12 SUOMI EUROOPPALAISESSA KRIISINHALLINTAOPERAATIOSSA Vara-amiraali Juhani Kaskeala (esitelmä MTS:n turvallisuuspoliittisessa seminaarissa 11.4.2000) Kriisinhallinnasta on tullut iskusana, joka herättää monenlaisia reaktioita. Joillekin se on salakieltä, jolla yritetään peitellä sotilaallisen intervention todellisuus. Toiset asettavat kriisinhallinnan siviili-ja sotilaalliset ulottuvuudet vastakkain ja vaativat valinnan tekemistä suuntaan tahi toiseen. Termi on moniselitteinenja siksi on tärkeää, että asiasta käydään mahdollisimman monipuolista keskustelua. Keskustelun tulee tietysti tähdätä sekä kansalaisten että päätöksentekijöiden ajattelun selkiyttämiseen. MTS:n seminaari palvelee hyvin tätä tavoitetta. Tänään kuultavat alustukset avaavat useita näkökulmia kriisinhallintaan. Olen itse puhunut viime kuukausien aikana kriisinhallinnan sotilaallisesta ulottuvuudesta monenlaisille yleisöille. Syynä on se, että kehitys EU:n puitteissa on edennyt nopeasti ja tietoa kaivataan. Itse asian käsittely työllisti sekä ulko- että puolustushallinnon virkamiehiä Suomen EU-puheenjohtajakaudella enemmän kuin osasimme etukäteen aavistaakaan. Työ kuitenkin tuotti tulosta ja Helsingin Eurooppa-neuvosto teki selkeät linjapäätökset, joiden pohjalta nyt jatketaan kriisinhallintakyvyn kehittämistä. Yritän esityksessäni konkretisoida eurooppalaiseen kriisinhallintaan osallistumista Suomen näkökulmasta. Mistä tähän mennessä on sovittu? Mihin Suomi on sitoutunut, ja kuinka paljon meillä on kansallista päätösvaltaa? Onko Suomi kriisinhallintayhteistyön myötä "liukumassa" Natoon? Mitä eroa on Suomen kannalta sillä, mikä organisaatio kulloinkinjohtaa kriisinhallintaoperaatiota? Minkälaisillajoukoilla Suomi osallistuu ja mitä vaikutuksia osallistumisella on omaan puolustuskykyymme? Näiden kysymysten uskon askarruttavan suomalaisia ja toivon, että alustukseni sisältää edes osittaisia vastauksia. On kuitenkin muistettava, että kriisinhallintavalmiuksien kehittämisessä on kyse muuttuvasta prosessista, eikä loppuun asti mietityn suunnitelman toteuttamisesta. Siksi Suomen kaltaisilla pienillä mailla on mahdollisuutensa vaikuttaa kehityksen suuntaan ja tuloksiin. Itse asiassa Suomen ja Ruotsin aloitteesta sotilaallinen kriisinhallinta aikanaan sisällytettiin EU:n tehtävien joukkoon.
13 Kriisinhallintavalmiuksien lu.omisen taustalla.on ajatus turvallisuuden jakamatt.omuudesta - periaatteesta, j.oka aikanaan synnytti k.ok.o eur.o.oppalaisen integraati.okehityksen. Eur.o.opan turvallisuuden halutaan perustuvan yhteistyön ja av.oimuuden periaatteille sekäpyrkimykselle ratkaista ristiriidat muut.oin kuin v.oimakein.oja käyttäen. Näiden periaatteiden rikk.omuksia ei t.oisaalta.olla valmiita kats.omaan sivusta, vaan niihin.on v.oitava tarvittaessa B.osnian ja K.os.ov.on kriisinhallinta.operaati.oiden tav.oin puuttua. Periaatteellinen kehitys näkyy myös Euro.opan turvallisuusjärjestelmän muut.oksessa. Sekä Nat.o että EU.ovat.ottaneet kriisinhallinnan tehtävikseen. Järjestöjen välinen yhteistyö.on tiivistymässä, sillä tark.oituksena ei.ole suinkaan lu.oda kilpailevia vaan pikemminkin t.oisiaan täydentäviä järjestelyjä. EU ja Nat.o.ovat valmiita laajentamaan jäsenkuntiaan, mutta myös halukkaita yhteistyöhön niiden maiden kanssa, jotka eivätj.ok.o halua tai pääse vieläjäseniksi. Kuva Euro.opasta ei.ole yksin.omaan p.ositiivinen tai edes rauhan.omainen. Tshetshenia, K.os.ov.o, B.osnia-Hertzeg.ovina, Albania, Vu.orist.o-Karabah, Abhasia. Kaikki tuttuja nimiä nykyhetkestä tai lähimenneisyydestä, ja kaik-. kien k.ohdalla kansainvälinen yhteisö.on j.outunut tunnustamaan rajallisen kykynsä kriisien hallintaan. Syitä.on m.onia: kriisi v.oidaan k.okea kaukaiseksi, käytettävissä ei.ole s.opivia välineitä, päätöksentek.o.on kankeaa tai yhteistyötä eri t.oimij.oiden välillä ei saada syntymään. Valti.on suvereniteetin ja sisäisiin asi.oihin puuttumatt.omuuden muuri.on vaikeasti ylitettävissä, vaikka käynnissä.olisi kuinkakin syvä inhimillinen kriisi.. EU:n jäsenvalti.ot.ovat päättäneet k.o.ota taivittavat v.oimavarat sekä perustaa p.oliittiset ja s.otilaalliset päätöksentek.oelimet kriisinhallintaa eli nk Petersbergin tehtäviä varten. Uni.onin tav.oitteena.on itsenäinen päätöksentek.okyky sekä myös kyky käynnistää ja t.oimeenpanna EU-j.oht.oisia s.otilaallisia kriisinhallinta.operaati.oita, mikäli Nat.o.organisaati.ona ei.ole k.ok.onaisuudessaan käytettävissä. ' Ajatellaanpa, ettäj.ossakineuro.opassa tai sen lähi alueilla syntyy kriisi,j.onka raj.oittamista tai hallitsemista varten YK '.on valmis antamaan mandaatin alueelliselle turvallisuusjärjestölle. Oletetaan edelleen, että Yhdysvaltain k.ongressi estää amerikkalaisten j.oukk.ojen.osallistumisen, mutta sallii Nat.on resurssien käytön EU:nj.ohd.ossa. S.otilaallinen.operaati.o.olisi K.os.ov.on KFOR.operaati.on mittalu.okkaa, eli kyse.olisi n.oin 50 000 eur.o.oppalaisen s.otilaan lähettämisestä kriisialueelle. Mitä valmiuksia EU:lla.on selviytyä haasteesta j.oskus vu.oden 2003 jälkeen, j.oll.oin EU:n kriisinhallintaj.oukk.ojen.od.otetaan.olevan k.o.ottavissa ja t.oinrlntavalmiudessa.
14 EU on parhaillaan täsmentämässä sotilaallista kapasiteettitavoitettaan Kölnin ja Helsingin Eurooppa-neuvostojen sopimalta pohjalta. Samalla on käynnistynyt poliittis-sotilaallisen päätöksentekokoneiston rakentaminen. Unionin on mahdollisimman pian ratkaistava, kuinka se järjestää suhteensa Natoon, jotta se kykenee hyödyntämään Naton suunnittelua ja voimavaroja. Kitkattoman Nato-yhteistyön edellytyksenä on ratkaisun löytäminen siihen, kuinka unioniin kuulumattomien eurooppalaisten Nato-maiden yhteistyösuhde järjestetään. Nato on samanlaisen kysymyksen edessä valmistautuessaan sotilaallisesti tukemaan unioniaja pyrkiessään sovittamaan Natoon kuulumattomat EU-maat - Suomenkin - omaan suunnittelu- ja päätöksentekojärjestelmäänsä. Huomaamme, että sama eurooppalaisten valtioiden joukko pyörii tässä kuviossa eri ominaispainolla kulloisestakin kehyksestä riippuen. Suomi unionin jäsenenä, mutta Naton ulkopuolisena sotilaallisesti liittoutumattomana maana, on tietysti täysivaltainen EU:n päätöksenteossa. Nato-johtoista operaatiota koskevien päätösten tekoon Suomi ei Natossa pääse, mutta voi jossain määrin tuoda näkemyksiään esiin päätösten valmisteluvaiheessa. Sotilaallisen kriisinhallintakykymme kannalta Naton suunnittelujärjestelmällä on kuitenkin aivan keskeinen merkitys. Monikansallisten operaatioiden vaatima joukkojemme yhteistoimintakyky luodaan Naton suunnittelu- ja arviointiprosessin (PARP) puitteissa. Helsingin Eurooppa-neuvosto päätti, että EU-johtoisiin operaatioihin vapaaehtoisesti osallistuvien jäsenvaltioiden on kyettävä vuoteen 2003 mennessä saattamaan 60 päivässä toimintavalmiuteen Petersbergin tehtäviin kykenevät joukot ja ylläpitämään ne operaatiossa vähintään vuoden ajan, Joukkojen määrälliseksi tavoitteeksi asetettiin 50 000-60000 sotilasta eli noin armeijakunnan vahvuus. Tavoitteen saavuttamiseksi joukkojen on oltava sotilaallisesti omavaraiset, eli niillä on oltava itsenäinenjohtamis- ja tiedustelujärjestelmä, riittävät huolto- ja tukiyksiköt sekä tarvittavat ilma-ja merivoimavahvennukset. Joukkoja EU-mailla kyllä on, mutta puutteita löytyy varsinkinjohtamis-ja tiedustelujärjestelmässä sekä strategisessa kuljetuskyvyssä. Jäsenmaat ovat päättäneet ryhtyä korjaamaan näitä puutteita. Kehittämistyön on tarkoitus tapahtua Naton suunnittelujärjestelmää soveltavasti hyödyntäen. EU-maiden tulee luoda yhteinen käsitys siitä, minkälaisia tehtäviä EU-johtoisiin operaatioihin voi sisältyä ja millaisia joukkoja niihin tarvitaan. Senjälkeen kukin jäsenmaa määrittää itse oman panoksensa yhteiseen joukkotavoitteeseen. Yhdessä arvioidaan, kuinka tarjotut kansalliset resurssit täyttävät asetetun tavoitteen.
Käytettävissä olevien joukkojen ominaisuuksista, ja mikä tärkeintä, valmiudessa olevista aukoista voidaan muodostaa täsmällinen kuva Naton puolustussuunnittelun ja kumppanimaille tarkoitetun suunnittelu-ja arviointiprosessin avulla. Suomen panos kriisinhallintaan tarjoaa hyvän esimerkin. Suomi on ilmoittanut eri organisaatioiden johdossa tapahtuvia kriisinhallintaoperaatioita varten suurimpina yksiköinä kolme pataljoonaa ja kaksi miinalaivaa. Samat pataljoonat ja alukset voidaan siis tarjota niin EU-kuin N ato-johtoisiinkin operaatioihinjoko kansallisinajoukkoyksikköinä tai osana pohjoismaista kokoonpanoa. Suomen osuus joukkotavoitteesta jää kansallisen lainsäädäntömme asettaman 2000 sotilaan rajan alle. Suomella ei ole realistisia mahdollisuuksia suurempaan panokseen, eikä meiltä suhteellisesti ottaen juuri pataljoonaa enempää odotetakaan. Olennaista on, että Suomi kykenee tarjoamaan laadullisesti korkeatasoisia joukkoja ja mahdollisesti CIMlC-yksiköiden kaltaista erityisosaamista. Meidän on myös huolehdittava siitä, että kansainvälisiin operaatioihin osallistumisen kautta saatavat opit ja kokemukset hyödynnetään oman puolustuksemme kehittämisessä. Kriisinhallintaoperaatioiden poliittista ohjausta ja valvontaa sekä strategista johtoa varten Helsingissä päätettiin perustaa neuvostoon uusi poliittis-sotilaallinen suunnittelu-ja päätöksentekokoneisto. Se on syytä myös kerrata lyhyesti: - puolustusministerit osallistuvat yleisten asioiden neuvoston toimintaan sen käsitellessä yhteistä puolustuspolitiikkaa koskevia asioita. Näin laajennettu yleisten asiain neuvosto ohjaa myös joukkotavoitteen saavuttamiseen tähtäävää kehittämistyötä; '.. - poliittisten ja turvallisuusasioiden pysyvä komitea, joka toimii BrySselissä suurlähettilästasolla. Kriisinhallintaoperaatiossa komitea vastaa neuvoston johdolla operaation poliittisesta valvonnasta ja strategisesta johdosta; - korkeana edustajana toimiva neuvoston pääsihteeri osallistuu toimintapolitiikkaa koskevien päätösten valmisteluun ja täytäntöönpanoon; - sotilaskomitea koostuu jäsenmaiden puolustusvoimien komentajista ja heidän edustajistaan. Sotilaskomitea sotilaallisissa kysymyksissä ylin neuvoa antava elin ja se ohjaa sotilasesikunnan työskentelyä; - sotilasesikunta toimii neuvoston sihteeristön yhteydessä ja seuraa kansainvälisen tilanteen kehitystä, suunnittelee kriisinhallintaoperaatioiden strategisia vaihtoehtoja sekä ylläpitää tiedostoja käytettävissä olevista kansallisista ja monikansallisista voimavaroista. 15
16 Näiden toimielinten tuella neuvosto päättää politiikasta, joka koskee unionin osallistumista kriisinhallintaan Euroopan unionista tehdyn sopimuksen mukaisesti. Kaikki jäsenvaltiot voivat osallistua täysimääräisesti ja yhtäläisin edellytyksin EU -johtoisia operaatioita koskevaan päätöksentekoon ja käsittelyyn neuvostossa sekä valmistelevissa elimissä. Jäsenvaltion sitoumus osoittaa joukkojaan näihin operaatioihin perustuu sen suvereeniin päätökseen. Jokainen jäsenmaa päättää siis itse operaatioon osallistumisestaan ja osallistumisensa laajuudesta. Jäsenmaat osallistuvat lisäksi operaation valvontaan ja strategiseen ohjaukseen poliittis-sotilaallisella tasolla. EU:n ulkopuolisten maiden mukana olo ei rajoita unionin päätöksenteon itsenäisyyttä. Kansallista päätösvaltaa EU:n kriisinhallintavalmiuksien kehittäminen ei siis kavenna, mutta parantaa huomattavasti kansainvälisen yhteistoiminnan edellytyksiä. Kun EU on tehnyt päätöksen operaation aloittamisesta, jäsenmaat päättävät omasta osallistumisestaan. Suomen tapauksessa tasavallan presidentti tekee päätöksen rauhanturvaamistoimintaan osallistumisesta valtioneuvoston esityksestä. Valtioneuvosto kuulee eduskuntaa antamalla asiasta selonteon, johon eduskunta vastaa kokonaisuudessaan. Osallistumisen edellytyksenä on yksiselitteisesti YK:n tai ETYJ :in mandaatti ja operaation tulee perustua osapuolten väliseen sopimukseen tai.sopimukselliseen tilaan sekä myötävaikutukseen operaation ollessa sopimuksen toimeenpanoa ja valvontaa. Jos eduskunta hyväksyy hallituksen esityksen rauhanturvaamislain uudistamiseksi Suomi osallistuisi sellaiseen rauhanturvaamistoimintaan,joka tähtää kansainvälisen rauhan- ja turvallisuuden ylläpitämiseen tai humanitaarisen avustustoiminnan ja siviiliväestön suojaamiseen. Suomalainen rauhanturvajoukko voisi myös osallistua jonkin YK:n erityisjärjestön pyynnöstä (ilman TN:n mandaatia) humanitaariseen operaatioon tai sen suojaamiseen. Suomalainen joukko voi tarvittaessa käyttää voimaa joukon suojaamisen lisäksi tehtävän täyttämiseksi, johon voi sisältyä pakottamista sopimuksen noudattamiseen ja siihen liittyvää voimankäyttöä tai sillä uhkaamista. Voimankäyttöä ohjataan selkein voimankäyttösäännöin, joissa perusperiaatteina ovat voimankäytön minimointi ja suhteuttaminen kulloiseenkin tilanteeseen. Olennaista on se, että eduskunnan tulee suorittaa kokonaisharkinta ulko- ja turvallisuuspoliittisten näkökohtien sekä operaation ja sille annetun mandaatin perusteella. Poliittisen harkinnan tuloksena tulee selkeästi päättää osallistutaanko operaatioon vai ei, mutta erityistä vain suomalaista joukkoa koskevaa varaumaa ei päätökseen tule sisällyttää. Se siirtää poliittisen vastuun joukon komentajalle ja voi saattaa suomalaisen joukon erityisen suureen vaaraan sen rajoitetun toimintakyvyn vuoksi.
Suomen turvallisuuspolitiikkaan kuuluu aktiivinen osallistuminen Euroopan turvallisuutta vaarantavien ja vakautta uhkaavien sotilaallisten kriisien ennalta ehkäisemiseen, rajoittami"seen ja hallitsemiseen. Näin heikennetään niiden mahdollisia vaikutuksia oman maamme turvallisuuteen. K~allisen valmistautumisen lisäksi tarvitaan yhteistoimintakykyä ja tiivistä yhteistyötä Euroopan maiden kesken. Natolla on edelleen keskeinen rooli eurooppalaisessa kriisinhallinnassa. EU:n toimintakykyä kehitetään ripeästi. Natossaja EU:ssa tehtävät työt eivät kilpaile keskenään, vaan edistävät samaa päämäärää. Eurooppalaisilla on siten käytössään useampia toimintamahdollisuuksia. Kriisinhallintayhteistyön tavoitteena on, että voimme vaikuttaa monitahoisten kriisien ratkaisuun entistä varhaisemmin, kattavamminja tehokkaammin. 17