JULKISIN VAROIN HANKITTAVIEN HENKILÖLIIKENNEPALVELUIDEN UUDET KONSEPTIT

Vastaanottaja Liikenne- ja viestintäministeriö Asiakirjatyyppi RAPORTTI Päivämäärä Maaliskuu 2012 PAREMPAA VÄHEMMÄLLÄ JULKISIN VAROIN HANKITTAVIEN HENKILÖLIIKENNEPALVELUIDEN UUDET KONSEPTIT Lainsäädäntö Yhteistyö Tekniikka Rahoitus

Päivämäärä 16/03/2012 Laatija Mika Piipponen ja Pekka Vähätörmä Ohjausryhmä Työtä ohjasi seuraavista henkilöistä koostuva ohjausryhmä: hallitusneuvos Irja Vesanen-Nikitin, LVM, puheenjohtajana, liikenneneuvos Eeva Linkama, LVM, johtaja Matti Mannonen, WSP, edunvalvontapäällikkö Hannu Koverola, Kouvolan kaupunki, joukkoliikenteen rahoitusasiantuntija Jenni Eskola, LiVi, hallitussihteeri Jaana Huhta, STM, joukkoliikennepäällikkö Seppo Huttunen, ELY, joukkoliikenneasiantuntija Rauno Matintupa, ELY, joukkoliikenneasiantuntija Tuomas Talka, ELY, liikenneinsinööri Silja Siltala, Kuntaliitto sekä konsultin edustajina projektipäällikkö Mika Piipponen ja projektipäällikkö Pekka Vähätörmä Ramboll Finland Oy:stä. Viite Projekti 82140732 Ramboll Kotkantie 6 (1.krs) 48200 Kotka P +358 400 417 236 F +358 20 755 7281 www.ramboll.fi

SISÄLTÖ 1. TIIVISTELMÄ 1 2. TAUSTAA 2 2.1 Työn tavoite 2 2.2 Muuttuva toimintaympäristö 2 2.3 Runsaasti selvityksiä ja kokeiluja 4 2.4 Rajaukset 4 3. NYKYTILAN KUVAUS 8 3.1 Keskeiset lait ja säädökset 8 3.2 Kouvolan henkilökuljetukset 14 3.2.1 Kouvolan henkilökuljetusten kokonaiskehys vuonna 2011 14 3.2.2 Kaupunkiliikenne ja muu avoin joukkoliikenne 15 3.2.3 Koulukuljetukset 18 3.3 Vammaispalvelulain mukaiset matkat Kouvolassa 18 3.4 Sosiaalihuoltolain mukainen kuljetuspalvelu Kouvolassa 20 3.5 Kulkumuotojen kustannusvertailu 21 3.6 Vammaispalvelulain mukaisten matkojen kustannusten kehitys 21 4. NYKYTILAN ONGELMIEN JA NIIDEN TAUSTALLA OLEVIEN TEKIJÖIDEN KUVAUS 24 4.1 Asiakkaan puutteelliset mahdollisuudet käyttää joukkoliikennettä 24 4.2 Maksuvälineen käyttöön ja lain tulkintaan liittyvät ongelmat 27 4.3 Ongelmat tilaajan ja maksajan näkökulmasta 27 4.4 Henkilökuljetusten järjestämiseen ja kilpailuttamiseen liittyvät epäkohdat 31 5. KESKEISET KEHITTÄMISALUEET JA POTENTIAALI 35 5.1 Yhteistyön ja hankintaosaamisen lisääminen 35 5.2 Rakenteelliset säästöehdotukset 38 5.3 Lainsäädännön muutostarpeet ja toimintakäytännöt 39 6. ESITYKSET KEHITYSHANKKEIKSI 42 6.1 Uusiutuva henkilöliikenteen ohjausmalli 42 6.2 Henkilökuljetusten lainsäädäntöä ja lain tulkintaa koskevat muutostarpeet 45 6.3 Henkilökuljetusten määrärahauudistus 46 7. PILOTTIPROJEKTIT 49 7.1 Kouvolan jatkopilotti 49 7.2 Keski-Savon jatkopilotti 50 LIITTEET Liite 1 Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu koskien myönnettyjen kuljetuspalvelumatkojen vähimmäismäärää (KHO 26.4.2006 T 980) Liite 2 Oikeusasiamiehen kannanotto koskien yhdistelykuljetuksia (2118 /4/00) Liite 3 Matkojenyhdistelyn lähihistoriaa Liite 4 SVL-matkojen suorakorvausmenettely

1 1. TIIVISTELMÄ Työn tavoitteena on kuvata mahdollisimman havainnollisesti yhteiskunnan maksamien henkilökuljetusten ongelmia ja ratkaisuja näihin ongelmiin. Kyseessä on yksi kahdeksasta liikennepoliittisen selonteon valmisteluun liittyvästä kokeilusta, joita yhdistää teema Parempaa vähemmällä. Työn taustalla on Liikennerevoluutiohanke, jossa on luotu uusi käyttäjä- ja ratkaisukeskeinen ajattelu- ja toimintatapa liikenne- ja yhdyskuntasuunnittelun perustaksi. Työssä on hyödynnetty kokemuksia Kouvolasta, jossa vuonna 2009 toteutui laaja kuntaliitos. Kuntaliitoksen yhteydessä todettiin, että henkilöliikenteen palveluja oli ohjattu toimialakohtaisesti, pääosin sivutoimisesti, kymmenien henkilöiden toimesta ja että kuljetukset oli budjetoitu osaksi palvelujen ostoa lukuisille menokohdille. Kaupunkiin perustettiin toimialat yhdistävä toimikunta ja käynnistettiin 2-vuotinen liikennepalvelujen koordinointihanke, johon kaupunki sai myös EAKR-rahoitusta (Tekesin myöntämä Euroopan aluekehitysrahaston rahoitus julkisen tutkimuksen projekteihin). Hankkeen tuloksena kaupunki keskitti henkilöliikenteen ohjauksen ja rahoituksen yhdeksi kokonaisuudeksi hyvinvointipalvelujen alaisuuteen vuoden 2012 alusta. Hallinnollisten uudistusten lisäksi Kouvolassa kehitettiin joukkoliikennettä ja saavutettiin hyviä tuloksia niin avoimen joukkoliikenteen palvelutarjonnan kasvun, palveluliikenteen kehittymisen kuin konkreettisten kustannussäästöjenkin kautta. Kouvolan kokemukset osoittivat, että lainsäädäntö ja soveltamiskäytännöt taksi- ja linjaautoliikenteen lainsäädännön raja-aidat, sairausvakuutuslain perusteet ja vammaispalvelulain soveltaminen sekä valtion rahoituksen hajanaisuus rajoittavat palvelutason parantamista ja erityisesti kustannustehokkaan henkilökuljetusten kokonaisjärjestelmän toteuttamista. Kouvolan pilotissa todettiin myös, että järjestelmän tehostamisella aikaansaatava tuottavuushyöty siirtyy merkittävältä osin valtiolle, lähinnä KELA:lle. Tässä työssä ilmeni, että Kouvolasta saadut kokemukset voidaan yleistää. Tähän raporttiin kootun tiedon, työn ohjausryhmän näkemysten ja Kouvolan kokemusten pohjalta on päädytty ehdottamaan Seudullisten kuljetusyksiköiden perustamista. Näiden yksiköiden tehtävänä olisi alueen kaiken maanteiden henkilöliikenteen eli joukkoliikenteen (ml. kutsu- ja palveluliikenteen sekä perinteisen linja-autoliikenteen), vammaispalvelu- ja sosiaalihuoltolakien mukaisten matkojen, koulukuljetusten ja Kelan sairausvakuutuslain nojalla korvaamien matkojen koordinointi, palvelutason ja liikenteen suunnittelu ja hankinta sekä yhtenä osana kuljetusten ohjaus. Kuljetusten ohjauksessa hyödynnettäisiin matkojen yhdistelypalveluja tuottavia toimijoita ja Kelan suorakorvausjärjestelmän käyttämiä tilauskeskuksia. Lisäksi kuljetusyksiköiden, laskutusjärjestelmien ja kuljetusoperaattoreiden välisen sähköisen tilaus- ja laskutustiedonsiirron parantamiseksi tarvitaan valtakunnallinen järjestelmien välinen sovellusrajapinta. Muutoksia lainsäädäntöön ja parempaa ohjausta nykyisen lainsäädännön soveltamiseen kuten taksi- ja linja-autoliikenteen lainsäädännöllisten raja-aitojen poistamista ja muutoksia sairausvakuutuslakiin ja toisen asteen koulumatkatukea koskevaan lainsäädäntöön. Sosiaalilainsäädännön tulkintaan taas tarvitaan parempaa ohjausta kunnille. Henkilökuljetusten julkisen tuen järjestelmän uudistamista kokonaisuutena ottaen siten huomioon kaikki edellä mainitut yhteiskunnan kustantamat tai järjestämät kuljetukset niin, että tuki ohjaa taloudellisiin ja rationaalisiin palveluratkaisuihin. Samalla tulee varmistaa sopivilla kompensaatiomenetelmillä, että kuntien ja valtion välillä ei jatkossa synny lakisääteisistä kuljetus- ja korvausvelvoitteista perusteetonta kustannusvastuun siirtymää kunnalle sen hoitaessa kuljetukset, yhteiskunnan kokonaisuuden kannalta paremmin. Lisäksi liikenteen rahoitusta tulisi suunnata enemmän joukkoliikenteeseen. Raporttiin laaditun skenaarion perusteella pelkästään vammaispalvelulain mukaisten henkilökuljetusten kustannus nousee nykyrahassa 2,5-kertaiseksi seuraavan 20 vuoden aikana, ellei kuljetusten toteuttamistapaa uudisteta. Sama suunta koskee kaikkia yhteiskunnan tukemia henkilökuljetuksia: ongelmaa ei voida ratkaista enää pelkästään määrärahoja lisäämällä vaan tarvitaan uudenlaista ajattelua ja ennen kaikkea keinoja palvelujen suunnitteluun entistä parempia palveluita on kyettävä tuottamaan aiempaa pienemmin yksikkökustannuksin. Tätä voidaan edistää raportissa esitetyin keinoin.

2 2. TAUSTAA 2.1 Työn tavoite Työn tavoitteena on ollut kuvata mahdollisimman havainnollisesti yhteiskunnan maksamien henkilökuljetusten ongelmia ja ratkaisuja näihin ongelmiin. Kyseessä on yksi kahdeksasta liikennepoliittisen selonteon valmisteluun liittyvästä kokeilusta, joita yhdistää teema Parempaa vähemmällä. Työn taustalla on myös Liikennerevoluutiohanke, jossa on luotu uusi käyttäjä- ja ratkaisukeskeinen ajattelu- ja toimintatapa liikenne- ja yhdyskuntasuunnittelun perustaksi. Lisäksi työn taustalla on pitkäaikainen kokemus erilaista joukkoliikenteen kehittämishankkeista ja käytännöistä Suomessa. Raportissa on hyödynnetty Kouvolan kuntaliitoksen esiin nostamia kysymyksiä, joita kaupunki on jo ratkonut kahden vuoden ajan omassa kehitysprojektissa, jota ohjaavat kaupunginhallituksen varapuheenjohtajan ja teknisen lautakunnan puheenjohtajan johtamina keskeiset poliitikot sekä virkamiehet eri hallintokunnista. Kouvolan kaupunki osallistui myös Liikenneviraston ja Sitran sekä neljän ministeriön Liikennerevoluutiohankkeeseen. Raportin pohjalta on tarkoitus käynnistää yhteistyö julkishallinnon eri viranomaisten kesken julkisesti rahoitettujen henkilökuljetuspalvelujen tuottamiseksi nykyistä paremmin, jolloin tavoitteena on: mahdollistaa asiakkaalle tarkoituksenmukaisin mahdollinen kuljetusketju, jossa kuljetuspalvelu on lainsäädännön mukainen, nykyistä parempi palvelutaso, sekä palvelun joustavuus ja helppokäyttöisyys parantaa julkisten palvelujen kustannustehokkuutta ja pitää hallinnassa kuljetusten maksajan kustannukset varmistaa toimivat markkinat ja riittävä kilpailu kaikissa kuljetusmuodoissa, mukaan lukien sosiaalihuoltolain ja vammaispalvelulain mukainen liikenne sekä koulukuljetukset määritellä lainsäädännössä eri osapuolten kuljetusten järjestämis- ja korvausvastuut siten, että kuljetukset voidaan korvata mahdollisimman hyvin säädösten edellyttämällä tavalla, eikä asiakkaalle synny arjen kulkemiselle vieraita toimintatapoja osoittaa sellaiset lainsäädännölliset ja hallinnolliset määräykset, jotka rajoittavat nykyaikaisen, laadukkaan ja kustannustehokkaan henkilökuljetuskokonaisuuden toteuttamista. 2.2 Muuttuva toimintaympäristö Kuntakentässä on tapahtumassa parhaillaan voimakkaita muutoksia; terveyden- ja sosiaalihuollon vastuualueet kasvavat, syntyy laajempia kuntayhtymiä tai kuntaliitoksia. Myös kouluverkko harventuu. Palveluiden tuottaminen suuremmissa yksiköissä merkitsee useimmissa tapauksissa kustannustehokkuuden parantumista, mutta samalla pitenevät asiakkaiden ja koululaisten matkat ja yhä useampi on oikeutettu yhteiskunnan maksamaan henkilökuljetukseen. Palveluverkkorakennetta suunniteltaessa tulee tarkastella palvelujen sijoituksen vaikutuksia kokonaisuutena, jossa yhtenä osatekijänä ovat asiakkaiden ja työntekijöiden liikkumistarpeet ja tavaroiden kuljetustarpeet. Väestö ikääntyy ja odotettavissa olevan eliniän ennuste kasvaa; vanhusväestön osuuden kasvu lisää kuljetustarpeita, samoin se, että kotona asumisen mahdollisuutta pyritään pidentämään aiempaa enemmän.

3 Kuva: Kotona asuvien 75 v. täyttäneiden osuus Tilastokeskuksen mukaan. Vammaispalvelulain ( VPL) mukaisia kuljetuspalveluja myönnettiin vuonna 2010 yhteensä 95 000 asiakkaalle 122 M :lla. Lisäksi sosiaalihuoltolain (SHL) perusteella myönnettiin kuljetuspalvelua 28 400 asiakkaalle (Lähde: sotkanet). VPL-kuljetusoikeudesta on tullut enenevässä määrin ikään liittyvän liikkumiskyvyn heikkenemisen perusteella myönnettävä oikeus koska SHL-matkat ovat kuntien harkintavallassa ja niiden myöntämiseen vaikuttaa kulloinkin käytettävissä olevat määrärahat ja kunnan asettamat asiakkaan tulorajat. Lainsäädäntö ei toistaiseksi tunne sellaista kuljetustukimuotoa, jolla erityisesti kotona asuville ikäihmisille turvattaisiin tasavertainen liikkumismahdollisuus muuhun väestöön verrattuna. 89,7 % 89,6 % 89,6 % 89,5 % 89,5 % 89,4 % 89,4 % 89,3 % 89,3 % 89,2 % 89,2 % Asiakasmäärä 96000 94000 92000 90000 88000 86000 84000 82000 80000 78000 76000 Kotona asuvat 75 v täyttäneet v.2005 v.2006 v.2007 v.2008 v.2009 v.2010 VPL-kuljetusasiakkaat v.2005 v.2006 v.2007 v.2008 v.2009 v.2010 Vuonna 2010 kunnat ja Kela käyttivät yli miljardi euroa kuljetuspalveluiden hankintaan: Kuljetuskohde Kuntien ostama kaikille avoin joukkoliikenne (sis. lipputuki) Kuntien maksamat opetustoimen kuljetukset Kuntien maksamat terveydenhuollon kuljetukset Kuntien maksamat VPL-kuljetukset Kuntien maksamat SHL-kuljetukset M /vuosi 2010 Lähde 270 M Tilastokeskus, kuntien joukkoliikenteen toimintamenot./. toiminnan tuotot 137 M ELY-keskusten kuntatilaston yhteenveto/liikennevirasto 122 M Sotkanet 19 M ELY-keskusten kuntatilaston yhteenveto/liikennevirasto 23 M Sotkanet ( /asiakas/vuosi arvioitu) Kelan 2. asteen koulumatkatuki 39 M Kelan tilastollinen vuosikirja 2010 Kelan SVL-matkat 316 M Kelan tilastollinen vuosikirja 2010 Yhteensä 926 M Taulukko: Kuntien ja Kelan maksamat henkilökuljetukset vuonna 2010. Erityisesti kaikille avoimen joukkoliikenteen osalta tiedon kattavuus on puutteellinen ja summa vaihtelee lähteestä riippuen. Samoin SHLkustannukset on jouduttu laskemaan todellisen edunsaajamäärän pohjalta arvioidulla /asiakas/vuosi-arvolla.

4 2.3 Runsaasti selvityksiä ja kokeiluja Maassamme on tehty vuosien varrella lukuisia henkilökuljetuksiin liittyviä selvityksiä ja kokeiluja. Erityisesti palvelu- ja kutsuliikennekokeilut ovat jääneet useimmissa kunnissa pysyviksi järjestelmiksi. Matkojen yhdistelykokeiluista ainoastaan Tampereen, Kuopion, Pietarsaaren ja Joensuun keskukset ovat jääneet toimimaan, mutta niissäkin keskusten toiminta, on hankkeiden siirryttyä kuntavetoisiksi, keskittynyt ainoastaan mukana olevien kuntien palveluliikenteiden ja VPL/SHL matkojen ohjaukseen. Kuntavetoisuudesta johtuen keskuksista ei ole kehittynyt toiminta-alueensa kutsujoukkoliikenteiden ohjauskeskuksia. Kokeiluaikana keskuksista ohjailtiin laajojakin kutsujoukkoliikennejärjestelmiä kuten esim. Pohjois-Karjalassa nk. kutsurunkoliikennejärjestelmää, jossa maakunnan jokaisesta kuntakeskuksesta toimi arkipäivisin avoin kutsuliikenne Joensuuhun, jonka lopettaminen aiheutti jopa käyttäjien organisoimia mielenosoituksia. Vuosien aikana monet muutkin uudet innovaatiot ovat kariutuneet viimeistään operaattorien ja viranomaisten erilaisiin näkemyksiin toteuttamistavoista. Keskeinen asia onkin yhteistyö. Mikäli toimeen ei tartuta, yhteiskunnan maksettavien henkilökuljetusten kustannusten kehitystä voidaan hyvällä syyllä kutsua kauhuskenaarioksi. Kunnat ja valtiohallinto joutuvat tekemään entistä enemmän valintoja kustannustehokkuuden näkökulmasta, jolloin liikennelupa- ja operaattorinäkökulma eivät saa estää kansalaisen ja maksajan kannalta järkevien toimintamallien käyttöönottoa. Nykytekniikka on jo pitkään mahdollistanut kustannustehokkaiden toimintamallien käyttöönoton, mutta riittävää tahtotilaa ei toistaiseksi ole löytynyt. Keskeinen este henkilöliikenteen kehittämisessä liittyy tieliikennemuotojen lainsäädäntöön. Tieliikenne on perinteisesti ollut luvanvaraista ja henkilöliikenne on viime vuosiin saakka ollut vahvasti suojeltua avoimelta kilpailulta. Linja-autoliikenne elää parhaillaan EU:n palvelusopimusasetuksen mukaisen liikenteen siirtymäaikaa, mutta taksiliikenteessä merkittävää muutosta ei vielä ole näköpiirissä ja taksipalvelujen todellinen kilpailuttaminen erityisesti maaseudulla on heikkoa mm. taksi- ja linja-autoliikenteen lainsäädännön eroavaisuuksista johtuen. Joukkoliikennettä on kuitenkin pyritty aktiivisesti kehittämään 1990-luvulta lähtien kohdentamalla joukkoliikenteen rahoitusta myös kehittämiseen. Yksi hyvä esimerkki tuoreesta kehityshankkeesta on Keski-Savosta: Keski-Savon kunnissa hankitaan joukkoliikennettä ja henkilökuljetuksia vuosittain 5 M :lla. Tästä noin 60 % muodostuu koulukuljetuksista, pääasiassa koulutakseilla. Vain noin 10 % kustannuksista syntyy avoimen joukkoliikenteen tukemisesta. Nyt tavoitteena on suunnitella alueen joukkoliikennepalvelut yhtenä kokonaisuutena sekä tarkastella erilaisia yhteistyö- ja rahoitusmalleja palvelujen järjestämiseksi. Tavoitteena on myös määrittää henkilökuljetusten konkreettinen hoitotapa, sekä suunnitella kuljetusten organisointi ja yhteistyömallit. Tulosten pohjalta on tarkoitus laatia kilpailutusasiakirjat (optio) sekä käynnistää suunnitelman yhteydessä määritetyn seudullisen yhteistyömallin toteuttaminen. 2.4 Rajaukset Tässä työssä käytetään pohja-aineistona Kouvolaa, joka on 1.1.2009 kuudesta kunnasta (Anjalankoski, Elimäki, Jaala, Kouvola, Kuusankoski, Valkeala) muodostettu 88 000 asukkaan kaupunki. Joukkoliikenteen kannalta haasteellista on useiden alueiden pieni asukastiheys. Asuintaloja Kouvolassa on noin 47 000, joista pientaloasuntoja on noin 48 %.

5 Kouvola Maakunta: Kymenlaakso Väkiluku 87 584 (31.12.2011) Pinta-ala: 2 871 km 2 Asemakaavoitettu alue: 9 594 ha Asukastiheys: 30,7 as./km 2 Tieverkko: 674 km Pyörätiet: 292 km Kuva: Kouvolan alue, sijainti ja väestökeskittymät Kuvan 1 kartta osoittaa, että asutuskeskuksia on Kouvolan keskustan lisäksi Kuusankoskella, Voikkaalla, Valkealassa, Korialla, Elimäellä, Anjalassa, Inkeroisissa ja Myllykoskella. Lisäksi pienempinä taajamina erottuvat Jaala, Utti, Kaipiainen, Tuohikotti, Vuohijärvi, Ummeljoki ja Sippola. Kaupunginhallituksen vuonna 2009 hyväksymässä joukkoliikenteen kehittämisohjelmassa joukkoliikenteen laatukäytäviksi on kirjattu Voikkaa-Anjala ja Valkeala-Elimäki. Kouvolan lisäksi muilta maantieteellisiltä alueilta on otettu mukaan yleisellä tasolla tunnistettuja ongelmia täydentämään Kouvolan kautta muodostettua kokonaiskuvaa Kouvolan kaupungin keskeiset tavoitteet Kouvolan kaupunki on kehittänyt joukkoliikennettä voimakkaasti vuoden 2009 kuntaliitoksen jälkeen. Silloin kaupungissa otettiin käyttöön 40 euron hintainen kuukausilippu, joka oikeuttaa matkustamaan koko kaupungin alueella 30 päivän ajan. Kuukausilipuilla tehtyjen matkojen määrä on kasvanut yli 50 % ja joukkoliikenteen matkojen kokonaismäärä yli 20 %. Samalla Kouvolan kaupungin maksama avoimen joukkoliikenteen lipputuki on kasvanut noin 800 000 eurolla. Tuen kasvusta 370 000 selittyy Kelan aiemmin korvaaman toisen asteen opiskelijoiden lipputuen siirtymisestä kaupungin vastuulle kun opiskelijalle halvimman bussilipun hinta putosi ratkaisevasti edullisen kaupunkilipun ja siihen liittyvän lipputuen seurauksena. Kaupungin vastuulle on lisäksi siirtynyt aiempien kuntakeskusten välistä ELY keskusten ostoliikennettä n. 137 000 euron arvosta. Huhtikuusta 2010 eteenpäin joukkoliikenteen valtionavustusasetus ei ole estänyt ELY-keskuksia myöntämästä tarveharkintaista valtionapua myös tällaisiin toimivaltaisen kaupungin sisäisiin, taajamien välisiin liikenteisiin, mutta käytettävissä olevien määrärahojen niukkuus on pakottanut ELY-keskukset toimimaan pääsääntöisesti näin. Kaupungille on siten siirtynyt lainsäädännöllisistä tai ELY-keskuksen määrärahojen niukkuudesta johtuvista syistä aiemmin valtion rahoittamaa joukkoliikennetukea maksettavaksi noin 507 000 euroa vuoteen 2012 mennessä. Kouvolan kaupunki sai valtion avustusta vuonna 2011 noin 625.000 euroa noin 1.970.000 milj. kustannuksiin.

6 Julkisella tuella rahoitetun henkilöliikenteen rahoituksen koordinointi Kouvolassa vuonna 2009 toteutetun laaja-alaisen kuntaliitoksen yhteydessä todettiin, että henkilöliikenteen palveluja oli ohjattu toimialakohtaisesti, pääosin sivutoimisesti, kymmenien henkilöiden toimesta ja että kuljetukset oli budjetoitu osaksi palvelujen ostoa lukuisille menokohdille. Kaupunkiin perustettiin ao. toimialat yhdistävä toimikunta ja käynnistettiin 2 vuotta kestävä liikennepalvelujen koordinointihanke, johon kaupunki sai myös EAKR rahoitusta. Hankkeen tuloksena kaupunki keskitti henkilöliikenteen ohjauksen ja rahoituksen yhdeksi kokonaisuudeksi hyvinvointipalvelujen alaisuuteen vuoden 2012 alusta lähtien. Käytännön toteutuksessa on todettu, että 1980-luvulla syntynyt kuljetustukia ja kuljetusvelvoitteita koskeva lainsäädäntö sekä valtion rahoituksen hajanaisuus rajoittavat palvelutason parantamista ja erityisesti kustannustehokkaan henkilökuljetusten kokonaisjärjestelmän toteuttamista. Nykyinen, rahoitusta ohjaava säännöstö segmentoi tuen saajat liian vahvasti hallinnonalakohtaisesti, rajoittaa palvelun toteuttamistavan liikennemuotokohtaisesti eikä se tue joustavien kuljetusmuodoista riippumattomien maksujärjestelmien kehittämistä. Kouvolan kaupunki käytti vuonna 2011 henkilöliikenteen ostoon noin 7,4 milj. euroa, kun huomioon otetaan myös koulu- ja perusturvan kuljetukset. Kelan kautta ostetaan kuljetuksia n. 3,7 milj. eurolla. Kouvolan kaupungin näkemystä työn lähtökohdista kuvaa hyvin edunvalvontapäällikkö Hannu Koverolan tätä hanketta valmisteleva kirjelmä: Nykyinen henkilöliikenteen tukirahoitus segmentoi asiakkaat taksiliikenteeseen ja joukkoliikenteeseen järjestelmän kokonaiskehittämisen kannalta epätarkoituksenmukaisesti ja perustuu vanhentuneeseen liikennemuotojen työnjakoajatteluun. Säännöstö on luotu aikana, jolloin linjaautoliikenne ja taksiliikenne muodostivat selkeästi toisistaan eroavat kokonaisuudet. Se ei ota huomioon kutsujoukkoliikennettä, joka soveltuisi monissa tapauksissa myös tuettujen yksittäisten SOTE -kuljetusvelvoitteiden toteuttamiseen esimerkkinä vanhuskuljetukset ja osin myös vammaispalvelulain tarkoittamat kuljetukset. Nykyisen kuljetustuen ehtona on, että siihen oikeutetut henkilöt eivät voi käyttää julkisia liikennevälineitä liikuntakyvyn rajoitteen tai vamman takia. Voimassa oleva säännöstö ohjaa kehitystyötä liikennemuotoja eriyttävään suuntaan mikä on virhe mm. maksujärjestelmien ja uusien palvelukonseptien kehittämisen näkökulmasta. Laskutusjärjestelmien tulee kommunikoida keskenään. Nyt suunta on päinvastainen. Väestön ikääntyessä kuljetuspalvelujen tarve kasvaa, mikä näkyy yksittäiskuljetusten tuen voimakkaana kasvuna. Kouvolassa on saatu hyviä kokemuksia perusturvan järjestämässä vanhusten päivätoimintakuljetuksissa, joita voidaan toteuttaa myös palvelureittikuljetuksina kaupungin ostamilla aikarahdatuilla palvelubusseilla. Kokemukset osoittavat, että järjestelmä hillitsee yksittäiskuljetusten kasvua ja toimii myös sosiaalisten virikkeiden näkökulmasta myönteisesti. Vastaavaa kalustoa käytetään myös koulu- ja erityisoppilaiden kuljetuksissa. Avoimen joukkoliikenteen tuen keskeinen tavoite on joukkoliikenteen matkustajaosuuden kasvattaminen liikennemuotojen työnjaossa. Kouvolassa tämä tavoite on kuntaliitoksen jälkeen toteutunut erittäin hyvin ja joukkoliikenteen käyttäjämäärät ovat kasvaneet erityisesti vakituisesti sitä käyttävien keskuudessa. Kuukausilipuilla tehtävien matkojen määrä on kasvanut yli 30 % ja noin 250 000 matkaa vuodessa edullisen 40 euron hintaisen kaupunkilipun käyttöönoton seurauksena. Samalla joukkoliikenteen tukirahoitus on kasvanut noin 700 000 eurolla. Pääosa tuen kasvusta aiheutuu kuitenkin hallinnollista perusteista kuten KELA:n lipputukivastuun siirtymisestä kaupungille. KELA:n tuen perusta on sosiaaliseen tarveharkinnan kaltainen ja tuen perusta poistui edullisen kaupunkilipun seurauksena, minkä johdosta opiskelijoiden ei katsota tarvitsevan KELA:n erityistukea. Joukkoliikenteen matkustajaosuuden kasvattamisen näkökulmasta opiskelijoiden KE- LA- tuen kytkeminen kaupungin tukeman kuukausilipun hintaan ei ole perusteltua. Joukkoliikenteen tukijärjestelmää tulisi kehittää kokonaisuutena, jossa eri tukijärjestelmän osat kommunikoivat keskenään. Nykyinen erityttävä hallintokäytäntö ei tue tätä tavoitetta.

Kokemukset Kouvolassa osoittavat, että henkilöliikennejärjestelmän kehittäminen edellyttää hallintorajat ylittävää yhteistyötä sekä kunnissa että valtion hallinnossa jo senkin johdosta, että valtaosa tukikustannuksista koostuu lakisääteisten kuljetusten järjestämisestä. Myös kustannusten nousu on ollut suurinta lakisääteisten kuljetusten kohdalla. Voimassa oleva säännöstö luo toimialan sisälle rajoja, jotka rajoittavat joustavien tehokkaiden kuljetuspalvelukokonaisuuksien toteuttamista sekä järjestelmän modernisointia. Tavoitteena tulee olla asiakkaiden tarpeita ja kysyntää vastaavien liiketoimintamuotojen ja palvelujen hyödyntämistä tukevien oheistoimintojen kehittäminen. Tämä edellyttää hallintorajat ylittävän tukirahoituksen uudistamisprosessin käynnistämistä. 7

8 3. NYKYTILAN KUVAUS 3.1 Keskeiset lait ja säädökset Sosiaalihuoltolaki ja asetus Sosiaalihuoltolain (710/1982) 1 :n mukaan Sosiaalihuollolla tarkoitetaan tässä laissa sosiaalipalveluja, toimeentulotukea, sosiaaliavustuksia, sosiaalista luottoa ja niihin liittyviä toimintoja, joiden tarkoituksena on edistää ja ylläpitää yksityisen henkilön, perheen sekä yhteisön sosiaalista turvallisuutta ja toimintakykyä. Tämän lain säännöksiä sovelletaan sosiaalihuoltoon siltä osin, kuin siitä ei lailla ole toisin säädetty. Tästä johtuen laissa ei erikseen yksilöidysti mainita kuljetuksia. Sosiaalihuoltoa on ensisijaisesti toteutettava lain 39 :n mukaan sellaisin toimintamuodoin, jotka mahdollistavat itsenäisen asumisen sekä luovat taloudelliset ja muut edellytykset selviytyä omatoimisesti päivittäisistä toiminnoista. Asiointimatkojen kustannuksiin osallistuminen on juuri tällaisten edellytysten luomista. Sosiaalihuoltoasetuksen(607/1983) 1 mukaan, sosiaalisten olojen kehittämiseksi sekä sosiaalisten epäkohtien ehkäisemiseksi ja poistamiseksi sosiaalilautakunnan on perehdyttävä elinolosuhteisiin kunnassa ja seurattava niiden kehitystä. Lautakunnan on toimittava siten, että sosiaaliset näkökohdat otetaan huomioon kunnan eri toiminnoissa, kuten terveydenhuollossa, koulutoimessa, maankäytössä ja rakentamisessa, asumisen järjestämisessä, työllistämisessä, kulttuuri- ja vapaa-ajan toiminnoissa sekä liikenne- ja muiden palvelujen järjestämisessä. Kotipalveluina järjestetään asetuksen 9 :n mukaan: 1) kodinhoitajan tai kotiavustajan antamaa kodissa tapahtuvaa yksilön ja perheen työapua, henkilökohtaista huolenpitoa ja tukemista; 2) tukipalveluja, kuten ateria-, vaatehuolto-, kylvetys-, siivous-, kuljetus-, saattaja- sekä sosiaalista kanssakäymistä edistäviä palveluita; Osana sosiaalisten olojen huomioimista on joukko- ja palveluliikenteen kaluston kehityksen vaikutuksen arviointi. Suurin osa kaupunkiliikenteistä ajetaan matalalattiakalustolla ja palveluliikenne on kehittynyt monilla alueilla, joten taksin käyttötarve on näiltä osin vähentynyt samalla kun se on lisääntynyt haja-asutusalueiden linja-autovuorojen lakkautuksen myötä. Kunnan sisällä liikennepalveluissa on huomattavia eroja, jotka tulee huomioida, samoin uudet kalustotyypit kuten tilataksit ja palvelubussit, jotka muuttavat perinteistä taksi bussi asetelmaa. Vammaispalvelulaki ja -asetus Vammaisten henkilöiden tarvitsemat sosiaalipalvelut järjestetään ensisijaisesti osana yleistä palvelujärjestelmää. Jos vammainen henkilö ei saa riittäviä ja hänelle sopivia palveluja sosiaalihuoltolain tai muun lain nojalla, hänen tarvitsemansa palvelut ja tukitoimet järjestetään vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (380/1987, jäljempänä vammaispalvelulaki) ja sitä täydentävän vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun asetuksen (759/1987, jäljempänä vammaispalveluasetus) mukaisesti. Vammaispalvelulain tarkoituksena on sen 1 :n mukaisesti edistää vammaisen henkilön edellytyksiä elää ja toimia muiden kanssa yhdenvertaisena yhteiskunnan jäsenenä sekä ehkäistä ja poistaa vammaisuuden aiheuttamia haittoja ja esteitä. Vammaisella henkilöllä tarkoitetaan henkilöä, jolla vamman tai sairauden johdosta on pitkäaikaisesti erityisiä vaikeuksia suoriutua tavanomaisista elämän toiminnoista (2 ).

9 Vammaisille tarkoitetuista palveluista säädetään lain 8 :ssä, sisältäen myös kuljetuspalvelut: Kunnan on järjestettävä vaikeavammaiselle henkilölle kohtuulliset kuljetuspalvelut niihin liittyvine saattajapalveluineen, Asetuksen 4 :ssä määritellään mitä kuljetuspalveluihin sisältyy ja miten laajalla alueella niitä tulee voida toteuttaa. Kuljetuspalveluihin niihin liittyvine saattajapalveluineen kuuluu vaikeavammaisen henkilön työssä käymisen, opiskelun, asioimisen, yhteiskunnallisen osallistumisen, virkistyksen tai muun sellaisen syyn vuoksi tarpeelliset, jokapäiväiseen elämään kuuluvat kuljetukset. Jokapäiväiseen elämään kuuluvia kuljetuksia ovat vaikeavammaisen henkilön asuinkunnan alueella tapahtuvat tai lähikuntiin ulottuvat kuljetukset. Kuljetukset voi kunta järjestää sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain (733/92) 4 :ssä tarkoitetulla tavalla taikka korvata jäljempänä 5 :ssä tarkoitetulle henkilölle taksilla, invataksilla tai vastaavalla ajoneuvolla tapahtuvasta kuljetuksesta aiheutuvat kohtuulliset kustannukset. Asetuksen 5 :ssä on määritelty, milloin henkilöllä katsotaan olevan tarve saada kuljetuspalvelua. Kuljetuspalveluja ja niihin liittyviä saattajapalveluja järjestettäessä vaikeavammaisena pidetään henkilöä, jolla on erityisiä vaikeuksia liikkumisessa ja joka ei vammansa tai sairautensa vuoksi voi käyttää julkisia joukkoliikennevälineitä ilman kohtuuttoman suuria vaikeuksia. (31.1.1995/102) Kuljetuspalveluja ei järjestetä henkilölle, joka saa näitä palveluja muun lain nojalla. Asetuksen 6 :ssä määritellään kuljetuspalvelujen laajuus kuukausittaisten matkojen vähimmäismääränä. Kuljetuspalveluja on järjestettävä edellä 5 :ssä tarkoitetulle henkilölle siten, että hänellä on mahdollisuus suorittaa välttämättömien työhön ja opiskeluun liittyvien matkojen lisäksi vähintään kahdeksantoista yhdensuuntaista jokapäiväiseen elämään kuuluvaa matkaa kuukaudessa. Kehitysvammalaki ja -asetus Toinen vammaisten henkilöiden erityispalveluja koskeva laki on laki kehitysvammaisten erityishuollosta (519/1977, jäljempänä kehitysvammalaki). Sitä täydentää asetus kehitysvammaisten erityishuollosta (988/1977, jäljempänä kehitysvamma-asetus). Kehitysvammalain palveluista asiakasmäärällä mitaten yleisin on työ- ja päivätoiminta. Toiminnan kustannuksista 15-20 % muodostuu kuljetuksista. Lain 1 :ssä säädetään erityishuollon antamisesta henkilölle, jonka kehitys tai henkinen toiminta on estynyt tai häiriintynyt synnynnäisen tai kehitysiässä saadun sairauden, vian tai vamman vuoksi ja joka ei muun lain nojalla voi saada tarvitsemiaan palveluksia. Erityishuollon tarkoituksena on edistää 1 momentissa tarkoitetun henkilön suoriutumista päivittäisistä toiminnoista, hänen omintakeista toimeentuloaan ja sopeutumistaan yhteiskuntaan sekä turvata hänen tarvitsemansa hoito ja muu huolenpito. Asetuksen 3 :n mukaisesti erityishuoltopiirin kuntainliitto tai erityishuoltoa järjestävä kunta huolehtii kuljetuksista, jotka erityishuollon saamiseksi ovat välttämättömiä, tai suorittaa niistä aiheutuvat kustannukset. Vammaispalvelulaki on ensisijainen suhteessa kehitysvammalakiin. Myös kehitysvammaisten henkilöiden tarvitsemat erityispalvelut järjestetään ensisijaisesti vammaispalvelulain nojalla silloin, kun ne ovat riittäviä ja sopivia sekä kehitysvammaisen henkilön edun mukaisia. Lakien keskinäisellä soveltamisjärjestyksellä on merkitystä tilanteissa, joissa asiakkaan palvelutarpeeseen on mahdollista vastata kumman tahansa järjestelmän mukaisilla palveluilla. Tällöin tilannetta arvioidaan asiakkaan kokonaisedun näkökulmasta. Kehitysvammalaki voi tulla sovellettavaksi

10 muun muassa silloin, kun sen mukainen palvelu on asiakkaalle taloudellisesti edullisempaa kuin vammaispalvelulain mukainen palvelu. Perusopetuslaki Perusopetuslain (407/2003) 32 :ssä säädetään maksuttomasta koulumatkasta tai matkasta esiopetukseen seuraavaa: Jos perusopetusta tai lisäopetusta saavan oppilaan koulumatka on viittä kilometriä pitempi, oppilaalla on oikeus maksuttomaan kuljetukseen. Jos esiopetusta saavan oppilaan matka kotoa esiopetukseen tai lasten päivähoidosta annetussa laissa tarkoitetusta päivähoidosta esiopetukseen on viittä kilometriä pitempi, oppilaalla on vastaavasti oikeus maksuttomaan kuljetukseen kotoa suoraan esiopetukseen tai päivähoidosta esiopetukseen ja esiopetuksesta kotiin tai päivähoitoon. Perusopetusta, lisäopetusta tai esiopetusta saavalla oppilaalla on oikeus maksuttomaan kuljetukseen myös silloin, kun edellä tarkoitettu matka oppilaan ikä ja muut olosuhteet huomioon ottaen muodostuu oppilaalle liian vaikeaksi, rasittavaksi tai vaaralliseksi. Maksuttoman kuljetuksen vaihtoehtona on oppilaan kuljettamista tai saattamista varten myönnettävä riittävä avustus. Edellä 1 momentin mukaisesti järjestettävä oppilaan päivittäinen koulumatka odotuksineen saa kestää enintään kaksi ja puoli tuntia. Jos oppilas on lukuvuoden alkaessa täyttänyt 13 vuotta, saa koulumatka kestää enintään kolme tuntia. Jos oppilas otetaan muuhun kuin 6 :n 2 momentissa tarkoitettuun kouluun tai opetuksen järjestämispaikkaan, oppilaaksi ottamisen edellytykseksi voidaan asettaa, että huoltaja vastaa oppilaan kuljettamisesta tai saattamisesta aiheutuvista kustannuksista. Lisäksi, jos esiopetusta saava lapsi osallistuu toisessa kunnassa järjestettävään lasten päivähoitoon lasten päivähoidosta annetun lain 11 c :ssä tarkoitetulla tavalla, opetuksen järjestäjällä on oikeus edellyttää, että lapsen huoltaja vastaa lapsen kuljettamisesta tai saattamisesta aiheutuvista kustannuksista päivähoito- ja esiopetuspaikan välillä. Sairausvakuutuslaki Sairausvakuutuslain (1224/2004) 4. luvussa säädetään sairauden hoitoon liittyvien matkakustannusten korvauksista. Vakuutetulla on oikeus saada sairauden hoitoon liittyvistä matkakustannuksista korvaus, jos matka on tehty valtion, kunnan tai kuntayhtymän terveydenhuollon toimintayksikköön (1 ). Yksityisestä terveydenhuollosta annetussa laissa tarkoitettuun terveydenhuollon toimintayksikköön tai ammatinharjoittajan luokse sairauden hoidon vuoksi tehdystä matkasta vakuutetulle aiheutuneet kustannukset korvataan vain, jos suoritettu tutkimus tai annettu hoito on tämän lain mukaan korvattavaa. Lisäksi korvaus maksetaan sairauden hoitoon kuuluvien apuvälineiden hankkimiseen ja ylläpitämiseen liittyvistä vakuutetun itsensä apuvälineiden valmistus-, huolto- ja välityspaikkoihin tekemistä matkoista aiheutuneista kustannuksista. Huomionarvoista on, että apteekkiin suuntautuvia matkoja ei lasketa mukaan, mutta paluumatkalla hoitolaitoksesta kotiin voidaan kuitenkin poiketa apteekissa noutamassa lääkkeitä. Saattajan tekemästä matkasta aiheutuneet kustannukset korvataan halvimman käytettävissä olevan matkustustavan mukaan vakuutetun kustannuksina, jos saattaja on ollut matkan aikana välttämätön (2 ). Vakuutetulle aiheutuneet matkakustannukset korvataan matkasta sellaiseen lähimpään tutkimus- ja hoitopaikkaan, jossa vakuutettu voi saada hänen terveydentilansa vaarantumatta tässä laissa tarkoitettua tarpeellista tutkimusta ja hoitoa. Jos kunta tai kuntayhtymä on järjestänyt erikoissairaanhoidon sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain 4 :n mukaan, korvataan matkakustannukset sinne, missä hoito on annettu. Muutoin matkakus-

11 tannukset korvataan sen mukaan, kuinka paljon matka olisi maksanut lähimpään tutkimus- ja hoitopaikkaan. Vakuutetun matkakustannukset korvataan sen mukaan, kuinka paljon matka olisi tullut maksamaan käyttäen halvinta käytettävissä olevaa matkustustapaa (5 ). Vakuutetun matkakustannukset korvataan kuitenkin erityisajoneuvon käytöstä aiheutuneiden kustannusten perusteella, jos vakuutetun sairaus, vaikea vamma tai liikenneolosuhteet edellyttävät erityisajoneuvon käyttöä. Erityisajoneuvolla tarkoitetaan omaa autoa, taksia, vammaisvarustettua ajoneuvoa, pienoislinja-autoa, sairaankuljetusajoneuvoa, moottorivenettä, moottorikelkkaa, helikopteria ja muuta vastaavaa ajoneuvoa. Tässä laissa halvimmalla matkustustavalla tarkoitetaan ensisijaisesti: 1) julkista, kaikille avointa säännöllistä joukkoliikennettä ja siihen ketjuttamalla yhdistettyä eri liikennevälineillä tehtyä matkaa; tai 2) palveluliikennettä taikka kutsujoukkoliikennettä. Sairausvakuutuslain 7 :ssä ilmoitetaan yhdensuuntaisen matkan omavastuuosuus sekä omavastuuosuutta pienemmistäkin kertakustannuksista kertyvän vuotuisen omavastuuosuuden suuruus. Vakuutetulle aiheutuneet matkakustannukset korvataan kokonaan siltä osin kuin ne yhdensuuntaiselta matkalta ylittävät 9,25 euroa (omavastuuosuus). Korvaus maksetaan kuitenkin enintään matkakustannuksen korvauksen perusteeksi vahvistetun korvaustaksan määrästä. Jos vakuutetun maksettavaksi jäävien saman kalenterivuoden aikana syntyneiden matkakustannusten yhteismäärä ylittää 157,25 euroa (vuotuinen omavastuuosuus), ylittävä osa korvataan kokonaan, kuitenkin enintään vahvistetun korvaustaksan mukaiseen määrään saakka. Taksin käytön korvausperusteena käytetään taksiliikennelain (217/2007) 16 :ssä tarkoitettua kuluttajilta perittävää enimmäishintaa, jollei Kansaneläkelaitos ole sopinut kuljetuspalvelujen tuottajan kanssa enimmäishintaa edullisemmasta hinnoittelusta. Sairausvakuutuslain toimeenpanoa koskevissa säännöksissä linjataan korvausten hakemisesta muun muassa seuraavaa (15 luku 3 ): Korvausta sairaanhoidon kustannuksista on haettava kuuden kuukauden kuluessa maksun suorittamisesta. Jos palveluntuottaja hakee korvausta vakuutetun antamalla valtakirjalla, korvausta on haettava kuuden kuukauden kuluessa palvelun antamisesta. Lainkohdassa ilmoitettu valtakirjamenettely tarkoittaa taksikuljetusten osalta järjestelyä, jossa asiakas maksaa autossa vain omavastuun ja valtuuttaa allekirjoituksellaan autoilijan hakemaan omavastuun ylittävän osuuden Kansaneläkelaitoksesta. Käytännössä tämä paperisten lomakkeiden täyttämiseen perustuva valtakirjamenettely on korvautumassa sähköisellä suorakorvausjärjestelmällä vuosien 2011-2013 aikana. Kyseisessä järjestelmässä korvattavat matkat tilataan kunkin sairaanhoitopiirin alueella yhdestä keskitetystä tilausnumerosta. Tilauksen yhteydessä kirjataan ylös kaikki korvauksen maksamiseen tarvittavat tiedot, joten matkan yhteydessä tarvitsee maksaa vain omavastuuosuus. Myös tieto mahdollisesta vuotuisen matkakaton täyttymisestä tulee automaattisesti järjestelmästä taksiautoon. Tilauksen yhteydessä selvitetään myös mahdollisuus julkisen liikenteen käyttämiseen, ellei asiakkaan terveydentila sitä estä. Koska matkat tilataan ennakkoon keskitetysti yhdestä paikasta, voidaan niitä myös yhdistellä keskenään. Laki lukiokoulutuksen ja ammatillisen koulutuksen opiskelijoiden koulumatkatuesta Lain 48/1997 1 :n mukaisesti tukea myönnetään lukio-opintoja tai ammatillisia opintoja harjoittavan opiskelijan asunnon ja oppilaitoksen välisestä päivittäisestä koulumatkasta aiheutuviin kustannuksiin. Tukea kutsutaan koulumatkatueksi. Koulumatkatuki maksetaan valtion varoista. Lain 2 :ssä on lueteltu koulumatkatukeen oikeuttavat koulutukset.

12 Koulumatkatukeen on oikeutettu Suomessa asuva opiskelija, joka opiskelee Suomessa päätoimisesti esimerkiksi lukiossa tai ammattikoulussa. Koulumatkatukeen ei kuitenkaan ole oikeutettu etä- tai yksityisopetuksena tai maksullisena palvelutoimintana järjestettävän koulutuksen tai oppisopimuskoulutuksen opiskelija. Lain 3 :ssä määritellään koulumatkatuen myöntämisen edellytykset. Koulumatkatukea voidaan myöntää, jos opiskelijan: 1) yhdensuuntaisen koulumatkan pituus on vähintään 10 kilometriä; 2) kuukausittaiset koulumatkasta aiheutuvat kustannukset ylittävät 54 euroa; sekä 3) käyttämä matkustustapa on joukkoliikenne tai koulutuksen järjestäjän järjestämä koulukuljetus taikka 4 a :ssä säädettyjen edellytysten täyttyessä muu soveltuva oma matkustustapa. Koulumatkatuen myöntämisen edellytyksenä on lisäksi, että opiskelijalla on vähintään seitsemän koulumatkatukeen oikeuttavaa yhdensuuntaista matkaa viikossa yhdenjaksoisen vähintään 18 päivän ajan. Lain 3a :ssä Koulumatkatukea ei myönnetä opiskelijalle, joka: 1) saa työssä oppimisen perusteella ansiotuloa vähintään 660 euroa kuukaudessa; 2) voisi asua maksutta koulutuksen järjestäjän ylläpitämässä asunnossa, jollei opiskelija erityisistä syistä voi ottaa asuntoa vastaan; taikka 3) saa tukea koulumatkasta aiheutuviin kustannuksiin muun lain nojalla. Saman lain 4 :ssä kuvataan laskentaperusteet joiden mukaisesti matkakustannukset määräytyvät, eli käytännössä opiskelijan kuukausilipun hinnan mukaisesti. Opiskelijan käyttäessä koulumatkaansa joukkoliikennettä matkakustannukset korvataan käytetyn kulkuneuvon halvimman opiskelijalle kuukautta vastaavalle ajalle tarkoitetun lipputuotteen hinnan mukaan Lain 5 :ssä ilmoitetaan koulumatkatuen määrä ja opiskelijan omavastuuosuus. Koulumatkatukena korvataan 54 euroa kuukaudessa ylittävät koulumatkan kustannukset lisättynä 11 eurolla. Opiskelija maksaa laskennallisista koulumatkakustannuksista tällöin kuukausittain enintään 43 euroa, jos 4 :stä tai tämän pykälän 3 momentista ei muuta johdu (opiskelijan maksuosuus). Joukkoliikennelaki Joukkoliikennelaki (869/2009) tuli voimaan 3.12.2009. Laki korvasi aikaisemman luvanvaraisesta henkilöliikenteestä tiellä annetun lain (343/1991) eli ns. henkilöliikennelain ja samalla saatettiin voimaan Euroopan parlamentin ja neuvoston palvelusopimusasetuksesta aiheutuvat velvoitteet. Palvelusopimusasetuksessa säädetään toimenpiteistä ja menettelytavoista, joita viranomaisten on sovellettava julkisen henkilöliikenteen palvelujen järjestämisessä. Uuden joukkoliikennelain soveltamisalaan kuuluu linja-autoliikenteen lisäksi raideliikenteen eri muodot, joihin sovelletaan palvelusopimusasetusta. Joukkoliikennelain avulla luodaan edellytyksiä peruspalvelutasoisten joukkoliikennepalvelujen turvaamiselle koko maassa sekä joukkoliikenteen käytön lisäämiselle keskeisillä kaupunkiseuduilla ja kaupunkien välisessä liikenteessä. Joukkoliikennelain lähestymistapa on aikaisempaa markkinaehtoisempi. Joukkoliikenteen järjestämisessä tehdään ensin arvio siitä, onko markkinoiden ehdoilla syntyvä tarjonta määrältään, laadultaan ja muilta ominaisuuksiltaan riittävä. Peruspalvelujen turvaamiseksi ja joukkoliikenteen käytön lisäämiseksi joukkoliikenteen toimivaltaiset viranomaiset määrittelevät joukkoliikenteen (ohjeellisen) palvelutason omalla alueellaan. Palvelutason määrittely merkitsee samalla sitoutumista sen toteutukseen ja se ohjaa myös liikenteenharjoittajia. Palvelusopimusasetuksen mukaisessa käytännössä toimivaltainen viranomainen tekee palvelusopimuksen toiminnanharjoittajan kanssa. Sopimuksessa määritellään palvelutaso ja sen edellyttämä julkinen tuki. Markkinaehtoisen liikenteen järjestämistä ohjataan uudessa joukkoliikennelaissa mm. lupa- ja rekisteröinti-, ammattiin pääsy-, aikataulu-, reitti ja kuluttajasuojavaatimusten avulla. Toimivaltaiset viranomaiset eivät kuitenkaan puutu markkinaehtoisessa liikenteessä yritysten väliseen kilpailuun tai tuotannon määrään.

13 Taksiliikennelaki Taksiliikennettä säädellään taksiliikennelailla (217/2007). Taksiliikenteen harjoittaminen on luvanvaraista. Alalle pääsyä rajoitetaan paitsi luvanhakijaa koskevin soveltuvuusvaatimuksin, myös taksilupien määrän rajoituksilla. ELY- keskukset vahvistavat vuosittain taksien enimmäismäärät kunkin alueensa kuntaan erikseen. Koska taksilupia haetaan yleensä enemmän kuin lupia voidaan myöntää, sisältää laki myös tarkat määräykset siitä, kenelle luvanhakijoista lupa on ensisijaisesti myönnettävä. Lupamäärien rajoituksen vastineena laki sisältää toisaalta taksiyrittäjiä koskevia määräyksiä muun muassa ajovelvoitteista, enimmäishinnoista ja laadusta. Liikenne- ja viestintäministeriön asettama epävirallinen taksiasiantuntijatyöryhmä selvitti taksiliikennelakiin liittyviä muutostarpeita vuonna 2010. Tässä yhteydessä tuotiin esille muun muassa taksi- ja linja-autoliikenteen työnjakoa koskevat kysymykset kuten taksamittarikielto muissa kuin takseissa, joka kielto yhdessä muiden rajoitusten kanssa on ollut omiaan pitämään yllä korkeita kustannuksia yhteiskunnan kustantamissa kuljetuksissa. Asiantuntijatyöryhmässä käsiteltiin myös taksiliikenteessä käyttöön otettua Kansaneläkelaitoksen suorakorvausjärjestelmää, joka on omiaan ohjaamaan terveydenhoitoon liittyvät ajot taksien tilauskeskuksiin kuuluville autoilijoille sivuuttaen muut autoilijat ja linja-autoyrittäjät. Koska taksiliikenneasiantuntijatyöryhmä oli kuitenkin yksimielinen vain eräistä luvan saannin edellytyksiä koskevista kysymyksistä ja koska asiantuntijaryhmän ei tullut toimeksiantonsa mukaan puuttua lain perusperiaatteisiin, syksyllä 2011 eduskunnalle annettuun hallituksen esitykseen taksilain muuttamisesta, mikä laki tuli voimaan 1.1.2012, on koottu vain ne välttämättömät, luvanhaltijoiden tai taksiyrittäjien yhdenvertaisuutta koskevat muutostarpeet, joista asiantuntijaryhmä oli yksimielinen. Näin ollen esityksessä ei oteta kantaa muihin muutostarpeisiin tai taksimarkkinoille pääsyn esteisiin laajemmin. Ajoneuvolaki Ajoneuvolain (1090/2002) 4 luvun 25 :ssä todetaan ajoneuvon rakenteesta, hallintalaitteista ja varusteista mm. seuraavaa: Luvanvaraiseen henkilöliikenteeseen käytettävässä M 1 -luokan ajoneuvossa on oltava taksamittari. Taksamittaria ei saa olla muussa ajoneuvossa. M 1 -luokan ajoneuvolla tarkoitetaan tässä luvanvaraiseen henkilöliikenteeseen käytettävää henkilöautoa eli taksia. Taksamittari saa olla vain taksissa, ei pienoislinja-autossa. Taksamittarin tarve on perusteltua taksissa, mutta taksamittarin käytön rajoittaminen esimerkiksi palvelulinjaliikenteessä tilanteessa, jossa tarkoituksena on esimerkiksi hyväksyä maksuvälineenä Sote-kortti, ei huomioi riittävän selkeästi muuttunutta liikennetarjontaa ja tarvetta. Valtioneuvoston asetus joukkoliikenteen valtionavustuksista Uusin valtionavustusasetus (123/2012) tuli voimaan 14.3.2012. Asetuksen mukaan valtionavustusta voidaan myöntää muun muassa seuraaviin tarkoituksiin: Palvelusopimusasetuksen mukaisen liikenteen järjestämiseen Matkalippujen hinnanalennuksiin ja hintavelvoitteiden korvaamiseen Joukkoliikenteen kehittämishankkeisiin kuten palvelulinjojen perustamiseen ja kutsujoukkoliikenteen käynnistämiseen, matkapalvelukeskusten perustamiseen joukkoliikenteen informaatiojärjestelmien kehittämiseen ja matkakeskusten ja muiden henkilöliikenteen asemien sekä vaihtopysäkkien suunnitteluun Valtionavustuksen määrä vaihtelee 30 prosentista 50 prosenttiin hyväksytyistä kustannuksista ja pääsääntöisesti sitä voidaan myöntää kunnalle, kuntayhtymälle tai toimivaltaiselle viranomaiselle.

14 Yhteenveto kuljetuksia ohjaavista laeista Kehittämishankkeen kuluessa todettiin, että tehokkuuden parantaminen edellyttää tasapainoa yksittäisen henkilön vaatimusten ja kuljetusjärjestelmän logistiikan ja kustannustehokkuuden välillä. Kuljetuskustannukset tulee budjetoida omana kokonaisuutena, ei osaksi palvelujen ostoa. Logistisen kokonaisnäkemyksen muodostaminen edellyttää kuljetuksien suunnittelua omana kokonaisuutena. Kehittämishankkeen tulosten perusteella Kouvolan kaupunginvaltuusto päätti joulukuussa 2011 henkilöliikennepalvelujen keskittämisestä kaupungin hyvinvointipalvelujen alaisuuteen. Laki/ maksaja Sosiaalihuoltolaki Kunta maksaa Vammaispalvelulaki Kunta maksaa Perusopetuslaki Kunta maksaa Sairausvakuutuslaki Kela maksaa Koulumatkatuki Kela maksaa Kohderyhmä Myöntämisen edellytykset Määrä/laajuus Ongelmakohtia Lähinnä ikäihmiset Vaikeavammaiset henkilöt Koululaiset, joilla on pitkä matka. Myös koululaiset joiden matka on vaarallinen tai rasittava. Kaikki sairauden hoidon vuoksi matkoja tekevät kansalaiset. Päätoimisesti lukio- tai ammatillisia opintoja harjoittava henkilö tietyin rajoituksin. Harkinnanvarainen kunnan myöntämä palvelu lähinnä iäkkäille henkilöille, jotka eivät täytä. vaikeavammaisuuden kriteerejä. Myöntämiseen liittyy useimmiten tuloraja Lakiin ei ole kirjattu ikään tai tulorajoihin liittyviä rajoituksia. Erityiset vaikeudet liikkumisessa ja vamman tai sairauden takia kohtuuttoman suuria vaikeuksia käyttää julkisia joukkoliikennevälineitä. Tarve todistetaan lääkärin lausunnolla ja sosiaalityöntekijän arvioon asiakkaan toimintakyvystä ja mahdollisuuksista käyttää julkisia joukkoliikennevälineitä ilman kohtuuttoman suuria vaikeuksia. Kunta järjestää tai korvaa kuljetuksen jos matkan pituus yli 5 km tai ajallinen kesto yli 2,5-3 tuntia päivässä. Tai jos matka on liian vaikea, rasittava tai vaarallinen. Sairauden hoitoon tai sairaan saattamiseen liittyvä matka. Kohteena lähin hoitopaikka. Käytettävä halvinta matkustustapaa. Yhdensuuntaisen matkan pituus yli 10 km. Matkankustannukset ylittävät 54 /kk. Myönnettävien matkojen lukumäärä on kunnan päätettävissä. Yleensä huomattavasti vähemmän kuin VPL-matkojen 18 kpl/kk. Matkustusalue rajataan yleensä koskemaan vain oma kunta. Omavastuu noudattelee joukkoliikenteen taksaa. Kunta korvaa ylimenevän osuuden. Kohtuulliset kuljetuspalvelut, eli vähintään 18 yhdensuuntaista matkaa/kk. Lisäksi tarvittavat koulu- ja työmatkat. Matkustusaluetta on asuinkunta ja lähikunnat. Omavastuu noudattelee joukkoliikenteen taksaa. Kunta korvaa ylimenevän osuuden. Ilmainen, kunnan maksama palvelu kaikkina koulupäivinä. Voidaan edellyttää omatoimista siirtymistä reitin varrelle. Omavastuu 9,25 / yhdensuuntainen matka, kuitenkin enintään 157,25 /vuosi. Kansaneläkelaitos maksaa omavastuun ylittävät kustannukset. Omavastuu enintään 43 /kk. Kansaneläkelaitos maksaa omavastuun ylittävät kustannukset. Harkinnanvaraisuuden vuoksi ei käytössä kaikissa kunnissa, mikä lisää painetta hakeutua VPL-matkojen käyttäjäksi. Yksilöllisten tarpeiden ja mahdollisuuksien huomioiminen Lääkärin lausuntojen tasapuolisuus. Matkustusalueen rajaaminen ei aina yksiselitteistä. Esteettömään joukkoliikenteen osittainen hyödyntäminen. Matkan ajallinen kesto pitkillä etäisyyksillä. Tien vaarallisuuteen liittyvät kuljetukset. Halvimman matkustustavan määritteleminen ei aina ole yksiselitteistä, koska se perustuu liikenneolosuhteiden lisäksi myös matkustajan terveydentilaan. VPL-/SHL- matkoihin oikeutetun henkilön on hankala hahmotta mistä matkasta milloinkin on kyse. Liian halpa joukkoliikenteen lipputuote ohjaa kustannukset valtiolta kunnan maksettavaksi. 3.2 Kouvolan henkilökuljetukset 3.2.1 Kouvolan henkilökuljetusten kokonaiskehys vuonna 2011 Kouvola käyttää vuodessa henkilökuljetusten järjestämiseen 7,4 M, jolla se saa 1,4 miljoonaa matkasuoritetta. Opetustoimen kuljetuksiin menee 3,5 M, sosiaalitoimen kuljetuksiin 1,8 M ja avoimeen joukkoliikenteeseen 2,0 M.

15 Rahoituskehys 2011 % Opetustoimen kuljetukset 3,5 M 48 % - Taksit 3,06 M - Koulumatkakortit 0,44 M Sosiaalitoimen kuljetukset 1,8 M 25 % - VPL 1,76 M - SHL 41 t Avoin joukkoliikenne (brutto) 2,0 M 27 % - sis. opetustoimen ostama avoin joukkoliikenne (koulupäivien 550 t linja-autovuorot) Yhteensä 7,3 M 100 % Matkajakautuma 2011 kpl % Kaupunki- ja seutulipulla tehdyt matkat 730 000 kpl 50 % Koulukuljetukset 625 000 kpl 43 % Perusturvan kuljetukset 80 000 kpl 5 % Palveluliikenne 18 000 kpl 1 % Kutsutaksiliikenne 5 900 kpl 0,4 % Yhteensä 1 448 900 kpl 100 % Taulukko: Lähde; Kouvolan kaupunki 3.2.2 Kaupunkiliikenne ja muu avoin joukkoliikenne Palvelutaso Kouvolan joukkoliikenteen palvelutasosuunnitelma vuosille 2011-2015 sisältää joukkoliikenteen eri yhteysvälien palvelutasotavoitteet sekä asetettujen tavoitteiden vaatiman toimenpidesuunnitelman. Perinteisen linja-autoliikenteen lisäksi suunnitelmaan on kirjattu kehitystoimenpiteet palvelulinja- ja asiointitaksiverkoston laajentamisesta. Vaadittaville parannuksille on laadittu aikataulu ja kustannusarviot. Palvelutaso on kuvattu kaupungin omana työnä laaditussa joukkoliikenteen palvelutasosuunnitelmassa viereisen kuvan mukaisena. Kouvolan seudun tämänhetkisestä joukkoliikenteestä suurin osa on kaupungin ja liikennöitsijän välisiin siirtymäajan sopimuksiin perustuvaa, eli niille maksetaan asiakastulon lisäksi lipputukea. Kuvat: Koko Kouvolan alueen palvelutaso (oik.) ja keskusta-alueen (vas.) Myös ELY:n PSA-liikenteelle maksetaan julkista lipputukea (kaupunkilippu ja seutulippu).

16 Lipputuotteet Kouvolassa ja sen lähialueilla on voimassa 40 /30 vrk hintainen kaupunkilippu ja 57 /30 vrk hintainen seutulippu. Lisäksi on veteraanilippu, jolla veteraanit ja heidän puolisot tai lesket voivat matkustaa veloituksetta koko Kouvolan alueella. Muita lipputuotteita ei ole otettu käyttöön, koska yhtä edullista lipputuotetta pidetään selkeimpänä tapana nostaa joukkoliikenteen käyttöosuutta. Koko joukkoliikenteen matkustajamäärä on kasvanut noin 20 % ja säännöllisten käyttäjien määrä 35 % kahden vuoden aikana (2009-2011). Lippukorttien hankintapisteenä toimii ainoastaan Kouvolan keskustassa sijaitseva Matkakeskus. Matkustusoikeutta voi ostaa lisää myös busseissa ja R-kioskeilla. Kouvolan kaupungin paikallisliikenteessä tehdään vuosittain noin 1,2 miljoonaa matkaa, joista 730 000 kaupungin tukemilla lipputuotteilla. Kaupunki maksoi lipputukea vuonna 2011 1.000.840 (alv 0 %) ja sai siihen Kaakkois-Suomen ELY-keskukselta tukea 374.000. 30 päivää voimassa olevia kaupunkilippuja myydään 22.500 kpl/v ja seutulippuja kouvolalaisille 150 kpl. Lipputuki on keskimäärin 1,35 /matka. Kaupunkilippujen osalta haasteena on Kouvolan keskimatka 12,4 km kun se vaihtelee muiden Kaakkois-Suomen ELY-keskusalueen kaupunkien osalta 10,5 11,8 km:n välillä. Samalla alueella seutulippujen keskimatka vaihtelee 15,4 49,5 km:n välillä. Kuntaliitoksen jälkeen Kouvolassa on syntynyt tilanne, jossa 40 maksava 30 päivän lippu alittaa selvästi Kelan 54 toisen asteen opiskelijoiden koulumatkatuen alarajan. Tästä johtuen vuonna 2010 siirtyi Kelalta Kouvolan kaupungin maksettavaksi noin 370.000 lipputuki. Summa on sama kuin mitä kaupunki saa ELY-keskuksen kautta vuosittain valtiolta lipputukea (v.2010 374.000 ). Valtakunnallisesti kyse on merkittävästä asiasta, sillä vuonna 2010 Kela maksoi noin 50.000 opiskelijalle vuodessa yhteensä 39,2 M koulumatkatukea. Vuoden 2012 budjetissa kuljetuksiin on varattu 47,0 M. Palveluliikenne Palveluliikenne on kaikille avointa aikataulutettua reittiliikennettä. Matkan hinta on linja-autolipun hinta ja kaupunki- ja seutulippu kelpaavat maksuvälineenä. Palvelulinjat palvelevat Kouvolassa, Kuusankoskella, Korialla sekä Anjala - Myllykoski -alueella. Palvelulinjojen aikataulut on rakennettu siten, että ne voivat tarvittaessa poiketa reitiltä ja poiketa esimerkiksi asiakkaan kotiovelle. Systeemi on koettu toimivaksi ja vuonna 2011 Kouvolan palveluliikenteessä tehdyn haastattelututkimuksen mukaan 64 % haastatelluista Keskustan ja Anjalankosken alueella oli tilannut auton hakemaan kotoa. Aikataulut mahdollistavat myös henkilökohtaisen palvelun esimerkiksi autoon nousemisessa. Kouvolassa palveluliikennettä ajetaan 1+17- ja 1+16-paikkaisilla matalalattiaisilla pikkubusseilla. Kyytiin mahtuu maksimissaan kaksi pyörätuolia ja 4-5 rollaattoria. Pikkubussissa on lisäksi käännettävä luiska, jota pitkin kyytiin pääsee helposti pyörätuolilla tai rollaattorilla. Kuva: Palvelubussiin nousu on helppoa ja esteetöntä (Kuva: Kouvolan kaupunki) Palveluliikenteessä tehdään vuodessa 18 000 matkaa. Kaupungin nettokustannus palveluliikenteestä on vuodessa 80.000, eli 4,50 matkaa kohden. Keskimääräinen lipputulo oli vuonna