Lausunto liikenne- ja viestintäministeriölle 19.8.2005 EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSION ASIAKIRJAT TELEVISIODIREKTIIVIN UUDISTAMISEN TEEMOISTA Komissio on julkaissut kuusi asiakirjaa, joihin direktiivin tarkastelun teemat on koottu. Kuulemisen tuloksia käytetään laadittaessa sääntelyn uudistamista koskevaa komission ehdotusta, joka on odotettavissa tämän vuoden lopussa. Kuluttajavirasto esittää kunnioittavasti lausuntonaan seuraavaa: Audiovisuaaliset sisältöpalvelut Komissio käsittelee asiakirjoissa audiovisuaalisia sisältöpalveluita jakaen ne lineaarisiin ja ei-lineaarisiin palveluihin. Lineaarisilla audiovisuaalisilla palveluilla tarkoitetaan asiakirjoissa palveluita, joita lähetetään aikataulujen mukaisesti eli joiden lähetysaikaan katsoja ei voi vaikuttaa. Ei-lineaarisilla puolestaan tarkoitetaan on-demand -tyyppisiä palveluita, joita katsoja voi niin halutessaan itse tilata ja päättää siten myös palvelun tilaamisen ja käytön ajankohdasta. Asiakirjoissa tuodaan esille ajatus kahdesta vaihtoehtoisesta toimintaperiaatteesta. Nykydirektiiviä voitaisiin tarkastaa (sisällyttämällä esimerkiksi mainonnan käsitteeseen enemmän joustavuutta ja päivittämällä erilaisia määritelmiä) siten, että kaikki television kaltaiset palvelut kuuluisivat direktiivin alaisuuteen. Toisena vaihtoehtona olisi kattavampi lähestymistapa kahdenlaisine sääntöineen. Luotaisiin perussäännöt, jotka soveltuisivat kaikille audiovisuaalisille sisältöpalveluille. Lisäksi luotaisiin myös voimassa olevasta direktiivistä kehitellyt kevyemmät ja modernisoidut säännöt lineaarisille palveluille. Audiovisuaalinen kaupallinen viestintä Konsultoidut ryhmät ovat olleet myös uuden audiovisuaalinen kaupallinen viestintä -käsitteen luomisen kannalla. Komissio nostaa edellä mainituin tavoin esille kysymyksen siitä, voitaisiinko uuden direktiivin säännökset ulottaa koskemaan kaikkea kaupallista audiovisuaalista viestintää riippumatta siitä, onko se välitetty lineaarisella tavalla vaiko käyttäjän pyynnöstä. Useimmat asiantuntijat ovat kannattaneet teknologista neutraliteettia, jolloin kaikille sekä lineaarisille, että ei-lineaarisille palveluille luotaisin samat säännöt. Tämä voitaisiin toteuttaa myös määrittelemällä kaikille audiovisuaalisille palveluille samat laadulliset säännöt ja erilliset soveltamisohjeet eri audiovisuaalisille sisältöpalvelukategorioille. Kuluttajavirasto kannattaa myös teknologisesti neutraalia lähestymistapaa. Teknologisen kehityksen edetessä ei ole järkevää luoda tekniikasta riippuvaisia sääntöjä. Vaikka sääntelyssä täytyisikin ottaa huomioon eri näkökulmia lineaaristen ja ei-lineaaristen palveluiden osalta, lähtökohtana säännösten soveltamisessa tulee olla nykyisen kuluttajansuojan tason ja sääntelyn tason säilyttäminen siitä riippumatta, minkä välineen avulla tai millä tavalla kaupallinen viestintä teknisesti toteutetaan. Erillisiä soveltamisohjeita saatetaan edellä mainituin tavoin kuitenkin tarvita. Esimerkiksi komission luonnosta tulkitsevaksi tiedonannoksi voidaan pitää onnistuneena esimerkkinä. Kuluttajansuojan tason on siten oltava sama riippumatta siitä, millä tavalla kuluttaja altistuu kaupalliselle vaikuttamiselle. Kuluttajansuojan on perustuttava samanlaisiin arvoihin teknologisesta sovellutuksesta huolimatta. Lisäksi suojan taso on varmistettava myös uusien ja tulevaisuudessa kehiteltävien markkinointimuotojen osalta (sekä lineaaristen että ei-lineaaristen). Etenkin, jos kyse on alaikäisten ja ihmisarvon suojelusta, on ensiarvoisen tärkeää, että suojan taso on sama riippumatta käytetystä tekniikasta ja palveluiden toteuttamistavasta. Keskivertokuluttajan asema on turvattava ja heikkojen kuluttajaryhmien kuten alaikäisten ja vanhusten asema on erityisesti otettava huomioon.
2 Alaikäiset ja ihmisarvon suojelu Komissio on laatinut asiakirjan koskien alaikäisten ja ihmisarvojen suojelua. Asiakirja koskee direktiivin 22 artiklaa, jossa säännellään lähetysten sisällöstä ja niiden sijoittelusta. Mainontaa koskevat puolestaan direktiivin artiklat 12 ja 16. Asiakirjassa esitetään lähtökohdaksi, että lähetysten osalta alaikäisten ja ihmisarvon suojelu tulee taata sekä lineaaristen että ei-lineaaristen palveluiden osalta samalla tavalla, mutta keinot voivat vaihdella. Asiakirjassa todetaan, että nykyinen 22 artikla luultavasti riittäisi lineaarisille audiovisuaalisille palveluille. Ei-lineaarisia koskisivat samat periaatteet kuin lineaarisia, mutta periaatteita pitäisi tarkoituksenmukaistaa. Ei-lineaaristen palveluiden osalta jäsenvaltioita kannustetaan myös luomaan yhteisiä sääntöjä, itsesääntelyjärjestelmiä sekä kehittämään estoja ja keinoja iän tarkastamiseksi sekä palveluiden merkitsemiseksi ja luokittelemiseksi. Syrjinnän osalta todetaan, että nykyinen 22 a artikla todennäköisesti riittäisi. Jos direktiivi kattaisi myös eilineaariset palvelut, minimivaatimukset määriteltäisiin kaikille palveluille. Jäsenvaltioille jäisi kuitenkin edelleen vastuu määritellä nämä vaatimukset perustuen kansalliseen lainsäädäntöön ja kansallisiin moraalinäkemyksiin huomioon ottaen myös sananvapauden toteutumisen. Mainonnan osalta asiakirjoissa todetaan yhteisymmärrystä olevan siitä, että ainakin 12 artiklan ihmisarvon suojelemista koskevat mainonnan laadulliset vaatimukset säilyisivät lineaaristen palveluiden osalta. Eilineaaristen palveluiden osalta sen sijaan nostetaan esille kysymys siitä, pitäisikö direktiivin perussäännöt ulottaa myös ei-lineaarisiin audiovisuaalisiin viestintäpalveluihin siten, että palveluiden luonne kuitenkin huomioidaan. Uusien markkinointimuotojen kehittyessä etenkin lapset ovat entistä enemmän tehokkaan markkinointiviestinnän kohteita. Lapset omaksuvat helposti uusia tekniikoita ja innostuvat kokeilemaan uusia palveluista. Uudet vuorovaikutteiset mediat ovat nimenomaan lapsia kiinnostavia. Uuden teknologian keinoin lapset pyritään totuttamaan interaktiiviseen markkinointiin ja lapsi nähdään jopa houkuttelevana sopijakumppanina. Vaikka lapset osaisivatkin käyttää uutta tekniikkaa näppärästi, se ei kuitenkaan tee lapsista tottuneita markkinoinnin ja kaupallisten viestien käsittelyssä. Kuten edellä on mainittu,22 artiklan osalta otetaan lähtökohdaksi, että alaikäisten ja ihmisarvon suojelu tulee taata sekä lineaaristen että ei-lineaaristen palveluiden osalta samalla tavalla, keinot voivat kuitenkin vaihdella. Myös mainonnan osalta samojen asioiden turvaaminen on välttämätöntä. Kuluttajavirasto pitää erittäin tärkeänä, että alaikäisten ja ihmisarvojen suojelun on täytettävä sama suojan taso myös mainonnan osalta. Lisäksi sama suojelun taso on varmistettava kaikkien mainonnan muotojen osalta, myös ei-lineaaristen palveluiden osalta. Mainonnan lisäksi tärkeää on myös ottaa huomioon lapsen asema sopijakumppanina. Tämän aseman huomioonottaminen on haastava, mutta välttämätön asia etenkin uusien audiovisuaalisten palveluiden osalta. Lapset nimenomaan ovat kiinnostuneita uusista interaktiivisista palveluista ja viettävät aikaa näiden palveluiden kanssa. Internet-pohjaisten palveluiden lisäksi myös muut uudet interaktiiviset palvelut kuten digi-tv sekä erilaiset televisioruudussa pyörivät interaktiiviset pelit, chatit ja kilpailut kiinnostavat lapsia. Lisäksi on korostettava, että tarjottavat audiovisuaaliset sisältöpalvelut muuttavat jatkuvasti luonnettaan ja voivat koostua hyvin erilaisista elementeistä. Interaktiivisuus lisääntyy ja perinteisiä ohjelmia muistuttavien lähetyksiin voidaan sisällyttää kaupallisiksi katsottavia viestejä. Ohjelmat voivat esimerkiksi koostua kilpailuista, joihin osallistutaan maksullisilla tekstiviesteillä. Koska perinteiset ohjelmien muodot ja kaupallinen vaikuttaminen sekoittuvat toisiinsa yhä enemmän, on hyvä ottaa huomioon nykyisen direktiivin 16 artiklan säännös siitä, että televisiomainonnassa alaikäisiä ei saa suoraan kehottaa ostamaan tuotetta tai palvelua käyttämällä hyväkseen heidän kokemattomuuttaan tai herkkäuskoisuuttaan. Jos kaupallista viestintää tehdään ohjelmien sisällä kehottaen alaikäisiä esimerkiksi osallistumaan maksullisten palveluiden kautta, voidaan se nähdä ristiriidassa em. direktiivin perusperiaatteeden kanssa. Huomiota on kiinnitettävä myös on demand tyyppisten palveluiden mainostamiseen sekä niiden käyttämiseen/tilaamiseen liittyviin kysymyksiin. Alaikäisiä ei saa houkutella tilaamaan heille sopimattomia palveluita. Alaikäisen asema sopijakumppanina on otettava huomioon. Tilaajan ikä on varmistettava tai luotava keinoja varmistaa huoltajan suostumus. Lisäksi komission tulkitsevassa tiedonannossakin todetaan, että lastenohjelmien välissä tai niiden aikana lähetettävät mainospalat eivät saa sisältää kuvakkeita, joita napsauttamalla päästäisiin suoraan ominaisuuksiltaan 16 artiklalla kielletyn televisiomainonnan kaltaiseen vuorovaikutteiseen mainontaan.
3 Yhteenvetona voidaan siis todeta, että lähetysten lisäksi myös mainonnan osalta ja lapsen sopijakumppaniaseman huomioon ottamiseksi on välttämätöntä selvittää mahdollisuuksia kehittää erilaisia asiaankuuluvia teknisiä ratkaisuja, joilla voidaan turvata alaikäisen kuluttajan asema markkinoinnin kohteena teknologisessa kehityksessä. Alan toimijoita on kehotettava rakentamaan toimintaympäristön sellaiseksi, että alaikäisten asema markkinoinnin kohteena ja sopijakumppanina tulee suojatuksi. Teknisiin ongelmiin eivät palveluntarjoajat voi vedota vastuusta vapautuakseen. Esimerkiksi palveluntarjoajien vastuuta matkapuhelimella osallistuttaviin em. ajanvietepalveluihin on korostettava. Kuten 22 artiklan osalta on todettu, myös mainonnan osalta ja lapsen sopijakumppaniaseman huomioon ottamiseksi on esimerkiksi siten pyrittävä luomaan estoja ja keinoja iän tarkastamiseksi. Vaikka itsesääntelyn mahdollisuuksien selvittäminen on tärkeää, itsesääntely ei yksin riitä turvaamaan ihmisarvon suojelua ja alaikäisten asemaa. Kaupalliseen vaikuttamiseen liittyvät perusperiaatteet on turvattava myös ei-lineaaristen palveluiden osalta. Kuten asiakirjoissakin todetaan ei-lineaaristen palveluiden osalta, laadullisten vaatimusten puolesta puhuisi se, että näin varmistettaisiin suurempi oikeusvarmuus ja sääntelyn koossapysyminen tasapainossa audiovisuaalisten palveluiden vapaan liikkuvuuden ja perusperiaatteiden suojelun kanssa. Yleiset terveysnäkökulmat Nykyisessä direktiivissä on omat säännökset lääkkeiden, tupakan ja alkoholin mainostamisesta. Mainostajien ja yksityisten lähetystoiminnan harjoittajien sekä viestintäpalveluiden tarjoajien organisaatiot ovat olleet lausunnoissaan sitä mieltä, että ei-lineaariset palvelut, jotka toimitetaan kuluttajille kuluttajien omasta pyynnöstä, edellyttävät vähemmän kuluttajien suojaamista edellä mainittujen tuotteiden osalta. Kuluttajavirasto haluaa korostaa direktiivin nykyisten periaatteiden tärkeyttä. Erityisesti lasten kannalta on välttämätöntä, että heidän terveyttään suojellaan edelleen tehokkaasti myös ei-lineaaristen palveluiden osalta Tunnistettavuus Mainonnan on aina oltava tunnistettavaa. Sähköisestä kaupankäynnistä annetun direktiivin 6 artiklan mukaan kaupallisen viestinnän, joka muodostaa osittain tai kokonaan tietoyhteiskunnan palvelun, on oltava selkeästi tunnistettavissa. Tietoyhteiskunnan kehityksessä mediakonvergenssi saa aikaan sen, että eri viestintävälineiden ja palveluiden rajat sekoittuvat. On siten tärkeää, että tv-direktiivin osaltakin laajaa yhteisymmärrystä todetaan olevan siitä, että kaiken kaupallisen viestinnän tulisi olla tunnistettavaa. Tunnistettavuusvaatimuksen todetaan lisäksi nimenomaisesti korostuvan interaktiivisessa mainonnassa. Piilomainonta olisi siten edelleen kiellettyä. Mainonnan tunnistettavuus on yksi kuluttajansuojan perusvaatimus. Markkinoinnin on oltava kaikilta osin läpinäkyvää. Tunnistettavuus on siten varmistettava edellä todetuin tavoin myös käytettäessä markkinoinnissa esimerkiksi jaettua kuvaruutua. interaktiivista mainontaa, tuotesijoittelua sekä uusia vasta tulevaisuudessa kehiteltäviä mainonnan muotoja. Lisäksi tässäkin yhteydessä on huomioitava nimenomaisesti lasten ja muiden erityisryhmien asema. Direktiivi sopimattomista kaupallisista menettelyistä sisältää käsitteen laillinen/oikeutettu tuotesijoittelu. Myös komission tulkitsevassa tiedonannossa sallitaan tuotteen esittely sponsorin tunnistamistarkoituksessa. Nyt uuden direktiivin suhteen mainitaan mahdollisuutena, että tuotesijoittelu voisi olla luvallista, jos siitä olisi selvä toteamus ohjelman alussa. Ehdoton edellytys olisi kuitenkin, että tuotesijoittelu olisi ohjelmassa tunnistettavaa eikä sitä saisi olla esimerkiksi lasten ohjelmissa. Lasten osalta vaarana mainitaan mm. terveysnäkökohdat. Lasten suojaamisen näkökulmasta tulee kuitenkin ottaa huomioon erityisesti se, että lasten ohjelmissa olisi joka tapauksessa vaikeaa varmistaa tuotesijoittelun tunnistettavuus lapsikatsojien osalta. Jos täysi-ikäisille kerrotaan selvästi etukäteen, että tiettyjä tuotteita esitetään ohjelmassa, voitaneen todeta, ettei kyse olisi enää varsinaisesti piilomainonnasta. Epäkohdaksi voisi kuitenkin muodostua se, ettei ohjelmia aina katsota alusta asti ja näin alussa esitettävä toteamus voisi usein jäädä huomaamatta. Lisäksi on huomioitava, ettei tuotesijoittelulla voida myöskään vesittää mainonnan määrää ja paikkaa koskevien rajoitusten perusteita. Lisäksi on tärkeää ottaa huomioon lähetysajat. Jos kyse on lasten katseluaikaan lähetettävistä ohjelmista, on muistettava,
4 etteivät lapset ole mainonnan tunnistajina samanlaisia kuin aikuiset ja näin lasten osalta kyse voi helposti ollakin siten piilomainonnasta. Sponsorointi Asiakirjoissa todetaan, ettei sponsorointi kuulu tällä hetkellä esimerkiksi mainontaa koskevien laadullisten vaatimusten (alaikäiset, ihmisarvo) alle. Lähtökohdan on kuitenkin oltava toinen. Myös sponsoroinnissa on otettava huomioon mainonnan perusvaatimukset alaikäisten ja ihmisarvojen suojelusta. Peruslähtökohtana on, että sponsorointi ei saa tarjota keinoa kiertää mainonnan laadulle, tunnistettavuudelle, sijoittelulle ja määrälle asetettuja vaatimuksia. Mainosten sijoittelu /Määrälliset ja ajalliset rajoitukset Direktiivissä ovat säännökset mainonnan sijoittamisesta ohjelmien väliin tai niiden keskelle. Lähetystoiminnan harjoittajat kannattavat yleisesti enemmän joustoa tähän sääntelyyn. Tekniikan kehittyessä mainontaa haluttaisiin sijoittaa enemmän ohjelmien yhteyteen eli lähettää kaupallista viestintää ohjelmien aikana. Tietynlaista yksimielisyyttä on kuitenkin siitä, että nykyiset rajoitukset koskien uutisia, ajankohtaisohjelmia, dokumenttiohjelmia, uskonnollisia ohjelmia sekä lasten ohjelmia pitäisi säilyttää. Näiden rajoituksen säilyttäminen onkin hyvin tärkeää. Etenkin lasten ohjelmien osalta on ehdottomasti säilytettävä nykyiset periaatteet. Lisäksi voidaan todeta, että sijoittelusääntöjen mahdollisesti muuttuessa, mainonnan tunnistettavuusvaatimus on otettava erityisen tarkasti huomioon eikä uusilla säännöillä saisi kiertää mainonnan määrää koskevia rajoituksia. Jos uusi direktiivi kattaa myös ei lineaariset on demand tyyppiset palvelut, asiakirjoissa todetaan, että näitä palveluita ei koskisi säännökset määrällisistä ja ajallisista rajoituksista. Koska kyse on palveluista, joiden määrästä ja ajankohdasta käyttäjä itse päättää, määrälliset rajoitukset soveltuisivat huonosti näille palveluille. Ajalliset rajoitukset soveltuvatkin huonosti ko. palveluihin. Määrällisten rajoitusten osalta Kuluttajavirasto haluaa kuitenkin tuoda esille näkemyksen siitä, että tarvetta mainonnan määrällisten rajoitusten luomiseksi voi olla, esimerkiksi perustuen palvelun kestoon. Etenkin kyseen ollessa maksullista palveluista, palvelun tilaajalle mainonnan määrä voi olla merkitsevä asia. Alkuperämaaperiaate Direktiivin 2 artiklassa säädellään alkuperämaaperiaatteesta. Asiakirjoissa todetaan, alkuperämaaperiaatetta voidaan pyrkiä hyödyntämään ja kiertämään valitsemalla lainsäädännöltään sopiva alkuperämaa. Ongelmana on siten se, miten samalla kunnioitetaan alkuperämaaperiaatetta, mutta löydetään ratkaisu kiertämisongelmaan. Direktiivissä määritellään periaatteet siitä, milloin lähetystoiminnan harjoittajan katsotaan olevan sijoittautunut jäsenvaltioon. Nyt asiakirjoissa on pohdittu eri vaihtoehtoisia ratkaisutapoja. Olemassa olevat säännöt voitaisiin säilyttää, EY-tuomioistuimen tapausoikeutta kodifioida tai laajentaa 2 a artiklan poikkeussäännöksiä alkuperämaaperiaatteesta. On myös keskusteltu kielen merkityksestä lainsoveltamisen määräävänä tekijänä. Ongelmallista alkuperämaan soveltaminen on etenkin ei-lineaaristen palveluiden kohdalla (etenkin jos valitaan periaate kaikkien perussääntöjen soveltumisesta kaikkiin palveluihin). Alkuperämaan määrittelykriteereinä voisivat olla mm. paikka missä toimitukselliset päätökset tehdään tai paikka mihin palvelunsisällön tarjoaja on asettautunut. Ongelmia syntyy etenkin silloin, kun palveluntarjoaja on sijoittautunut EU:n ulkopuolelle. Tähän on yhtenä vaihtoehtona mainittu keinoksi palvelun tarjoajien rekisteröityminen. Tällöin on jälleen kuitenkin vaarana alkuperämaaperiaatteen hyväksi käyttäminen sijoittautumalla lainsäädännöltään edulliseen maahan. Direktiivin perusperiaate siis on, että jäsenvaltioiden on taattava alueellaan vapaus vastaanottaa toisten jäsenvaltioiden televisiolähetyksiä. Tästä voidaan kuitenkin poiketa tilapäisesti tietyissä olosuhteissa, mikäli tällaisessa lähetyksessä rikotaan ilmiselvästi, törkeästi ja vakavasti 22 ja 22 a artiklaa (alaikäisten ja ihmisarvon suojelu).
5 Kuluttajavirasto haluaa korostaa, että tämän direktiivissä luodun tärkeän poikkeuksen säilyttäminen on tulevaisuuden ratkaisuissa tärkeää eikä tilanteen uudelleen arviointi saa muuttaa ko. säännöksen merkitystä. Myös ei-lineaaristen palveluiden osalta saman periaate on oltava voimassa. Koska edellä esitetyin tavoin mainonnan ja erilaisten palveluiden rajat hämärtyvät ja muuttuvat, myös mainonnan osalta jäsenvaltioille olisi taattava mahdollisuus suojella alaikäisiä sekä ihmisarvoa kaikissa tapauksissa. Lisäksi on edellä todetuin tavoin otettava huomioon, että alkuperämaan poikkeukseton valvontavalta voi johtaa myös lainkiertopyrkimyksiin. Lisäksi voidaan todeta, että esimerkiksi rahapelien osalta on jäsenvaltioissa yleisesti todettu, että alkuperämaaperiaate ei ole kannatettava vaihtoehto. Palveluntarjoajien tunnistettavuus Kuten asiakirjoissa todetaan, palveluntarjoajien tunnistettavuus on tärkeää. Kuluttajien perusoikeutena on aina saada tietää, kuka on palvelun tarjoaja. Ja kuten asiakirjoissa todetaan, tämä vaatimus ei ole tärkeä vain kyseen ollessa ei-lineaarisista palveluista vaan myös perinteistenkin lähetystoiminnan harjoittajien osalta. Tulkitseva tiedonanto Kuten edellä on todettu, lähtökohtana uudistamisessa tulee olla nykyisen kuluttajansuojan tason ja sääntelyn tason säilyttäminen siitä riippumatta, minkä välineen avulla tai miten mainonta teknisesti toteutetaan. Komissio antoi tulkitsevan tiedonannon keväällä 2004 tietyistä televisiomainontaa koskevien televisio ilman rajoja direktiivin säännösten näkökohdista. Edellä mainitusta lähtökohdasta komission tiedonantoa voidaan pitää onnistuneena ja siinä esitettyjä linjauksia (mm. tunnistettavuus, interaktiivinen mainonta, alaikäisten suojelu) kannattaa hyödyntää direktiiviä valmisteltaessa.