Informaatio- ja tietoteknologiaoikeuden professori Tomi Voutilainen Kuntien tietohallinnon järjestäminen 26.2.2015
Kuntien tietohallinnon oikeudellinen asemointi 2
Lähtökohta Tietohallintolaki 3 1 k: Tietohallinnolla tarkoitetaan tukitoimintoa, jolla turvataan julkisten hallintotehtävien hoitaminen tieto- ja viestintäteknisiä menetelmiä ja keinoja hyväksikäyttäen; Perustuslain 124 : Julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle. 3
Mikä on julkinen hallintotehtävä? Julkinen hallintotehtävä on viranomaiselle säädetty tehtävä, joka sisältää jonkinlaisen viranomaiselle säädetyn toimintavelvoitteen esimerkiksi palvelun tuottamiseksi. Myös julkista hallintotehtävää sisältävät avustavat tehtävät kuuluvat julkisen hallintotehtävän alaan. Ainakin julkisen vallan käyttöön liittyvien avustavien tehtävien antamisesta yksityiselle pitää säätää laissa. Julkinen hallintotehtävä voi sisältää julkisen vallan käyttöä, mutta tehtävä voi olla julkinen hallintotehtävä ilman julkisen vallan elementtiäkin. Esimerkiksi laillisuusvalvojien ratkaisuissa ja perustuslakivaliokunnan kannanotoissa julkisiksi hallintotehtäviksi tai niihin liittyviksi avustavaksi tehtäviksi on katsottu: Arkistotoimen järjestäminen Asiakirjojen vastaanotto Asiakirjojen optinen lukeminen Asiakirjojen tiedoksianto Neuvonta Tietopalveluiden tuottaminen viranomaisen puolesta Viranomaistietoverkon ylläpito Tomi Voutilainen 4
Kuntien tehtävät Kunnan itsehallintoon kuuluvat tehtävät ovat julkisia tehtäviä tai julkisia hallintotehtäviä, joiden lisäksi sillä on muita itselleen ottamia tehtäviä. Palvelujen tuottamistapa kuuluu kunnalliseen itsehallintoon, mutta palveluiden tuottamisessa on huomioitava julkisen hallintotehtävän ulkoistamista koskevat perustuslaissa säädetyt rajoitteet. Kunnilla on myös tehtäviä, jotka se on kuntalain 2.1 :n nojalla ottanut tehtävikseen. Niitäkin tuotettaessa on huomioitava hallintolaki silloin, kun tehtävä voidaan katsoa julkisen hallintotehtävän hoitamiseksi, vaikkei siinä julkista valtaa käytettäisikään. Myös Euroopan unionin kilpailulainsäädäntö on huomioitava kunnan itselleen ottamia palveluja tuotettaessa (kuntalain 2 a ). 5
Tietohallinnon julkisia hallintotehtäviä
Tietohallinnon julkisia hallintotehtäviä Kokonaisarkkitehtuurikuvausten laatiminen ja ylläpito (KA-hallinta) Tietojärjestelmien tietorakenteiden suunnittelu hyvän tiedonhallintatavan mukaisesti Tietojärjestelmien tietoturvallisuuden järjestäminen ja varautuminen Arkistotoimen tehtävistä huolehtiminen Sähköisten asiointipalveluiden tarjoaminen ja toimintavarmuus Kilpailuttamisvelvollisuus Tomi Voutilainen 7
Kunnan tietohallinnon julkisia hallintotehtäviä Tietohallintolain 7 : Julkisen hallinnon viranomaisen on julkisen hallinnon tietojärjestelmien yhteentoimivuuden mahdollistamiseksi ja varmistamiseksi suunniteltava ja kuvattava kokonaisarkkitehtuurinsa. Viranomaisen on noudatettava laadittua ja ylläpidettyä kokonaisarkkitehtuuria ja sen edellyttämiä yhteentoimivuuden kuvauksia ja määrityksiä sekä toimialakohtaisia tietojärjestelmien yhteentoimivuuden kuvauksia ja määrityksiä; Julkisuuslaki 18.1 4 kohta: Viranomaisen pitää suunnitella ja toteuttaa tietohallintonsa tietojärjestelmineen ja tietojenkäsittelyineen siten, että asiakirjojen julkisuus voidaan vaivattomasti toteuttaa. Viranomaisen on huolehdittava, että asiakirjat ja tietojärjestelmät sekä niihin sisältyvät tiedot arkistoidaan ja hävitetään asianmukaisesti, samoin kuin näiden suoja, eheys ja laatu turvataan asianmukaisin menettelytavoin ja tietoturvallisuusjärjestelyin. Mainittuja toimenpiteitä suunniteltaessa ja toteutettaessa tulee ottaa huomioon niin tietojen merkitys ja käyttötarkoitus kuin myös asiakirjoihin ja tietojärjestelmiin kohdistuvat uhkatekijät samoin kuin tietoturvatoimenpiteistä aiheutuvat kustannukset. Tomi Voutilainen 8
Kunnan tietohallinnon julkisia hallintotehtäviä Arkistolaki 7.3 : Arkistotoimen vaatimukset on otettava huomioon arkistonmuodostajan tietohallinnossa. Arkistolaki 9 : Arkistotoimen järjestäminen kunnassa kuuluu kunnanhallitukselle. Kunnanhallituksen on määrättävä se viranhaltija tai toimihenkilö, joka johtaa kunnan arkistotointa ja arkistonmuodostusta sekä huolehtii kunnan pysyvästi säilytettävistä asiakirjoista. Laki sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa 5. 1 : Tarvittavien teknisten, taloudellisten ja muiden valmiuksien rajoissa viranomaisen on tarjottava kaikille mahdollisuus lähettää viranomaisen ilmoittamaan sähköiseen osoitteeseen tai määriteltyyn laitteeseen viesti asian vireille saattamiseksi tai käsittelemiseksi. Laki sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa 6 : Viranomaisen tulee huolehtia siitä, että sen sähköiset tiedonsiirtomenetelmät ovat toimintakunnossa ja mahdollisuuksien mukaan käytettävissä muulloinkin kuin viraston aukioloaikana. Hankintalaki 1 : Valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa siten kuin tässä laissa säädetään. Hankintalaki 2.1 : Hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen. Tomi Voutilainen 9
Tehtäviä, jotka eivät ainakaan ole tietohallinnon julkisia hallintotehtäviä Tekniset tukipalvelut, kuten yleisen tietoverkon ylläpito, hallinnon sisäinen IT-tuki ja perustietotekniikkapalvelut. IT-palveluiden tuotanto (voi olla joissakin tilanteissa lakisääteinen avustava tehtävä) Tomi Voutilainen 10
Tehtäviä, jotka voidaan antaa yksityiselle suoraan laissa olevan säännöksen perusteella ICT-palveluiden tuottaminen: Sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksista annettu laki (733/1992) 4.1 4 kohta: Kunta voi järjestää sosiaali- ja terveydenhuollon alaan kuuluvat tehtävät muun muassa hankkimalla palveluja valtiolta, toiselta kunnalta, kuntayhtymältä tai muulta julkiselta taikka yksityiseltä palvelujen tuottajalta; Lasten päivähoidosta annettu laki (36/1973) 10.1 4 kohta: Kunta voi järjestää lasten päivähoidon alaan kuuluvat tehtävät hankkimalla palveluja valtiolta, toiselta kunnalta, kuntayhtymältä tai muulta julkiselta taikka yksityiseltä palvelujen tuottajalta; Perusopetuslaki (628/1998) 4.1 : Kunta voi järjestää tässä laissa tarkoitetut palvelut itse tai yhdessä muiden kuntien kanssa taikka hankkia ne rekisteröidyltä yhteisöltä tai säätiöltä taikka valtiolta. Kunta voi hankkia esiopetuspalvelut myös muulta julkiselta tai yksityiseltä palvelujen tuottajalta; Jätelaki (646/2011) jätehuoltoon liittyvien palvelutehtävien siirtäminen kuntien omistamalle yhtiölle 43. Näihin palveluihin liittyviä tietohallinnon järjestämisvastuita kunta ei voi antaa yksityisen hoidettavaksi, vaikka ICT-palvelutkin voi tuottaa yksityinen Tomi Voutilainen 11
Kunta vastaa ICT-palveluistaan ja niiden toimintakunnosta
Laillisuusvalvonnan satoa EOA 206/4/11, 31.5.2012 ja EOA 3256/4/07, 24.2.2009 Eduskunnan oikeusasiamies on pitänyt tärkeänä, että terveydenhuollon toimintayksikössä on aina saatavilla etukäteen laaditut, perusteelliset ja riittävän yksityiskohtaiset toimintaohjeet tietojärjestelmistä johtuvia häiriötilanteita varten. AOA 2379/4/11, 7.9.2011 Apulaisoikeusasiamiehen näkemyksen mukaan kaupungin sopimusosapuolen mahdolliset toimet ja tietojärjestelmissä oleva puutteet eivät vaikuta kunnan laissa säädettyyn järjestämisvastuuseen. Kunnan on huolehdittava toimeentulotukihakemusten ja toimeentulotukipäätösten lainmukaisesta käsittelemisestä tietojärjestelmähäiriöistä riippumatta. Vaikkakin tietojärjestelmään perustuva hakemusten täytäntöönpano voi hidastua tai estyä tietojärjestelmäongelmista johtuen, on kunnan velvollisuutena ennakoida myös tämä ja varautua ainakin välttämättömän toimeentulotuen tarpeessa olevien henkilöiden toimeentulon turvaamiseen myös tietojärjestelmien häiriötilanteissa. Kaupungin tuli varautua muun muassa mahdollisiin tietojärjestelmäongelmiin siten, että myös häiriötilanteissa asiakkaana olevien henkilöiden ja perheiden lakisääteiset oikeudet toteutuvat. EOA 3498/2/04, 29.8.2006 Kunnan tulee huolehtia toimeentulotukiasioiden viivytyksettömästä käsittelemisestä. Kunnalla on tämä vastuu myös tietojärjestelmäongelmissa. Oikeusasiamiehen mielestä tämä edellyttää varautumista etukäteen tietojärjestelmistä johtuviin odottamattomiin ongelmiin, jollaisia laajoihin tietojärjestelmähankkeisiin näyttää liittyvän. Tomi Voutilainen 13
Kiitos! Tomi.Voutilainen@uef.fi