1 (6) Sosiaali- ja terveysministeriö PL 33 00023 Valtioneuvosto Lausuntopyyntö STM090:00/2013 KT Kuntatyönantajien (KT) lausunto hallituksen esityksestä eduskunnalle laiksi sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi KT lausuu hallituksen esityksestä toimialansa puitteissa. Suomen Kuntaliitto antaa esityksestä oman lausuntonsa. Henkilöstön asemaa koskeva säätely sote-lainsäädännössä Nyt säädettävällä lainsäädännöllä on merkittävä vaikutus kunnallisiin palvelussuhteisiin sosiaali- ja terveydenhuollossa. KT:n tilastoselvityksen mukaan (lokakuu 2013) kunta-alalla sosiaali- ja terveydenhuollon palveluja tuottavan henkilöstön määrä on yhteensä 200 100 työntekijää ja viranhaltijaa 300 kunnallisen työnantajan palveluksessa. Erva-alueittain katsottuna tilanne on seuraava: kuntatyönantajien lkm työntekijöiden lkm HYKS 36 60 900 TYKS 68 36 600 TAYS 65 40 400 KYS 71 33 400 OYS 60 28 800 KT pyrkii lausunnossaan arvioimaan ao. esityksen henkilöstövaikutuksia mutta toteaa kuitenkin sen olevan vaikeaa, ottaen myös huomioon, ettei hallituksen esitys itsessään sisällä arvioita henkilöstövaikutuksista (s. 43, huomautus täydennetään myöhemmin ), kuten ei myöskään THL:n vaikutusten ennakkoarviointi (16.9.2014). KT pitää tärkeänä, että sote-lakiluonnos antaa hyvät edellytykset kuntaalan omalle palvelutuotannolle. Se mahdollistaa myös sen, että KT:n ja kunta-alan pääsopijajärjestöjen työ- ja virkaehtosopimuksilla työrauha saadaan kattavasti sote-alueelle. KT yhtyy hallituksen esityksen perusteluihin hankintalainsäädännön näkökulmista tässä yhteydessä.
KT 2 (6) Palvelussuhdeturva Liikkeen luovutuksen piirissä olevat Esitykseen ei sisälly henkilöstölle palvelussuhdeturvaa taloudellistuotannollisten irtisanomisten varalle (hallituksen esitys, s.100). KT Kuntatyönantajat katsoo ensisijaisen tärkeäksi kuntayksiköiden kustannusten kasvun taittamisen ja tuottavuuden näkökulmasta, että palvelussuhdeturvaa ei lopulliseenkaan lakiin tule. Esityksessä ja THL:n vaikutusten ennakkoarvioinnissa on erityisesti kiinnitetty huomioita Eksoten-malliin, jossa mm. esimiestyön henkilötyövuosia on pystytty vähentämään. Integroinnin tarkoituksena on löytää tehokkaita keinoja organisoida toimia ja vähentää mm. esimiestyön päällekkäisyyksiä. Tämä tulee voida toteuttaa heti soteuudistuksen alusta lähtien 1.1.2017. Palvelussuhdeturva (irtisanomissuoja) poikkeaisi merkittävästi yleisestä sääntelystä ja vaikeuttaisi sekä omaehtoista että työnantajan aloitteesta tapahtuvaa tehtävästä toiseen siirtymistä. Työnantajalle tulee taata laaja työnjohto-oikeuteen perustuva mahdollisuus siirtää henkilöstöä tehtävästä toiseen, jotta sote-uudistuksen työnjakoa mm. ammattiryhmien kesken voidaan toteuttaa. Koska järjestämislaissa ei tule ehdotuksen mukaan olemaan henkilöstön irtisanomissuojaa, KT katsoo, että vanhojen säännösten perusteella voimassa olevan irtisanomissuojan tulee joka tapauksessa päättyä henkilöstön siirtyessä uuden lainsäädännön mukaisesti tuottamisvastuussa olevan työnantajan palvelukseen esimerkiksi kuntajakolain mukaisen irtisanomissuojan piiristä. Asiasta tulee ottaa selkeä kanta valmisteilla olevaan lainsäädäntöön. Ns. voimaanpanolain 8 :ssä säädetään henkilöstön asemasta. 1 momentin mukaan kuntien ja kuntayhtymien sosiaali- ja terveydenhuollon tehtävissä ja hallinnossa olevat henkilöt siirtyvät muodostettavien tuottamisvastuussa olevien kuntien tai kuntayhtymän palvelukseen. Henkilöstö siirtyy tällöin sen kunnan tai kuntayhtymän palvelukseen, jolla on tuottamisvastuu niistä tehtävistä, joissa asianomainen henkilö on ollut ennen tuottamisvastuun siirron toteutumista. Kyseinen määräys perusteluineen kaipaa täsmentämistä. Koska lainsääntö on voimassa olettavasti yli ensimmäisen järjestämispäätöksen voimassaolon, on tarpeen myös säätää siitä, mitä henkilöstölle tapahtuu tilanteessa, jossa palvelu on ensin siirretty usealta kunnalta esimerkiksi uuteen perustettavaan kuntayhtymään, jonka jälkeen järjestely puretaan takaisin kuntavetoiseen tuotantoon (ns. Helli-liikelaitos tapaus). Käytännössä on esiintynyt vaikeuksia määritellä, mikä on se palvelukokonaisuus, joka on siirtymässä. Mikäli asiasta ei säädetä, henkilöstön asemasta on voitava sopia järjestämispäätöksen päivittämisen / uusimisen yhteydessä. Lain tulisi kuitenkin sisältää mekanismi henkilöstön ohjaukseen palvelutuotannon muutosten eri tilanteissa.
KT 3 (6) Yhteistoimintamenettelyn laajuus ja aikataulu Henkilöstön johtamiseen liittyviä kysymyksiä KT kiinnittää huomiota 8 :n mukaisen siirtyvän henkilöstön määritelmän laajuuteen. Säännöksessä siirtyvä henkilöstö määritellään olevan joko sosiaali- ja terveydenhuollon tehtävissä, hallinnossa tai muissa sosiaali- ja terveydenhuollon tehtävissä. Mikä ero on sosiaali- ja terveydenhuollon tehtävissä ja pykälissä mainituissa muissa sosiaali- ja terveydenhuollon tehtävissä? Myös siirtyvän hallintohenkilökunnan määrittely jää avoimeksi. Tarkoitetaanko hallinnolla ns. yleishallintoa eli esimerkiksi johtotasoa vai myös toimisto- ja avustavaa (hallinto-)henkilökuntaa? Onko tukipalveluhenkilöstön (esim. terveyden- ja sosiaalihuollon piirissä työskentelevä puhtaanapito- ja ruokahuoltohenkilöstö) osalta ajateltu yksiselitteisesti niin, että he eivät siirry palvelun mukana vaan mahdolliset rationalisoimistoimenpiteet suoritetaan siinä työnantajayksikössä joiden palvelukseen he jäävät (luovuttaja)? Voimaanpanolain 8 2 momentin mukaan tämän lain mukaiset tuottamisvastuussa olevien kuntien ja kuntayhtymien perustamista koskevat päätökset toteutetaan yhteistoiminnassa kuntien henkilöstön edustajien kanssa sen mukaisesti, mitä työnantajan ja henkilöstön välisestä yhteistoiminnasta kunnissa annetussa laissa säädetään. Perusteluissa puolestaan todetaan, että, perustamista koskevat järjestelyt toteutetaan yhteistoiminnassa. KT tulkitsee kirjausta niin, että määräys käsittää henkilösiirrot ainoastaan uusiin, perustettaviin kuntayhtymiin. KYtL:in mukaan yhteistoimintamenettely käydään nimenomaan ennen päätösten tekemistä eli valmisteluvaiheessa. Voimaanpanolain teksti viittaisi jälkikäteiseen yt-menettelyyn mikä ei liene säätäjän tarkoitus. Muilta osin yhteistoiminta on ilmeisesti tarkoitettu hoitaa KYtL:in erillisen liikkeen luovutusmääräyksen (11 ) ja ns. ulkoistamistilanteita koskevien yhteistoimintamenettelykäytäntöjen (4 1 mom. 1)-kohta) kautta? KT huomauttaa myös, että voimaanpanolain aikataulu huomioiden yhteistoimintamenettelyjen käymiselle varataan ainoastaan erittäin lyhyt kokonaistoteutusaika. Järjestämispäätös, jossa henkilöstön sijoittuminen ja siirrot selviävät, tehdään 31.10.2016 mennessä ja tuottamisvastuu alkaa 1.1.2017. Henkilöstön sopeuttamistoimiin ei jää aikaa kuin 2 kuukautta. Se on todella vähän esimerkiksi tilanteessa, jossa kunnista siirretään palveluita perustettavien kuntayhtymien tehtäväksi tai erikoissairaanhoidon toimintaa siirretään kuntayhtymiin (työnantaja vaihtuu). Esityksen pääsisältö rakentuu viiden perustettavan sosiaali- ja terveysalueen kuntayhtymän varaan (järjestämisvastuu). Alueet eivät itse tuota palveluita vaan sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottamisesta vastaavat sosiaalija terveysalueen järjestämispäätöksessä määritellyt kunnat ja kuntayhtymät. Nämä yksiköt ovat jatkossakin omia työnantajayksiköitä joita ohjataan monin keinoin, mm. järjestämispäätöksillä ja tulosvastuusopimuksilla. Esityksen mukaan tuottamisvastuussa olevalla kunnalla ja kuntayhtymällä on oltava tehtävän edellyttämä oma henkilöstö (järjestämislain 14 perusteluosa).
KT 4 (6) Täydennyskoulutusvelvoite Hallituksen esitystä voi kuitenkin lukea niin, että se sisältää raamin tai aihion voimakkaallekin henkilöstön käytön säätelemiselle sosiaali- ja terveysalueen toimesta. Järjestelylain 13 1 momentin 5-kohta (sosiaali- ja terveysalueen muut tehtävät) korostaa alueen tehtävänä olevan mm. sosiaali- ja terveydenhuollon henkilöstön tehtävärakenteen ja työnjaon periaatteiden sekä suunnittelun, kehittämisen ja seurannan käytäntöjen yhteensovittaminen tuottamisvastuussa olevissa kunnissa ja kuntayhtymissä. Perusteluissa (s. 66 67) tätä avataan pitkästi, todeten mm., että riittävä, osaava ja tarkoituksenmukaisesti kohdennettu henkilöstö on sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujärjestelmän toimivuuden ja tuottavuuden kannalta keskeinen tekijä. Hallituksen esitys toteaa mm. että tavoitteena on, että kunnissa ja kuntayhtymissä on käytössä yhteiset periaatteet ja mittaustavat henkilöstön käytössä ja henkilöstörakenteen suunnittelussa. Tavoitteena on kannustaa ja ohjata ao. yksiköitä pohtimaan uudella tavalla mm. moniammatillisten tiimien käyttöä ja tätä kautta saada aikaan kustannussäästöä henkilöstömenoissa. KT kannattaa sinänsä perustelujen logiikkaa ja tavoitteita. On ensisijaisen tärkeää, että henkilöstön ammatillinen osaaminen on käytössä laajaalaisesti (ydinosaaminen) ja että työnantajat pystyvät purkamaan eri professioihin liittyviä historiallisia jännitteitä. Osaamista tulee ennakoida pitkällä aikavälillä (yli yhden järjestämispäätöskauden). Henkilöstörakenne, mitoitus sekä tehtävärakenteet on suunniteltava paikallisten ja alueellisten palvelutarpeiden pohjalta. THL:n vaikuttavuusarvionnissakin kiinnitetään huomiota mm. lääkäreiden tapaan työskennellä ja arvioinnissa ehdotetaan lääkäreille joustavaa työaikaa. Arvion mukaan Lääkäreiden joustava työaika lisäisi huomattavasti olemassa olevan teknisen ja muun kapasiteetin käyttöä ja mahdollistaisi sairaalaverkon merkittävän harvenemisen. Myös KT:n näkemyksen mukaan esimerkiksi terveyskeskusten aukioloaikoja pidentämällä (ns. iltavastaanotot) tilat saataisiin tuottavampaan käyttöön ja potilasjonot supistuisivat. Tämä vaatisi työpaikoilla yhteisen moniammatillisen ponnistuksen ja uudenlaista ajattelutapaa. Kunta-alan työ- ja virkaehtosopimukset sinänsä sisältävät määräyspohjan joustavalle työajalle, kyse ei ole säädöstasoisesta ongelmasta. Yhteenvetona todettakoon, että hallituksen esityksestä ei kuitenkaan ole luettavissa kuinka pitkälle yhteneväinen henkilöstöpolitiikka alueen työnantajayksiköissä on tarkoitus viedä. Onko esimerkiksi niin, että sote-alue käytännössä sanelee tuottamisyksiköiden henkilöstömäärän? On esitettävissä huoli sille, etteivät alueen sote-työnantajat kaikilta osin olisi enää itsenäisiä henkilöstöpoliittisia yksiköitään. Järjestämislain 60 :ssä säädetään henkilöstön ammattitaidon ylläpidosta. Määräys vastaa tavoitteiltaan voimassa olevan sosiaalihuoltolain ja terveydenhuoltolain määräyksiä. KT katsoo kuitenkin, ettei sosiaali- ja terveydenhuollon henkilöstölle tarvita enää omaa erillistä täydennyskoulutusmääritelmää. 1.1.2014 on astunut voimaan uusi laki osaamisen kehittämisestä (laki taloudellisesti tuetusta
KT 5 (6) ammatillisesta osaamisen kehittämisestä), joka on kaikille ammattiryhmille yleinen. Laissa on kattavasti säädetty mm. osaamisen kehittämisen tavoitteista ja muodoista sekä velvoitetaan mm. koulutussuunnitelman tekoon. Eläkkeet Eläkemenoperusteisten maksujen aiheuttamien kustannusten kohdentumisessa on ollut toisinaan epäselvyyksiä, kun kunnallisia palvelutoimintoja on siirretty peruskunnista kuntayhtymien tuotettavaksi tai kuntayhtymä on purettu ja palvelutoiminnot siirretty takaisin peruskunnalle tai uuteen kuntayhtymään. Kevan valtuuskunnan päättämiin eläkemenoperusteisten maksujen kohdistamisperiaatteisiin on syytä kiinnittää erityistä huomiota, kun palvelujen tuottamisvastuussa olevia kuntia ja kuntayhtymiä muodostetaan. Palvelussuhteiden ehtojen harmonisointi Uusi kuntayhtymä maksaa yleensä vain palkkaperusteista eläkemaksua ja varhaiseläkemenoperusteista maksua eikä lainkaan eläkemenoperusteista maksua. Kuntayhtymän perustamisella ei ole vaikutusta henkilöstön eläketurvaan, jos työntekijät siirtyvät vanhoina työntekijöinä kunnan palveluksesta kuntayhtymän palvelukseen. Siksi voimaanpanolaissa ei ole tarpeen erikseen säätää henkilöstön eläketurvan järjestämisestä. Mikäli palvelut tuottaa kuntakonserniin kuuluva osakeyhtiö, ratkaistaan siirtyvän henkilöstön eläketurvan järjestäminen kunnallisen eläkelain (13.6.2003/549) 2 :n mukaan. Lisäksi ennen olemassa olevan kuntayhtymän purkautumista omistajakuntien on syytä sopia siitä, miten kuntayhtymälle aiheutuvat eläkemaksut jaetaan jatkossa omistajien kesken. KT muistuttaa, että sote-uudistus tuo mukanaan työnantajamuutostilanteita, jotka aiheuttavat kunta-alalle usealle vuodelle ulottuvan palkkojen ja muiden palvelussuhteen ehtojen harmonisointitarpeen. Työvoimakustannukset muodostavat yli puolet työnantajan kustannuksista. KT ehdottaa edelleen sote-lainsäädäntöön kirjattavaksi palvelussuhteiden ehtojen harmonisointia koskevia erityissäännöksiä. Jos lainsäädännöllä ei ohjata palvelussuhteiden ehtojen harmonisointia, aiheutuu järjestämislain ja voimaanpanolain toteuttamisesta merkittäviä lisäkustannuksia, jotka eivät edistä uudistuksen tavoitteita. Kunta-alan palkkausjärjestelmä perustuu tehtävän vaativuuteen. Valtaosalla henkilöstöä tehtävän vaativuus ei uudelleenjärjestelyjen myötä kuitenkaan muutu millään tavalla. Palkkausjärjestelmien yhteensovittaminen nostaa sen sijaan merkittävästi työvoimakustannuksia. Yhteensovittamisen kustannukset lisääntyvät mitä harvempi kuntatyönantaja palveluita tuottaa. Terveyskeskuslääkäreiden ja sairaalalääkäreiden faktinen palkkataso eroaa toisistaan terveyskeskuslääkäreiden eduksi. Harmonisaatiokustannuksina (sama tai samanarvoinen työ, samankaltainen tehtäväkuva) palveluintegraatiotilanteessa palkkaerot voivat olla satoja euroja riippuen edeltävän työnantajan rekrytointitilanteesta ja palkkapolitiikasta. Aiemmissa palvelurakenteen muutostilanteissa ei ole ollut erikoissairaanhoidon ja perusterveydenhuollon työnantajayhteenliittymiä.
KT 6 (6) Myös muissa palvelussuhteen ehdoissa kuten esimerkiksi lääkäreiden ja hammaslääkäreiden työajoissa on harmonisaatiotarpeita. Työaikakysymysten yhteensovittamiseen tarvitaan työmarkkinaosapuolten neuvottelema ratkaisu, jonka rahoitus valtionavustuksineen täytyy sopia muista kustannuksista irrallaan. Harmonisoinnin vuoksi olisi tarpeen ottaa sote-lainsäädäntöön erityissäännös, jossa todettaisiin, että työnantajayhteenliittymistä tai vaihdoksista johtuvat palkkaerot olisivat hyväksyttävä syy poiketa samapalkkaisuusperiaatteesta. Kustannustason hillitsemiseksi olisi ensisijaista, ettei harmonisaatiota olisi välttämätöntä tehdä vaativuusryhmän suurimman tehtäväkohtaisen palkan mukaan. Harmonisaatiokustannuksien kattamiseksi tulee saada kansallinen rahoitus. KUNNALLINEN TYÖMARKKINALAITOS Valtuuskunnan puheenjohtaja Ritva Viljanen Työmarkkinajohtaja Markku Jalonen