Lausunto osakeyhtiömuotoisen organisaation käyttämisestä pääkaupunkiseudun joukkoliikenteen järjestämisessä

Lausunto osakeyhtiömuotoisen organisaation käyttämisestä pääkaupunkiseudun joukkoliikenteen järjestämisessä Helsingin kaupunki on pyytänyt oikeudellista arviotani siitä, voiko kuntien yhteisesti omistama osakeyhtiömuotoinen organisaatio järjestää pääkaupunkiseudun joukkoliikenteen. Esitän lausuntonani seuraavan. 1. Lausunnon kohde Pääkaupunkiseudun kunnat selvittävät YTV-alueen kuntien yhteistyön järjestämistä joukkoliikennesektorilla. Yhtenä päävaihtoehtona yhteistyön organisoimiseksi on yhtiömalli. Tämän mallin mukaan pääkaupunkiseudun kunnat perustaisivat osakeyhtiön, jossa ne olisivat osakkaina. Osakeyhtiön tehtävänä olisi järjestää ja suunnitella pääkaupunkiseudun joukkoliikenne sekä tilata joukkoliikenteen palvelut julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön mukaisessa menettelyssä. Tämän lausunnon tarkoituksena on arvioida, onko yleisiä yhtiö- tai julkisoikeudellisia esteitä sille, että kuntien yhteisesti omistama osakeyhtiömuotoinen organisaatio järjestää pääkaupunkiseudun joukkoliikenteen. Yhtiömallin mukaisesti toimivaan joukkoliikenteen järjestämiseen kuuluisivat muun muassa joukkoliikennereittien ja joukkoliikenteen aikataulujen suunnittelu, päättäminen noudatettavasta tariffista, ostoliikenteen kilpailuttaminen ja muut joukkoliikenteen hoitamiseen välittömästi liittyvät tehtävät. Erikseen on arvioitava myös matkalippujen tarkastustoiminnan järjestämisen puitteet, mikäli joukkoliikennepalvelut järjestetään yhtiömallin mukaisesti. 2. Osakeyhtiölain määrittelemät puitteet yhtiömallille 2.1. Kuntien yhteistoiminta osakeyhtiömuodossa

2 Kuntien yhteistoiminnasta säädetään kuntalain (365/1995) 76 :ssä, joka määrittelee yhteistoiminnan muotoja. Säännös ei kuitenkaan ole tyhjentävä eikä sen soveltamisala myöskään ole kattava, sillä sääntely kohdistuu vain sellaiseen kuntien yhteistoimintaan, jota harjoitetaan julkisoikeudellisissa muodoissa. Tästä johtuen säännöksessä ei mainita yksityisoikeudellisia yhteistyön järjestämistapoja eikä siten myöskään osakeyhtiömuotoista yhteistoimintaa. Täysin vakiintuneena kunnallisoikeudellisena lähtökohtana on kuitenkin, että kunnat voivat tehtäviensä toteuttamiseksi harjoittaa yhteistoimintaa myös käyttäen sellaisia yksityisoikeudellisia muotoja, joita ei säännellä kuntalaissa. Tämä merkitsee, että muun muassa osakeyhtiömuotoinen yhteistoiminta kuntien välillä on mahdollista, ja myös pääkaupunkiseudun kunnat voivat käyttää yhtiömallia yhtenä yhteistyönsä toteuttamistapana. 2.2. Osakeyhtiön perustaminen ja yhtiön toiminnan tavoitteet Osakeyhtiölaissa (624/2006) määritellään puitteet osakeyhtiön perustamiselle ja toiminnalle. Osakeyhtiölain 1 luvun 2 :n 1 momentin mukaan osakeyhtiö on osakkeenomistajistaan erillinen oikeushenkilö, joka syntyy rekisteröimisellä. Saman luvun 9 :n mukaan osakkeenomistajat voivat yhtiöjärjestyksessä määrätä yhtiön toiminnasta. Osakeyhtiön toiminnan tarkoituksena on yleensä tuottaa voittoa osakkeenomistajille, mutta osakeyhtiölain 1 luvun 5 :n mukaan tästä tarkoituksesta voidaan yhtiöjärjestyksessä määrätä myös toisin. Joukkoliikenteen järjestämisen erityispiirteet voidaan osakeyhtiölain mukaan ottaa huomioon lähinnä yhtiöjärjestyksessä, jossa määrätään yhtiön toiminnasta. Rajat osakeyhtiön toimintaa koskevalle sopimiselle yhtiöjärjestyksen muodossa määräytyvät kuitenkin osakeyhtiölain ja muun pakottavan lainsäädännön mukaan. Tarkastelen lähinnä julkisoikeudelliseen pakottavaan lainsäädäntöön sisältyviä rajoituksia jäljempänä. Sen sijaan osakeyhtiölaki ei aseta erityisiä rajoituksia sille, että kuntien järjestämän joukkoliikennetoiminnan sisältöä määritellään tarpeellisessa määrin yhtiöjärjestyksessä. Osakeyhtiön toiminnan tarkoitukseksi voidaan yhtiöjärjestyksessä määritellä muukin tavoite kuin voiton tuottaminen osakkeenomistajille. Osakeyhtiölaki ei siten aseta estettä sille, että yhtiöjärjestyksessä määrätään joukkoliikennettä harjoittavan osakeyhtiön velvoitteeksi toimia esimerkiksi voittoa tuottamatta, kustannusvastaavuuden perusteella ja/tai palvelujen laatua ja saatavuutta korostaen. Yhtiöjärjestyksen lisäksi kunnat voivat myös osakassopimuksessa sopia yhtiön toiminnasta. 3. Julkisoikeudelliset puitteet yhtiömallille Kuntien osakeyhtiömuotoista yhteistoimintaa järjestettäessä on osakeyhtiölain määrittelemien puitteiden lisäksi otettava huomioon lähinnä kolme perustavanluonteista julkisoikeudellista sääntelyä. Ensimmäisen niistä muodostaa perustuslain 124 :ään sisältyvä säännös. Se määrittelee yleiset puitteet, joiden rajoissa hallintotehtävä on mahdollista antaa muun kuin viranomaisen esimerkiksi osakeyhtiön tehtäväksi. Tällaista tehtävän siirtoa arvioitaessa on toiseksi otettava huomioon kuntalain 2 :ssä

3 määritelty kunnan toimiala. Lähtökohtana on, että kunnat voivat siirtää osakeyhtiön hoidettavaksi vain sellaisia tehtäviään, jotka kuuluvat kunnan toimialaan. Yhtiömallin käyttöä arvioitaessa on kolmanneksi merkitystä perustuslain 121 :ssä turvatun kunnallisen itsehallinnon perusteilla. Kunnallinen itsehallinto asettaa osaltaan rajoja mahdollisuudelle siirtää kunnan päätösvaltaa ja tehtäviä osakeyhtiömuotoiselle organisaatiolle. Erityistä merkitystä on itsehallintoon perustuvalla kunnan päätösvallan käytöllä. Seuraavassa tarkastelen yhtiömallin käytön mahdollisuuksia ja toiminnan puitteita erityisesti näiden kolmen yleissäännöksen sisältämien vaatimusten kannalta. Tämän jälkeen arvioin vielä julkisia henkilöliikennepalveluja koskevan EU-oikeudellisen sääntelyn pääpiirteistä merkitystä siltä osin kuin se tulee sovellettavaksi kuntien yhdessä järjestämiin joukkoliikennepalveluihin. Näiden yleisten julkis- ja eurooppaoikeudellisten puitteiden lisäksi on pidettävä mielessä, että yhtiömallin mukaisesti toimivan osakeyhtiön on noudatettava sen toimintaan muuten kohdistuvaa yksityis- ja julkisoikeudellista lainsäädäntöä. Joukkoliikennepalvelujen toteuttamista on säännelty erikseen lähinnä luvanvaraista henkilöliikennettä koskevassa lainsäädännössä. Niin ikään osakeyhtiön toiminnassa on noudatettava muun muassa elinkeinoverotusta, kilpailua ja julkisia hankintoja koskevaa lainsäädäntöä, sikäli kuin ne tulevat sovellettaviksi joukkoliikennepalveluihin. Tällaisen sääntelyn määrittelemiä erityispiirteitä ja soveltamiskriteereitä en kuitenkaan käsittele tarkemmin tässä arviossa, jonka ulkopuolelle jää myös kysymys yhtiömallin käyttämisen vaikutuksesta Pääkaupunkiseudun yhteistyövaltuuskuntaa (YTV) koskevaan lainsäädäntöön. 4. Hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle Perustuslain 124 :n mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle. Näillä perustuslakiin sisältyvillä rajoituksilla on merkitystä myös arvioitaessa mahdollisuutta siirtää pääkaupunkiseudun joukkoliikenteen järjestäminen kuntien yhteisesti omistaman osakeyhtiön järjestettäväksi. Rajoitukset on otettava huomioon, mikäli joukkoliikenteen järjestäminen on julkinen hallintotehtävä tai siihen liittyy tällaisia tehtäviä. Yhtiömallin käyttäminen ei kuitenkaan ole mahdollista siltä osin kuin joukkoliikenteen järjestämiseen liittyy merkittävää julkisen vallan käyttöä. 4.1. Onko joukkoliikenteen järjestäminen perustuslain 124 :ssä tarkoitettu julkinen hallintotehtävä? Perustuslain 124 :ssä tarkoitetaan julkisella hallintotehtävällä suhteellisen laajasti erilaisia valtion ja kuntien julkisten tehtävien hoidossa käytettyjä toimintoja. Tämä käy ilmi säännöstä koskevan hallituksen esityksen perusteluista: Julkisella hallintotehtävällä

4 viitataan tässä yhteydessä verraten laajaan hallinnollisten tehtävien kokonaisuuteen, johon kuuluu esimerkiksi lakien toimeenpanoon sekä yksityisten henkilöiden ja yhteisöjen oikeuksia, velvollisuuksia ja etuja koskevaan päätöksentekoon liittyviä tehtäviä. (HE 1/1998 vp, s. 179). Perustuslain 124 :ssä tarkoitetut julkiset hallintotehtävät ovat yleensä luonteeltaan hallinnollista päätöksentekoa ja lainsäädännön toimeenpanoa sekä näihin liittyvää toimintaa. Julkisten hallintotehtävien sisältöä ja alaa on määritelty lähinnä perustuslain 124 :n tulkintaa ja soveltamista koskevassa eduskunnan perustuslakivaliokunnan käytännössä. Siinä julkisina hallintotehtävinä on pidetty muun muassa vientitakuiden myöntämistä (PeVL 2/2001 vp), ajoneuvojen katsastusta (PeVL 40/2002 vp), kiinteistönvälittäjän ammattipätevyyskokeen järjestämistä (PeVL 24/2000 vp) ja työsuojelun valvontaan liittyvän tarkastustehtävän hoitamista (PeVL 42/2005 vp). Perustuslain 124 :n tarkoittamana julkisena hallintotehtävänä ei sen sijaan voida pitää toimintaa, johon kuka tahansa voi ryhtyä tai jota kuka tahansa voi harjoittaa. Kun lainsäädäntö ei rajoita toiminnan harjoittajia, perustuslain 124 :n rajoitukset eivät yleensä tule kyseiseen toimintaan sovellettaviksi. Tällainen toiminta ei myöskään sisällä julkista hallintotehtävää vielä esimerkiksi sillä perusteella, että siihen kohdistuu tarkempaa oikeudellista sääntelyä, kuten toiminnan laatuvaatimusten tai lupaedellytysten määrittelyä taikka julkista valvontaa. Näiden yleisten perusteiden kannalta on perusteltua arvioida myös joukkoliikenteen järjestämisen luonnetta ja suhdetta julkisen hallintotehtävän hoitamiseen. Lähtökohtana on, että joukkoliikenne on lainsäädännössä säänneltyä ja yleensä luvanvaraista toimintaa ja että sääntelyssä on eroja riippuen siitä, onko kyseessä tie- vai raideliikenne. 4.1.1. Joukkoliikenteen järjestäminen palvelujen tuottaminen Tieliikenteen osalta oikeudellisen arvioinnin keskeisenä lähtökohtana voidaan pitää sääntelyä, joka sisältyy luvanvaraisesta henkilöliikenteestä tiellä annettuun lakiin (343/1991). Lain 5 :n 1 momentin mukaan henkilöiden kuljettaminen tiellä autolla korvausta vastaan edellyttää yleensä siihen myönnettävää liikennelupaa. Lain 6 a :n 1 momentin mukaan tällaisia lupia ovat joukkoliikenne-, linjaliikenne-, taksi- ja sairaankuljetuslupa. Joukkoliikennelupa on lain 9 :n mukaan myönnettävä siinä mainitut edellytykset täyttävälle hakijalle, joka voi olla luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö. Arvioinnin kannalta on lisäksi merkitystä sillä, että joukkoliikenteellä tarkoitetaan lain 2 :n 6 kohdan mukaan linjaliikennettä, ostoliikennettä ja muuta säännöllistä henkilöliikennettä, jonka palvelut ovat yleisesti käytettävissä. Joukkoliikennettä voi siis tieliikenteenä harjoittaa kuka tahansa luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö, joka täyttää laissa määritellyt edellytykset ja jolle on myönnetty laissa säädetty joukkoliikennelupa. Näin ollen on nähdäkseni kiistatonta, että joukkoliikenneluvan kohteena olevaa tieliikenteen järjestämistä ei voida pitää perustuslain 124 :ssä tarkoitettuna julkisena hallintotehtävänä, jonka antaminen muulle kuin viranomaiselle olisi mahdollista vain lailla tai lain nojalla.

5 Tämä arvio koskee erityisesti joukkoliikenteeseen sisältyvien tieliikennepalvelujen tuottamista yleisesti käytettäväksi. Tällaista toimintaa ei siten voida pitää julkisena hallintotehtävänä. Erikseen on kuitenkin perustuslain 124 :n kannalta arvioitava joukkoliikenteeseen liittyviä muita toimintoja, kuten muun muassa joukkoliikenteen suunnittelua, kilpailuttamista ja tariffipäätöksiä. Tämä arvio esitetään seuraavassa jaksossa 4.1.2. Myös raitiotie- ja metroliikenne kuuluisivat yhtiömallin mukaan järjestettävään joukkoliikenteeseen. Näiden joukkoliikennemuotojen osalta toiminnan harjoittamisedellytyksiä välittömästi sääntelevää lainsäädäntöä ei juurikaan ole. Oikeudellisena lähtökohtana on joka tapauksessa, että myös raitiotie- ja metroliikenne ovat sellaista joukkoliikennettä, jonka palvelut ovat yleisesti käytettävissä (L luvanvaraisesta henkilöliikenteestä tiellä 1 ja 2 :n 6 kohta). Lisäksi laki järjestyksen pitämisestä joukkoliikenteessä (472/1977) samoin kuin laki joukkoliikenteen tarkastusmaksusta (469/1979) koskevat raitiotie- ja metroliikennettä. Raideliikennevastuulaki (113/1999) sääntelee korvausvastuuta henkilö- ja esinevahingoista, joita aiheutuu muun muassa metrojunalla tai raitiovaunulla harjoitetusta joukkoliikenteestä. Raitiotie- ja metroliikenteen harjoittaminen joukkoliikenteenä on nykyään lähinnä käytännön syistä tosiasiallisesti kuntien tehtävänä. Näitä joukkoliikenteen muotoja ei kuitenkaan voitane pitää suoranaisena luonnollisena monopolina. Ei myöskään ole oikeudellista estettä sille, että tällaista joukkoliikennettä harjoittaisi muukin toimija kuin kunta. Nähdäkseni myöskään raitiotie- ja metroliikenteen järjestämistä ei siten voida luonteeltaan pitää perustuslain 124 :n tarkoittamana julkisena hallintotehtävänä, jonka antaminen muun kuin viranomaisen hoidettavaksi olisi mahdollista vain lailla tai lain nojalla. 4.1.2. Joukkoliikenteen järjestäminen joukkoliikenteen suunnitteluun, tariffeihin, palvelutasoon ja kilpailuttamiseen liittyvät tehtävät Joukkoliikenteen järjestämiseen yhtiömallin mukaisesti voi sisältyä tai liittyä toimintoja, joita on erikseen arvioitava julkisen hallintotehtävän hoitamisen kannalta. Tällaisia tehtäviä ovat muun muassa joukkoliikennereittien ja aikataulujen suunnittelu, päättäminen noudatettavista maksuista, palvelutason määrittely ja ostoliikenteen kilpailuttaminen julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön mukaisesti. Joukkoliikennereittien suunnittelu edellyttää viranomaisen päätösvallan käyttöä siltä osin kuin kysymys on maankäyttöön ja kaavoitukseen liittyvästä suunnittelusta, jota säännellään lähinnä maankäyttö- ja rakennuslain 5, 39, 54 ja 83 :n säännöksissä. Tällainen joukkoliikenteen reittisuunnittelu, jossa kaavoituksella ja katupiirustuksilla päätetään oikeudellisesti sitovalla tavalla mm. metrolinjauksista, raitiotieradoista tai joukkoliikennekaduista, on maankäytön suunnittelua, jossa päätösvalta maankäyttö- ja rakennuslain mukaan kuuluu yleensä kunnalle. Maankäytön suunnitteluun kohdistuvaa viranomaisten päätöksentekoa ohjaa erikseen luvanvaraisesta henkilöliikenteestä tiellä annetun lain 3 :ssä, jonka mukaan joukkoliikenteen hoitamisen edellytykset tulee ottaa huomioon kaavoituksessa sekä muussa maankäytön ja liikenneväylien suunnittelussa.

6 Joukkoliikennereittejä koskeva oikeudellisesti sitova päätöksenteko on julkinen hallintotehtävä, joka kuuluu perustuslain 124 :ssä määritellyn rajoituksen piiriin. Tällaisen suunnittelutehtävän siirtäminen yhtiömallin mukaisesti hoidettavaksi olisi näin ollen mahdollista vain säätämällä asiasta laissa, mikäli myös siirron muut edellytykset on mahdollista täyttää. Siltä osin kuin suunnitteluun mahdollisesti sisältyy merkittävää julkisen vallan käyttöä, tällaisen suunnittelutehtävän siirto osakeyhtiölle ei ole lainkaan mahdollinen. Myös joukkoliikennettä harjoittava osakeyhtiö on sidottu maankäyttöä ja reittisuunnittelua koskevan lainsäädännön nojalla tehtyihin päätöksiin. Oikeudellisen sääntelyn ja viranomaispäätösten puitteissa osakeyhtiö voi kuitenkin omalta osaltaan suunnitella muun muassa käyttämiään liikennereittejä ja joukkoliikenteen aikatauluja. Tällaista toiminnallista suunnittelua, joka liittyy joukkoliikennepalvelun toteuttamiseen, ei voida pitää julkisena hallintotehtävänä. Se voi siten olla myös osakeyhtiön tehtävänä. Suunnittelutehtävää voidaan tältä osin määritellä esimerkiksi osakeyhtiön yhtiöjärjestyksessä. Luvanvaraisesta henkilöliikenteestä tiellä annetun lain 3 :n 3 momentin mukaan kunnan tehtävänä on määritellä alueensa joukkoliikenteen palvelutaso tarvittavilta osin. Kuntien tulee lisäksi toimia yhteistyössä toistensa kanssa pyrkien sovittamaan yhteen eri henkilöliikennemuotojen palveluja sekä ottaa huomioon eri väestöryhmien kuten lasten, vanhusten ja vammaisten tarpeet. Palvelujen sisältöä ja palvelutasoa koskeva päätöksenteko on näin ollen kunnan tehtävä. Osittain palvelutasoa tai ainakin sen puitteita määritellään myös maankäytön ja liikennereittien suunnittelussa, joka on edellä esitetyn mukaisesti julkisen hallintotehtävän hoitamista. Muilta osin palvelutason määrittely on kunnalle kuuluva tehtävä, jota hoitaessaan kunta määrittelee puitteet hankkimilleen tai tuottamilleen joukkoliikennepalveluille. Esimerkiksi Helsingin valtuusto on hyväksynyt määrävälein joukkoliikenteen suunnitteluohjeen, jossa määritellään puitteet ja tavoitteet sen palvelutasolle. Kysymys ei tältä osin kuitenkaan ole tehtävästä, joka kuuluisi yksinomaan kunnan päätösvaltaan, vaan myös joukkoliikennettä järjestävä yhtiö voi täsmentää palvelutasoa omassa toiminnassaan kunnan määrittelemien palvelutavoitteiden puitteissa. Palvelutasoa voidaan lisäksi määritellä osakeyhtiön yhtiöjärjestyksessä ja/tai osakassopimuksessa. Päättäminen joukkoliikenteessä noudatettavasta tariffista liittyy kiinteästi joukkoliikenteen harjoittamiseen. Oikeudellisena lähtökohtana on, että joukkoliikenteen tariffi ei ole julkisoikeudellinen kunnallinen maksu, joka voi perustua joko lain säännöksiin tai suoraan kunnalliseen itsehallintoon (PeVL 53/2002 vp). Mikäli tällaisesta tariffista ja siihen perustuvasta maksusta olisi säädetty laissa, sen soveltamiseen liittyisi julkisen hallintotehtävän hoitamiseen verrattavia piirteitä. Päätösvaltaa ei tältä osin olisi siten ainakaan ilman muuta mahdollista siirtää osakeyhtiölle ilman asiaa koskevaa lainsäädäntöä. Joukkoliikenteen tariffiin perustuvat maksut ovat kuitenkin luonteeltaan ensisijaisesti yksityisoikeudellisia maksuja, joita peritään yhtiön järjestämän liikennepalvelujen käyttämisestä. Tällaisista maksuista ei myöskään ole säädetty laissa. Niitä koskeva päätöksenteko voidaan perustuslain 124 :n estämättä järjestää myös osakeyhtiön päätet-

7 täväksi, joskaan yhtiömallin käyttäminen ei välttämättä tätä edellytä. Kunnilla on lisäksi lakiin perustuva oikeus sopia seutu- ja kuntalippujen hinnoista liikenteenharjoittajien kanssa silloin, kun kunnat tai valtio rahoittavat näiden lippujen hinnanalennuksia (L luvanvaraisesta henkilöliikenteestä tiellä 4 :n 2 mom.). Ostoliikenteellä tarkoitetaan luvanvaraisesta henkilöliikenteestä tiellä annetun lain 2 :n 4 kohdan mukaan joukkoliikenneluvan tai taksiluvan nojalla harjoitettavaa henkilöliikennettä, joka on säännöllistä, jonka palvelut ovat yleisesti käytettävissä ja jonka hoitaminen perustuu kunnan, kuntayhtymän, pääkaupunkiseudun yhteistyövaltuuskunnan, liikenneministeriön tai lääninhallituksen kanssa tehtyyn palveluiden ostamista koskevaan sopimukseen. Säännöksessä ei mainita kuntien yhteistä yhtiötä, mutta se on nähdäkseni sovellettavissa myös kuntien yhteistyömuotona käyttämään yhtiömalliin. Ostoliikenteen kilpailuttaminen on velvollisuus, jonka toteuttamista säännellään julkisia hankintoja koskevassa lainsäädännössä. Varsinaista kilpailuttamista ei kuitenkaan voida pitää julkisena hallintotehtävänä pelkästään sillä perusteella, että se on lakisääteinen velvollisuus. Siten myös osakeyhtiö voi tehtäviään hoitaessaan huolehtia siitä. 4.2. Joukkoliikenteen järjestäminen ja merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältävät tehtävät ja Perustuslain 124 :ssä tarkoitettua merkittävää julkisen vallan käyttöä on muun muassa itsenäiseen harkintaan perustuva voimakeinojen käyttäminen ja merkittävä puuttuminen yksilön perusoikeuksiin (HE 1/1998, s. 179; PeVL 46/2001 vp). Tällaisen toimivallan käyttämistä sisältävä tehtävä voi kuulua vain viranomaiselle, joten sitä ei voida järjestää esimerkiksi yhtiömallin perusteella hoidettavaksi. Joukkoliikenteen järjestämiseen ei yleensä sisälly merkittävää julkisen vallan käyttöä. Tätä yleistä lähtökohtaa on kuitenkin täsmennettävä eräiden joukkoliikenteen järjestämiseen liittyvien toimintojen osalta. Joukkoliikenteen tarkastusmaksun perimiseen sisältyy merkittävää julkisen vallan käyttämistä (PeVL 55/2005 vp), joka voi olla vain viranomaisen tehtävän. Tämä lähtökohta käy ilmi myös joukkoliikenteen tarkastusmaksusta annetun lain (469/1979) 1 :stä, jonka mukaan oikeus tarkastusmaksun perimiseen voidaan myöntää ainoastaan kunnalle, Pääkaupunkiseudun yhteistyövaltuuskunnalle tai rautatieliikenteen turvallisuudesta vastaavalle viranomaiselle. Oikeutta joukkoliikenteen tarkastusmaksun perimiseen ei siten voida myöntää osakeyhtiölle. Säännöstä on perusteltua pitää tyhjentävänä, joten kunta ei myöskään voi siirtää saamaansa oikeutta tarkastusmaksun perimiseen kuntien yhteisesti perustaman osakeyhtiön hoidettavaksi. Estettä ei kuitenkaan ole sille, että tehtävä määritellään kunnan organisaatioon kuuluvan viranomaisen hoidettavaksi. Tarkastusmaksun perimisoikeuden saaneet kunnat voivat myös sopia, että tarkastusmaksujen periminen annetaan toisen kunnan tai YTV:n hoidettavaksi. Kunta voi lisäksi sitä koskevan nimenomaisen lain säännöksen perusteella tehdä ulkopuolisen palveluntarjoajan kanssa toimeksiantosopimuksen matkalipun tarkastuksessa apuna olevien järjestyksenvalvojien toiminnasta (L joukkoliikenteen tarkastusmaksusta 2 ja 6 a ).

8 Perustuslakivaliokunta on lisäksi arvioinut, että linjaliikennepäätösten tekeminen voi sisältää merkittävää julkisen vallan käyttöä (PeVL 11 a/2002 vp). Koska tällaisten tehtävien siirtäminen muulle kuin viranomaiselle on kielletty perustuslain 124 :ssä, niitä ei voida antaa myöskään kuntien yhteisesti perustaman osakeyhtiön hoidettavaksi. 5. Kunnan toimiala Kunnan toimialaa koskeva sääntely vaikuttaa yhtiömallin arviointiin lähinnä siksi, että myös kuntien osakeyhtiömuotoisen toiminnan on kuuluttava kunnan toimialaan. Lähtökohtana on tältä osin kuntalain 2 :n säännös, jonka mukaan kunta hoitaa itsehallinnon nojalla itselleen ottamansa ja sille laissa säädetyt tehtävät. Kunnan toimialaan on vakiintuneesti katsottu kuuluvan joukkoliikenteen harjoittaminen kunnan alueella. Kunnan toimialaa on lisäksi lailla erikseen laajennettu myös toisen kunnan alueelle, sillä kunta voi tuottaa ostoliikennepalveluita myös toisen kunnan alueelle (L luvanvaraisesta henkilöliikenteestä tiellä 4 :n 1 mom., HE 52/1994 vp). Saman säännöksen mukaan kunnat voivat joukkoliikennepalveluita tuottaessaan ja hankkiessaan toimia tarpeen mukaan yhteistyössä toistensa kanssa. Kuntien välinen yhteistyö kunnan toimialaan kuuluvien palvelujen tuottamisessa on mahdollista organisoida myös yhteisön tai säätiön muodossa (ks. myös PeVL 11/2002 vp). Tällaisessa yhteistyössä on mahdollista käyttää esimerkiksi osakeyhtiömuotoa. Joukkoliikenteen harjoittaminen kuuluu kuntien toimialaan, ja kunnat voivat järjestää joukkoliikennettä myös toisen kunnan alueella. Lisäksi kunnat voivat tuottaa ja hankkia joukkoliikennepalvelut yhteistyössä. Myös yhtiömallin mukainen yhteistoiminta pääkaupunkiseudun joukkoliikenteen järjestämiseksi kuuluu sisällöllisesti osakeyhtiön perustavien kuntien toimialaan. 6. Kunnallinen itsehallinto 6.1. Kunnallisen itsehallinnon perusteet ja kunnan tehtävien siirtäminen yhteistoimintaelimelle Perustuslain 121 määrittelee kunnallisen itsehallinnon perusteet. Pykälän 1 momentin mukaan kuntien hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon. Tämä edellyttää, että kuntalaisilla on oikeus päättää kuntansa hallinnosta ja taloudesta. Tältä osin kunnallisen itsehallinnon perusteisiin sisältyy perustuslakivaliokunnan mukaan kansanvaltaisuusperiaate, jonka mukaan kunnan päätösvalta kuuluu kuntalaisten valitsemille toimielimille (PeVL 11/1984 vp; PeVL 8/2003 vp). Periaatteen toteutumiseen ja kunnan päätösvallan käyttämiseen voi vaikuttaa itsehallinnon perusteiden kannalta ongelmallisesti se, että kunnan päätösvaltaa siirretään laajamittaisesti esimerkiksi kuntien yhteistoimintaelimelle (PeVL 11 a/2002 vp). Perustuslakivaliokunta onkin tämän vuoksi katsonut, että perustuslain 121 :n 1 momentin vaatimukset voivat viime kädessä rajoittaa myös kuntien kuntalain mukaista mahdollisuutta siirtää tehtäviään kuntien yhteistoimintaelimelle, kuten esimerkiksi kuntayhtymille (PeVL 65/2002 vp). Tällaiset rajoitukset liittyvät lähinnä siihen, että kuntien yhteistoi-

9 mintaelimen tehtäviä lisättäisiin siinä määrin ja sillä tavalla, että se vaikuttaisi oleellisesti jäsenkuntien hallintoon ja vaarantaisi kunnan itsenäisen päätösvallan käytön. 6.2. Joukkoliikenteen tehtävien siirtäminen osakeyhtiölle Kuten edellä on perusteltu, joukkoliikenteen järjestäminen pääkaupunkiseudun kuntien yhteistyönä kuuluu sisällöllisesti kuntien toimialaan. Kunnat voivat toteuttaa tätä yhteistyötä myös yhtiömallin perusteella antamalla joukkoliikenteen järjestämiseen liittyvät tehtävät, tosin eräin poikkeuksin, osakeyhtiön vastuulle. Tällaisen joukkoliikennetehtävien siirtämistä osakeyhtiömuotoiselle yhteistoimintaelimelle rajatulla palvelutehtävien alueella ei voida arvioida vaikuttavan sillä tavoin oleellisesti jäsenkuntien hallintoon, että sitä voitaisiin pitää ongelmallisena perustuslain 121 :n 1 momentin vaatimusten kannalta (ks. joukkoliikennetehtävien osalta samoin PeVL 42/1996 vp). Tällaista yhteistoimintamallia voidaan pitää myös luvanvaraisesta henkilöliikenteestä tiellä annetun lain tavoitteiden mukaisena. 6.3. Yhtiömallin vaikutus kuntien päätösvallan käyttöön Osakeyhtiömuotoisen yhteistyön vaikutuksia on perusteltua arvioida vielä erikseen yhteistyöhön osallistuvien kuntien päätösvallan käytön kannalta. Lähtökohtana tässä arviossa on, että osakeyhtiön toimintaa ohjaavat ensisijaisesti osakeyhtiölaki ja yhtiöjärjestys. Osakeyhtiö toimii itsenäisenä oikeushenkilönä. Osakeyhtiön perustaneet kunnat eivät siten voi ohjata osakeyhtiötä soveltamalla samoja ohjauskeinoja, joita käytetään kunnan omassa viranomaiskoneistossa. Kunnat eivät esimerkiksi voi antaa osakeyhtiön toimielimille näitä oikeudellisesti velvoittavia määräyksiä tai ohjeita. Joukkoliikennettä järjestävään osakeyhtiöön ei myöskään sovelleta viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevia säännöksiä, koska yhtiölle ei kuulu julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä. Yhtiömallin mukaisesti toimiva osakeyhtiö ei kuitenkaan ole kunnan päätösvallan ja ohjauksen ulottumattomissa. Käytännössä kunta voi kohdistaa sen määräysvallassa olevaan osakeyhtiöön suhteellisen monipuolista ohjausta sekä kuntalain että osakeyhtiölain perusteella. Tämä ohjaus poikkeaa kuitenkin sisällöltään ja muodoiltaan kunnan sisäisessä organisaatiossa sovellettavasta ohjauksesta. Kuntalain 23 :n 2 momentin nojalla kunnanhallitus voi antaa ohjeita kuntaa osakeyhtiön toimielimissä edustaville henkilöille. Tällainen ohjausvalta voidaan johtosäännössä antaa kunnan muullekin viranomaiselle. Vaikka asiasta ei nimenomaisesti säädetä kuntalaissa, kunnat ovat voineet käytännössä päättää myös konserniohjeista, jotka sisältävät määräyksiä kunnan toimielinten ja viranhaltijoiden toimivallasta kuntakonsernin ohjauksessa. Muodostunut käytäntö määritellään oikeudellisesti velvoittavaksi kuntalakiin sisällytettävällä uudella 25 a :llä. Säännöksen mukaan kunnan määräysvallassa olevan osakeyhtiön ohjauksesta ja valvonnasta vastaa konsernijohto, johon kuuluvat kunnanhallitus, kunnanjohtaja ja muut johtosäännössä määritellyt kunnan viranomaiset. Vaikka

10 konsernijohdon päätökset eivät oikeudellisesti sido kunnan määräysvallassa olevan osakeyhtiön toimielimiä, konsernijohto voi kuitenkin ohjata kunnan valitsemien edustajien kannanottoja ilmaisemalla kunnan kannan käsiteltäviin asioihin. Konsernijohdon tehtävänä on myös valvoa, että konsernijohdon tai valtuuston osakeyhtiölle asettamat tavoitteet toteutetaan ja konserniohjeita noudatetaan (HE 263/2006 vp, s. 22). Kunnan tehtävänä kuntalain 29 :n 2 momentin mukaan tiedottaa sopivin tavoin asukkailleen osakeyhtiön toiminnasta. Lisäksi osakeyhtiö voi itse päättää sen toimintaa koskevasta tiedottamisesta, johon tosin vaikuttaa muun muassa julkisia hankintoja koskeva lainsäädäntö. Joukkoliikennetoimintaa järjestävän osakeyhtiön toiminnan ohjaus toteutuu muuten osakeyhtiölain määrittelemissä puitteissa ja muodoissa. Vaikka osakeyhtiö toimii sen perustaneista kunnista erillisenä oikeushenkilönä, siihen kohdistuvaa ohjausta voidaan siis toteuttaa muun muassa yhtiöjärjestyksellä, kuntien keskinäisellä osakassopimuksella, yhtiökokouksen päätöksillä, hallituksen valinnalla, kuntaa tytäryhteisössä edustaville annettavilla ohjeilla sekä muulla konserniohjauksella ja -valvonnalla. Kunnat voivat yhtiöjärjestyksen ja osakassopimuksen osalta yhdessä ja muuten itsenäisesti päättää, millä tavoin ja missä määrin ne käyttävät näitä ohjausmuotoja. Osakeyhtiömuotoisen organisaation käyttämisen joukkoliikenteen järjestämisen yhteistyömuotona ei nämä käytettävissä olevat ohjauskeinot huomioon ottaen voida arvioida vaarantavan yhteistyöhön osallistuvien ja osakeyhtiön perustavien kuntien päätösvallan itsenäisyyttä. Käytännössä kysymys on paljolti myös siitä, missä määrin ja miten aktiivisesti kunnat käyttävät näitä ohjausmuotoja. 7. Kuntien järjestämiä joukkoliikennepalveluja koskeva EU-oikeudellinen sääntely Kuten edellä on todettu, yhtiömallia koskevan tarkemman arvion ulkopuolelle jäävät tässä yhteydessä kilpailuoikeudelliset ja julkisia hankintoja koskevat sääntelyt, joiden sisältö määräytyy pääosin EU-oikeuden perusteella. Tätä sääntelyä on käsitelty edellä vain viitteellisesti ja yleisesti voidaan todeta, että nämä sääntelyt asettavat lähinnä puitteita ja rajoituksia yhtiömallin mukaisesti perustetun osakeyhtiön käytännön toiminnalle. Sen sijaan niillä ei ole suoranaista vaikutusta osakeyhtiön perustamiseen liittyvissä kysymyksissä. EU-oikeuden kannalta ei yleensä ole merkitystä sillä, tuottavatko julkisia henkilöliikennepalveluja julkiset toimijat vai yksityiset yritykset. Keskeinen merkitys voi sen sijaan olla julkisia henkilöliikennepalveluja koskevalla EUoikeudellisella sääntelyllä. Tältä osin voidaan todeta, että parhaillaan on valmisteilla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista. Uudella asetuksella on tarkoitus korvata nykyinen, vuodelta 1969 oleva asetus (1191/69/ETY). Neuvoston yhteisestä kannasta asetukseen on päätetty 12.12.2006 (KOM(2006)805 lopullinen). Asetuksen tämän version lähtökohtana, jonka sekä parlamentti että neuvosto ovat hyväksyneet, on toimivaltaisen viranomaisen valinnanvapauden periaate.

11 Valinnanvapauden periaatteen mukaan julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekeminen voidaan joko kilpailuttaa tai paikallinen viranomainen voi tarjota suoraan tai oman yrityksensä välityksellä julkisen liikenteen palveluja. Mikäli paikallinen viranomainen (Suomessa lähinnä kunta) valitsee jälkimmäisen vaihtoehdon, kunta tai sen määräysvallassa oleva osakeyhtiö ei kuitenkaan asetustekstin 5 artiklan 2 kohdan mukaan saa osallistua kilpailuun muita julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekemiseksi. Uusi julkisia henkilöliikennepalveluja määrittelevä asetus ei esitetyn perusteella aseta rajoituksia yhtiömallin toteuttamiselle, vaan se omalta osaltaan lähinnä mahdollistaa sen käytön yhtenä vaihtoehtona. Mikäli osakeyhtiömuotoinen organisaatio järjestää pääkaupunkiseudun joukkoliikenteen, yhtiö ei kuitenkaan voi osallistua mahdollisesti järjestettävään kilpailuun muista kuin tähän tehtävään sisältyvistä julkisista palveluhankinnoista. 8. Yhteenveto 1. Pääkaupunkiseudun kunnat voivat harjoittaa yhteistoimintaa myös osakeyhtiön muodossa. Osakeyhtiön yhtiöjärjestyksessä voidaan määritellä joukkoliikennettä järjestävän ja harjoittavan osakeyhtiön toiminnan sisältöä ja tavoitteita. Tällaisen osakeyhtiön toiminnan tarkoitukseksi voidaan yhtiöjärjestyksessä määritellä muukin tavoite kuin voiton tuottaminen osakkeenomistajille. 2. Joukkoliikenneluvan kohteena olevaa tieliikennepalvelujen tuottamista tai raitiotieja metroliikennepalvelujen tuottamista ei voida pitää perustuslain 124 :n tarkoittamana julkisena hallintotehtävänä. Tällainen tehtävä voidaan siten mainitun säännöksen estämättä antaa myös osakeyhtiön järjestettäväksi. 3. Joukkoliikenteen järjestämiseen liittyy kuitenkin toimintoja, jotka ovat perustuslain 124 :ssä tarkoitettuja julkisia hallintotehtäviä. Tällainen tehtävä on ainakin maankäytön suunnitteluun liittyvä joukkoliikennereittejä koskeva oikeudellisesti sitova päätöksenteko. Tällaisen tehtävän siirtäminen yhtiömallin mukaisesti hoidettavaksi olisi mahdollista vain säätämällä asiasta laissa ja ottamalla huomioon tällaisen siirron sisällölliset edellytykset. Kunnan tehtävänä on myös joukkoliikenteen palvelutason puitteiden ja perusteiden määrittely, mutta palvelutasoa voidaan näissä puitteissa täsmentää myös yhtiön toimin. 4. Osakeyhtiö voi harjoittaa toiminnallista suunnittelua, joka liittyy joukkoliikennepalvelun toteuttamiseen. Siihen voi kuulua muun muassa liikennereittien ja aikataulujen suunnittelu sekä palvelutason toteuttaminen viranomaisten oikeudellisesti sitovan päätöksenteon puitteissa. 5. Joukkoliikenteen tariffin maksut ovat luonteeltaan yksityisoikeudellisia maksuja, joista myös joukkoliikennettä järjestävä osakeyhtiö voi päättää. Myös ostoliikenteen kilpailuttaminen voidaan antaa tällaisen osakeyhtiön tehtäväksi.

12 6. Joukkoliikenteen tarkastusmaksun perimiseen ja linjaliikennepäätösten tekemiseen sisältyy merkittävää julkisen vallan käyttämistä. Näitä tehtäviä ei perustuslain 124 :n sisältämän rajoituksen vuoksi voida antaa osakeyhtiölle. Kunnat voivat kuitenkin järjestää tarkastusmaksun perimisen yhteistoiminnassa sopimalla, että tarkastusmaksujen periminen annetaan toisen kunnan tai YTV:n hoidettavaksi 7. Joukkoliikenteen järjestäminen kuuluu kuntien toimialaan. Kunnan toimialaa määrittelevän kuntalain 2 :n puitteissa kuntien yhteistoiminta pääkaupunkiseudun joukkoliikenteen järjestämisessä voidaan hoitaa myös yhtiömallin mukaisesti. 8. Joukkoliikenteen järjestäminen yhtiömallin mukaisesti ei vaikuta sillä tavoin oleellisesti jäsenkuntien hallintoon, että sitä voitaisiin pitää ongelmallisena kunnallisen itsehallinnon vaatimusten kannalta. 9. Osakeyhtiö toimii sen perustaneista kunnista erillisenä oikeushenkilönä. Kunnat eivät siten voi ohjata tällaista osakeyhtiötä soveltamalla ohjauskeinoja, joita käytetään kunnan omassa viranomaiskoneistossa. Kuntien määräysvallassa olevaa osakeyhtiötä voidaan kuitenkin ohjata muun muassa yhtiöjärjestyksessä, osakassopimuksilla, yhtiökokouksen päätöksillä, hallituksen valinnalla, kuntaa tytäryhteisössä edustaville annettavilla ohjeilla sekä muulla konserniohjauksella ja - valvonnalla. 10. Käytettävissä olevat kunnallis- ja yhtiöoikeudelliset ohjauskeinot huomioon ottaen yhtiömallin ei voida arvioida vaarantavan osakeyhtiön perustavien kuntien päätösvallan itsenäisyyttä. Arvioon vaikuttaa kuitenkin myös se, missä määrin ja miten aktiivisesti kunnat käyttävät kyseisiä ohjausmuotoja. 11. Julkisia henkilöliikennepalveluja koskevaa EU-oikeudellista sääntelyä uudistetaan parhaillaan. Asiaa koskevan asetusehdotuksen lähtökohtana on toimivaltaisen viranomaisen valinnanvapauden periaate. Kunta voi periaatteen mukaan tarjota julkisen liikenteen palveluja myös määräysvallassaan olevan yrityksen välityksellä. Mikäli kunnan määräysvallassa oleva osakeyhtiö järjestää joukkoliikenteen, yhtiö ei kuitenkaan voi osallistua kilpailuun muista kuin sen tehtäviin kuuluvista julkisista palveluhankinnoista. Helsingissä, helmikuun 12 päivänä 2007 Olli Mäenpää oikeustieteen tohtori hallinto-oikeuden professori