EUROOPAN PARLAMENTTI 2004 Vetoomusvaliokunta 2009 19.10.2007 ILMOITUS JÄSENILLE Aihe: Vetoomus nro 5/2007, Verena de Vries, Saksan kansalainen, (Die Frauen der Feurwehrbeamten -yhdistyksen puolesta,) (ja 3 allekirjoittanutta,) palomiesten työolosuhteista Hampurissa 1. Yhteenveto vetoomuksesta Vetoomuksen esittäjä valittaa palomiesten työolosuhteista Hampurissa. Asiasta vastaavat viranomaiset ovat todenneet niiden vastaavan Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöä, jonka mukaan palomiehet on luokiteltava työntekijöiksi, joiden työaika voi olla yhteensä enintään 48 tuntia. Tässä yhteydessä hän viittaa erityisesti joustamattomuuteen palomiesten työvuorolistojen laatimisessa ja painottaa, että uudet säännöt eivät sovi yhteen terveen perhe-elämän kanssa. 2. Käsiteltäväksi ottaminen Vetoomus otettiin käsiteltäväksi 16. toukokuuta 2007. Komissiota pyydettiin toimittamaan tietoja työjärjestyksen 192 artiklan 4 kohdan mukaisesti. 3. Komission vastaus, saatu 19. lokakuuta 2007. Tausta Vetoomuksen esittäjä toteaa, että hänen vetoomuksessaan esitetään Hampurin kaupungin julkisissa palveluissa työskentelevien palomiesten aviopuolisojen ja kumppaneiden näkemyksiä. Vetoomus koskee kyseisten palomiesten työvuorolistaan tehtyjä muutoksia, jotka kaupungin viranomaiset tekivät Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen äskettäisten päätösten 1 nojalla. Tuomioistuimen päätökset koskivat työaikadirektiivin 1 C-52/04 Feuerwehr Hamburg, C-398/01 Pfeiffer, C-151/02 Jaeger ja C-303/98 SIMAP. CM\691312.doc PE 396.608v01-00
(direktiivi 2003/88/EY) tulkintaa ja sen soveltamista päivystykseen (Bereitschaftsdienst) ja kunnallisiin palomiehiin. Vetoomuksen esittäjän mukaan Hampurin palomiehet työskentelivät aiemmin yhtämittaisesti jopa 24 tuntia, mutta olivat tämän jälkeen vapaalla vähintään 24 tunnin ajan. Viranomaisten mukaan työvuoroihin on tehtävä muutoksia edellä mainittujen tuomioistuimen päätösten noudattamiseksi, joten työvuoroja on muutettu äskettäin siten, että 24 tunnin työvuorot eivät ole enää mahdollisia. Työvuorot eivät voi enää kestää yhtämittaisesti yli 12 tuntia, ja työvuorolistoilla määrätään yleensä kahdesta yövuorosta ja kahdesta päivävuorosta, joiden jälkeen seuraavat kaksi päivää ovat vapaita. Uusien työvuorolistojen takia palomiesten on kuitenkin työskenneltävä useammin lauantaisin ja sunnuntaisin. Viikonloppuvuorot ovat raskaampia, ja työviikko voi venyä 60-tuntiseksi. Myös vuorojen ajankohta vaihtelee nykyisin usein, mikä vaikeuttaa yksityiselämän järjestämistä (oleskelu lasten kanssa, osallistuminen säännölliseen urheilutoimintaan, sosiaaliseen toimintaan tai vapaa-ajan toimintaan). Koska palomiesten uusia työvuorolistoja ei voi ennakoida, kodin ulkopuolella työskentelevät puolisot tai kumppanit lapsiperheissä eivät voi tehdä pysyviä suunnitelmia omista työsitoumuksistaan tai lastenhoitojärjestelyistä. Vetoomuksen esittäjä katsoo, että muutokset ovat heikentäneet palomiesten työehtoja ja että ne ovat vaikuttaneet kielteisesti heidän työterveyteen ja -turvallisuuteensa (ja näin ollen välillisesti Hampurin asukkaisiin) sekä työ- ja perhe-elämän yhdistämiseen ja heidän perheisiinsä. Hän tiedustelee, onko direktiivillä vaadittu tai sallittu tällaisia muutoksia. Vetoomuksen esittäjä toivoo, että palomiehet ottaisivat uudelleen käyttöön 24 tunnin vuorot tai jonkin muun työntekijöiden edustajien esittämän vaihtoehtoisen työvuorojärjestelmän, jonka nojalla yksittäiset palomiehet voisivat ilmeisesti valita työskentelevänsä tuplavuoroja (24 tunnin vuorot) viikonloppuisin. Tämä voitaisiin toteuttaa soveltamalla direktiivin poikkeuslauseketta. Analyysi Vetoomuksessa esitettyihin kysymyksiin voitaisiin kenties soveltaa useita työaikadirektiivin säännöksiä. Direktiivillä rajoitetaan keskimääräistä viikoittaista työaikaa ja säädetään päivittäisten ja viikoittaisten taukojen vähimmäispituudesta. Lisäksi asetetaan ylimääräisiä rajoituksia yötyöntekijöiden päivittäiselle työajalle. Direktiivi sisältää myös muutamia ehdollisia poikkeuksia, jotka on otettava huomioon. Jäljempänä annetussa vastauksessa analysoidaan, miten kyseiset säännökset liittyvät vetoomuksen esittäjän pääkysymyksiin 24 tunnin työvuoroja koskevaan entiseen käytäntöön, 24 tunnin työvuorojen sallimista poikkeuslausekkeen nojalla koskevaan ehdotukseen sekä nykyiseen työvuorojärjestelmään. On kuitenkin useita kysymyksiä, joista komission yksiköt PE 396.608v01-00 2/7 CM\691312.doc
haluaisivat saada lisätietoja arvioidakseen, rikotaanko kyseisellä vuorojärjestelmällä direktiivin säännöksiä. Vastaus koskee myös vetoomuksen esittäjän esille ottamaa työn järjestämistä ja työn sovittamista perhe-elämään. Viikoittainen enimmäistyöaika Työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden suojelemiseksi työaikadirektiivin 6 artiklassa vaaditaan, että jäsenvaltioiden on varmistettava, että keskimääräinen työaika jokaisena seitsemän päivän jaksona (mukaan luettuna ylityöt ja Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen päätöksen perusteella päivystys työpaikalla) on enintään 48 tuntia. Asiassa Feuerwehr Hamburg (C-52/04) antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin vahvisti, että palomiehiin sovelletaan työaikadirektiiviä ja että heidän keskimääräinen viikoittainen työaikansa (mukaan luettuna päivystys [Bereitschaftsdienst]) voi direktiivin nojalla olla enintään 48 tuntia. Tämä raja voidaan ylittää erittäin vakavissa ja poikkeuksellisissa tilanteissa. Direktiivin 6 artiklaan ei sisälly poikkeuslauseketta, joka koskisi 48 tunnin rajoitusta ja jota sovellettaisiin kunnallisiin palomiehiin. Direktiivin ainoa poikkeuslauseke sisältyy 22 artiklan 1 kohtaan, jonka mukaan yksittäiset työntekijät voivat vapaaehtoisesti työskennellä yli 48 tuntia viikossa, jos jäsenvaltio on niin säätänyt. Komission yksiköiden tietojen mukaan Saksan kansalliseen lainsäädäntöön on sisällytetty kunnallisia palomiehiä koskeva poikkeuslauseke. Jotta poikkeuslauseke vastaisi direktiivin vaatimuksia, kyseisen työntekijän on itse tehtävä etukäteen ja vapaaehtoisesti päätös asiasta työnantajan on pyydettävä työntekijää työskentelemään keskimäärin yli 48 tuntia viikossa työntekijälle ei aiheudu haittaa sen vuoksi, että hän kieltäytyy tällaisesta poikkeusjärjestelystä poikkeuksella noudatetaan kuitenkin terveyttä ja turvallisuutta koskevia yleisiä periaatteita: esimerkiksi toimivaltaiset kansalliset terveys- ja turvallisuusviranomaiset voivat työntekijöiden terveyteen ja turvallisuuteen liittyvien syiden takia kieltää 48 tunnin ylittävät työtunnit tai rajoittaa niitä. Vertailujakso 48 tunnin keskimääräisen työajan laskemiseksi on yleensä enintään neljä kuukautta. Poikkeustapauksessa vertailujaksoa voidaan jatkaa kansallisten säädösten, hallinnollisten määräysten tai työehtosopimusten nojalla enintään kuudeksi kuukaudeksi tietyillä aloilla, mukaan luettuna palomiehet (17 artiklan 3 kohta ja 19 artikla). Joissakin tapauksissa vertailujaksoa voidaan jatkaa enintään 12 kuukaudeksi, mutta asiasta on sovittava työehtosopimuksella tai työmarkkinaosapuolten välistellä sopimuksella. Uuden vuorojärjestelmän keskimääräinen viikoittainen työaika sovellettavalla vertailujaksolla ei käy ilmi vetoomuksesta. Kaikki käytännöt, joilla määrätään keskimäärin yli 48 tunnin viikoittaisesta työajasta asiaan sovellettavalla vertailujaksolla, ovat kuitenkin vastoin työaikadirektiivin säännöksiä. Näin voitaisiin tehdä vain kunkin yksittäisen työntekijän kanssa tehtävän vapaaehtoisen sopimuksen nojalla. Terveydelle tai turvallisuudelle vaaralliset ylimääräiset työtunnit ovat kuitenkin vastoin direktiivin säännöksiä. CM\691312.doc 3/7 PE 396.608v01-00
Taukojen vähimmäispituus ja päivittäinen enimmäistyöaika Direktiivin säännökset Työntekijöiden terveyden ja turvallisuuden turvaamiseksi direktiivillä säädetään päivittäisestä ja viikoittaisesta vähimmäislepoajasta (3 ja 5 artikla). Sillä myös rajoitetaan yötyöntekijöiden päivittäistä työaikaa. Direktiivin 3 artiklan nojalla jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että jokainen työntekijä saa vähintään 11 tunnin yhtäjaksoisen lepoajan jokaista 24 tunnin jaksoa kohden. Direktiivin 5 artiklan nojalla jäsenvaltioiden on myös varmistettava, että jokainen työntekijä saa jokaista viikkoa kohden vähintään 24 tunnin keskeytymättömän lepoajan sekä 11 tunnin päivittäisen lepoajan. (Jos asialliset, tekniset tai työn järjestämiseen liittyvät olosuhteet niin edellyttävät, viikoittaista vähimmäislepoaikaa voidaan rajoittaa yhteensä 24 tuntiin.) Direktiivin 8 artiklan nojalla jäsenvaltioiden on myös toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että yötyöntekijöiden 1 säännöllinen työaika on enintään keskimäärin kahdeksan tuntia 24 tunnin jakson aikana. Jos työhön liittyy erityisiä vaaroja tai huomattavaa fyysistä tai psyykkistä rasitusta (mikä määritellään kansallisessa lainsäädännössä tai työehtosopimuksessa), työntekijät saavat työskennellä enintään kahdeksan tuntia sellaisen 24 tunnin jakson aikana, jonka aikana he tekevät yötyötä. Poikkeuksia koskevat säännökset Direktiivin 17 artiklan nojalla päivittäisestä ja viikoittaisesta lepoajasta ja yötyöajasta (mutta ei viikoittaisesta enimmäistyöajasta) voidaan poiketa: kun on kyse erityisestä toiminnasta, mukaan luettuna palosuojelu- ja väestönsuojelupalvelut laeilla, asetuksilla tai hallinnollisilla määräyksillä tai työehtosopimuksilla taikka työmarkkinaosapuolten välisillä sopimuksilla edellyttäen, että kyseisille työntekijöille annetaan vastaavanlaiset korvaavat lepoajat tai että poikkeustapauksissa, joissa ei objektiivisista syistä ole mahdollista myöntää tällaisia vastaavanlaisia korvaavia lepoaikoja, kyseiset työntekijät saavat asianmukaisen suojelun. Direktiivin 3 ja 5 artiklassa tarkoitetuista päivittäisistä ja viikoittaisista vähimmäislepoajoista voidaan myös poiketa, mikäli työntekijälle myönnetään vastaavanlainen korvaava lepoaika: 1 Yötyöntekijällä tarkoitetaan 2 artiklan 3 kohdan ja 2 artiklan 4 kohdan mukaan työntekijää, joka todennäköisesti työskentelee yöaikaan (kansallisessa lainsäädännössä määritelty, vähintään seitsemän tunnin ajanjakso, joka sisältää ainakin kello kahdenkymmenenneljän ja kello viidenvälinen ajanjakso) tietyn osan vuotuisesta työajastaan, sellaisena kuin se on määritelty kansallisella lainsäädännöllä tai työehtosopimuksilla. Komission yksiköt tarvitsevat lisätietoja määritelläkseen, katsotaanko kyseiset palomiehet yötyöntekijöiksi kansallisessa lainsäädännössä. PE 396.608v01-00 4/7 CM\691312.doc
kun on kyse vuorotyöstä, aina kun työntekijä vaihtaa vuoroa eikä voi pitää päivittäisiä ja/tai viikoittaisia lepoaikoja vuoron päättymisen ja toisen alkamisen välillä. (17 artiklan 4 kohdan a alakohta.) On tietenkin selvää, että vaikka direktiivillä annetaan mahdollisuus poikkeuksiin, se ei tarkoita, että jäsenvaltioiden on pakko soveltaa jotakin poikkeusta tai kaikkia poikkeuksia. Tämä asia kuuluu kansallisten viranomaisten toimivaltaan. Korvaava lepoaika Kaikkiin 17 artiklan mukaisiin poikkeuksiin sovelletaan korvaavaa lepoaikaa koskevaa vaatimusta. Tämä tarkoittaa, että jos työntekijä menettää poikkeuksen takia koko päivittäisen tai viikoittaisen vähimmäislepoajan tai osan siitä, hänelle on myönnettävä pituudeltaan vastaavanlainen korvaava lepoaika (lukuun ottamatta poikkeustapauksia, joissa ei objektiivisista syistä ole mahdollista myöntää tällaista korvaavaa lepoaikaa). Lisäksi Euroopan yhteisöjen tuomioistuin totesi asiassa Jaeger (C-151/02) antamassaan tuomiossa, että työntekijöille on myönnettävä vastaavanlaiset korvaavat lepoajat ajankohtina, jotka seuraavat välittömästi vastaavia työskentelyjaksoja. Näin ollen, jos 24 tunnin työvuoroon määrätyt työntekijät menettävät direktiivillä säädetyn 12 tunnin päivittäisen lepoajan, heille on myönnettävä 12 tunnin korvaava lepoaika sekä sääntömääräiset päivittäiset lepoajat välittömästi seuraavan 24 tunnin aikana. On mainittava, että komissio esitti vuonna 2004 työaikadirektiivin tarkistamista koskevan lainsäädäntöehdotuksen 1, jossa se ehdotti voimassa olevien sääntöjen perusteltua muuttamista. Ehdotuksen yhtenä osana on se, että korvaavaa lepoaikaa ei ole pidettävä välittömästi seuraavan jakson aikana, vaan se voitaisiin myöntää sellaisen kohtuullisen ajan kuluessa, joka määritellään kansallisella lainsäädännöllä, työehtosopimuksella tai työmarkkinaosapuolten välisellä sopimuksella. Neuvosto ei ole kuitenkaan vielä hyväksynyt ehdotusta. Ovatko 24 tunnin vuorot direktiivin säännösten mukaisia? Tavallisessa tilanteessa 24 tunnin työvuoro on vastoin sitä direktiivissä esitettyä vaatimusta, jonka mukaan työntekijän on saatava vähintään11 tunnin yhtäjaksoinen lepoaika jokaista 24 tunnin jaksoa kohden. Näin ollen 24 tunnin vuorojen korvaaminen enintään 12 tunnin vuoroilla vastaa periaatteessa direktiivin vaatimuksia. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on todennut (asiassa Jaeger annetun tuomion 95 kohdassa), että työntekijän turvallisuuden ja terveyden tehokkaan suojelun takaamiseksi on siis pääsääntöisesti säädettävä työskentelyjakson ja lepoajan säännönmukaisesta vuorottelusta. Lisäksi tuomioistuin totesi, että vaatimus on sitäkin välttämättömämpi, kun pääsäännöstä poiketen säännöllistä päivittäistä työaikaa pidennetään päivystysajalla. 1 Alkuperäinen ehdotus KOM(2004)0607; Euroopan parlamentin lausunnon perusteella tarkistettu ehdotus KOM(2005)0246. CM\691312.doc 5/7 PE 396.608v01-00
Kuten komission yksiköt ovat aiemmin todenneet vetoomuksen esittäjän mainitsemassa kirjeenvaihdossa, direktiivillä annetaan kuitenkin mahdollisuus 24 tunnin vuorojen tekemiseen rajatuissa tapauksissa. Esimerkiksi asiassa Jaeger antamassaan tuomiossa tuomioistuin katsoi, että sairaalassa työskentelevien lääkärien 11 tunnin päivittäistä lepoaikaa voidaan lyhentää 17 artiklan 2 kohdan poikkeusten nojalla, mikäli lyhentäminen johtuu päivystyksestä, joka suoritetaan tavallisen työajan lisäksi työehtosopimuksen perusteella. Tämä kuitenkin edellyttää, että vastaavanlaiset korvaavat lepoajat myönnetään ajankohtina, jotka seuraavat välittömästi vastaavia työskentelyjaksoja, ja että poikkeuksella ei ylitetä 6 artiklalla säädettyä viikoittaista enimmäistyöaikaa. Kuten aiemmin todettiin, 24 tunnin vuorojen on täytettävä 17 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun poikkeuksen edellytykset, mukaan luettuna välittömästi seuraava korvaava lepoaika ja keskimääräistä viikoittaista työaikaa koskevien direktiivin säännösten noudattaminen. Lisäksi edellytyksenä on, että kansallisella lainsäädännöllä tai asiaan sovellettavalla hallinnollisella määräyksellä tai työehtosopimuksella tosiasiassa säädetään tällaisesta poikkeuksesta. Komission yksiköt tarvitsevat lisätietoa siitä, pitääkö tämä tässä tapauksessa paikkansa. Tässä asiassa voi olla erityisen tärkeää, että direktiivillä sallitaan tällaiset poikkeukset, mutta ei vaadita niitä. Näin ollen julkisen sektorin työnantajaa ei vaadita yhteisön lainsäädännössä soveltamaan 24 tunnin vuorojen tarjoamisen kaltaisia poikkeuksia. Kuten Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on korostanut, työaikadirektiiviä olisi yleisesti ottaen tulkittava sen tärkeimmän tavoitteen eli työntekijöiden terveyden ja turvallisuuden suojelun valossa. Näin ollen se, ovatko 24 vuorot sallittuja, riippuu myös niiden tosiasiallisista vaikutuksista työntekijöiden terveyteen ja turvallisuuteen, mitä olisi arvioitava objektiivisesti (esimerkiksi) sen perusteella, miten usein 24 tunnin vuoroja on tehtävä, miten raskaita ne ovat fyysisesti ja psyykkisesti, milloin korvaavat lepojaksot pidetään ja kuinka pitkiä ne ovat ja ovatko ylimääräiset työtunnit objektiivisista syistä tarpeen palosuojelu- ja hälytyspalvelujen jatkuvuuden turvaamiseksi. Kyseiset työmarkkinaosapuolet olisivat komission yksiköiden mielestä parhaita arvioimaan kaikkia näitä kysymyksiä. Jos ne eivät halua sitä tehdä, arvioiminen voitaisiin antaa toimivaltaisen kansallisen tuomioistuimen tehtäväksi. On kuitenkin pantava merkille, että 22 artiklassa tarkoitettu yksittäinen poikkeuslauseke koskee vain 6 artiklassa tarkoitettua 48 tunnin viikoittaista enimmäistyöaikaa. Sillä ei anneta työntekijöille mahdollisuutta poiketa säännöksistä, jotka koskevat vähimmäislepoaikaa tai korvaavaa lepoaikaa. Työaikojen järjestäminen ja työ- ja perhe-elämän yhteensovittamista koskevat kysymykset Komission yksiköt tunnustavat, että epäsäännölliset työvuorot voivat johtaa siihen, että työntekijöiden ja heidän kumppaneidensa on vaikea sovittaa työ- ja perhe-elämä toisiinsa. Komissio on toistuvasti korostanut, että se pitää tärkeänä työ- ja perhe-elämän sovittamista toisiinsa. Työaikadirektiivi ei terveyttä ja turvallisuutta koskevana direktiivinä sisällä oikeudellisia vaatimuksia tämän asian osalta. PE 396.608v01-00 6/7 CM\691312.doc
Voi myös olla olennaista todeta, että direktiivin 13 artiklassa todetaan seuraavasti: Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että työnantaja, joka aikoo järjestää työn tiettyihin jaksoihin, ottaa huomioon yleisen periaatteen työajan sovittamisesta työntekijän mukaan, jotta erityisesti työn yksitoikkoisuutta ja pakkotahtisuutta vähennetään toiminnan luonteen sekä turvallisuus- ja terveysvaatimusten mukaan, erityisesti työaikana järjestettävien taukojen osalta. Lisäksi terveyttä ja turvallisuutta koskevan direktiivin 89/391/ETY 11 artiklalla vaaditaan, että työnantajien on kuultava työntekijöiden edustajia tai keskusteltava heidän kanssaan kaikista työterveyttä ja -turvallisuutta koskevista kysymyksistä. Direktiivillä myös taataan työntekijöille tai heidän edustajilleen oikeus saattaa asia työsuojeluviranomaisten käsiteltäväksi, jos he eivät ole tyytyväisiä työnantajan toteuttamiin toimenpiteisiin. Johtopäätökset Asia on monimutkainen, eikä vetoomuksesta käy ilmi, ovatko julkiset viranomaiset jättäneet noudattamatta yhteisön lainsäädännön vaatimuksia ja mistä vaatimuksista on kyse. Komission yksiköt katsovat, että jos työpaikalla ei ole tehty molempia osapuolia tyydyttävää sopimusta vetoomuksessa esitetyistä terveyttä ja turvallisuutta koskevista yleisistä kysymyksistä, toimivaltaisten työterveysviranomaisten tai tuomioistuinten olisi tehtävä asiasta päätös kansallisella tasolla. Tällaiset elimet ovat asianmukaisimmassa asemassa arvioidakseen kiistoja, jotka koskevat tiettyjen vuorojärjestelmien vaikutusta kyseisten työntekijöiden yleiseen terveyteen ja turvallisuuteen. Edellä esitetyn analyysin perusteella vaikuttaa siltä, että tämä olisi tarpeen. CM\691312.doc 7/7 PE 396.608v01-00