Aluehallintovirasto PÄÄTÖS ISAVI/1095105.07.0312015 Itä-Suomi Peruspalvelut, oikeusturva ja luvat 5.10.2015 JULKINEN -vastuualue Pohjois-Karjalan sairaanhoito- ja sosiaalipalvelujen kuntayhtymä Yhtymähallitus Tikkamäentie 16 80210 Joensuu Viite Ensihoidon suunnitelmaperusteinen valvonta 2015-2018 ENSIHOITOPALVELUT POHJOIS-KARJALAN SAIRAANHOITO- JA SOSI- AALIPALVELUJEN KUNTAYHTYMÄSSÄ Asia Aluehallintovirastojen ja Valviran yhteisen sosiaali- ja terveydenhuollon valvontaohjelman 2015-2018 mukaisesti yksi vuoden 2015 valvonnan kohteista on ensihoito. Valvontaviranomaiset tekivät kesällä 2014 sairaanhoitopiireille ensihoitoa koskevan webropol - kyselyn, jossa selvitettiin muun muassa sairaanhoitopiirien tavoittamisaikatavoitteita ja niiden toteutumista. Terveydenhuoltolain (1326/2010) 39 :n mukaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän on järjestettävä alueensa ensihoitopalvelu ja tehtävä ensihoidon palvelutasopäätös. Sosiaali- ja terveysministeriön ensihoitopalvelusta antaman asetuksen (340/2011, myöh. ensihoitoasetus) 7 :n mukaan palvelutasopäätöksessä on määriteltävä riskialuekohtaisesti, kuinka suuri osuus väestöstä pyritään tavoittamaan pykälässä tarkemmin määritellyissä ajoissa. Asetuksen 2 :n perusteella sairaanhoitopiirin kuntayhtymän on seurattava ensihoito-palvelun toimintaa ja palvelutasopäätöksen toteutumista. Itä-Suomen aluehallintovirasto pyysi Pohjois-Karjalan sairaanhoito- ja sosiaalipalvelujen kuntayhtymältä selvitystä seuraaviin kohtiin: Sairaanhoitopiirin tavoittamisaikatavoitteet ovat valvontaviranomaisten näkemyksen mukaan oleellisesti valtakunnallista tasoa alhaisemmat: 1) 8 minuutin tavoittamisaikatavoite riskialueella 2 2) 8 minuutin tavoittamisaikatavoite riskialueella 3 3) 15 minuutin tavoittamisaikatavoite riskialueella 3 4) 15 minuutin tavoittamisaikatavoite riskialueella 4 Lisäksi Itä -Suomen aluehallintovirasto pyysi selvitystä seuraaviin kysymyksiin: 1) Miksi sairaanhoitopiirinne ensihoitopalvelun tavoittamistaikatavoitteet ovat oleellisesti valtakunnallista tasoa alhaisemmat? 2) Mihin toimenpiteisiin sairaanhoitopiirinne on ryhtynyt edellä mainittujen seikkojen johdosta? 3) Miten sairaanhoitopiirinne varmistaa ensihoitopalvelun saatavuuden? ITÄ-SUOMEN ALUEHALLINTOVIRASTO puh. 029 501 6800 Mikkelin päätoimipaikka Joensuun toimipaikka Kuopion toimipaikka kirjaamo.ita@avi.fi Maaherrankatu 16 Torikatu 36 C Hallituskatu 12-14 www.avi.fi/ita Mikkeli Joensuu Kuopio Postiosoite : PL 50, 50101 Mikkeli
ISAVI/1095105.07.0312015 2/6 Asian selvittäminen Aluehallintovirasto on pyytänyt selvitystä Pohjois-Karjalan sairaanhoito- ja sosiaalipalvelujen kuntayhtymältä. Selvityspyyntöön laadittu vastaus on käsitelty yhtymähallituksen kokouksessa 27.4.2015 (60 ). Selvityksen mukaan palvelutasopäätös pohjautuu lainsäädäntöön, jossa ei määritellä erityistä valtakunnallisia tavoittamisaikaminimejä tai vaadittu yhtenäisiä käytäntöjä eri sairaanhoitopiirien välille. Valtakunnallisen tason vertailua ohjeissa ei edellytetä. Ohjeiden perusteella kuntien ja tätä myöten kuntayhtymän valtuuston vaatimus on ollut, etteivät ensihoidon kustannukset saa kokonaisuutena nousta uudistusta edeltäneestä tasosta maakunnallisesti arvioituna. Tältä pohjalta määriteltiin tavoittamisaikaprosentit, jotka arvioitiin pystyttävän toteuttamaan. Todellisuudessa tavoittamisaikatavoitteet ovat toteutuneet vuosina 2013-2014 suurelta osin paremmin kuin tavoitteeksi on asetettu. Selvityksessä kirjoitetaan, että sairaanhoitopiirissä on jo vuonna 2014 ollut tiedossa vaikeudet palvelutasopäätöksen prosenttien toteuttamisessa tiettyjen alueiden osalta. Kuntayhtymän valtuusto on myöntänyt talousarvion hyväksymisen yhteydessä määrärahan korotuksen, jolla lisätään ensihoitovalmiutta. Alueella on myös tavoittamisaikatavoitteita, joissa on päästy toteumassa selvästi tavoitearvoa parempiin prosenttilukuihin. Vuoden 2015 tavoittamisaikaprosentteja on tarkoitus päivittää vastaamaan toteutunutta ja samalla lähemmäs valtakunnallisia tavoitteita. Selvitykseen on kirjoitettu, että päivityksen jälkeen ero valtakunnalliseen tasoon ei ole merkittävä. Selvityksen mukaan ensihoitopalvelujen operatiivista toimintaa valvoo ensihoidon kenttäjohtaja ympärivuorokautisesti. Toteutuman raportointi riskialueittain tulee Finn- Hemsilta neljännesvuosittain. Toimintaa seurataan luottamushenkilötasolla neljännesvuosittain ja virkamiestasolla viikoittain. Selvitykseen on lisäksi kirjoitettu, että sairaanhoitopiirin näkemyksen mukaan valtakunnallinen tarkastelu keskiarvon mukaan ei kohtele sairaanhoitopiirejä oikeudenmukaisesti. Ambulanssien määrä johtuu maantieteellisistä/ asukastiheyteen liittyvistä seikoista. Pohjois-Karjalan alue on harvaan asuttua ja muodostuu useista pienistä taajamista, joihin myös herkästi syntyy yksittäisiä 2-3 luokan riskiruutuja. Hajallaan olevien yksittäisten riskiruutujen sijainti aiheuttaa vaikeuksia tavoittaa siellä olevia ihmisiä erityisesti 8 ja myös 15 minuutin aikaikkunoissa. Selvityksen mukaan valvonnan tarkoitus on saattaa ensihoidon saatavuus yhdenvertaisemmaksi koko maassa, vaikka laki ei tätä suoranaisesti edellytä. Erityisesti 8 ja 15 minuutin tavoitettavuusprosenttien saavuttaminen riskialueilla 2-4 on erityisen haastavaa ilman merkittävää taloudellista panostusta, johtuen maakunnan harvasta asukastiheydestä ja asutustaajamien sijainnista. Itä-Suomen aluehallintoviraston päätös ja perustelut Päätös 1. Ensihoitopalvelujen saatavuus
ISAVI/1095105.07.0312015 3/6 Itä-Suomen aluehallintovirasto toteaa, että tavoittamisaikatavoitteet eivät ole valtakunnallisen keskiarvon tasolla. Kuntayhtymä on ryhtynyt asiassa toimenpiteisiin. Aluehallintovirasto katsoo, että toimenpiteet ensihoitopalvelujen saatavuuden parantamiseksi ovat oikeansuuntaisia. 2. Yhdenvertaisuus ensihoitopalveluissa Aluehallintoviraston näkemyksen mukaan perustuslain mukainen yhdenvertaisuussäännös tarkoittaa tasavertaista palvelutasoa samanlaisissa tilanteissa. Tämän perusteella aluehallintovirasto kehottaa sairaanhoitopiirin kuntayhtymää harkitsemaa tavoittamisaikatavoitteiden määrittämistä vähintään valtakunnallisen keskiarvon mukaiselle tasolle. Uusi tavoitetaso tulee kirjata palvelutasopäätökseen. 3. Tunnuslukujen toimittaminen Aluehallintovirasto kehottaa sairaanhoitopiirin kuntayhtymää huolehtimaan siitä, että ensihoitoasetuksen mukaisesti toimintaan liittyviä tunnuslukuja tuotetaan aluehallintoviraston käyttöön vähintään kerran vuodessa. Perustelut 1. Ensihoitopalvelujen yhdenvertainen saatavuus Itä-Suomen aluehallintoviraston saaman selvityksen mukaan Pohjois-Karjalan sairaanhoito- ja sosiaalipalvelujen kuntayhtymä on itsekin todennut, etteivät kaikki tavoittamisaikatavoitteet ole samaa tasoa kuin valtakunnallinen keskiarvo. Kuntayhtymän hallitus on kokouksessaan 27.4.2015 (59 ) hyväksynyt uuden palvelutasopäätöksen ajalle 1.7.2015-31.12.2016. Päätöksen hyväksymisen yhteydessä on päivitetty myös uusia tavoitettavuustavoitteita, jotka nostavat sairaanhoitopiirin tavoiteasettelua lähemmäksi valtakunnallista keskiarvoa. Terveydenhuoltolaki ja ensihoitoasetus edellyttävät, että sairaanhoitopiirin kuntayhtymä tekee ensihoidon palvelutasopäätöksen, johon määritellään mm. tavoitteet potilaiden tavoittamisajoista. Terveydenhuoltolain 40 :n mukaan voidaan päättää myös ensivastetoiminnan sisällyttämisestä osaksi ensihoitopalvelua. Eduskunnan oikeusasiamies on antamissaan päätöksissä (4410/4/13/29.12.2014 ja 5552/4/13/29.12.2014) todennut, että kliinistä merkitystä on erityisesti A- ja B- tehtävien kiireellisyysluokkiin kuuluvien potilaiden tavoittamisessa ja että, potilasturvallisuuden kannalta juuri A- ja B- tehtävät ovat erityisen kriittisiä. Sosiaali- ja terveysministeriön (2011:11) julkaiseman palvelutaso-oppaan mukaan, laadittaessa ensihoidon palvelutasoa suunnittelun lähtökohtana on, että hätätilapotilas tulisi saavuttaa 10 minuutin kuluessa hätäpuhelun alusta ja että palveluja tarjotaan samantasoisina riskeiltään ja palvelutarpeiltaan samanlaisilla alueilla. Saadun selvityksen mukaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän uudet tavoittamisaikatavoitteet jäävät vielä 10 % valtakunnallisesta keskiarvosta A/B kahdeksan minuutin tavoitettavuudessa riskiluokassa 3 ja A/B 15 minuutin tavoitettavuudessa riskiluokassa 4. Saadun selvityksen perusteella näissäkin tavoitettavuuksissa toteutumat on kuitenkin saavutettu valtakunnalliseen keskiarvoon verrattuna täysin tai lähes täysin.
00 ISAVI/1095105.07.0312015 4/6 Aluehallintovirasto toteaa, että sairaanhoitopiirin kuntayhtymän toimenpiteet ensihoitopalvelujen saatavuuden ja potilasturvallisuuden parantamiseksi ovat oikeansuuntaisia. Aluehallintovirasto seuraa toimenpiteiden vaikutusta edelleen sairaanhoitopiirin toimittamien raporttien avulla. 2. Yhdenvertaisuus ensihoitopalveluissa Aluehallintoviraston saamassa selvityksessä Pohjois-Karjalan sairaanhoito- ja sosiaalipalvelujen kuntayhtymä kirjoittaa, että valtakunnallinen tarkastelu ei kohtele sairaanhoitopiirejä oikeudenmukaisesti. Lisäksi selvityksessä kirjoitetaan, että palvelutasopäätös pohjautuu lainsäädäntöön, jossa ei määritellä erityisiä valtakunnallisia tavoittamisminimejä tai vaadittu yhtenäisiä käytäntöjä eri sairaanhoitopiirien välille. Valviran selvityksen mukaan verrattaessa valtakunnallista yhdenvertaisuutta vaihteluvälit ovat sekä määritellyissä että toteutuneissa väestön tavoitettavuuksissa olleet suuria sekä ERVA-alueiden että yksittäisten sairaanhoitopiirien välillä. Ensihoitoasetuksen 7 :n mukaan saman riskialueluokan väestön tulee saada yhdenvertainen palvelu koko sairaanhoitopiirin alueella ensihoitopalvelun järjestämistavasta riippumatta. Eduskunnan oikeusasiamies kirjoittaa antamassaan päätöksessä (4410/4/14/29.12.2014) että: "Perusoikeusuudistuksen yhteydessä korostettiin sitä, että julkisen vallan velvollisuutena on edistää tosiasiallista tasa-arvoa yhteiskunnassa. Perustuslain yhdenvertaisuussäännös, 6, toteuttaa siten myös perustuslain 1 :n yleistä arvolähtökohtaa oikeudenmukaisuuden edistämisestä yhteiskunnassa. Yhdenvertaisuussäännökseen sisältyy vaatimus samanlaisesta kohtelusta samanlaisissa tapauksissa. Säännös rajoittaa siten myös erilaisuutta sairaanhoitopiirien ensihoitopalvelujen järjestämistavoissa ". Asiaa on käsitelty myös terveydenhuoltolain valmistelussa (HE 90/2010), jossa on todettu, että toiminnan suunnittelussa lähtökohtana on koko väestön tasavertainen palvelu, eikä enää kuntakohtainen ja kuntarajoihin perustuva suunnittelu. Eduskunnan oikeusasiamies lisäksi toteaa antamansa päätöksen yhteydessä (1989/4/14), että "yhdenvertaisuussäännös sinänsä edellyttää myös samanlaista kohtelua asuinpaikasta riippumatta. (HE 309/1993). Pelkkää maantieteellistä kriteeriä ei voida pitää perustuslain 6 :n 2 momentissa tarkoitettuna hyväksyttävänä perusteena jonkun asettamiselle erilaiseen asemaan perusoikeusjärjestelmässä, jonka kokonaisuuteen kuuluu myös asuinpaikan valitsemisen vapaus (esim. PeVL 59/2001)". Aluehallintovirasto toteaa, että vaikka lainsäädännössä ei suoraan säädetä tavoittamisaikatavoitteista, on perustuslain yhdenvertaisuussäännös huomioita-va myös tavoitemäärittelyssä. Lisäksi on syytä huomioida sosiaali- ja terveysministeriön palvelutaso-oppaaseen ja hallituksen esitykseen kirjaama periaate, jonka mukaan saman riskialueluokan väestön tulee saada yhdenvertainen palvelu. Eduskunnan oikeusasiamiehen mukaan yhdenvertaisuussäännös rajoittaa erilaisuutta sairaanhoitopiirien välillä. Edellä esitetyn perusteella aluehallintovirasto katsoo, että maantieteelliset syyt eivät voi olla peruste potilaan tavoittamisen viiveille silloin, kun potilas tarvitsee hätäensiapua.
ISAVI/1095105.07.0312015 5/6 Sovelletut oikeusohjeet Muutoksenhaku Lisätiedot 3. Tunnuslukujen toimittaminen Ensihoitoasetuksen (340/2011) 2 :n 8. kohdan mukaan sairaanhoitopiirin on ensihoitopalvelua järjestäessään seurattava ja tuotettava ensihoitokeskuksen, aluehallintoviraston ja Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen käyttöön tunnuslukuja ensihoitopalvelun toiminnasta palvelutasopäätöksen toteutumisen ja toiminnan tuloksellisuuden arvioimiseksi. Itä-Suomen aluehallintovirasto toteaa, että sairaanhoitopiiri ei ole ilman eri asiayhteyttä toimittanut tunnuslukuja aluehallintoviraston käyttöön. Tiedot tulee jatkossa toimittaa säännöllisesti, kuitenkin vähintään kerran vuodessa aluehallintoviraston käyttöön. Toimitettavien lukujen tulee sisältää vähintään asetuksen mukaiset tunnusluvut palvelutasopäätöksen toteutumisesta ja toiminnan tuloksellisuudesta. Terveydenhuoltolaki (1326/2010) 39-40 Sosiaali- ja terveysministeriön Asetus ensihoitopalveluista (340/2011) 2, 3, 4 ja 7 Perustuslaki (731/1999) 1 ja 6 Hallituksen esitys terveydenhuoltolaiksi (90/2010) 4.2.3. Hallituksen esitys Eduskunnalle perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamisesta (309/1993) Eduskunnan oikeusasiamies (4410/4/13/29.12.2014) Eduskunnan oikeusasiamies (5552/4/13/29.12.2014) Eduskunnan oikeusasiamies (1989/4/14/16.7.2015) Ensihoidon palvelutaso. Sosiaali- ja terveysministeriön julkaisuja 2011:11. Valtakunnallinen selvitys ensihoidosta. Valvira 2:2014. Tähän päätökseen ei erikoissairaanhoitolain 53 :n nojalla saa hakea muutosta valittamalla. Lisätietoja tästä päätöksestä antaa terveydenhuollon ylitarkastaja Päivi Kauppinen puhelin 029 501 6819, sähköposti paivi.kauppinen(at)avi.fi Terveydenhuollon ylitarkastaja, ryhmävastaava ar aa vvärin Ylitarkastaja 7Päivi Kaup
ISAVI/1095105.07.0312015 6/6 Tiedoksi Pohjois-Karjalan sairaanhoito- ja sosiaalipalvelujen kuntayhtymä, ensihoitoyksikkö ylilääkäri Susanna Wilen Tikkamäentie 16, 80210 Joensuu Pohjois-Karjalan pelastuslaitos, ensihoidon vastuualue ensihoitopäällikkö Petteri Hakkarainen Noljakantie 4, 80140 Joensuu Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Valvira) PL 210, 00531 Helsinki