoi vain osittaisen tutustumisoikeuden, jonka ulkopuolelle jäivät oikeudellisia neuvoja sisältäneet asiakirjojen osat. 21 22 23 Ks. Euroopan parlamentin päätöslauselma Euroopan oikeusasiamiehen erityiskertomuksesta, joka koskee Euroopan unionin neuvostolle tehtyä suositusluonnosta kantelusta 2395/2003/GG; kantelu koskee kysymystä, pitäisikö neuvoston kokousten olla avoimia yleisölle silloin, kun neuvosto toimii lainsäätäjänä (2005/2243 (INI) (T6-0121/2006), ja Euroopan parlamentin vetoomusvaliokunnan 3.3.2006 esittämä oma mietintöluonnos (A6-0056/2006). Ks. neuvoston vuosikertomus asiakirjojen saamisesta tutustuttavaksi vuosi 2004, s. 29. EUVL C 321, 31.12.2003, s. 6. 21

Kantelija toimitti 24.3.2005 neuvostolle uudistetun hakemuksen, jossa todettiin, että ottaen huomioon mainitun sopimuksen soveltamisala ja se, että sopimuksen laatimisprosessiin oli kulunut yli kaksi vuotta, neuvostolla on oletettavasti hallussaan muitakin kuin mainitut neljä asiakirjaa. Sitä paitsi asiakirjojen numerointikin viittaa siihen, että asiaa koskevia asiakirjoja on enemmän. Neuvosto ilmoitti hakijalle 11.5.2005 antamassaan vastauksessa, että EU SOFA -sopimusta koskevia neuvotteluja ja sopimuksen allekirjoittamista koskevia asiakirjoja ei löydy enempää ja numeroinnin aukkokohdat johtuvat siitä, että SN-asiakirjat 4438/2/01 REV 2 ja 4438/3/01 REV 3 on mitätöity ja peruutettu asiakirjatuotannon kuluessa. Kantelija oli 10.3.2005 tekemässään hakemuksessa pyytänyt täydellistä luetteloa kaikista niistä asiakirjoista, joihin neuvosto ei antaisi oikeutta tutustua, asetuksen N:o 1049/2001 9 artiklassa tarkoitetut arkaluonteiset asiakirjat mukaan luettuina. Koska pääsihteeristö ei ollut käsitellyt tätä kysymystä kantelijalle antamassaan alkuperäisessä vastauksessa, kantelija toisti pyynnön uudistetussa hakemuksessaan. Neuvosto totesi 11.5.2005 antamassaan vastauksessa, että neuvosto ei ole asetuksen 9 artiklan nojalla velvollinen paljastamaan mitään arkaluonteista asiakirjaa koskevia yksityiskohtia eikä julkistamaan asiakirjaa, ellei taho, jolta asiakirja on peräisin, toisin päätä. Neuvoston mukaan neuvoston ainoa velvollisuus tässä yhteydessä on ilmoittaa kunkin kalenterivuoden lopussa niiden asiakirjojen lukumäärä, joiden turvaluokitus on kyseisen vuoden aikana ollut "Confidential", "Secret" ja "Top Secret" asetuksen N:o 1049/2001 17 artiklan 1 kohdan mukaisesti. Oikeusasiamiehelle 17.5.2005 tekemässään kantelussa kantelija oli sitä mieltä, että neuvosto ei ollut täyttänyt täysimääräisesti asetuksen N:o 1049/2001 mukaisia velvollisuuksiaan, kun se joko ei ollut antanut kaikkia pyydettyjä asiakirjoja osittain tai kokonaan tutustuttaviksi tai kun se ei ollut perustellut päätöstään olla antamatta kyseisiä asiakirjoja tutustuttavaksi. Kantelijan mielestä neuvosto ei ollut myöskään harkinnut, olisiko sen annettava arkaluonteiset asiakirjat kokonaan tai osittain tutustuttaviksi, eikä perustellut päätöstään olla antamatta lainkaan kyseisiä asiakirjoja tutustuttavaksi. Kun neuvosto ei ollut käsitellyt sille toimitettuja nimenomaisia perusteluja, se oli toiminut vilpillisessä mielessä eikä ollut ottanut asianmukaisesti huomioon alkuperäistä pyyntöä ja uudistettua hakemusta. Neuvosto totesi kyseisestä kantelusta 27.7.2005 antamassaan lausunnossa, että voimassa olevien sääntöjen nojalla kaikki neuvostolle tai jollekin sen valmistelevalle elimelle toimitetut tekstit a) joita on tarkoitus käyttää käsittelyn pohjana, b) jotka vaikuttavat päätöksentekoprosessiin tai c) joista ilmenee jonkin tietyn asian osalta saavutettu edistyminen, on jaettava tavanomaisina ST-asiakirjoina. Ne siis jäljitetään automaattisesti neuvoston asiakirjatuotannossa ja (ellei niitä ole kirjattu rekisteriin asetuksen N:o 1049/2001 9 artiklan 3 kohdan mukaisesti) lisätään automaattisesti neuvoston asiakirjarekisteriin. 22

Voimassa olevien sääntöjen mukaan niin kutsuttuja numeroimattomia asiakirjoja (SN) ei enää saa käyttää mainitunlaisiin tarkoituksiin. SN-asiakirjat on tarkoitettu ainoastaan pääsihteeristön sisäiseen käyttöön hallinnollisiin tarkoituksiin kuten kääntämistä varten. Niitä ei saa jakaa neuvoston jäsenille eikä sen valmisteluelinten jäsenille. Tämä järjestelmä ei kuitenkaan ollut voimassa silloin, kun asiakirjan SN 4438/01 eri versiot olivat tuotannossa. Vuonna 2001 oli vielä mahdollista tuottaa valtuuskuntien käyttöön jaettavia SN-asiakirjoja. Tällaisten SNasiakirjojen jakelu suoritettiin niitä laatineilta osastoilta, eikä siis keskitetysti asiakirjahallinnan osastolta. Asiaa uudelleen tutkittaessa neuvosto havaitsi, että asiakirjasta SN 4438/01 oli tuotettu ja jaettu neuvoston valmisteluelimissä useampia tarkistettuja versioita kuin mitä aiemmissa tutkimuksissa oli käynyt ilmi. Kyseisiä versioita ei ollut laitettu automaattiseen kiertoon, jossa kaikki neuvoston asiakirjat rekisteröidään ja tallennetaan neuvoston sähköiseen arkistoon. Koska missään ei ollut tietoa siitä, että asiakirjojen tarkistettuja versioita olisi sähköisesti tallennettu tai validoitu, niitä pidettiin mitätöityinä. Neuvosto esitti kantelijalle pahoittelunsa teknisen virheen johdosta. Se antoi oikeuden tutustua kokonaisuudessaan asiakirjan SN 4438/01 tarkistettuihin versioihin REV 6 REV 10 tai osittain versioihin REV 2 ja REV 3. Sen väitteen osalta, että neuvosto ei olisi antanut tutustuttavaksi arkaluonteisia asiakirjoja, neuvosto totesi, että merkittäviä arkaluonteisia asiakirjoja ei asiasta ole. Oikeusasiamies päätti asian käsittelyn 9.11.2005 ja arvosteli tapaa, jolla kantelijan pyyntöä saada tutustua asiakirjoihin oli yleensä käsitelty, mutta totesi myös, että kantelijan väitteelle siitä, että neuvosto olisi toiminut vilpillisessä mielessä, ei ollut perusteita. Sen väitteen osalta, jonka mukaan neuvosto ei olisi antanut tutustuttavaksi arkaluonteisia asiakirjoja, oikeusasiamies katsoi, että kantelija ei ollut esittänyt mitään näyttöä, joka olisi kumonnut neuvoston toteamuksen, että kantelijan pyyntöön liittyvän asian kannalta merkityksellisiä arkaluonteisia asiakirjoja ei ole ja että asian tätä puolta ei ole näin ollen perusteltua tutkia enempää. 23

B. OIKEUSTOIMET Vuonna 2005 annetut, asiakirjojen saamista tutustuttaviksi koskeviin sääntöihin perustuvat tuomiot Euroopan yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin antoi vuonna 2005 kolme sellaista asiaa koskevaa tuomiota, joissa oli kyse oikeudesta saada tutustua neuvoston asiakirjoihin. Yhdistetyissä asioissa T-110/03, T- 150/03 ja T-405/03, José María Sison v. neuvosto 24 ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin antoi tuomion 26.4.2005. Kaksi muuta tuomiota annettiin asioissa T-376/03 ja T-371/03, edellisestä 5.4.2005 ja jälkimmäisestä 14.7.2005. Molemmat asiat liittyvät Euroopan yhteisöjen toimielinten virkamiehiin sovellettavien henkilöstösääntöjen liitteessä III olevan 6 artiklan soveltamiseen. Kantajat olivat muun muassa esittäneet käsityksenään, että EY:n perustamissopimuksen 255 artiklan 1 kohdassa määrättyjä avoimuutta ja oikeutta saada tutustua asiakirjoihin koskevia periaatteita oli rikottu 25. Asioissa T-376/03 ja T-371/03 annettujen tuomioiden niistä osista, jotka ovat asetuksen N:o 1049/2001 18 artiklan tulkinnan kannalta erityisen merkityksellisiä, tuomioistuin katsoi, että EY:n perustamissopimuksen 255 artiklan 1 kohdan ja asetuksen N:o 1049/2001 mukaista oikeutta saada tutustua neuvoston asiakirjoihin voidaan rajoittaa tai se voidaan evätä noudattaen periaatetta, jonka mukaan erityinen sääntö voi poiketa yleisestä säännöstä (lex specialis derogat legi generali) silloin kun on olemassa nimenomaisia asioita koskevia erityisiä sääntöjä. Edellä mainitut avoimuutta ja oikeutta saada tutustua asiakirjoihin koskevat säännökset ja määräykset eivät siksi voi olla vastoin henkilöstösääntöjen liitteessä III olevassa 6 artiklassa määrättyjä periaatteita, kun siinä määrätään, että "valintalautakunnan työskentely on salaista". Tästä periaatteesta on sovittu siinä tarkoituksessa, että taataan valintalautakuntien riippumattomuus ja niiden työskentelyn objektiivisuus 26. Parhaillaan käsiteltävinä olevat kanteet neuvoston päätöksistä evätä oikeus tutustua asiakirjoihin. Yhteisön tuomioistuimissa on parhaillaan käsiteltävänä neljä asiaa, joissa neuvoston päätöksestä evätä oikeus tutustua asiakirjaan asetuksen N:o 1049/2001 perusteella on nostettu kanne. Kaksi asioista mainittiin jo neuvoston edellisessä kertomuksessa asiakirjojen saamisesta tutustuttavaksi, ja lukijaa pyydetään tutustumaan niihin. 27 24 25 26 27 Koska jo edellisessä neuvoston kertomuksessa asiakirjojen saamisesta tutustuttavaksi käsiteltiin perusteellisesti yhdistetyissä asioissa T-110/03, T-150/03 ja T-405/03 annettua tuomiota, lukijaa pyydetään tutustumaan tuomiosta esitettyyn yhteenvetoon, joka on neuvoston vuosikertomuksessa vuosi 2004, sivuilla 31 ja 32. Todettakoon kuitenkin, että ratkaisuun on haettu muutosta yhteisöjen tuomioistuimesta (asia C-266/05 P). Ks. asioissa T-376/03 Hendrickx v. neuvosto ja T-371/03, Le Voci v. neuvosto, annetut tuomiot. Ks. asiassa T-376/03 annettu tuomio, 55 57 kohta, ja asiassa T-371/03 annettu tuomio, 120 124 kohta. Ks. parhaillaan käsiteltävinä olevia asioita T-3/00, Pitsiorlas v. neuvosto ja EKP, ja T-264/94, WWF-EPO v. neuvosto, koskevat yhteenvedot, neuvoston vuosikertomus asiakirjojen saamisesta tutustuttavaksi vuosi 2004, sivut 32 ja 33. 24

Asioissa C-39/05 P, Ruotsin kuningaskunta v. neuvosto, ja C-52/05 P, Maurizio Turco v. neuvosto, pyyntöjen esittäjät hakivat muutosta ensimmäisen asteen tuomioistuimen 23.11.2004 asiassa T-84/03 (Maurizio Turco v. neuvosto) antamaan tuomioon. 28 Viidennessä tapauksessa, C-266/05 P, José María Sison on hakenut muutosta ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen 26.4.2005 edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa T-110/03, T-150/03 ja T-405/03 antamaan tuomioon. 29 Parhaillaan käsiteltävinä olevat asiat, jotka koskevat komission päätöksiä evätä oikeus tutustua asiakirjoihin ja joissa neuvosto on kolmantena osapuolena Neuvosto oli vielä vastaajana kahdessa asiassa: asia T-5/05, Verband der Internationale Caterer in Deutschland e.v. v. komissio, ja asia T-444/05, S.p.A. Navigazione Libera del Golfo v. komissio. Asioissa kantajat vaativat, että komission päätökset evätä oikeus saada asiakirjoja tutustuttaviksi peruutetaan. Kummankin asian kohdalla oikeus saada tutustua asiakirjoihin on evätty asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 5 kohdan perusteella kohdassa säädetään, että jäsenvaltio voi pyytää toimielintä olemaan luovuttamatta kyseisestä jäsenvaltiosta peräisin olevaa asiakirjaa ilman jäsenvaltion etukäteen antamaa suostumusta ja molemmissa tapauksissa kantajat pitävät säännöstä lainvastaisena. Koska kanteessa asetetaan kyseenalaiseksi neuvoston säädöksen pätevyys, neuvoston on oltava vastaajana mukana kolmantena osapuolena. 28 29 Ks. asiassa T-84/03 (mainittu neuvoston vuosikertomuksessa 2004, s. 30 31) annetun tuomion 62 kohta ja seur. Muutoksenhaussaan Maurizio Turco väittää mm., että ensimmäisen asteen tuomioistuin tulkitsi väärin ja sovelsi väärin asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdassa olevaa ilmausta "oikeudelliset neuvonannot" ja että tuomioistuin erehtyi määritellessään kyseisen oikeudellisen lausunnon "oikeudelliseksi neuvonannoksi", kun taas Ruotsin kuningaskunta väittää hakemuksessaan, että ensimmäisen asteen tuomioistuin erehtyi päättäessään, että lainsäädäntöasioissa annettuja oikeudellisen yksikön lausuntoja koskee "yleinen salassapitovaatimus". Tässä asiassa kantaja väittää, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on rajannut käsittelyssään epäasianmukaisesti neuvoston päätöksen evätä oikeus saada tutustua asiakirjoihin siten, että käsittelyssä ei otettu huomioon kantajan väitteitä ja hänen nimenomaista tilannettaan. Tuomioistuimen julkisasiamiehen ratkaisuehdotus asiaan annettiin 22.6.2006. 25

VI LOPPUHUOMAUTUKSET Asetuksen N:o 1049/2001 täytäntöönpanosta neuvoston vuonna 2005 saamat kokemukset osoittavat selvästi neuvoston julkisen asiakirjahakemiston merkityksen niiden kansalaisten hakuvälineenä, jotka haluavat seurata tiiviisti yhteisön toimintaa. Kuten tämän kertomuksen ensimmäisessä osassa todettiin, käynnit asiakirjahakemistossa lisääntyivät lähes 16 prosenttia vuonna 2005 (1 064 039 käyntiä vuonna 2005, 919 584 vuonna 2004). Tämä oli kolmas kerta peräkkäin, kun vuotuinen käyntimäärä kasvoi. Vuonna 2005 laadituista neuvoston asiakirjoista 68,6 prosenttia, toisin sanoen 77 832 asiakirjaa 113 398:sta asiakirjahakemistossa luetellusta uudesta asiakirjasta, oli heti jakeluvaiheessa yleisön saatavilla. Lisäksi 1.2.2004 alkaen kaikkiin uusiin asiakirjoihin, joihin neuvosto myöntää osittaisen tutustumisoikeuden, voi tutustua myös on line -muodossa. Näin ollen ei ole mitenkään yllättävää, että tutustumispyyntöjen määrä, joka nousi tasaisesti vuodesta 1999 (jolloin neuvoston asiakirjahakemisto perustettiin) vuoteen 2003, putosi huomattavasti vuosina 2004 ja 2005 30. Samassa yhteydessä on vielä syytä todeta, että tutustumispyynnöt koskevat miltei yksinomaan asiakirjoja, jotka on lueteltu asiakirjahakemistossa mutta joihin ei ole sitä kautta suoraa pääsyä. Monet vuonna 2005 pyydetyistä asiakirjoista olivat luokiteltuja asiakirjoja (124 CONFIDENTIEL UE- ja 469 RESTREINT UE -asiakirjoja), joiden usein erittäin monivaiheinen tarkastelu aiheuttaa lisätyötä neuvoston virkamiehille. Tämä koskee sekä niitä virkamiehiä, jotka käsittelevät pyyntöjä niiden saavuttua neuvostoon että muita virkamiehiä, jotka työskentelevät asianomaisia asiakirjoja laatineissa yksiköissä ja joiden on monissa tapauksissa itse tarkasteltava asiakirjapyyntöjä asetuksen N:o 1049/2001 perusteella. Kuitenkin huolimatta tarkasteltavien asiakirjojen entistä monimutkaisemmasta luonteesta neuvoston pääsihteeristö selviää tästä johtuvasta huomattavan suuresta hallinnollisesta rasitteesta asetuksessa (EY) N:o 1049/2001 säädettyjä määräaikoja noudattaen. Esimerkiksi ensimmäisten pyyntöjen käsittelyaika vuonna 2005 oli keskimäärin 13 työpäivää 31. Keskimääräinen käsittelyaika uudistettujen pyyntöjen osalta, joita ennen niiden toimittamista pysyvien edustajien komitealle ja neuvostolle tarkastellaan tiedotustyöryhmässä, oli 26 työpäivää vuonna 2005, kun se vuonna 2004 oli 24 työpäivää. 30 31 Vuoden 2006 alkupuoliskolla tutustumispyyntöjen määrä ja pyydettyjen asiakirjojen määrä kuitenkin nousi huomattavasti (yli 1 350 pyyntöä, jotka koskivat yli 5 000:ta asiakirjaa kyseisellä kuuden kuukauden jaksolla). Sen jälkeen kun avoimuudesta, asiakirjojen saatavuudesta ja yleisötiedotuksesta vastaavan osaston henkilöstön määrä kasvoi vuoden 2006 alussa, keskimääräinen käsittelyaika on lyhentynyt 11 päivään, vaikka pyyntöjen määrä nousi selvästi vuoden 2006 tammi kesäkuussa. 26

On syytä panna merkille tiedotustyöryhmän osuus uudistettujen hakemusten käsittelyssä. Työryhmä kokoontui 20 kertaa vuonna 2005. Sen tehtävänä on paitsi tarkastella asiakirjoja, joihin tutustumiseksi on tehty uudistettu pyyntö ja jotka monissa tapauksissa käsittelevät monimutkaisia yleiseen turvallisuuteen, puolustukseen sekä sotilasasioihin tai kansainvälisiin suhteisiin liittyviä kysymyksiä, myös tarkastella ja viimeistellä kyseisiä pyyntöjä koskevat vastausehdotukset. Saatavilla olevien neuvoston asiakirjojen osuus väheni vuonna 2005 vuoteen 2004 verrattuna (80,6 % vuonna 2005 verrattuna 85,7 %:iin vuonna 2004). On kuitenkin otettava huomioon, että suuri määrä asiakirjoja (77 832 asiakirjaa vuonna 2005 verrattuna 68 996 asiakirjaan vuonna 2004) asetettiin asiakirjahakemiston kautta suoraan yleisön saataville heti, kun ne saatiin jakeluun. Tutustumispyyntöjen käsittelyä koskevan analyysin ja neuvoston asiakirjahakemiston yleisökäytön perusteella näyttää siltä, että perussopimuksissa ja asetuksessa N:o 1049/2001 asetetut tavoitteet saavutettiin myös vuonna 2005. 27

LIITE TILASTOTIETOJA, JOTKA KOSKEVAT YLEISÖN OIKEUTTA TUTUSTUA NEUVOSTON ASIAKIRJOIHIN Tilanne 11.7.2006 1. Asetuksen N:o 1049/2001 perusteella esitetyt pyynnöt 2002 2003 2004 2005 2 391 2 830 2 160 2 100 2. Asiakirjat, joista on esitetty alkuperäinen pyyntö 2002 2003 2004 2005 9 349 12 565 12 907 9 457 3. Neuvoston pääsihteeristön alkuperäisen pyynnön perusteella luovuttamat asiakirjat 2002 2003 2004 2005 8 158 10 912 10 971 7 535 osittain/kokonaan 1 069 7 089 osittain/kokonaan 1 928 8 984 osittain/kokonaan 1 092 9 879 osittain/kokonaan 1 254 6 281 4. Uudistetut pyynnöt (uudistettu pyyntö voidaan tehdä siinä tapauksessa, että alkuperäinen pyyntö on hylätty) 2002 2003 2004 2005 43 45 35 51 5. Neuvoston uudistettujen pyyntöjen perusteella tarkastelemat asiakirjat + luovutetut asiakirjat 2002 2003 2004 2005 144 162 198 253 89 osittain/kokonaan 65 24 64 osittain/kokonaan 42 22 6. Luovutettujen asiakirjojen osuus 32 113 osittain/kokonaan 36 77 130 osittain/kokonaan 60 70 2002 2003 2004 2005 76,4% 88,6% 71,7% 87,4% 77% 85,7% 67,3% 81,2% 7. Asiakirjahakemistossa mainitut asiakirjat + julkiset / verkosta ladattavissa olevat asiakirjat 2002 2003 2004 2005 448 236 257 052 (57,3%) 569 372 354 421 (62,2%) 691 410 454 473 (65,7%) 727 685 483 577 (66,4%) 32 Perustuu asiakirjoihin, jotka on luovutettu joko kokonaisuudessaan (vasen sarake) tai kokonaisuudessaan + osittain (oikea sarake). 29

8. Pyynnön esittäjien ammatillinen profiili (alkuperäiset pyynnöt) Ympäristöalan etujärjestöt Muut eturyhmät Teollisuus / kaupallinen ala Valtioista riippumattomat järjestöt 2002 2003 2004 2005 26,7% 21,4% 21,8% 1,1% 4,5% 10,4% 1,2% Toimittajat 2% 2,1% 2,6% 2,3% Juristit 11% 13% 10,7% 10,2% Akateeminen maailma Kansalaisyhteiskunta Yliopistotutkimus 23,4 % Kirjasto 2,6% 26 % 24% 26,5 25,5% 27,7 31% 2,5% % 2,2% % 1,4% 17,2 % 32,4 % Julkiset viranomaiset (muut kuin EU:n toimielimet, kolmansien maiden edustajat jne.) 4,9% 8,4% 7,3% 6,1% Euroopan parlamentin jäsenet ja heidän avustajansa 2,5% 2,3% 2,1% 2,4% Muut 5,9% 9,3% 10,4% 12,6% Ammatillinen tausta tuntematon 21% 17% 17,4% 16,8% 30