Savonlinna nimettävä saaristokunnaksi Saaristolain 9 mukaan valtioneuvoston tulee määrätä saaristokunniksi ne kunnat, joissa saaristo-olot ovat olennaisena esteenä kunnan kehitykselle. Saaristokuntia ja kunnan saaristo-osia määrättäessä on perusteena pidettävä saariston vakinaisen väestön määrän ohella liikenneoloja ja peruspalvelujen saannin vaikeutta. Saaristolain 10 mukaan suunnattaessa tukitoimia 9 :ssä tarkoitetuille kunnille on määrään vaikuttavana tekijänä otettava huomioon kunnan taloudellinen asema, jollei muualla ole toisin säädetty tai määrätty. Yksittäisten tilastolukujen lisäksi saaristolaki antaa mahdollisuuden myös laajempaan kokonaisharkintaan saaristokunnaksi nimeämisen osalta. Saaristoasiain neuvottelukunta on päättänyt 5.11.2015 tekemällään päätöksellä esittää Savonlinnaa saaristokunnaksi. Antaessaan asetuksen saaristokunnista ja kuntien saaristo-osista Valtioneuvosto 17.12.2015 ei nimennyt Savonlinnaa saaristokunnaksi Mikäli Savonlinnaa ei nimetä saaristokunnaksi, niin Savonlinna esittää, että valtionosuuden syrjäisyyslisän perustana toimivan syrjäisyysluvun laskentaa kehitetään niin, että laskennassa otetaan huomioon todelliset asiointietäisyydet linnuntie-etäisyyden sijaan. Nykyinen valtionosuuden syrjäisyyslisän perustana toimivan syrjäisyysluvun laskentamalli on monin tavoin puutteellinen. Syrjäisyysluvun laskenta perustuu 25 ja 50 km:n väestöpohjaympyröihin ja linnuntie-etäisyyksiin, vaikka syrjäisyysluvun tausta-ajatuksena oleva palveluiden ja ihmisten saavutettavuus on riippuvainen liikenneverkosta. Saaristojen ja vesistöjen pidentämät asiointimatkat heikentävät palveluiden saavutettavuutta ja lisäävät vesistöjen saartamien alueiden syrjäisyyttä. Liikenneolosuhteet huomioon ottava syrjäisyysluku olisi syrjäisyyden mittarina todelliset syrjäisyyden olosuhteet paremmin huomioon ottava kuin nykyisin käytössä oleva ympyräetäisyyksiin perustuva syrjäisyysluku. Savonlinna käynnisti yhdessä Etelä-Savon muiden saaristo-osakuntien ja Etelä-Savon maakuntaliiton kanssa selvityksen saaristoisuuden ja vesistöisyyden vaikutuksesta kuntien kustannuksiin. Itä-Suomen yliopiston Karjalan tutkimuslaitoksen Alue- ja kuntatutkimusyksikkö Spatian tekemä selvitys osoittaa sen, että saaristoisuus ja vesistöisyys aiheuttavat kuntien palvelutuotannossa ja palveluiden järjestämisessä lisäkustannuksia, eikä nykyinen valtionosuusjärjestelmä syrjäisyyslisineen kohtele oikeudenmukaisesti saaristoisia ja vesistöisiä kuntia. 1. Savonlinnan maantieteellinen asema ja väestö Savonlinnan maantieteellinen asema hankaloittaa liikenneolosuhteita ja vaikeuttaa peruspalveluiden saantia (Saaristolaki 9 ). Kaupungin kokonaispinta-ala on 3597 km2, mistä 1354 km eli 38 % on vesistöä. Laaja maaseutu on harvaan asuttua ja todelliset kuljettavat välimatkat pitkiä vesistöjen vuoksi. Saaristoinen asutusrakenne aiheuttaa kaupungille palve-
lujen järjestämisessä miljoonaluokan lisämenot mm. kuljetus-, lossi-, kunnallistekniikka- ja palveluverkkokustannuksina. Savonlinnan kaupungin saaristo-osarajauksen alueella asui 1810 asukasta 31.12.2013. Asukasluku on noin 5 % kaupungin asukasluvusta. Asukasluvun suhdeluku ei anna oikeaa kuvaa saaristoväestölle suunnattavista kunnan palveluista ja resursseista. Samojen palvelujen tarjoaminen saaristoväestölle vie huomattavasti enemmän kunnan resursseja kuin vastaavien palvelujen tarjoaminen vastaavalle määrälle kuntakeskuksen väestölle. On lisäksi huomattava, että Savonlinnan saaristo-osarajauksen alueen väestömäärä on suurempi kuin minkään saaristokunnan ilman kiinteää tieyhteyttä oleva alueen väestömäärä Paraista lukuun ottamatta. Lisäksi Savonlinnassa on laajoja kuntakeskuksen suhteen vesistöjen takana olevia syrjäisiä alueita, jotka ovat täysin verrattavissa Savonlinnan saaristo-osarajaukseen sisältyviin alueisiin. Savonlinnan kaupunginhallitus teki 26.10.2015 esityksen työ- ja elinkeinoministeriölle ja saaristoasiain neuvottelukunnalle Savonlinnan saaristo-osan laajentamiseksi käsittämään myös nämä alueet. Esitetyn laajennuksen jälkeen Savonlinnan saaristoalueen väkiluku (31.12.2014 tilanteen mukaan) olisi 8144 asukasta, joka on 23 % koko kaupungin väestömäärästä. Savonrannan kunta liittyi Savonlinnaan vuoden 2009 alusta lukien ja Kerimäki sekä Punkaharju 2013 alusta lukien. Nämä kuntaliitokset lisäsivät entisestään haasteita välimatkojen kasvaessa, kun vesistöjen rikkoma alue laajeni merkittävästi. Savonlinnan kokonaispinta-alasta on vesistöä 38 % Saaristoalueella asuu vakituisesti 5 % kaupungin asukkaista (n.1800 asukasta) Savonlinna on merkittävä vapaa-ajan asumisen kaupunki Kuntaliitoksista on tullut merkittäviä lisäkustannuksia 2. Saaristoisuuden aiheuttamat lisäkustannukset Itä-Suomen yliopiston Karjalan tutkimuslaitoksen Alue- ja kuntatutkimusyksikkö Spatian tekemän tutkimuksen mukaan saaristoisuuden ja vesistöisyyden aiheuttamat välittömät kustannukset ovat Savonlinnassa noin 3 miljoonaa, mutta kokonaiskustannukset nousevat jopa 10 miljoonaan euroon. Suurimmat kustannukset aiheutuvat vesistöisyyden aiheuttamasta koululaisten kuljetusmatkojen pidentymisestä. Myös saaristoalueita palvelevat koulut lisäävät kustannuksia. Välttämättömät satamat ja vesipelastustoimi aiheuttavat merkittävät kustannukset, joita ei kuivan maan kunnissa ole. Vesistöt ja saaret aiheuttavat lisäkustannuksia sosiaali- ja terveyspalveluille, kaavoitukselle ja rakennusvalvonnalle. Vesistöisyys ja saaristoisuus lisäävät myös vesi- ja viemärilaitoksen verkkojen rakentamis- ja huoltokustannuksia. Kaupungin hallinnoimat kadut ja tiet ovat keskustoissa, joissa sillat lyhentävät välimatkoja. Siltojen rakentamisen ja ylläpitämisen kustannukset aiheutuvat vesistöisyydestä. Vesistöjen takana asuvien matkat ovat pidempiä kuin olisivat linnuntietä myötäilevää reittiä pitkin. Kaupungin palveluiden järjestämiseen liittyvät matka-aikojen pidentymiset eri hallinnonaloilla lisäävät kustannuksia. Kaupunki tukee esimerkiksi seitsemän lossin toimintaa noin 200.000 eurolla. Saaristoisuus ja vesistöisyys vaikuttavat huomattavasti myös Savonlinnan keskustaajaman
toiminnan kustannuksiin. Kaupunkisuunnittelun optimimuoto on neliö. Käytännössä sekä luontoon liittyvät (vesistöt, vuoristot) että ihmisen rakentamat olosuhteet (liikenneväylät, tehtaat) muovaavat kaupunkien yhdyskuntarakenteiden maantieteellisiä muotoja ja ulottuvuuksia (Halme 1999) ja vievät niitä etäämmäksi optimista. Savonlinna on tästä erityisestä poikkeavuudesta malliesimerkki. Kaupungin tai kunnan sijoittuminen pääasiassa saarille lisää useimmiten infrastruktuurikustannuksia optimaaliseen alueyksikköön verrattuna. Jo Savonlinnan keskusta on rakennettu alun perin kolmelle saarelle, joilta se on kasvanut 14 km pituiseksi ja kapeimmillaan alle 500 metriä levyiseksi nauhaksi. Sen kouluverkoston ja muun infrastruktuurin ylläpitäminen edellyttää enemmän yksiköitä kuin vastaavan kokoisessa neliön muotoisessa optimikaupungissa tarvittaisiin. Savonlinnan sivistystoimi on laskenut tästä aiheutuvan ainakin kahden ylimääräisen päiväkodin ja kolmen kouluyksikön ylläpidon verrattuna vastaavan kokoiseen (24 km2) optimineliöön. Jos ne voitaisiin korvata isoimmilla yksiköillä, kustannuksia säästyisi liki neljä miljoonaa euroa. Muilla toimialoilla keskustaajaman epätaloudellisen yhdyskuntarakenteen katsotaan aiheuttavan samansuuntaiset kustannusvaikutukset. Esimerkiksi kotihoidon kustannusten on arvioitu olevan saaristoisuuden ja pitkien etäisyyksien ja matkustamisen vuoksi noin 30 % korkeammat, kuin ne toisenlaisissa, kaupunkimaisissa olosuhteissa olisivat. Näin laskien Savonlinnan saaristoisuudesta ja vesistöisyydestä aiheutuvat kustannukset nousevat yli 10 miljoonan euron. Nykyinen valtionosuusjärjestelmä ei ota millään tavalla huomioon saaristoisuudesta tulevia lisäkustannuksia. Selvityksen tuloksena todetaan myös, että saaristoisuuden ja vesistöisyyden seurauksena vaikeutuvat liikenneolosuhteet ovat merkittävä kuntien palvelujen tuotanto- ja järjestämiskustannuksiin vaikuttava olosuhdetekijä. Asiointietäisyystarkastelu osoittaa, että vesistöisyys aiheuttaa Etelä-Savossa monin paikoin merkittävää asiointimatkojen pitenemistä. Tämä on leimallisesti vesistöjen rikkomien alueiden ongelma. Sitä ilmenee Etelä-Savon rikkonaisten järvialueiden lisäksi Varsinais-Suomen saaristossa, kun taas vähävetisillä manneralueilla, kuten Etelä-Pohjanmaalla, eivät asiointimatkat pitene juuri lainkaan. Syrjäisyystarkastelu puolestaan osoittaa saaristoisuuden ja vesistöisyyden olevan huomattava syrjäisyyttä aiheuttava tekijä. Juuri vesistöjen rikkomat ja eristämät alueet ovat kaikkein syrjäisimpiä. Tämän vuoksi selvityksessä johdettu liikenneolosuhteet huomioon ottava syrjäisyysluku olisi syrjäisyyden mittarina todelliset syrjäisyyden olosuhteet paremmin huomioon ottava kuin nykyisin käytössä oleva ympyräetäisyyksiin perustuva syrjäisyysluku. Etelä-Savon saaristo-osakuntien ja Etelä-Savon maakuntaliiton selvityksessä on ensimmäistä kertaa Suomessa arvioitu järjestelmällisesti saaristoisuudesta ja vesistöisyydestä aiheutuvia kustannuksia. palveluiden järjestäminen saaristoon on huomattavasti kalliimpaa Saaristoisuuden välittömät kustannukset ovat tutkimuksen mukaan 3 miljoonaa euroa. Välilliset kustannukset ovat jopa 10 miljoonaa euroa. Savonlinnan keskusta on itsessäänkin kolmella saarella. Saaristoisuus aiheuttaa merkittävästi kohonneita kustannuksia matkustamista vaativissa tehtävissä kuten koulukuljetuksissa tai kotihoidossa.
3. Savonlinnan kaupungin taloudellinen asema saaristolain näkökulmasta Saaristolain 10 mukaan suunnattaessa tukitoimia 9 :ssä tarkoitetuille kunnille on määrään vaikuttavana tekijänä otettava huomioon kunnan taloudellinen asema, jollei muualla ole toisin säädetty tai määrätty. Punkaharjun ja Kerimäen kunnat liittyivät Savonlinnan kaupunkiin vuoden 2013 alusta lukien. Näiden kuntien talous oli kuntaliitostilanteessa jo erittäin heikko. Savonlinna on joutunut talouden tasapainottamisen vuoksi nostamaan veroprosenttia vuodelle 2016 22,5 prosenttiin. Seuraavasta taulukosta selviää, että vuonna 2011 Savonlinna täytti vain yhden kriisikuntakriteerin kun kuntaliitoskunnat Punkaharju ja Kerimäki täyttivät neljä kriteeriä. Uuden vuoden 2015 alusta voimaan tulleen valtionosuusjärjestelmän tavoite oli järjestelmän yksinkertaistaminen ja valtionosuuskriteerien vähentäminen. Saavutettavuus ja syrjäisyys haluttiin katsoa valtionosuuksia määritettäessä yhdeksi kriteeriksi. Kun vanhassa järjestelmässä painopiste oli kustannusten ja tarve-erojen tasauksessa, uuden järjestelmän tavoitteena on tasata kuntien tuloja. Valtionosuusjärjestelmän muutoksella tavoiteltiin myös neutraaliutta suhteessa kuntaliitoksiin niin, etteivät valtionosuusmenetykset tai -lisäykset vaikuttaisi kuntaliitosten toteutumiseen. Yksinkertaisuuskriteerin vuoksi saaristolisä suunniteltiin alkujaan poistettavaksi sekä saaristokunnilta että saaristo-osakunnilta. Lopulta saaristolisä poistettiin vain saaristo-osakunnilta. Saaristokuntien saaristolisä nousi uudistuksessa noin 2 miljoonalla vuoden 2014 tasosta ja se on vuonna 2015 noin 14,3 milj. euroa. Saaristo-osakuntien menetykset vaihtelivat ja olivat yhteensä 6,1 miljoonaa euroa. Etelä-Savon saaristo-osakunnista Hirvensalmi menettää vuonna 2015 saaristolisää noin 80 000 euroa, Mikkeli noin 17 400 euroa ja Savonlinna noin 1 230 000 euroa vuoteen 2014 verrattuna. Savonlinnan kaltaiset aluekeskuskaupungit ovat joutuneet väliinputoajan asemaan valtion työpaikkojen uudelleenorganisoinnissa ja alueellistamisessa. Valtion työpaikkoja on alueellistettu vain maakuntakeskuksiin samalla kun maakunnan sisällä tehtävät valtion paikallishallintoratkaisut vievät työpaikkoja aluekeskuksista maakuntakeskuksiin. Savonlinnan kaupunki onkin menettänyt viimeisten 15 vuoden aikana n. 300 valtion työpaikkaa sekä samalla runsaasti yksityisen sektorin työpaikkoja.
Uuden päivystysasetuksen myötä Savonlinnan keskussairaalassa ei enää synnytetä ja leikkaustoiminta on matalan komplikaatioriskin päivystystoimintaa, päiväkirurgiaa ja elektiivistä kirurgiaa. Muutokset koskettavat myös tehohoitoa, sisätauteja, ensihoitoa sekä päivystystä, ja vuositasolla kustannukset ovat kasvaneet noin 3 milj.. Lisäksi potilaiden kuljettamiseen tarvittavan resurssin ja kaluston ylläpito vesistön rikkomalla alueella aiheuttaa kuljetuskapasiteetin lisäämisen tarpeen, jonka kustannus on jo yhden varustellun auton osalta 0,7 milj., kuljetuskustannusten kasvusta puhumattakaan. Merkittävä riski on ammattitaitoisen henkilöstön saatavuus sekä osaajien siirtyminen toisaalle toimintojen muuttuessa. Sairaanhoidollinen koulutus on myös uhattuna, mikäli koulutukseen liittyvät harjoittelupaikat vähentyvät. Savonlinnan taloudellinen asema on heikentynyt valtion työpaikkojen vähentyessä. Uusi sääntely lisää kustannuksia, tästä esimerkkinä päivystysasetus. Kuntaliitokset eivät olleet valtion osuuksien suhteen neutraaleja valtionosuusuudistuksen tavoitteesta huolimatta. 4. Haastavat liikenneolosuhteet Savonlinnan maantieteellinen asema hankaloittaa liikenneolosuhteita (Saaristolaki 9 ). Savonlinnan kaupungin sijainnin syrjäisyys osittain myös vesistöisyydestä johtuen aiheuttaa sen, että lentoliikenneyhteydet Savonlinnan ja Helsingin välillä ovat niin savonlinnalaisen yritystoiminnan kuin kaupungin asukkaiden ja kaupunkiin suuntautuvan matkailun kannalta välttämättömät. Lentoliikenneyhteyksien turvaamiseksi Savonlinnan kaupunki joutuu tukemaan lentoliikennettä vuosittain noin yhdellä miljoonalla eurolla. Nyt lisäksi valtio on leikkaamassa lossien avustuksia 80 prosenttiyksiköstä 50 prosenttiyksikköön. Junaliikenteen vuorojen vähentyminen heikentää entisestään saavutettavuutta. Etäisyydet voivat olla pitkiä maata pitkin, vaikka linnun tietä mitattu matka ei olisikaan Julkisen liikenteen tarjontaa on vähennetty muun muassa junavuoroja vähentämällä Lentoliikenne on vahvasti tuettua, mutta välttämätöntä 5. Savonlinnan asema suhteessa muihin saaristokuntiin Seuraavassa on esitetty saaristoasian neuvottelukunnan kokoama tilasto Saaristokunniksi 2016-2019 ehdolla olevien kuntien saaristoväestöstä 31.12.2014 (tilastokeskus, maakunnan liitot, kunnat) Kunnan Koko % Ilman kiint. % Kokoaik. Osa-aik. Losseja Yhteys Kunta koko saaristo- väes- tieyht. oleva väes- asuttuja asuttuja tai aluk väestö väestö töstä saar. väestö töstä saaria saaria lauttoja sia 1x) 2x) 3x) 3x) NYKYISET SAARISTOKUNNAT Enonkoski 1503 286 19 159 11 % 2 46 1 Hailuoto 997 993 100 997 100 % 1 3 1 Kustavi 892 892 100 91 10 % 4 196 1 Kemiönsaari 6943 6960 100 319 5 % 29 581 2 2 Parainen 15494 15494 100 3142 20 % 97 1120 16 9
Maalahti 5573 486 9 479 9 % 5 188 1 Puumala 2306 692 30 212 9 % 9 245 2 Sulkava 2789 573 21 348 12 % 0 79 1 YHTEENSÄ 36497 26376 72 5747 16 % 147 2458 25 11 UUDET ESITETYT SAARISTOKUNNAT Naantali 18871 4275 23 300 2 % 26 311 3 3 Rääkkylä 2435 424 17 4 0 % 2 76 1 Savonlinna 35944 1796 5 156 0 % 15 586 9 YHTEENSÄ 57250 6495 11 460 1 % 43 973 13 Savonlinna 4x) 35944 8144 23 156 0 % 15 586 9 1x) Saaristolain saaristokäsitteen mukainen saaristoväestö 2x) Mukaan lasketaan myös lossin takana kunnan keskustasta oleva väestö 3x) Saaret ovat ilman kiinteää tieyhteyttä olevia saaria. Lähde: SANKn selvitykset. 4x) Savonlinnan 20.10.2015 esittämä uusi saaristoaluerajaus Kuntia vertaillessa voidaan todeta seuraavaa: Parainen - vuoden 2009 kuntaliitoksiin asti saaristo-osakunta, jossa oli noin 12 000 asukasta, saaristo-osan asukasmäärä oli noin 1000, eli noin 8 % kunnan asukasluvusta. - vuonna 2009 Paraisista (saaristo-osakunta) ja Houtskarin, Iniön, Korppoon ja Nauvon kunnista (saaristokunnat) muodostettiin uusi Länsi-Turunmaan (vuodesta 2011 Parainen) kaupunki, joka nimettiin saaristokunnaksi, - Paraisten asukasluku kasvoi noin 3000 asukkaalla - koko Paraisten väestö määriteltiin saaristoväestöksi, vaikka valtaosa Paraisten nykyisestä noin 15500 asukkaasta asuu aikaisemman saaristo-osan ulkopuolella, - ennen kuntaliitoksia saaristokunnissa ja Paraisten saaristo-osassa asui hieman yli 4000 asukasta (noin 27 % Paraisten nykyisestä asukasluvusta), - Paraisten kuntakeskus ei poikkea saaristoisuuden tai vesistöisyyden osalta Savonlinnan kuntakeskuksesta, pikemminkin Savonlinnan keskusta saarilla ja kahden vesistön välissä on Paraista saaristoisempi, tämä ilmenee myös jäljempänä olevista kartoita, joissa keskukset on esitetty samassa mittakaavassa Sisä-Suomen saaristokunnat - saaristokuntien pääasiallisena nimeämisperusteena on ilman kiinteää tieyhteyttä oleva saaristoväestö, joiden osuus kunnan väkiluvusta on noin 10 % tienoilla, - saaristoväestöksi on laskettu mantereella lossin takana kunnan keskustasta olevan alueen väestö, alue useimmin on myös ainoa vailla kiinteää tieyhteyttä (suhteessa kuntakeskukseen) oleva vakituisesti asuttu kunnan osa, - myöskään lossin korvaaminen sillalla ei näytä muuttaneen kunnan saaristokunta-asemaa Yhteenveto Yhteenvetona voidaan todeta, että Savonlinna täyttää saaristokuntakriteerit (mitkä ne ovat?) vähintäänkin yhtä hyvin kuin ainakin edellä tarkemmin tarkastellut saaristokunnat. Savonlinna perusteluja on esitetty useissa kaupungin saaristoasian neuvottelukunnalle ja eri ministeriöille lähetetyissä muistioissa ja esityksissä sekä Itä-Suomen yliopiston laatimassa raportissa; saaristoisuuden ja vesistöisyyden vaikutukset kuntien kustannuksiin Hirvensalmella, Mikkelissä ja Savonlinnassa.