KANSAINVÄLINEN POLITIIKKA VALINTAKOE 5.6.2009 Aineisto ************************** ULKOASIAINMINISTERIÖ UTP 10/2006 vp ONKO YDINSULKUSOPIMUS AIKANSA ELÄNYT - NON-PROLIFERAATION AJANKOHTAISET HAASTEET Ydinsulkusopimus (Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons, NPT) on yksi kansainvälisen turvallisuusjärjestelmän perussopimuksista. Sen tavoitteena on ydinaseiden leviämisen estäminen ja kansainvälisen yhteistyön lisääminen ydinenergian rauhanomaisen käytön kysymyksissä. Sopimus on myös ydinasevaltioiden ainoa monenkeskinen sitoumus ydinaseriisunnan tavoitteiden edistämiseksi. NPT:n ulkopuolella on vain kolme valtiota, Israel, Intia ja Pakistan. NPT:n uskottavuus on viime aikoina asetettu usein kyseenalaiseksi. Ydinaseriisunnassa ei ole edistytty sopimuksen hengen mukaisesti eikä sen ulkopuolella olevan kolmen valtion suhteen ole ollut realistista olettaa, että ne liittyisivät sopimukseen ydinaseettomina valtioina. NPT:n tarkastelukonferenssin tulos toukokuussa 2005 oli pettymys, asiapitoista loppuasiakirjaa ei saatu hyväksytyksi eikä konferenssi pystynyt vastaamaan ydinsulkujärjestelmää koetteleviin uusiin haasteisiin, kuten sopimusloukkauksiin, ydinalan laittomaan kauppaan tai uhkaan joukkotuhoaseiden käytön mahdollisuuteen terrori-iskuissa. Kansainvälinen yhteisö on tunnistanut mainitut NPT:n uskottavuuteen vaikuttavat haasteet, mutta niiden ei ole katsottu horjuttavan sopimuksen asemaa ydinsulkujärjestelmän kulmakivenä. 1960-luvulla arvioitiin, että maailman ydinasevaltioiden lukumäärän tulisi olemaan merkittävästi suurempi kuin mitä se tänä päivänä on. NPT:n ansiosta ydinasevaltioiden lukumäärä on rajoittunut viime vuosiin asti viiteen sopimuksen tunnustamaan ja kolmeen sen ulkopuolella olevaan valtioon. Pohjois-Korea ilmoitti vuonna 2003 vetäytyvänsä NPT:stä ja vuonna 2005 omistavansa ydinaseen. Samoihin aikoihin vuonna 2003 Iranin kahdeksantoista vuoden ajan salaa harjoittama uraanin rikastustoiminta tuli julki herättäen epäilykset ydinaseohjelmasta. Sekä Pohjois-Korean että Iranin ohjelmat ovat vakava uhka NPT:n integriteetille. Mikäli kansainvälinen yhteisö ei pysty löytämään tilanteisiin ratkaisua, NPT:n merkitys kansainvälisenä normina ydinaseiden leviämisen estämiseksi kärsii vakavan kolauksen. Tilannetta ei tee yhtään helpommaksi Yhdysvaltojen ja NPT:n ulkopuolisen Intian välinen sopimus ydinalan yhteistyöstä, jonka perusteella Intialle myönnetään oikeuksia, jotka kielletään Pohjois- Korealta ja Iranilta. Lopullisia päätöksiä sopimuksesta ja sen käytännön ytimeenpanosta ei vielä ole tehty. Toteutuessaan sillä saattaa olla merkittäviä välillisiä ja välittömiä seurauksia ydinsulkusopimuksen ja ydinaseiden leviämisen kannalta 1
Pohjois-Korea, Iran ja Intia ydinsulkujärjestelmän konkreettiset haasteet Pohjois-Korea Pohjois-Korean tilannetta on pyritty purkamaan kuusikantaneuvotteluin Pohjois-Korean ja Yhdysvaltojen, Venäjän, Japanin, Kiinan ja Etelä-Korean välillä. Viime vuoden syyskuussa kahden vuoden neuvottelujen jälkeen päästiin ensimmäisen kerran yhteisymmärrykseen periaatteista Korean niemimaan riisumiseksi ydinaseista todennettavissa olevalla tavalla. Pohjois-Korea sitoutui luopumaan ydinohjelmistaan, palaamaan NPT:n sopimusosapuoleksi ja sallimaan jälleen IAEA:n tarkastajien vierailut maahan. Vastineeksi Pohjois-Korealle luvattiin mm. energia- ja turvatakuita. Rauhanomaisen ydinenergian käyttöön liittyen mahdollisen kevytvesireaktorin tarjoamisesta Pohjois-Koreaan sovittiin keskusteltavan myöhemmin. Neuvottelutulosta on pidettävä poliittisena ratkaisuna, jonka yksityiskohdista sopiminen ja käytännön toteuttaminen tulevat olemaan haasteellisia. Asiassa ei sittemmin ole edistytty, sillä Pohjois-Korea on kieltäytynyt jatkoneuvotteluista vedoten Yhdysvaltain toimenpiteisiin Pohjois-Korean laittoman rahanpesun johdosta. Pohjois-Korean ydinasevaltiostatuksesta ei ole täyttä selvyyttä. Todennäköistä on, että sillä on jokin ydinasepelote, mutta sen laajuudesta ei ole varmuutta. Etelä-Korea on arvioinut, että Pohjois-Korealla olisi plutoniumia 1-2 ydinpommiin. Iranin ydinohjelma Iranin ydinohjelma ja sen luonne on ollut kansain-välisellä agendalla erityisesti viimeiset pari vuotta. Kansainvälinen atomienergiajärjestö (IAEA) ilmaisi marraskuussa 2004 vakavan huolensa Iranin lokakuuhun 2003 kestäneestä salailupolitiikasta, joka johti useisiin safeguardsvalvontasopimuksen rikkomuksiin. Pääjohtaja ElBaradein raportti vahvisti Iranin piilotelleen järjestelmällisesti ja tarkoituksellisesti omavaraista ydinpolttoainekiertoa koskevia kehittämishankkeitaan, jotka liittyivät erityisesti uraanin rikastukseen, konversioon ja plutoniumin erotukseen. Iran jätti kertomatta useista toiminnoistaan vastoin safeguardssopimuksensa velvoitteita. Tilanne on pyritty ratkaisemaan EU3:n, Iso-Britanninan, Ranskan ja Saksan käymillä neuvotteluilla, IAEA:n hallintoneuvoton päätöslauselmilla ja viimeisimpänä YK:n turvallisuusneuvostossa. Turvallisuusneuvostossa saavutettiin kolme viikkoaa kestäeiden neuvottelujen jälkeen 29.3 yksimielisyys puheenjohtajan lausumasta, jossa Irania kehotetaan noudattamaan IAEA:n päätöslauselmia. Lausumassa pyydetään IAEA:n pääjohtajaa raportoimaan 30 päivän kuluessa eli 28.4 Iranin suorittamista toimista sekä IAEA:n hallintoneuvostolle että turvallisuusneuvostolle. Iranin lausuntojen ja aiemman käyttäytymisen perusteella on varauduttava mahdollisuuteen, ettei maa edelleenkään suostu sovitteluratkaisuun. Mikäli Iran ei ryhdy turvallisuusneuvoston vaatimiin toimenpiteisiin, yhtenä vaihtoehtona voidaan tällöin lähteä tavoittelemaan Irania sitovaa turvallisuusneuvoston 2
päätöslauselmaa. Mikäli Iran ei edelleenkään noudattaisi sitä, seuraavassa vaiheessa turvallisuusneuvosto joutuu keskustelemaan Iraniin kohdistettavista pakotteista. Myös EU:n piirissä on valmistauduttava mahdollisiin pakotteisiin. Kyseeseen voivat tulla myös EU:n itsenäisesti Iraniin kohdentamat sanktiot, joita ensi vaiheessa voivat olla esimerkiksi kohdennetut matkustusrajoitukset, varojen jäädytykset sekä tiukennettu kaksikäyttötuotteiden vientivalvonta. EU:n Iranille asettamat pakotteet voivat tulla ajankohtaisiksi erityisesti, mikäli turvallisuusneuvostossa ei pystytä sopimaan sanktioista. Sanktioiden ohella on pohdittava mahdollisia Iranille tarjottavia insentiivejä, joiden avulla se voisi suostua sovitteluratkaisuun "menettämättä kasvojaan". Tiedustelutietoihin perustuvien arvioiden mukaan Iran pystyy rakentamaan kuluvan vuoden loppuun mennessä valmiiksi uraanin rikastuslaitteiston, jolla voitaisiin aloittaa ydinmateriaalin tuotanto. Varsinaisen ydinaseen rakentaminen on kuitenkin huomattavasti pitempi prosessi. Useimpien ennusteiden mukaan se kestäisi Iranin tapauksessa viisi vuotta, mutta myös pari vuotta nopeampi aikataulu olisi mahdollinen. Yhdysvaltojen ja Intian välinen sopimus ydinalan yhteistyöstä Yhdysvallat ja Intia sopivat ydinenergian rauhanomaista käyttöä koskevasta yhteistyöstä presidentti Bushin ja pääministeri Singhin tapaamisessa heinäkuussa 2005. Yhdysvaltojen päätös oli yllätys kansainväliselle yhteisölle, sillä se merkitsee huomattavaa muutosta Yhdysvaltojen aikaisempaan tiukkaan ydinsulkupolitiikkaan, jossa Intian liittymistä ydinsulkusopimukseen on pidetty ennakkoehtona ydinenergiayhteistyön aloittamiselle. Päätöksessä Intia sitoutuu useisiin non-proliferaatiota edistäviin toimiin, kuten rauhanomaiseen ja sotilaallisiin tarkoituksiin käytetyn ydinvoiman erottamiseen toisistaan sekä rauhanomaiseen käyttöön suunnattujen ydinlaitosten asettamiseen IAEA:n valvonnan alaiseksi. Intia lupautuu myös sitoutumaan safeguards-valvontasopimuksen lisäpöytäkirjaan, noudattamaan ohjusteknologian vientivalvontajärjestelyn MTCR:n sekä ydinalan vientivalvontajärjestelyn NSG:n suuntaviivoja, jatkamaan ydinkoekieltoa koskevaa moratoriota, edistämään ydinasekelpoisen fissiilimateriaalin tuotantokieltoa (FMCT) koskevan sopimuksen aikaansaamista sekä tehostamaan ydinmateriaalia ja ydinteknologiaa koskevaa vientivalvontaansa. Yhdysvallat puolestaan sitoutuu täyteen siviiliydinenergiayhteistyöhän Intian kanssa. Tämä edellyttää sekä Yhdysvaltojen oman lainsäädännön että kansainvälisten regiimien muuttamista ydinenergiayhteistyön ja ydinalan kaupan sallimiseksi Intian kanssa. Yhdysvaltojen ja Intian päätös merkitsee välillisesti Intian tunnustamista vastuulliseksi ydinasevaltioksi. Päätös vie uskottavuutta NPT:ltä ja sillä tulee olemaan merkittäviä seurauksia NSG:lle. On kyseenalaista, mitä seurauksia poikkeusjärjestelyn sallimisella Intialle olisi muille samanaikaisille non-proliferaatioon tähtääville toimille 3
esimerkiksi Iranin ja Pohjois-Korean suhteen. Päätöksellä voi myös olla negatiivisia vaikutuksia alueelliselle vakaudelle Aasiassa. Non-proliferaation kannalta positiivista on Intian sitoutuminen useisiin monenkeskisiin järjestelyihin. Toisaalta siviiliydinenergiayhteistyön aloittaminen Intian kanssa sisältää myös non-proliferaatioriskin, sillä rauhanomaiseen ja sotilaalliseen tarkoitukseen käytetyn ydinenergian erottaminen toisistaan ei ole ongelmatonta. Intia ei aio solmia kattavaa valvontasopimusta IAEA:n kanssa, mikä tarkoittaa käytännössä sitä, että IAEA:lla ei ole mahdollisuutta tarkastaa, käyttääkö Intia ulkomailta saamaansa ydinmateriaalia ja -teknologiaa myös sotilaallisiin tarkoituksiin. Yhdysvaltojen ja Intian yhteistyö muodostaa ennakkotapauksen muille bilateraaleille järjestelyille. Päätöksen jälkeen Iso- Britannia ja Ranska ovat jo ilmoittaneet rauhanomaista ydinenergian käyttöä koskevan yhteistyön aloittamisesta Intian kanssa. Myös Kanada on ilmoittanut ydinalan yhteistyön käynnistämisestä Intian kanssa. Kanadan osalta yhteistyö rajoittuu kuitenkin ainoastaan ydinturvallisuuskysymyksissä annettavaan asiantuntija-apuun sekä kaksikäyttötuotteiden vientiin sillä edellytyksellä, että Intia antaa takeet loppukäyttäjästä. Australian odotetaan seuraavan edellisiä. Suomen osalta voidaan todeta, että Suomella ei ole tällä hetkellä erityisiä ydintuotteiden ja -teknologian vientiin liittyviä kaupallisia intressejä Intiassa, mutta ydinteknologiaa ja -osaamista tarjoavana maana Suomella voi olla tulevaisuudessa mielenkiintoa Intian markkinoille. Yhdysvaltojen osalta päätös ydinenergiayhteistyöstä tehtiin korkealla tasolla ja päätöksen käytännön toteutus on edelleen auki. Päätöksen toimeenpano edellyttää kongressin hyväksyntää. Lisäksi Yhdysvaltojen on saatava NSG:n jäsenet tukemaan päätöstä ja purkamaan Intiaa koskevia kieltojaan. Tähän asti ydinalan tuotteiden vienti Intiaan NPT:n ja IAEA:n valvontasopimuksen ulkopuolisena maana on käytännössä ollut lähes mahdotonta. Yhdysvaltojen päätöksen motiiveina on pidetty ennen muuta kaupallisia intressejä ja strategisen kumppanuuden rakentamista Kiinaa vastaan. Yhteistyön konkreettiseen toteutumiseen tarvitaan Yhdysvaltojen kongressin suostumus ja NSG:n päätös suuntaviivojen poikkeusta. Valtaosa NSG:n jäsenistä odottaa kongressin kantaa ennen lopullista kannanmuodostusta. Johtopäätökset Pohjois-Korean ydinaseohjelma, Iranin ydinohjelma ja Yhdysvaltojen ja Intian välinen ydinalan yhteistyö ovat kaikki merkittäviä asioita ydinaseiden leviämisen kannalta. Joidenkin arvioiden mukaan on aika ryhtyä järjestämään hautajaisia ydinsulkusopimukselle. Se lienee ennenaikaista, mutta varmaa on, että lähikuukausina tehtävät ratkaisut tulevat viitoittamaan ydinsulkupolitiikkaa vuosiksi eteenpäin. Sekä Pohjois-Korean ja Iranin tilanteet voidaan vielä saada ratkaistuiksi diplomaattisin keinoin ja saada maat noudattamaan NPT-velvotteitaan. Jos tässä ei onnistuta tai onnistutaan vain osittain tai tilanne jää epäselväksi, on 4
olemassa mahdollisuus, että tilanteet voivat johtaa ydinaseoption uudelleen harkintaan myös muissa maissa. Yhdysvaltojen ja Intian välinen sopimus on johtamassa tilanteeseen, jossa NPT:n ulkopuolinen maa on etuoikeutetussa asemassa NPT-osapuoliin nähden. Intia on saamassa NPTkohtelun ilman sitoumusta NPT:ssä mukana olevien ydinasevaltioiden tavoin ydinaseriisuntaan. Lisäksi Intia voi jatkossa toimia mallina muita ydinaseita havitteleville. Sopimuksessa ja siihen liittyvässä NSG-poikkeuksessa on kysymys vain Intiasta. Poikkeusta ei olla ulottamassa kahteen muuhun NPT:n ulkopuoliseen valtioon, Israeliin ja Pakistaniin. Pitemmällä tähtäimellä paineet ulottaa vastaava kohtelu myös niihin tulee olemaan huomionarvoinen kysymys kansainvälisissä suhteissa. Pakistanin rooli ydinaseiden leviämisessä menneinä vuosina ja sen demokratian puutteet merkitsevät kuitenkin täysin erilaisia lähtökohtia Intiaan verrattuna. Toisaalta erimerkiksi Kiinalla, joka hiljattain hyväksyttiin NSG:n jäseneksi, on mittava ydinalan yhteistyön historia Pakistanin kanssa. Israelin kytkeminen Intian tavoin NPT:een avaisi todella vaikeat kysymykset Lähi-idässä. Puhtaasti non-proliferaationäkökulmasta Yhdysvaltojen ja Intian välinen sopimus ydinalan yhteistyöstä on huono ajatus. Non-proliferaatio oli kuitenkin vain yksi osatekijä sopimuksen synnyssä eikä tässä yhteydessä ole syytä ryhtyä pohtimaan sen muita ulottuvuuksia. [Sopimus Yhdysvaltain ja Intian ydinenergian rauhanomaista käyttöä koskevasta yhteistyöstä hyväksyttiin Yhdysvaltain kongressissa syksyllä 2008.] 5