Kuntajohtaminen 2015 suunta, sisältö ja välineet Helsinki 2008 ISBN 978-952-213-397-7 (pain.) ISBN 978-952-213-398-4 (pdf)
TOIMITTAJAT Anni Jäntti Kaija Majoinen 1. painos ISBN 978-952-213-38-4 (pdf) ISBN 978-952-213-397-7 (painettu) Suomen Kuntaliitto Helsinki 2008 Painetun julkaisun myynti: Suomen Kuntaliiton julkaisumyynti www.kunnat.net/kirjakauppa Faksi (09) 771 2331 Tilausnumero 509234 Suomen Kuntaliitto Toinen linja 14 PL 200 00101 Helsinki Puh. (09) 7711 Faksi (09) 771 2291 www.kunnat.net 2
Esipuhe Hyvä johtaminen on kunnan menestystekijä Menestyvän kunnan ominaisuuksia ovat vahva elinkeinopohja, hyvä tulonmuodostus ja talous, monipuoliset koulutusmahdollisuudet, tehokkaat palvelut ja toimiva demokratia. Eittämättä myös hyvä johtaminen on kunnan strateginen menestystekijä. Kuntaliitossa on eri osapuolten yhteistyönä valmisteltu suosituksia kuntajohtamisen kehittämiseksi. Uuden vaalikauden alussa tarvitaan luottamushenkilöille suunnattuja tuotteita. Kuntaliittokonsernilla on tarjottavana monipuolista koulutusta ja konsultointia uusille päättäjille. Heidän taitoalueitaan voidaan erityisesti hioa Johtajuus Akatemiassa. Myös useita oppaita ja työkaluja on laadittu valtuustotyötä varten. Niin luottamushenkilö- kuin viranhaltijajohtaminen tapahtuu muuttuvassa toimintaympäristössä. Nyt tarvitaan jämäkkää muutosjohtajuutta. Kunnissakin on syytä ottaa käyttöön sovellus hyvästä hallinto- ja johtamistavasta. Erityisesti on tarvetta hakea kunnanhallituksille strategisen toimijan roolia ja mallia. Niinpä tarkoitus on tehdä tällaiset periaatteet. Kuntajohtajien työn kehittämiseksi on tuotettu malli palkitsemisesta ja urasuunnittelusta. On tärkeätä arvioida tehtävän vaativuus ja määritellä palkkaus sen pohjalta. Koko johtamisen kirjo kuvataan tässä kehittämisasiakirjassa. Siihen on jo saatu kokemuksia eräistä pilottikunnista. Nyt vaalikauden vaihtuessa on oikea aika panostaa hyvään kunnalliseen johtamiseen. Risto Parjanne toimitusjohtaja Suomen Kuntaliitto Kuntajohtaminen 2015 suunta, sisältö ja välineet 3
4
Sisältö Esipuhe 3 1 Kuntajohtamisen kehittämisen lähtökohdat ja mahdollisuudet 7 Johtaminen on kunnan perustehtävän haltuunottamista 7 Hyvä johtaminen luo myönteistä kehitysspiraalia 8 Valtuuston ja muiden toimijoiden roolit kunnan johtamisessa 9 2 Kunnan johtamisen erityispiirteet 11 3 Kunnan rooli muuttuu entä johtaminen? 13 Kunnan roolin muutos ja sen vaikutus johtamiseen 13 Paras-hanke ja erilaistuvat kunnat 16 4 Strateginen hallitustyöskentely kunnissa 20 Strateginen hallitustyöskentely suuntaa tulevaisuuteen ja luo edellytykset hyvälle kuntajohtamiselle 21 Kunnanhallitukset toimikaudella 2004 2008 22 Perinteisestä työskentelystä kohti strategista hallitustyöskentelyä 23 Luottamushenkilön työssä tarvittavat taidot 25 Luottamushenkilöiden toimintaedellytysten turvaaminen 28 5 Kuntajohtajan työn haasteet ja niihin vastaaminen 32 Kasvavat työn vaatimukset (pätevyys) 32 Kuntajohtajien saatavuus 35 Rekrytointiprosessista 37 Johdon palkkaus ja palkitseminen 37 Johdon työhyvinvoinnin ja uudistumiskyvyn vahvistaminen 39 6 Johtamisen välineet 41 Hyvän hallitustyön periaatteet 41 Johtajasopimusmenettely ja sen kehittäminen 41 Kehityskeskustelut 43 7 Yhteenveto ja suositukset 44 I Strategisen hallitustyöskentelyn vahvistaminen 45 II Pätevien kuntajohtajien saannin ja johtamistyön edellytysten varmistaminen 46 Aiheesta lisää 50 Kuntajohtaminen 2015 suunta, sisältö ja välineet 5
6
1 Kuntajohtamisen kehittämisen lähtökohdat ja mahdollisuudet Kunnat ovat suurten muutosten keskellä ja tarvitsevat menestyäkseen hyviä strategioita sekä kykyä niiden toimeenpanoon. Tulevaisuussuuntautuneisuus, uudistumiskyky ja yhteistyötaidot ovat nousemassa entistä keskeisemmälle sijalle kuntaorganisaation tulevaisuuden hallinnassa. Hyvä johtaminen mahdollistaa myönteisen kehityksen syntymisen kunnan kaikessa toiminnassa. Strateginen johtamisjärjestelmä sekä toimiva yhteistyö poliittisen ja ammatillisen johdon välillä ovat keskeisessä roolissa, kun halutaan synnyttää kuntaan myönteinen kehitysspiraali ja vahvistaa sitä edelleen. Hyvä johtaminen on siis kunnan strateginen menestystekijä, joka vaikuttaa myönteisesti koko kuntakehitykseen ja luo perustan hyvälle kuntatyönantajatoiminnalle. Johtamisen merkitys korostuu erityisesti muutostilanteissa, joissa vaaditaan selkeää yhteistä näkemystä visiosta, toimintaa ohjaavia tavoitteita sekä uudistumis- ja toimintakyvyn vahvistamista organisaation eri tasoilla ja tehtävissä. Kunta- ja palvelurakenneuudistuksessa on tähän asti keskiössä ollut hallinnon rakenteellisten muutosten valmistelu, joka konkretisoituu monilla alueilla vuoden 2009 alusta toteutuvina kuntafuusioina ja uusina yhteistoiminta-alueina. Muutos ei hiljene tämän jälkeenkään, vaan jatkossa kohteena on enenevässä määrin palvelujen tuotantotapojen uudistaminen. Uudistamalla luodaan mahdollisuudet tarjota laadukkaita kuntapalveluja myös jatkossa tasavertaisesti maan kaikissa osissa. Johtaminen on kunnan perustehtävän haltuunottamista Kunnan johtaminen ja kuntastrategiat voidaan määritellä kunnan perustehtävän haltuunottamiseksi muuttuvassa toimintaympäristössä. Kunnan johtamisen normatiivinen perusta on kuntalaissa, jonka ensimmäinen pykälä kuvaa kunnan toiminta-ajatuksen pelkistetysti: Kunta pyrkii edistämään asukkaittensa hyvinvointia ja kestävää kehitystä alueellaan. Kestävä kehitys kunnan perustehtävänä tarkoittaa myös paikallistalouden kasvun tuomaa jatkuvuutta alueella. Elinkeinopolitiikalla luodaan kunnille työpaikkoja, tuloja ja sitä kautta edellytyksiä hyvinvoinnille. Yritystoiminnan avulla kunta säilyy elinvoimaisena ja virkeänä. Kunnan on siis liittouduttava, verkostoiduttava ja kehitettävä kumppanuutta muiden toimijoiden kanssa. Näin johtaminen kohdistuu niin verkostoihin kuin kunnan omaan organisaatioon. Ydinkunnan johtamisen ke- Kuntajohtaminen 2015 suunta, sisältö ja välineet 7
hittämisen lisäksi korostuvat entisestään omistajaohjauksen ja konsernijohtamisen kehittämisen tarve kuin myös laajemman verkoston johtamisen taidot. Kunnan perustehtävänä on toimia asukkaidensa hyvinvoinnin mahdollistajana. Tämä tarkoittaa vastuuta palvelujen järjestämisestä joko itse palveluja tuottamalla, yhteistyössä muiden kuntien kanssa, palveluja tilaamalla tai luomalla edellytyksiä markkinaehtoisten palvelujen kehitykselle. Lisäksi kunta on paikallisen demokratian areena, jossa tehdään päätöksiä elinkeinoelämän ja työllisyyden kehitysedellytyksistä, ympäristön viihtyvyydestä ja turvallisuudesta sekä muista asukkaiden hyvinvointiin liittyvistä asioista. Toimiva johtajuus ja kunnan johtamiskulttuuri ovat tärkeitä tekijöitä, joilla kunta voi ylläpitää ja kehittää kuntamainettaan. Yleisesti johtamiskulttuuriin luetaan kuuluvaksi arvot, johtamisjärjestelmä, johtamistyyli ja päätöksentekojärjestelmä. Johtamiskulttuurin tasoa voidaan arvioida ainakin johdon luotettavuudella ja rehellisyydellä sekä johdon ammattitaidolla, asiantuntemuksella ja vastuullisuudella. Kunnissa luottamushenkilöiden ja viranhaltijajohdon yhteistyökyky ovat johtamiskulttuurin rakentumisen ydinasioita. Tämä konkretisoituu yhteisenä vastuuna perustehtävästä sekä luottamuksena eri toimijoiden välillä. Hyvä johtaminen luo myönteistä kehitysspiraalia Kunnan tulevaisuuden kannalta on tärkeää, millainen johtamiskulttuuri kunnalla on. Lähitulevaisuudessa kunnat joutuvat entistä kovempaan kilpailuun työmarkkinoilla ammattitaitoisesta henkilökunnasta. Johtamisjärjestelmän toimivuus ja vetovoimainen johtamiskulttuuri on keskeinen edellytys sille, että kunta-alalle hakeutuu päteviä kuntajohtajia, muita esimiehiä ja henkilöstöä. Hyvä johtamiskulttuuri on myös houkutin kunnallisvaaliehdokkaita hankittaessa. Hyvä maine houkuttelee ammattitaitoisen henkilöstön ja pätevien luottamushenkilöiden lisäksi yrityksiä, asukkaita ja pääomia. Se synnyttää luottamusta, on signaali palvelujen laadusta ja tarjoaa ilmaista positiivista julkisuutta. Kuntajohtamisen kehittämiseksi Kuntaliiton toimitusjohtaja Risto Parjanne asetti työryhmän valmistelemaan asiakirjaa kuntajohtamisen kehittämiseksi. Työryhmän tehtäväalueeseen kuuluivat hyvän hallitustyöskentelyn kehittämisperiaatteiden määrittely ja kuntien kanssa toteutettavan pilottihankkeen valmistelu ja ohjaus, kuntajohtajien rekrytointiprosessin kehittäminen, johtajasopimusmenettelyn edelleen kehittäminen sekä johtamistyön edellytysten turvaaminen. Tässä kehittämisasiakirjassa esitetään analyysi kuntajohtamisen nykytilasta ja keskeisistä kehittämishaasteista sekä esitetään työssä tähän mennessä nousseet keskeiset suositukset yhteisen arvioinnin ja jatkokehittämisen pohjaksi. 8
Palkitseminen Hyvä johtaminen Hyvät tulokset Vetovoima Hyvä maine Hyvä hallitustyöskentely Strategia Hyvä johtaminen Kuva 1. Kunnan hyvän johtamisen myönteinen spiraali. Valtuuston ja muiden toimijoiden roolit kunnan johtamisessa Hyvä johtaminen muodostaa jatkumon, jossa jokaisen roolin on oltava selkeä ja työtapojen yhteensopivia. Koska kunta on itsehallinnollinen yksikkö, kunnan asukkaiden itsehallinnon ensisijainen toteuttaja on valtuusto. Nykyinen kuntalaki korostaa valtuuston vahvaa asemaa kunnan johtamisessa sekä kokonaisvastuuta kunnan toiminnasta ja taloudesta. Kunnanvaltuuston roolista ja tehtävistä säädetään kuntalaissa. Valtuusto asettaa kunnan ja kuntakonsernin toiminnan strategiset tavoitteet, käyttää kunnan päätösvaltaa ja vastaa kunnan toiminnasta ja taloudesta. Sen tehtäviin kuuluu mm. päättää toiminnan ja talouden keskeisistä tavoitteista sekä konserniohjauksen periaatteista, hallinnon järjestämisen, talouden, rahoituksen ja sijoitustoiminnan perusteista sekä hyväksyä talousarvio ja tilinpäätös ja päättää vastuuvapaudesta. Valtuuston on myös pidettävä huolta siitä, että kunnan asukkailla ja palvelujen käyttäjillä on edellytykset osallistua ja vaikuttaa kunnan toimintaan. Kunnan muut toimielimet, kunnanhallitus ja lautakunnat sekä johtamisesta vastuussa olevat viranhaltijat toteuttavat valtuuston asettamaa strategiaa toiminnassaan ja päätöksenteossaan. Olennainen osa strategian ja tavoitteiden toteutumisen seurantaa on arviointi, jota tulisi tehdä kaikissa kunnan eri toiminnoissa ja kaikilla toiminnan tasoilla. Tarkastuslautakuntien tehtävänä on Kuntajohtaminen 2015 suunta, sisältö ja välineet 9
lopulta arvioida, ovatko valtuuston asettamat tavoitteet toteutuneet. Kuntaliitto on antanut suosituksen arvioinnista kuntien valtuustoille (2006). Tässä kehittämisasiakirjassa kuntajohtamisen ydintoimijoina nostetaan esille erityisesti kunnanhallitus ja kuntajohtaja. Asiakirjaa laadittaessa lähtökohdaksi on otettu kuntalain säännökset kuntajohtamisen työnjaosta eli se, mikä tehtävä on valtuustolla, kunnanhallituksella, tarkastuslautakunnalla ja kuntajohtajalla. Valtuustotyön arvioinnista, työn suunnittelusta ja valtuustotyön kehittämisestä Kuntaliitto on antanut aiemmin oman suosituksensa. Samoin on valmisteilla uutta valtuustokautta 2009 2012 varten julkaisu valtuuston työn tueksi (Vastuullinen valtuutettu). Siinä korostetaan valtuutettujen vastuuta kunnan tulevaisuudesta, palvelujen uudistamisesta, alue- ja paikallistalouden kehityksen aktivoinnista, terveestä kuntataloudesta sekä hyvästä työnantajapolitiikasta. Kehittämistyön aikana on tunnistettu kuntien ja kuntayhtymien johtamistyön kehittämistarve laajemminkin. Esimerkiksi Suomen Akatemian terveydenhuollon tutkimusohjelman hankkeessa (HumaRe) on todettu, että sosiaali- ja terveydenhuollon johtamisjärjestelmä vaatii toimenpiteitä niin johtamisosaamisen kuin organisaatiorakenteiden ja toimivaltuuksien osalta (Kinnunen 2007). Myös uudenlaiset lautakuntarakenteet ja tilaaja-tuottaja toimintatapa vaikuttavat kunnan johtamiseen. Tältä osin kehittämistyö jatkuu toisessa vaiheessa vuoden 2009 aikana. 10
2 Kunnan johtamisen erityispiirteet Kunnan johtamistehtävä jakautuu useille henkilöille, jotka edustavat luottamushenkilöitä ja viranhaltijoita. Heillä kaikilla on tärkeä painoarvo kunnan johtamisen toimivuuden kannalta, vaikka johtamisen perustehtävän sisältö painottuu eri asioihin valtuustoilla, hallituksilla, lautakunnilla ja johtavilla viranhaltijoilla. Kunnan johtaminen on poliittisen ja ammatillisen johtamisen yhdistelmä, joka parhaalla mahdollisella tavalla toimiakseen vaatii osapuolten välistä hyvää yhteistyötä. Moniarvoisuus on kunnan johtamisen oleellisin piirre. Moniarvoisuus merkitsee sitä, että kunnan johtaminen on merkittäviltä osin poliittista. Näin ollen johtamisen prosessit sisältävät lukuisten erilaisten intressien edistämistä ja yhteensovittamista toisin kuin voittoa tavoittelevassa yrityksessä. Jo normatiivisesti kuntalain perusteella kunnan perustehtävään kuuluu monenlaisten, joskus keskenään ristiriitoihin ajautuvien tehtävien suorittaminen kuntalaisten hyvinvoinnin edistämiseksi. Oman lisänsä tuo erityislainsäädäntö, joka niin ikään asettaa keskenään osin ristiriitaisia tavoitteita kunnalle. Moniarvoisuutta lisää kuntalaisten ja kunnan alueella toimivien yhteisöjen tavoitteiden moninaisuus. Kuntakuorosta ei saa tekemälläkään yksiäänistä. Tämä asettaa myös kuntajohtajan työlle erityisiä vaateita (Haveri 2007). Moniarvoisuus näkyy sekä kunnan johtamisjärjestelmässä että johtamisen käytännöissä ja keinoissa. Kunnan johtamisjärjestelmässä moniarvoisuuden koordinointi on valtuuston vastuulla. Jo kuntalain mukaan valtuusto on vastuussa tavoiteasettelun kautta kunnan strategisesta johtamisesta, arvovalinnoista, toiminnan päälinjoista ja arvioinnista. Käytännössä kunnan johtamisjärjestelmän ytimessä ovat kunnanhallitus ja kuntajohtaja. Johtamisessa moniarvoisuus merkitsee, että johtajan on edistettävä yksittäisten palvelujen tehokkuuden tai vaikuttavuuden ohella monia muita arvoja kuten tasa-arvoa, oikeudenmukaisuutta tai yhteistä hyvää. Toimintaympäristön muuttuessa kunnat kohtaavat toiminnassaan yhä useammin kinkkisiä, ilkeitä ongelmia, joita ei voida ratkaista perinteisellä tavalla. Näihin on etsittävä helpotusta ylisektoriaalisen ja monien eri toimijoiden yhteistyön kautta. Monimutkaisuus on moniarvoisuuden lisäksi keskeinen kuntajohtamisen erityispiirre. Esimerkkeinä monimutkaisista asioista voidaan mainita ilmastomuutokseen, pitkäaikaistyöttömyyteen ja syrjäytymiskehitykseen, vanhusten turvattomuuteen ja yksinäisyyteen sekä lasten ja nuorten pa- Kuntajohtaminen 2015 suunta, sisältö ja välineet 11
hoinvointiin liittyvät asiat. Kunnan toiminnalla ei pyritä niinkään yksittäisiin tuotteisiin ja tulossuorituksiin, vaan saamaan aikaan myönteistä vaikuttavuutta kuntayhteisön hyvinvointiin, elinvoimaan ja tulevaisuuden näkymiin. Moniarvoisuuden ja monimutkaisuuden johtamiseen liittyy avoimuus valmistelussa, mahdollisuus riittävään vuoropuheluun sekä näin muodostuva julkisuuden kontrolli, joka tarkoittaa, että tiedotusvälineet, kuntalaiset ja erilaiset eturyhmät seuraavat tarkalla silmällä mitä kunnissa tapahtuu. Tämä puolestaan korostaa prosessien merkitystä joskus lopputuotoksen kustannuksella. 12
3 Kunnan rooli muuttuu entä johtaminen? Kunnan roolin muutos ja sen vaikutus johtamiseen Kuntien tehtävien laajeneminen sekä toimintaedellytysten muuttuminen tuovat suuria paineita sekä kuntien luottamushenkilöille että ammatillisille johtajille. Maailma kuntien ympärillä on monella tapaa erilainen kuin vielä 1980- ja 1990-luvuilla. Tämä näkyy myös kunta-valtiosuhteessa ja globalisaation vaikutuksissa kuntien toimintaan. Globalisaation aikakaudella kunnat ja alueet ovat tärkeitä kansainvälisiä toimijoita, jotka tekevät yhteistyötä, mutta myös kilpailevat toistensa kanssa erityisesti Euroopan Unionin sisällä, mutta myös globaalilla tasolla. Toimintaympäristön muuttuessa kuntien roolissa tapahtuu muutoksia; muutos palvelujen tuottajasta palvelujen järjestäjäksi on näistä keskeisimpiä. Kunnan tehtävänä on järjestää hyvinvointipalvelut tuloksellisesti kuntalaisten muuttuvat tarpeet huomioon ottaen. Palvelujen järjestäjänä kunnille kuuluu myös julkisen vallan käyttöä, kuten yksilön etuuksiin ja velvollisuuksiin liittyvä viranomaispäätöksenteko, kunnallisveron sekä maksujen ja taksojen määrittely rahoituksen turvaamiseksi sekä valvonta. Kunnilla on oikeus itse päättää vastuullaan olevien palvelujen tuotantotavoista. Vaihtoehtoisia tuotantotapoja ovat kunnan ja kuntakonsernin oma palvelutuotanto, kuntien kesken yhteistyönä tuotettu palvelu sekä yksityisiltä yrityksiltä tai muilta yhteisöiltä hankittavat ostopalvelut. Palveluja järjestäessään ja tuottaessaan kunnat käyttävät myös entistä enemmän palvelusetelijärjestelmää. Suomalaisen kunnan perustehtävä on laaja: kunta ei vastaa pelkästään kuntalaisten palveluista, vaan myös yhdyskuntarakenteen kehittämisestä, elinkeinoelämän edellytysten luomisesta sekä ympäristön viihtyvyydestä ja paikallisdemokratian toimivuudesta. Näiden seikkojen vuoksi ja paikallistalouden kehityksen aktivoimiseksi on välttämätöntä huolehtia kunnan elinvoimaisuudesta. Kilpailukyky perustuu pitkälti paikallisyhteisön toimijoiden tehokkuuteen ja kykyyn käyttää yhteisiä kehittämisvoimavaroja sekä verkottua ylikunnallisesti eri toimijoiden kanssa. Paineita johtamisen uudistamiseen niin poliittisen kuin viranhaltijajohdon osalta luovat myös esimerkiksi tarve yhä suuremman tietomäärän hallitsemiseen ja laajempaan osaamiseen, toimijoiden roolin muuttuminen, paikallisten toimijoiden katoaminen taloudellisen muutoksen myötä ja muutos poliittisessa kulttuurissa ja käyttäytymisessä. Kuntajohtaminen 2015 suunta, sisältö ja välineet 13
Verkostot ja hallinta Eräs merkittävimmistä näkyvissä olevista muutoksista on se, että yhä suurempi osa paikallisen politiikan suunnittelusta ja toteutuksesta tapahtuu erilaisten verkostojen kautta. Erityisen tärkeitä kunnan tulevaisuuden kannalta ovat elinkeinopoliittiset verkostot, joissa on kuntien ja yritysten lisäksi monia muita toimijoita, kuten yritys- ja tiedepuistoja, paikallisia oppilaitoksia ja järjestöjä. Kunta ei suoraan ohjaa tai kontrolloi näiden toimintaa, vaan joutuu käyttämään uudentyyppisiä tapoja saadakseen tahtonsa toteutumaan paikallisen politiikan muotoutumisessa. Usein kuntajohtajalla on näissä verkostoissa verkostostrategian määrittäjänä keskeinen rooli, koska hänellä on laaja kosketuspinta paikallisiin yrityksiin ja muihin toimijoihin. Verkostot koostuvat itsenäisistä toimijoista, jotka käyvät vaihtokauppaa erilaisista resursseista, kuten tiedoista, taidoista ja rahoituksesta saavuttaakseen omia tavoitteitaan. Verkostot muodostavat hallinnan ytimen julkista hallintoa kuvattaessa. Hallinta (governance) viittaa johtamiseen tilanteessa, jossa kunta ei voi ratkaista ongelmia tai pysty vastaamaan kehittämishaasteisiin yksin, vaan niihin on pyrittävä vaikuttamaan yhdessä sidosryhmien kanssa ja usein osana erilaisia verkostoja. Elinkeinojen kehittäminen ja kestävä kehitys saadaan aikaan ja palvelut tuotetaan useiden kuntien, kolmannen sektorin ja yritysten välisen vuorovaikutusverkoston kautta. Olennaista muutokselle on institutionaalisten rajojen murtuminen. Perinteisesti omilla toimintavoillaan ja omilla alueillaan toimivat yritykset, julkinen sektori ja järjestöt toimivat nyt yhdessä samoilla alueilla ja osin yhteisillä toimintatavoilla. Institutionaalisten rajojen murros johtaa markkinoiden, hierarkioiden ja verkostojen sekoittumiseen. Yritykset Järjestöt, vapaaehtoissektori Markkinat Valtio, kunnat Verkostot Hierarkiat Kuva 2. Institutionaalisten rajojen murros. (Lähde: Haveri 2007) 14
Hallinta merkitsee uudenlaisia johtamisen ja koordinoinnin välineitä, sopimussuhteita ja organisointimalleja, projektien ja ohjelmallisen kehittämisen lisääntymistä. Toimintaa rajaavat perinteisten virallisten sääntöjen, kuten lakien, lisäksi epäviralliset normit, joita ovat esimerkiksi eettiset käytännöt, hyvän johtamisen periaatteet ja toimintatavat. Hallinta edellyttää eri osapuolten välisen ymmärryksen löytämistä tilanteissa, joita usein leimaavat erilaiset tavoitteet ja toimintakulttuurit. Hallinnan mekanismit ovat yksi keino pyrkiä vastaamaan ns. ilkeisiin ongelmiin, jotka liittyvät moniin toimijoihin. Hallinta ei kuitenkaan takaa kaikkien ongelmien ratkaisua ja niiden hallittavuutta, vaikka voidaan sanoa, että se luo paremmat mahdollisuudet vastata monimutkaisiin ongelmiin, kuin perinteinen hierarkkiseen toimintamalliin perustuva byrokraattinen hallinto. Keskeisiä hyvän hallinnan periaatteita ovat toimijoiden sitoutuminen, läpinäkyvyys, tasa-arvon agenda, kestävyys ja tilivelvollisuus. Hallinnassa korostuu nimenomaan paikallisen johtamisen merkitys (Haveri 2007). Kansainväliset johtamisen suuntaukset Kuntien johtamisen kehittäminen on entistä enemmän sidoksissa eurooppalaisiin ja kansainvälisiin vaikutteisiin. Eurooppalaisissa kunnissa on yleisesti nähtävissä kahdenlaisia tapoja, joilla pyritään vastaamaan tehokkuuden ja demokratian haasteisiin. Nämä suuntaukset ovat joiltakin osin keskenään ristiriitaisia. Ensimmäinen on ns. uuden julkisjohtamisen (New Public Management, NPM) mukainen, yksityisen sektorin johtamisopeista johdettu ismi, joka korostaa perinteisen julkishallinnon purkamista hajauttamalla päätösvaltaa, siirtämällä sitä luottamushenkilöiltä viranhaltijoille ja korostamalla valtuuston roolia strategisen tason päätöksentekijänä, ei yksittäisten kysymysten ratkaisijana. Esimerkkeinä uuden julkisjohtamisen mukaisista organisointitavoista ovat myös ns. könttäsummabudjetointi, tulosalueiden ja -yksiköiden taloudellisen itsenäisyyden korostaminen, toimintojen yhtiöittäminen ja liikelaitostaminen. Toinen, jatkuvasti enemmän huomiota saava suuntaus on kansalaisyhteiskunnan vahvistuminen. Tähän kuuluu erilaisia tapoja, joilla kunnallista demokratiaa pyritään uudistamaan ja kuntalaisia aktivoimaan sekä saamaan järjestöjä mukaan kunnallisten palvelujen tuottamiseen. Kiinnostus yhteisiin asioihin vaikuttamiseen ei enää kanavoidu poliittisten puolueiden kautta. Rinnalle ja osittain tilalle on tullut vaikuttaminen kansalaisjärjestöjen kautta. Vaikuttaminen kanavoituu myös käyttäjädemokratiana ja asiakaspalautejärjestelmien kautta. Järjestäytyneen toiminnan ohella yhä enemmän näyttää saavan jalansijaa myös omaehtoinen vaikuttaminen, joka näkyy henkilökohtaisissa valinnoissa, esimerkiksi kulutusvalinnoissa. Kansalaisyhteiskunnan vahvistuminen liittyy keskeisesti hallinnan periaatteisiin. Hallinta korostaa kansalaisyhteiskunnan merkitystä ja kehottaa vah- Kuntajohtaminen 2015 suunta, sisältö ja välineet 15
vistamaan kuntalaisten osallisuutta ja aktiivisuutta sekä yhteistyötä eri sektoreiden välillä. Myös kuntalaissa edellytetään valtuuston huolehtivan kunnan asukkaiden ja palvelunkäyttäjien osallistumisedellytyksistä ja vaikutusmahdollisuuksista kunnan toimintaan. Tämä luo edellytykset demokratian vahvistumiselle, vaikka voikin hankaloittaa asioiden käsittelyä kunnan hallinnossa ja johtamisessa. Johtamisen kannalta kansalaisyhteiskunnan vahvistuminen tarkoittaa uusien toimintatapojen käyttöönottoa kunnan päätöksenteossa ja palvelutuotantoprosessissa. Perinteinen edustukselliseen demokratiaan pohjautuva vaikuttaminen saa enenevässä määrin rinnalleen uusia osallistumisen ja vaikuttamisen muotoja. Palvelujen uudistamisessa ja palveluinnovaatioiden johtamisessa on tärkeää saada palvelujen käyttäjät osallistumaan tarpeen mukaan jo suunnitteluvaiheeseen. Kunnan toimintaan ja johtamiseen vaikuttaa siis voimakkaasti kaksi hyvin erityyppistä, keskenään ristiriitaistakin suuntausta. Yhtäältä kunnan johtaminen ammentaa yritysmäisestä toimintatavasta, toisaalta liikutaan järjestöille ominaisella alueella. Nämä molemmat poikkeavat perinteisestä kunnan toimintatavasta ja luovat siten oman haasteensa johtamisen kehittämiseen erilaisten kehityskulkujen ristipaineessa. Kansainvälisessä kunnallishallinnossa käytetty pormestarijärjestelmä on saanut jalansijaa myös Suomessa. Suomessa käytössä oleva pormestarijärjestelmä korostaa valtuuston vahvaa roolia, koska valtuusto valitsee pormestarin. Tampere on ottanut pormestarimallin käyttöön ensimmäisenä suomalaisena kuntana. Myös Pirkkala siirtyy pormestarijärjestelmään seuraavan vaalikauden alusta alkaen. Aika näyttää siirrytäänkö Suomessa laajemminkin luottamushenkilöpormestarijohtoisuuteen. Kuntaliiton vuonna 2007 tekemän kyselyn mukaan suurta kiinnostusta pormestarimalliin siirtymiseen ei Suomen kunnissa ainakaan tällä hetkellä ole; vain alle kuudessa prosentissa kunnista on käyty edes yleistä keskustelua mallin käyttöönotosta. Paras-hanke ja erilaistuvat kunnat Kunta- ja palvelurakenneuudistus ja sen toteuttaminen kunnissa asettaa kuntajohtamisen uusien ratkaisujen eteen. Paras-uudistus konkretisoituu kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun puitelain (169/2007) raameissa tehtävinä erilaisina strategisina valintoina: kuntafuusioina, uusina yhteistoimintaalueina ja -organisaatioina sekä kaupunkiseuduilla yhteistyön tiivistämisenä asumisen, liikenteen ja maankäytön osalta. Asiakaslähtöisten palvelujen saatavuus yli kuntarajojen on myös keskeinen tavoite. Erilaisten strategisten valintojen seurauksena kuntien johtamisjärjestelmä erilaistuu. Yhteistä kuitenkin on se, että muutosten toteuttaminen edellyttää hyvää ja vahvaa poliittista ja ammatillista johtamista sekä ammatillisten intressien sijasta kokonaisvaltaisen, 16
strategisen näkemyksen vahvistamista. Henkilöstövoimavarojen johtaminen muutoksessa nousee ammatillisen johtamisen keskiöön. Kuntaliitoskunnat v. 2009 32 kuntaliitosta, joissa mukana 99 kuntaa Yhteistoimintakunnat 275 kuntaa, 62 yt-aluetta 34 vastuukuntamallilla 24 ky-mallilla 16 kahden kunnan liitosta Vastuukunnat (isäntäkunnat) 34 kuntaa Sopimuskunnat 90 kuntaa 16 monikuntaliitosta Kuntayhtymäkunnat 129 kuntaa Järjestämisperuste ei tiedossa 4 yt-aluetta 22 kuntaa Kuva 3. Johtamisen erilaiset miljööt. Kuntaliitoksista ja uusien kuntien muodostamisesta (jäljempänä käytettäessä sanaa kuntaliitos, tarkoitetaan molempia) on tullut yhä varteenotettavampi vaihtoehto vastata toimintaympäristön muutospaineisiin. Yhä useammalla alueella Paras-uudistus konkretisoituu monikuntaliitoksina sekä nopealla aikataululla toteutettavina fuusioina. Vuoden 2009 alussa toteutuu 32 kuntaliitosta, joissa on mukana 99 kuntaa. Kuntien lukumäärä vähenee 67:llä. Merkille pantavaa on, että näistä fuusioista yli puolet on ns. monikuntaliitoksia. Kuntaliitokset eivät jää tähän, vaan odotettavissa on ns. kuntaliitosten toinen aalto. Kuntien yhdistyminen, kuntafuusio, on prosessi, jossa haetaan suuria muutoksia rakenteisiin, toimintaan, käytettävissä olevien resurssien uudelleen kohdentamiseen sekä kunnan vetovoimatekijöiden vahvistamiseen. Kuntafuusio on myös toimintakulttuureihin vaikuttava muutos. Monen kunnan ja kuntayhtymän sekä lukuisten työyksiköiden muodostamassa uudessa kokonaisuudessa on monia erilaisia toimintakulttuureita, jotka näkyvät johtamistavoissa, hallinnollisissa käytännöissä sekä työn tekemisen tavoissa. Toimintakulttuurien yhteensovittamisessa tarvitaan toimivaa lähiesimiestyötä ja henkilöstöhallinnon ammattilaisten tukea. Liitosprosessin johtamista voidaan sanoa johtajuuden kypsyyskokeeksi, ilmeneehän suurissa fuusioprosesseissa aina merkittävää muutosvastarintaa. Tämä muutosvastarinta voi tulla niin henkilöstön, esimiesten, kuntalaisten kuin eri sidosryhmien taholta. Se voi ilmetä julkisen vastustuksen lisäksi esimerkiksi puhumattomuutena, faktojen vääristelynä, sovittujen asioiden unohtamisena, aikatauluista poikkeamisena sekä myöhästelynä. Muutosvastarintaa voidaan vähentää muutostarpeen huolellisella ja avoimella perustelemisella, faktoilla ja tulevaisuuden visioilla. Avoin ja laaja viestintä muutoksen merkityksestä Kuntajohtaminen 2015 suunta, sisältö ja välineet 17
eri ryhmille sekä riittävä keskusteluyhteys johtajien ja henkilöstön välillä ovat keskeisiä onnistumisen edellytyksiä. Muutoksessa tarvitaan läsnä olevaa johtajuutta. (Laamanen 2008.) Kuntien taitavassa yhdistymisessä strategiatyö on keskeisessä merkityksessä. Erityisesti se korostuu Paras-hankkeen myötä yleistyneissä monikuntaliitoksissa. (Koski 2008). Tällöin erityisesti uuden valtuuston on tärkeä päästä paneutumaan toimintaympäristön muutospaineisiin sekä tulevaisuuden mahdollisuuksiin ja uhkiin ja rakentaa niiden pohjalta strategiaa uudelle kunnalle. Johtamisjärjestelmän toimivuudella luodaan edellytykset sille, että strategia ei jää vain julkikirjatuiksi toiveiksi, vaan se konkretisoituu käytännön toimintana organisaation eri tasoilla. Tiivistetysti kuntaliitosprosessin johtamiseen liittyvät erityisesti seuraavat johtamisen haasteet: Uuden kunnan strategia ja sen toimeenpano Toimintatapojen uudistaminen (usein uuden kunnan toiminnassa lähdetään myös soveltamaan esimerkiksi tilaaja-tuottaja -toimintatapaa) Muutoksen johtaminen, henkilöstön ja johdon toiminta- ja uudistumiskyvystä huolehtiminen Erilaisten toimintakulttuurien yhteensovittaminen Uuden kunnan asemointi toimintaympäristöönsä ja yhteistyöverkostojen rakentaminen Arvioivan työotteen aikaansaaminen. Toimintakulttuureihin liittyvät jännitteet ovat yksi merkittävimmistä ammatillisen johdon kohtaamista haasteista. Fuusioprosesseista tehdyissä tutkimuksissa on pystytty erottamaan kuusi kuntafuusioissa vaikuttavaa toimintakulttuuria eli kehittämiseen, politiikkaan, johtamiseen ja valtasuhteisiin, hallinnollisiin käytäntöihin, työyhteisöön sekä työn tekemiseen liittyvät toimintakulttuurit. Vuorovaikutteinen ja läsnä oleva henkilöstövoimavarojen hallinta ovat ilmeisen merkittäviä onnistuneelle kuntafuusiolle (Stenvall et al. 2007). Yhteistoiminta on kuntaliitoksen ohella keskeinen keino turvata ja järjestää kuntien hyvinvointipalvelut. Yhteistoiminta-alueen tehtävät voi hoitaa joko kuntayhtymä tai yksi kunta eli vastuu-/isäntäkunta, jolloin tehtävien hoitamista varten perustetaan yhteinen toimielin. Lisäksi on yksittäisiä tapauksia, joissa perusterveydenhuollon ja siihen kiinteästi liittyvän sosiaalitoimen tehtävät rakentuvat sairaanhoitopiirien kautta. Kesällä 2008 yhteistoimintaalueiden piirissä oli 275 kuntaa, joista suunnitelmien mukaan muodostuisi 24 kuntayhtymää ja 34 vastuukunta-/isäntäkuntamallilla toimivaa yhteistoiminta-aluetta. Osassa yhteistoiminta-alueita päätös organisoinnista on vielä elokuussa 2008 tekemättä. 18
Yhteistoiminta-alueiden hallinnan osalta kunnilla on lähivuosina ratkaistavanaan monia kriittisiä kysymyksiä. Yksi keskeinen asia on se, miten kunnat kykenevät säilyttämään vaikutusvaltansa yhteistoiminta-alueiden toiminnan ja talouden ohjauksessa. Erityisen keskeiseksi muodostuu se, miten poliittinen johtajuus löytää oman roolinsa ja pystyy toimimaan vastavoimana professionaaliselle asiantuntijavallalle. Kolmas tärkeä haaste on sosiaali- ja terveystoimen johtaminen, eli kuinka niistä saadaan toimiva kokonaisuus. Riskinä on, että ne eriytyvät uuden yhteistoiminta-alueen ja kuntien sisällä erilliseen sosiaalisektoriin ja terveyssektoriin. On tärkeää turvata myös yhteistoiminta-alueelle siirrettyjen palvelujen ja kunnan muiden, esimerkiksi opetus- ja kulttuuripalvelujen yhteys. Yhteistoiminta-alueen sisällä isäntäkuntamalliin siirtyminen merkitsee sitä, että kuntien roolit erilaistuvat yhden kunnista toimiessa ns. vastuukuntana eli isäntäkuntana ja muiden ollessa ns. sopimuskuntia. Isäntäkuntamalliin siirtyminen merkitsee johtamisen kannalta erilaisia haasteita, jotka vastuukunnan osalta voidaan tiivistää seuraavasti: Vahvojen professioiden ( kunta kunnassa ) johtaminen Yhteislautakunnan toimivuuden varmistaminen Uusien roolien sisäistäminen, järjestämisvastuun kantaminen Muutoksen johtaminen Sopimuskuntien luottamuksen ansaitseminen Sopimuskuntien välillä olevien jännitteiden vähentäminen ja yhteistyökulttuurin vahvistaminen. Muut sopimuskunnat siirtävät yhteistoiminnan alaan liittyvät toiminnot isäntäkunnalle. Tuotanto-organisaatio on yhä useammin kunnallinen liikelaitos tai liikelaitoskuntayhtymä. Näin muodostuu toiminnoiltaan ns. riisuttuja kuntia, joilta siirtyy suuri osa tehtäviä ja ammattilaisia uuden yhteistoimintaorgaanin palvelukseen. Johtamisen haasteet voidaan näissä kunnissa pelkistää seuraavasti: Uusien roolien omaksuminen poliittisessa ja ammatillisessa johtamisessa Luottamushenkilöorganisaation tehtävien väheneminen ja muuttuminen Edunvalvonnan ja seurannan merkityksen korostuminen suhteessa yhteistoimintaelimeen Johtaminen pienemmän ammattilaisjoukon kanssa, toiminnan sopeuttaminen uuteen tilanteeseen. Kuntaorganisaation johtamisesta kuntayhteisön johtamiseen Tilaajaroolin ja osaamisen vahvistaminen. Kuntajohtaminen 2015 suunta, sisältö ja välineet 19
4 Strateginen hallitustyöskentely kunnissa Hyvän hallitustyöskentelyn ohjeistus tai good corporate governance, kuten vastaava ulkomainen termi kuuluu, on ollut jo vuosia kannustamassa osakeyhtiöiden hallituksia parempiin suorituksiin omassa työskentelyssään. Kiteytetysti todeten hyvä hallitustyöskentely yrityksissä on ohjaamista, johtamista, valvomista, sitouttamista ja järjestelmällisyyttä. Tämä johtopäätös voidaan vetää alan kotimaisen ja ulkomaisen lähdekirjallisuuden perusteella, joissa hyvän hallitustyöskentelyn käsite ja tavoite on määritelty. Varsinaisessa ohjeistuksessa otetaan kantaa ja kannustetaan miettimään erilaisia menettelytapoja hyvän hallitustyön mahdollistamiseksi (Keskuskauppakamarin suositus listayhtiöiden hallinnointi- ja ohjausjärjestelmistä (Corporate Governance), 2003). Kuntien hallitustyöskentelyn kehittäminen voidaan jakaa kahteen pääsuuntaukseen: ydinkunnan hallitustyöskentelyn kehittäminen strategiseen suuntaan ja kuntakonsernin hyvän hallinnon ohjeistuksen kehittäminen. Tässä keskitytään erityisesti ydinkunnan strategiseen hallitustyöskentelyyn; kuntakonsernin hyvän hallinnon suosituksen valmistelu käynnistetään syksyllä 2008, jolloin Corporate Governance kuntasovellus on käytettävissä uudella valtuustokaudella 2009 2012. Jo nyt eräät kaupungit ja kunnat (esimerkiksi Espoo, Kuopio, Lahti ja muut Päijät-Hämeen kunnat) ovat edelläkävijöinä laatineet nämä ohjeet, joita voidaan käyttää hyvinä esimerkkeinä muiden kuntien kehittämistyössä. Keskusteluun hyvästä johtamisesta kuntasektorilla, johon mm. hyvän hallitustyöskentelyn kirjallisilla suosituksillakin pyritään, kannustavat tulevaisuuden vahvat signaalit taloudellisen kasvun vaimentumisesta ja verotulojen supistumisesta. Nämä seikat uhkaavat kansallisen kilpailukykymme yhtä keskeistä pilaria eli kuntalaisille tarjottavia peruspalveluja. Niiden turvaaminen on mahdollista varmistaa luomalla edellytyksiä mm. strategiselle hallitustyöskentelylle, jossa korostuu tulevaisuuden toimintaympäristöön suuntautuva työskentely. Toinen hallitustyön kehittämiseen kannustava seikka löytyy kuntajohtajan ammatin kiinnostavuuden hiipumisesta. Kunnanhallituksen keskeisen kumppanin kuntajohtajan ammatin kiinnostavuuteen, työhyvinvointiin ja jaksamiseen vaikuttaa keskeisesti hyvän hallitustyöskentelyn taso. Kolmas keskeinen kehittämisen peruste nousee poliittisesta johtajuudesta itsestään ja sen merkityksestä kunnallisen itsehallinnon toteutumiselle. 20