Kunnalliset palvelut ja Paras-uudistus

ACTA plus Pentti Meklin, Marianne Pekola-Sjöblom (toim.) Kunnalliset palvelut ja Paras-uudistus Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 29

TOIMITTAJAT Pentti Meklin, emeritusprofessori, Tampereen yliopisto, ARTTU-ohjelman tieteellinen johtaja Marianne Pekola-Sjöblom, tutkimuspäällikkö, Suomen Kuntaliitto, ARTTU-ohjelman projektipäällikkö TYÖRYHMÄ (ARTTU-modulit ja tutkijat) Henkilöstö (Tampereen yliopisto): Tuula Heiskanen, Esa Jokinen Koulutuspalvelut (Jyväskylän yliopisto): Jouko Mehtäläinen, Jouni Välijärvi ja Hannu Jokinen Sosiaali- ja terveyspalvelut (Itä-Suomen yliopisto): Vuokko Niiranen, Juha Kinnunen, Alisa Puustinen ja Joakim Zitting Talous (Tampereen yliopisto): Olavi Kallio, Jarmo Vakkuri, Pentti Meklin ja Jari Tammi 1. painos ISBN 978-952-293-082-8 (nid.) ISBN 978-952-293-083-5 (pdf) ISSN 1237-8569 Suomen Kuntaliitto ja kirjoittajat Helsinki 2013 Painopaikka: Kuntatalon paino Suomen Kuntaliitto Toinen linja 14 PL 200 00101 Helsinki Puh. (09) 7711 Faksi (09) 771 2291 www.kunnat.net

3 Esipuhe Kunta- ja palvelurakenneuudistus eli Paras-hanke oli käynnissä puitelain (L 169/2007) ohjaamana helmikuusta 2007 vuoden 2012 loppuun asti. Paras-hankkeen rinnalla on toteutettu Paras-arviointitutkimusohjelmaa (ARTTU) yhteistyössä 40 tutkimuskunnan, usean eri yliopiston ja ministeriön sekä Kevan kanssa vuosina 2008 2012. Tähän käsillä olevaan Kunnalliset palvelut ja Paras-uudistus -julkaisuun niin kutsuttuun palvelujen kokoomaraporttiin on koottu havaintoja siitä miten Parasuudistus on näkynyt kunnallisten palvelujen saavutettavuudessa, palvelutasossa ja kustannuksissa. Raportissa kuvataan myös millaisia kokemuksia kuntien henkilöstöllä on ollut palvelujen uudistuksista sekä mitä mieltä kuntalaiset ovat olleet kunnallisten palvelujen hoidosta ja saavutettavuudesta Paras-hankkeen edetessä. Raportissa on tarkasteltu kunnallisia palveluja nimenomaan koulutus-, sosiaali- ja terveyspalvelujen näkökulmista. Raportti sisältää myös kolme tiivistä esimerkkikuvausta Paras-uudistusta erityyppisesti toteuttaneiden kuntien toimenpiteistä Paras-uudistuksen aikana. Raportti on toteutettu yhteistyössä ARTTU-ohjelman henkilöstö-, palvelu- ja talousmodulien tutkijoiden kanssa. Tekstin kokoamisesta, muokkaamisesta, viimeistelystä ja toimittamisesta ovat vastanneet kokoomaraportin toimittajat. Kiitämme lämpimästi kaikkia ARTTU-ohjelmaan eri tavalla osallistuneita tahoja ja henkilöitä. Toivomme, että ARTTU-tutkimusohjelma ja sen laaja tutkimuskokonaisuus, mukaan lukien tämä kokoomaraportti, voisi Paras-uudistuksesta tekemien havaintojen myötä edistää tietoon perustuvaa kunta- ja palvelurakenteen uudistamistyötä. Helsingissä ja Kurussa kesällä 2013 Pentti Meklin ja Marianne Pekola-Sjöblom Kunnalliset palvelut ja Paras-uudistus

4 ACTA

5 Sisältö Esipuhe 3 Kirjoittajien esittely 7 Luku 1. Johdanto 9 1.1 Taustaa 9 1.2 Keskeiset käsitteet 10 Luku 2. Havaintoja koulutus-, sosiaali- ja terveyspalvelujen saavutettavuuden ja palvelutason muutoksista 13 2.1 Koulutuspalvelut 13 2.1.1 Perusopetus: kouluverkko ja saavutettavuus 13 2.1.2 Lukiot: kouluverkko ja saavutettavuus 15 2.1.3 Palvelutaso 16 2.1.4 Johtamisjärjestelmä ja toimintatapa 17 2.2 Sosiaali- ja terveyspalvelut 18 2.2.1 Vanhuspalvelut 19 2.2.2 Lasten ja perheiden palvelut 21 2.2.3 Perusterveydenhuollon palvelut 22 2.2.4 Pohdintaa sote-palvelujen kehityksestä 23 2.3 Esimerkkejä kuntien erilaisista rakenneratkaisuista 23 2.3.1 Case Hämeenlinna 23 2.3.2 Case Kuusamo 24 2.3.3 Case Vimpeli 24 Luku 3. Havaintoja muutosten vaikutuksista koulutus-, sosiaali- ja terveyspalvelujen nettokäyttökustannuksiin 26 3.1 Koulutuksen nettokäyttökustannukset 26 3.2 Sosiaali- ja terveyspalvelujen nettokäyttökustannukset 27 3.2.1 Vanhuspalvelujen kustannusten kehitys 28 3.2.2 Perusterveydenhuollon kustannusten kehitys 31 Luku 4. Havaintoja kuntien henkilöstön muutoskokemuksista 33 Luku 5. Havaintoja kuntalaisten palveluarvioista ja niissä tapahtuneista muutoksista 36 5.1 Kuntalaisten arviot palveluista 2008 ja 2011 36 5.2 Kuntalaisten arviot sosiaali-, terveys- ja koulutuspalveluista 2008 ja 2011 37 5.3 Yhteenveto sosiaali-, terveys- ja koulutuspalvelujen palveluarvioissa havaituista muutoksista 44 Kunnalliset palvelut ja Paras-uudistus

6 Luku 6. Kokoavia havaintoja Paras-hankkeen aikaisista muutoksista 46 6.1 Päähavaintoja muutoksista 46 6.2 Muutamia täydentäviä tulkintoja 48 Liitteet Liite 1. Kartta ARTTU-tutkimuskunnista 50 Liite 2. ARTTU-tutkimusohjelmassa käytetyt luokitukset 51 Liite 3. Lista ARTTU-tutkimuskunnista ja niiden sijoittumisesta Paras- ARTTU-, kuntakoko-, tilastollinen kuntaryhmitys- sekä väestönmuutosluokituksen mukaisesti 52 Liite 4. Lista ARTTU-tutkimusohjelmassa ilmestyneistä tai ilmestyvistä tutkimusraporteista 53 ACTA

7 Kirjoittajien esittely Toimittajat: Pentti Meklin (hallintotieteiden maisteri, kauppatieteiden tohtori, dosentti) työskentelee emeritusprofessorina Tampereen yliopiston johtamiskorkeakoulussa. Meklinin ydinosaamisalueita ovat kuntien talousanalyysit, palvelujen tuloksellisuuden mittaus, palvelujen järjestämistavat, kuntakonsernit ja konsernijohtaminen. Marianne Pekola-Sjöblom (valtiotieteiden lisensiaatti) työskentelee tutkimuspäällikkönä Suomen Kuntaliiton kuntakehitys ja tutkimus -yksikössä. Pekola-Sjöblomin ydinosaamisalueita ovat kuntatutkimus, kunnallinen demokratia ja osallistuminen sekä kuntalaismielipiteet. Henkilöstö: Tuula Heiskanen (yhteiskuntatieteiden tohtori) työskentelee tutkimusjohtajana Tampereen yliopiston työelämän tutkimuskeskuksessa. Heiskasen ydinosaamisaluetta on laajasti ottaen työelämän monitieteinen tutkimus niin julkisella kuin yksityiselläkin sektorilla. Esa Jokinen (yhteiskuntatieteiden maisteri) työskentelee tutkijana Tampereen yliopiston työelämän tutkimuskeskuksessa. Jokisen ydinosaamisalueita ovat julkisen sektorin kehittämistyön evaluaatio ja työhyvinvointi. Koulutuspalvelut: Jouko Mehtäläinen (yhteiskuntatieteiden lisensiaatti) on toiminut tutkijana Jyväskylän yliopiston Koulutuksen tutkimuslaitoksessa. Mehtäläisen ydinosaamisalueita ovat perusopetus ja toisen asteen koulutus. Jouni Välijärvi (kasvatustieteiden tohtori) työskentelee koulutustutkimuksen professorina ja tutkimuslaitoksen johtajana Jyväskylän yliopiston koulutuksen tutkimuslaitoksessa. Välijärven ydinosaamisalueita ovat koulusaavutusten kansainvälinen vertailu, opetussuunnitelmien kehittäminen ja opettajatutkimus. Hannu Jokinen (filosofian maisteri) toimii projektipäällikkönä ja tutkijana Jyväskylän yliopiston Koulutuksen tutkimuslaitoksessa. Jokisen ydinosaamisalueita ovat opettajien perus- ja täydennyskoulutuksen, vertaisryhmämentoroinnin ja mentorien koulutuksen tutkimus- ja kehittämistyö sekä opettajien liikkuvuuden tutkimus. Kunnalliset palvelut ja Paras-uudistus

8 Sosiaali- ja terveyspalvelut: Vuokko Niiranen (yhteiskuntatieteiden tohtori, hallintotieteiden lisensiaatti) työskentelee sosiaalihallintotieteen professorina Itä-Suomen yliopiston sosiaali- ja terveysjohtamisen laitoksella. Niirasen ydinosaamisalueita ovat julkisen sektorin johtamisen, hallinnon ja ohjausmekanismien tutkimus, kuntatutkimus, sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenteiden tutkimus sekä demokratian ja osallistumisen kysymykset. Juha Kinnunen (terveydenhuollon maisteri, terveystieteiden tohtori) on työskennellyt terveyshallintotieteen professorina sekä yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunnan dekaanina Itä-Suomen yliopistossa. Hänen ydinosaamisalueita ovat sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujärjestelmä tutkimus, johtaminen, muutosprosessien hallinnan kysymykset, organisaatiokulttuurien analyysit. Alisa Puustinen (yhteiskuntatieteiden maisteri) työskentelee tutkijana Itä-Suomen yliopiston sosiaali- ja terveysjohtamisen laitoksella. Puustisen ydinosaamisalueita ovat sosiaalisten verkostojen tutkimus, verkostojen johtamisen tutkimus sekä sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenteiden tutkimus. Joakim Zitting (yhteiskuntatieteiden maisteri) on työskennellyt tutkimusavustajana Itä-Suomen yliopiston sosiaali- ja terveysjohtamisen laitoksella. Zittingin ydinosaamisalueita ovat lähipalvelut sekä Euroopan unionin sosiaalipolitiikka. Talous: Jarmo Vakkuri (hallintotieteiden tohtori) työskentelee kunnallistalouden professorina Tampereen yliopiston johtamiskorkeakoulussa. Vakkurin ydinosaamisalueita ovat kuntien tuottavuus ja tuloksellisuus, taloudellinen päätöksenteko, laskenta-, arviointi- ja johtamismallien hyödyntäminen julkishallinnon uudistamisessa sekä julkisen toiminnan institutionaalinen muutos. Olavi Kallio (hallintotieteiden tohtori, dosentti) työskentelee yliopistotutkijana Tampereen yliopiston johtamiskorkeakoulussa. Kallion ydinosaamisalueita ovat kunnallisen palvelutuotannon erilaiset järjestämistavat, kuntien talousanalyysit ja laskennalliset atk-pohjaiset talouden mallinnukset. Lisäksi hän on tutkinut pelastustoimen alueellistamisen vaikutuksia. Jari Tammi (hallintotieteiden tohtori) työskentelee yliopistotutkijana Tampereen yliopiston johtamiskorkeakoulussa. Tammen ydinosaamisalueita ovat toimintolaskenta ja laskentainformaation hyödyntäminen kunnassa sekä kilpailuttaminen. ACTA

9 Luku 1. Johdanto 1.1 Taustaa Kunta- ja palvelurakenneuudistusta eli Paras-uudistusta koskevassa ns. puitelaissa (Laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta 9.2.2007/169) ja sen valmisteluasiakirjoissa on käsitelty monisanaisesti uudistuksen syitä. Keskustelua uudistuksen syistä ja keinoista on vaivannut hajanaisuus. Selvää kuitenkin on, että uudistuksen tavoitteena on ollut saada aikaan toimiva kunta- ja palvelurakenne tai elinvoimainen ja toimintakykyinen sekä eheä kuntarakenne. Uudistuksen yleisperusteluna oli se, että monien kuntien ei silloisilla rakenteillaan katsottu selviytyvän tulevaisuudessa tehtävistään tai ne selviytyvät niistä huonosti. Täsmällisemmin ilmaistuna perusteluna oli, että palvelutarpeet kasvavat, väestö ikääntyy ja palveluja tarvitaan yhä enemmän. Samanaikaisesti kasvavat palvelujen käyttäjien odotukset uusista, monipuolisemmista ja entistä korkealaatuisemmista palveluista. Tosiasia on, että kasvusta huolimatta palvelujen järjestämisestä aiheutuvien menojen kasvun on pysyttävä voimavarojen hankkimiseen tarvittavien tulojen kasvun tasolla. Tähän on periaatteessa kaksi tapaa: Ensiksikin kustannuksia lisääviä uusia tehtäviä on pyrittävä välttämään tai palveluja on jopa karsittava. Toiseksi on pyrittävä parantamaan tuloksellisuutta. Tämä tarkoittaa palvelujen tuottamista taloudellisemmin (tuottavuus) uusilla toimintatavoilla sekä kiinnittämällä erityistä huomiota palvelujen vaikuttavuuteen. Paras-uudistuksen julkilausuttuna tavoitteena ei ollut karsia palveluja, vaan tuottaa ne entistä tuloksellisemmin. Puitelaissa ja sen neljännessä pykälässä on määritelty kunta- ja palvelurakenneuudistuksen keinot. Lain mukaan uudistamisen keskeisenä keinona ovat kuntaliitokset eli kuntien tai niiden osien yhdistäminen suuremmiksi kokonaisuuksiksi. Terveyspalvelut ja niihin läheisesti liittyvät sosiaalipalvelut määrättiin järjestettäväksi vähintään noin 20 000 asukkaan yksiköissä. Toisen asteen koulutuksen väestöpohjaksi määriteltiin puolestaan vähintään 50 000 asukasta. Kuntarakenteen uudistamisessa kuntaliitoksia ja yhteistoiminta-alueiden muodostamista voidaan pitää ensivaiheen keinoina. Parasuudistuksen aikana on tehty 67 kuntaliitosta, joissa kuntien lukumäärä on vähentynyt 111:llä. Vuonna 2012 oli toiminnassa 54 yhteistoiminta-aluetta, joissa oli mukana 210 kuntaa. Kuntaliitosten ja yhteistoiminta-alueiden muodostamisen avulla ei kuitenkaan automaattisesti saavuteta tavoiteltuja vaikutuksia. Ne antavat vain kehittämispotentiaalia, joka kuntaliitosten tai yhteistoiminta-alueiden muodostamisen jälkeen on otettava käyttöön. ARTTU-tutkimusohjelman aikana on kehittämispotentiaalin käyttöönotossa voitu havaita kaksi vaihetta. Ensi vaiheessa tehdään yleensä erilaisten johtamisjärjestelmätason uudistuksia, mikä tarkoittaa hallinnon, organisaatioiden ja toimintatapojen uudistamista. Tällaista uudistusta kunnat voivat tehdä tekemättä kuntaliitoksia ja muodostamatta yhteistoiminta-alueita. ARTTU-ohjelman havain- Kunnalliset palvelut ja Paras-uudistus

10 tojen mukaan varsin monet kunnat ovat Paras-uudistuksen aikana tehneetkin johtamisjärjestelmän uudistuksia mm. muuttamalla lautakunta- ja konsernirakenteita, ottamalla käyttöön tilaaja-tuottajamalleja, prosessiorganisaatioita, elämänvaihemalleja jne. Kyseiset uudistukset luovat edellytyksiä ohjata ja johtaa palvelujen tuottamista. Uudistuksen edetessä toisena vaiheena on kuntalaisten saamien palvelujen ja niitä tuottavien palveluyksikköjen uudistaminen. Kyse on siitä, millaisia palveluja kunta tarjoaa ja miten, ja millaisia palveluja kuntalainen saa. Palvelut järjestetään ja tuotetaan palveluyksiköissä, joko kunnan omissa tai ostopalveluyksiköissä. Nämä muodostavat palveluverkon. Pääosa kunnan voimavaroista on palveluyksiköissä, joissa suurin osa kunnan tai muun palvelun tuottajan henkilöstöstä työskentelee. 1.2 Keskeiset käsitteet Kuntien tuottamat palvelut on totuttu jakamaan lähipalveluihin, seudullisiin palveluihin ja laajan väestöpohjan palveluihin. Luokittelu korostaa palvelujen erilaisuutta sekä palvelujen järjestäjän että käyttäjän kannalta. Kuntauudistuksen osana palveluja uudistettaessa on tärkeätä tarkastella, mitä palveluille tapahtuu erityisesti lähipalveluiksi tarkoitettujen palvelujen tasolla. Lähipalvelut. Lähipalvelut ovat kuntauudistuksissa paljon käytetty käsite. Osaksi sillä on retorinen merkitys, mutta selvää on, että kuntalaiset pitävät lähipalveluja erityisen tärkeinä. Lähipalvelujen turvaaminen nostetaan yleisesti tavoitteeksi myös poliittisessa keskustelussa. Lähipalveluja koskevaa keskustelua vaivaa pinnallisuus. Useinkaan ei riittävällä tarkkuudella määritellä, mitä lähipalvelulla yleensäkin tarkoitetaan tai mitä palvelulajeja ja palveluja pitäisi lukea lähipalvelujen piiriin. Lähipalveluja koskevissa keskusteluissa korostetaan muutamia keskeisiä piirteitä. Lähipalvelu viittaa kuntalaista lähellä olevaan ja helposti saatavaan palveluun. Keskeisiä vaatimuksia ovat ainakin a) saavutettavuus, jolla tarkoitetaan erityisesti matkaa ja matka-aikaa palvelun saamiseksi palvelun tuottajan aukioloaikoja, silloin kun sillä on merkitystä. b) palvelutaso, jolla tarkoitetaan erityisesti palvelun monipuolisuutta, palvelun tuottajan asiantuntemusta ja palvelun laatua palvelu kattaa riittävästi kuntalaisen tarpeen Palvelujen saavutettavuus. Usein lähipalveluista puhuttaessa taka-alalle jäävät palvelujen järjestämiskontekstit, ne pääasialliset tilanteet, joissa palvelun käyttäjä ja tuotettu palvelu kohtaavat. Tilanteina voidaan tunnistaa ainakin seuraavat neljä ryhmää (A, B, C ja D): ACTA

11 Ryhmä A: Kunnan tuottaja (kunnallinen tai muu) tuottaa palvelun omassa palveluyksikössä, jonne asiakas tulee. Tällaisia palveluja ovat mm. peruskoulut, lasten päiväkotihoito, palvelutalot tai terveyskeskukset. Näitä palveluja tuotettaessa tuottaja ja asiakas kohtaavat tuottajan palvelupisteessä. Ryhmä B: Asiakas asuu palvelun tuottajan tiloissa. Näitä palveluja ovat asumispalvelut, joissa palvelun käyttäjä asuu pääosan ajasta tuottajan tiloissa. Ryhmä C: Kunnan tuottaja tuottaa palvelun asiakkaan asuinpaikassa. Esimerkkeinä tällaisista palvelusta ovat kotihoito ja asiakkaan asuinpaikalle tai sen läheisyyteen saapuvat palveluautot. Ryhmä D: Tuottaja ja asiakas voivat olla eri paikoissa. Tietotekniikan kehitys mahdollistaa jo nykyisin monia sähköisiä palveluja, joiden käytön mahdollisuudet lisääntyvät tulevaisuudessa. Esimerkkinä näistä ovat monet rekisteröinti- ja lupapalvelut tai vaikkapa kirjastojen aineiston käyttö. Lähipalvelun järjestämisen haasteet eroavat merkittävästi eri ryhmissä. Ryhmän A palveluissa palveluverkko on saavutettavuuden kannalta keskeinen. Saavutettavuus heikkenee sen mukaan, mitä hankalammin kuljettavan matkan (matkan pituus ja yhteydet) päässä kuntalaisista palvelupisteet sijaitsevat. Palvelun saavutettavuuden kannalta palvelupiste voi olla lähellä asuinpaikkaa, työpaikkaa tai päivittäisen liikkumisen varrella. Ryhmien B, C ja D palvelut ovat jo itsessään lähipalveluja. Erityisesti sosiaalipalvelujen järjestämisessä viimeaikainen kehityssuunta on ollut pyrkimys vähentää palvelulaitosten (ryhmä B) osuutta ja siirtyä avohoitopalveluihin (Ryhmät C ja D). Tämä suunta saattaa muuttaa palvelun tuottajan ylläpitämien palveluyksikköjen ja palveluverkon merkitystä tulevaisuudessa. Saavutettavuuden kannalta oleellinen merkitys on sillä, kuinka usein kuntalainen käyttää palvelua eli palvelujen käytön tiheys. Toisessa ääripäässä ovat koulut ja lasten päivähoito, joita kuntalaiset tarvitsevat lähes päivittäin. Näissä palveluissa hyvä saavutettavuus on tärkeää. Toisessa ääripäässä ovat palvelut, joita kuntalainen tarvitsee hyvin harvoin, ehkä vain kerran elämänsä aikana. Tällaisia palveluja ovat ainakin eräät lupa-asiat. Palvelutaso. Palvelutasolla viitataan palvelujen monipuolisuuteen, henkilöstön erityisasiantuntemukseen ja yleensä palvelun laatutekijöihin. Lähipalvelu voi olla lähellä ja helposti saavutettavissa, mutta palvelutaso voi olla alhainen. Esimerkiksi terveyskeskus voi olla lähellä ja avoinna, ja paikalla on esimerkiksi hoitajia, mutta lääkäri vain joinakin päivinä tai harvemmin, niin ollen kuntalainen voi joutua hankkimaan palveluja kauempaa. Toisaalta terveyskeskuksessa voi olla hyvin monipuolinen palveluvalikoima ja asiantuntemus, joka vastaa suurta osaa kuntalaisen palvelutarpeesta, mutta tällaisen terveysaseman saavutettavuus voi olla huonompi. Saavutettavuus vai palvelutaso? Lähipalveluissa palvelujen saavutettavuus ja palvelutaso ovat usein, vaikkakaan ei välttämättä, vastakkaisia. On oletettavaa, että pienissä palveluyksiköissä palvelut ja niiden tuottajien asiantuntemus eivät ole niin monipuolisia kuin suuremmissa palveluyksiköissä. Samalla on muistutettava, että pienissä palveluyksiköissä voi olla riittävä palvelutaso, sillä kuntalaisten palvelutar- Kunnalliset palvelut ja Paras-uudistus

12 peista suuri osa on sellaisia, että niiden tyydyttäminen ei vaadi kovin monipuolista ja erityisasiantuntemusta vaativaa palvelua. Vähäväkisillä seuduilla asukkaita lähellä olevat ja saavutettavissa olevat palvelut tarkoittavat sitä, että palvelujen käyttäjiä ja palvelun maksajia (veronmaksajia) on harvalukuinen määrä, ja lähipalveluyksikkö on luonnostaan yleensä pieni. Palvelun keskittäminen voi korottaa palvelutasoa, mutta heikentää saavutettavuutta. Paras-uudistuksen keskeisenä keinona on ollut palvelujen järjestäjän koon kasvattaminen eli kuntien yhteen liittäminen ja yhteistoiminta-alueiden muodostaminen. Kun kuntauudistuksen keskeinen perustelu on turvata laadukkaat palvelut tilanteessa, jossa palvelutarpeet kasvavat selvästi voimavarojen kasvua nopeammin, ei kunta- ja palvelurakenneuudistus voi pitäytyä vain ensivaiheen keinojen käyttöön ja johtamisjärjestelmien uudistamiseen. Uudistuspaineet kohdistuvat palveluyksikköjen koon tarkasteluun ja palveluketjujen sujuvoittamiseen sekä tehokkaimman palvelun tuottajan valitsemiseen oman tuotannon ja ulkopuolisen tuotantoyksikön välillä. Näillä tekijöillä on vaikutusta palvelujen saavutettavuuteen ja palvelutasoon. *** ARTTU-tutkimusohjelman puitteissa tuotetuissa tutkimusraporteissa on tarkasteltu Paras-uudistuksen aikana toteutettujen kuntaliitosten sekä yhteistoiminta-alueiden perustamisen kautta käynnistetyn palveluyhteistyön vaikutuksia. Tähän raporttiin on koottu havaintoja seuraavista näkökulmista: Miten Paras-uudistus näkyy palvelun saavuttavuudessa ja palvelutasossa (luku 2) Miten uudistukset näkyvät palvelujen kustannuksissa (luku 4) Millaisia kokemuksia kuntien henkilöstöllä on palvelujen uudistuksista (luku 3) sekä Mitä mieltä kuntalaiset ovat kunnallisista palveluista (saatavuuden ja palvelutason tasolla) Paras-uudistuksen aikana (luku 5) Kuntien välisiä vertailuja on tehty tutkimusohjelmassa käytetyn kolmiluokkaisen Paras- ARTTU-luokituksen mukaisesti (kuntaliitoskunnat, syvenevän yhteistyön kunnat, muut kunnat). Tuloksia on soveltuvin osin peilattu myös kuntakoon, tilastollisen kuntaryhmityksen ja väestömäärän muutoksen mukaan. Tiedot ARTTU-tutkimuskunnista, käytetyistä luokituksista sekä tutkimuskuntien sijoittumisesta eri luokituksissa löytyvät liitteistä 1, 2 ja 3. Raportin aineisto on koottu pääsääntöisesti ARTTU-tutkimusohjelman moduulikohtaisista raporteista. Lista ARTTU-ohjelman puitteissa ilmestyneistä ja ilmestyvistä raporteista on liitteenä 4. ACTA

13 Luku 2. Havaintoja koulutus-, sosiaali- ja terveyspalvelujen saavutettavuuden ja palvelutason muutoksista Seuraavassa tarkastellaan palvelujen saavutettavuuden ja palvelutason muutoksia Paras-uudistuksen aikana eräissä sosiaali- ja terveyspalveluissa sekä koulutuspalveluissa. Kiinnostuksen kohteena on, onko erilaisen Paras-uudistuksen etenemistien (kuntaliitoskunnat, syvenevän yhteistyön kunnat ja muut kunnat ryhmä) valinneiden kuntien välillä nähtävissä eroja, ja jos niin millaisia. 2.1 Koulutuspalvelut Laajemmin koulutuspalvelujen loppuraportissa: Jouko Mehtäläinen, Hannu Jokinen ja Jouni Välijärvi (2013): Kuntarakenne muutoksessa entä koulutuspalvelut? Paras-hankkeen arvioinnin loppuraportti 2012. Paras-ARTTUohjelman tutkimuksia nro 26. Acta nro 246. Jyväskylän yliopisto ja Suomen Kuntaliitto. Helsinki. Palvelujen saavutettavuuden ja palvelutason muutoksia koulutuspalveluissa tarkastellaan seuraavassa perusopetuksen (ala-, ylä- ja yhtenäiskoulut) sekä lukioiden osalta. 2.1.1 Perusopetus: kouluverkko ja saavutettavuus Kuntien järjestämä perusopetus on tyypillinen lähipalvelu. Oppilaat tarvitsevat ja käyttävät palvelua päivittäin loma-aikoja lukuun ottamatta. Kyse on palvelusta, jossa asiakkaat menevät tuottajan tiloihin. Keskeisiä asioita ovat kouluverkko, koulun saavutettavuus ja palvelutaso. Kouluverkko. Koulujen määrän kehitystä on ARTTU-tutkimuksessa seurattu vuodesta 2000 alkaen kahdessa jaksossa, vuosina 2000 2006 eli ennen Paras-uudistusta sekä 2006 2011 eli Paras-uudistuksen aikana. Taulukko 1 sisältää tietoja perusopetusta antavien koulujen oppilasmääristä, koulujen lukumääristä ja keskikoosta koko maan tasolla vuosina 2000, 2006 ja 2011. Taulukosta 2 käy puolestaan ilmi perusopetusta antavien koulujen määrien prosentuaaliset muutokset eri etenemisvaihtoehdon valinneissa ARTTU-kunnissa ajanjaksoilla 2000 2006, 2006 2011 sekä koko tarkastelujaksolla 2000 2011. Kunnalliset palvelut ja Paras-uudistus

14 Taulukko 1. Koko maan perusopetusta antavien koulujen oppilasmäärä, koulujen lukumäärä ja keskikoko vuosina 2000, 2006 ja 2011. (Mehtäläinen ym. 2013, 50) Vuosi: 2000 2006 2011 Alakoulut (vuosiluokat 1 6) Oppilaiden lkm 370 158 310 613 274 532 Koulujen lkm 3037 2477 2018 Keskikoko 122 125 136 Yläkoulut (vuosiluokat 7 9) Oppilaiden lkm 158 321 140 386 108 447 Koulujen lkm 557 444 352 Keskikoko 284 315 308 Yhtenäiskoulut (vuosiluokat 1 9) Oppilaiden lkm 34 982 88 055 123 018 Koulujen lkm 104 234 340 Keskikoko 336 376 362 Perusopetusta antavien koulujen määrä on vähentynyt 2000-luvun aikana selvästi sekä ARTTU-tutkimuskunnissa että myös koko maassa. Syynä tähän yleiseen kehitykseen on ollut erityisesti oppilasikäluokkien pieneneminen. Samanaikaisesti on perusopetuksen kouluverkossa tapahtunut rakenteellinen muutos, kun erillisistä ala- ja yläkouluista on siirrytty ja siirrytään edelleen yhtenäiskouluihin, minkä seurauksena kouluyksiköiden määrä vähenee. Yhtenäiskoulujen ohella toinen perusopetuksen kouluverkossa tapahtunut merkittävä rakenteellinen muutos on perusasteen opetusta antavien erityiskoulujen väheneminen puoleen vuosikymmenen aikana. Oppilaita on siirretty yleisopetukseen ja yleisopetuksen yhteyteen erityisluokille. Taulukko 2. Ala-, ylä- ja yhtenäiskoulujen yhteenlaskettujen määrien prosentuaaliset muutokset ARTTU-tutkimuskunnissa ajanjaksoilla 2000 2006, 2006 2011 ja 2000 2011. Paras- ARTTU-luokittelun mukainen tarkastelu. (N = 40) (Mehtäläinen ym. 2013, 66) Syvenevän Tarkastelu- Liitos- yhteistyön Muut ARTTUvuodet kunnat kunnat kunnat kunnat yht. 2000 2006-7,2-9,2-11,9-9,3 2006 2011-10,3-8,0-8,3-8,9 2000 2011-16,8 % -16,0 % -19,9 % -17,7 % Perusopetusta tarjoavien koulujen määrät ovat supistuneet kaikissa ARTTU-tutkimusohjelmassa käytetyn Paras-luokituksen mukaisissa ryhmissä. Paras-hanketta edeltävällä ajanjaksolla 2000 2006 on perusopetusta antavien koulujen määrä vähentynyt keskimäärin eniten muut kunnat -ryhmässä ja syvenevän yhteistyön kunnissa. Parasuudistuksen aikana on vähennystä ollut eniten liitoskunnissa. Tulevissa liitoskunnissa on kouluverkon remonttia ehkä vuosina 2000 2006 siirretty odottamaan liitosratkaisua. ACTA

Kuntaliitoksissa puolestaan on hallinnon ja palvelujen järjestämissopimuksia varten kuntien kouluverkkoa katsottu tulevan uuden kunnan kokonaisuuden kannalta tarkoituksenmukaiseksi. Siinä yhteydessä etenkin pienten alakoulujen määrä on vähentynyt. Koko tarkastellulla ajanjaksolla vuosina 2000 2011 on koulujen määrä vähentynyt suhteessa eniten muut kunnat -ryhmässä. Erot eivät ole suuria. Kuntaliitoskunnat eivät pidemmällä ajanjaksolla eli vuosina 2000 2011 tarkasteltuna juuri poikkea muista kuntaryhmistä. Tämä viittaa siihen, että perusopetuksen kouluverkon muutosta selittää pääasiassa muut tekijät kuin Paras-uudistus. Perusopetuksen saavutettavuus. Perusopetusta antavien koulujen määrää on vähennetty, mutta siitä huolimatta koulutuspalvelujen saavutettavuus ei ole olennaisesti heikentynyt. Alakoulujen saavutettavuus, lasten etäisyys koulusta, on hieman heikentynyt vuosina 2006 2011. Alle kilometrin etäisyydellä koulusta asuvien 7 14-vuotiaiden määrä prosentteina ilmaistuna on ollut alhaisin voimakkaasti vähenevän väestön kunnissa ja korkein kasvukunnissa ja voimakkaan kasvun kunnissa. Myös yläkoulujen saavutettavuus on hieman heikentynyt. Alle kolmen kilometrin etäisyydellä yläkoulusta asuvien 7 14-vuotiaiden osuus on ollut alhaisin maaseutumaisissa ja korkein kaupunkimaisissa kunnissa. Vastaavasti koulukuljetusoppilaiden määrä on ARTTU-kunnissa hieman kasvanut ajan mittaan sekä maaseudulla että kaupungeissa, niin aivan pienimmissä kuin suurimmissakin kunnissa. Koulutuspalvelujen saavutettavuus on kuitenkin viimeisen viiden vuoden aikana heikentynyt liitoskunnissa vain hieman enemmän kuin syvenevän yhteistyön kunnissa ja muut kunnat -ryhmässä. 2.1.2 Lukiot: kouluverkko ja saavutettavuus Lukioverkko. Valtakunnallisesti lukioiden ja lukio-opiskelijoiden määrä on vuodesta 2000 vuoteen 2011 tasaisesti vähentynyt. Lukioiden keskikoko on hieman pienentynyt. Taulukossa 3 esitetyissä, lukioiden oppilaita ja koulujen lukumääriä sekä koulujen keskilukua koskevissa tiedoissa eivät ole mukana aikuislukiot eivätkä lukiossa yksittäistä ainetta opiskelevat. 15 Taulukko 3. Koko maan lukioiden opiskelijamäärät, koulujen lukumäärät ja koulujen keskikoot vuosina 2000, 2006 ja 2011. (Mehtäläinen ym. 2013, 76) Vuosi: 2000 2006 2011 Lukiot Oppilaiden lkm 108 449 99 119 91 738 Koulujen lkm 408 390 367 Keskikoko 266 254 250 Lukioiden määrä on ARTTU-kunnissa vähentynyt hieman enemmän kuin koko maassa keskimäärin. Vuosina 2000 2006 lukioiden määrä väheni suhteellisesti eniten syvenevän yhteistyön kunnissa ja vuosina 2006 2011 muut kunnat -ryhmässä. Koko ajanjaksolla 2000 2011 vähennystä oli eniten liitoskunnissa ja syvenevän yhteistyön kunnissa (taulukko 4). Kunnalliset palvelut ja Paras-uudistus

16 Taulukko 4. Lukioiden lukumäärän muutos (%) ARTTU-kunnissa vuosina 2000 2006 ja 2006 2011. Paras-ARTTU-luokittelun mukainen tarkastelu. (N = 40). (Mehtäläinen ym. 2013, 77) Syvenevän Tarkastelu- Liitos- yhteistyön Muut ARTTUvuodet kunnat kunnat kunnat kunnat yht. 2000 2006-10,9-14,3 0-8,3 2006 2011-6,1 0-7,4-5,7 Väestömäärän muutoksen mukaisessa tarkastelussa on käynyt ilmi, että lukioiden määrä on vuosina 2000 2011 vähentynyt sekä stabiileissa että kasvavissa kunnissa. Suhteellisesti eniten määrä on vähentynyt stabiilin väestömäärän kunnissa (23%). Vähenevän ja voimakkaasti vähenevän väestön kunnissa lukioiden määrä ei sen sijaan ole muuttunut ko. ajanjaksolla. Kuntatyypin ja kunnan koon mukainen tarkastelu kertoo samaa: lukioiden määrä on vähentynyt suhteessa eniten suurissa kaupungeissa. Pienimmissä ja maaseutumaisissa kunnissa määrä on pysynyt stabiilina. Lukion saavutettavuus. Alle viiden kilometrin etäisyydellä lukiosta asuvien 15 17 vuotiaiden prosenttiosuus ollut alhaisin syvenevän yhteistyön kunnissa. Vuosina 2006 2011 on alle viiden kilometrin etäisyydellä lukiosta asuvien prosenttiosuus laskenut suhteessa eniten liitoskunnissa. Lasku johtuu pääosin yhden kunnan lukioverkon uudelleenjärjestelyistä. Syvenevän yhteistyön kunnissa prosenttiosuus ei ole muuttunut. Lukioiden saavutettavuuteen on vahvimmin yhteydessä kuntatyyppi. Alle viiden kilometrin etäisyydellä lukiosta asuvien 15 17-vuotiaiden osuus on ollut alhaisin maaseutumaisissa kunnissa ja korkein kaupunkimaisissa kunnissa. Aikaa myöten osuus on noussut hieman maaseutumaisissa kunnissa ja laskenut hieman kaupunkimaisissa kunnissa. Maaseudulla asutus on ilmeisesti hieman keskittynyt (lukioiden määrä ei ole lisääntynyt) ja kaupungeissa lukioiden lakkautukset tai yhdistymiset ovat hieman heikentäneet saavutettavuutta. 2.1.3 Palvelutaso Palvelutasoa tarkastellaan ohessa muutamilla viitteellisillä piirteillä kuten opetusryhmien koolla ja oppilaskohtaisella oppituntien määrällä. Perusopetuksen vuosiluokkien 1 6 opetusryhmien keskikoko on vuosina 2008 2010 supistunut hieman lähes samassa suhteessa eri Paras-luokissa. Perusopetuksen vuosiluokkien 7 9 opetusryhmien keskikoko on vuodesta 2008 vuoteen 2010 pienentynyt syvenevän yhteistyön kunnissa hieman enemmän kuin liitoskunnissa ja muissa kunnissa. Opetusryhmien keskikoko kasvaa lähes lineaarisesti kuntakoon mukaan. Opetustunteja on perusopetuksessa (luokat 1 9) oppilasta kohden ollut sekä vuonna 2006 että vuonna 2010 eniten liitoskunnissa ja vähiten muissa kunnissa. Oppilaskohtaisten tuntien määrä on kasvanut kaikissa Paras-luokissa, suhteessa eniten muut kunnat -ryhmässä ja vähiten liitoskunnissa. Myös lukiokoulutuksessa on opiskelijakohtaisia opetustunteja ollut sekä vuonna 2006 että vuonna 2010 eniten liitoskunnissa ja vähiten muut kunnat -ryhmässä. Tuntien määrä on niin ikään kasvanut kaikissa Paras-luokissa, suhteessa eniten muissa kunnissa ja vähiten liitoskunnissa. Mitä ACTA

pienempi kunta, sitä suurempi on ollut opetustuntien määrä. Tuntimäärä on myös kasvanut eniten pienissä kunnissa. Tämä on seurausta siitä, että opiskelijamäärä on vähentynyt ja lukioiden määrä on pysynyt ennallaan. Perusopetuksen keväällä 2006 päättäneistä ARTTU-kuntien nuorista oli syksyllä 2006 joko ammatillisessa oppilaitoksessa tai lukiossa opiskelemassa 91,7 % ja keväällä 2010 päättäneistä nuorista saman vuoden syksyllä 91,5 %. Prosentuaalisesti eniten opiskelijoita oli syvenevän yhteistyön kuntien nuorista ja vähiten liitoskuntien nuorista. Erot eivät ole suuria ja ne ovat vuoteen 2010 tultaessa kaventuneet. 2.1.4 Johtamisjärjestelmä ja toimintatapa Koulutuspalveluissa ei ole ollut sosiaali- ja terveyspalvelujen tapaisia yhteistoimintaalueita (lukuun ottamatta ammatillista koulutusta tarjoavat kuntayhtymät). Parasuudistuksen aikana ARTTU-kunnissa on kuitenkin syntynyt yksi yhteistoiminta-alue, joka on koskenut myös koulutuspalveluja. Vimpeli, Alajärvi, Soini ovat keskittäneet hallintoaan perustamalla Järvi-Pohjanmaan yhteistoiminta-alueen (tästä tarkemmin luvussa 2.3). Muutoin kuntien kouluhallinto, mm. lautakuntarakenne ja lautakuntien tehtäväkuva, on pysynyt pääosin samankaltaisena. Tilanne on kuitenkin hiljalleen muuttumassa. Tämä tarkoittaa vähintään sitä, että varhaiskasvatus tulee osaksi koulutuspalveluja. Laajimmillaan muutos tarkoittaa sitä, että koulutuspalvelut ovat osana elinkaarimallista lautakuntaa, sisältäen kaikki kouluikäisten lasten ja nuorten varhaiskasvatus-, perusopetus- sekä sosiaali- ja terveyspalvelut. Toisena esimerkkinä vähitellen tapahtuvasta ja Paras-uudistuksesta riippumattomasta rakenteellisesta muutoksesta koulutuspalvelujen organisoinnissa on toisistaan erillään toimivista kouluyksiköistä siirtyminen erilaisiin alueellisiin malleihin. Tällainen alue muodostuu tavallisimmin yläkoulusta ja muutamasta alakoulusta. Pisimmälle vietynä kunnan kukin alue saa käyttöönsä tietyn resurssin ja voi sen ja kunnan opetussuunnitelman puitteissa päättää, miten opetuksen ja sen tukitoimia järjestää. Avainsanoja ovat taloudellisuus, alueellinen tasa-arvo sekä akuuttien ongelmien nopea ja tarkoituksenmukainen ratkaiseminen. Kuntien koulutuspalvelustrategioiden keskeisenä tavoitteena on ollut kattavan kouluverkon ylläpitäminen kohtuullisin kustannuksin. Tämä on näkynyt myös toiminnan tasolla. Kouluverkkoja on karsittu maltillisesti ja kustannustasoa on pyritty pitämään kurissa myös hallinnon uudelleenorganisoinnilla. Väestönmuutosten ja kuntien talouden erilaisuudesta seuraa, että osassa kuntia on edelleen painetta kouluverkon tiivistämiseen ja osassa puolestaan paineita uusien koulujen rakentamiseen näin riippumatta siitä, onko kyse kuntaliitoskunnasta vai ei. Tiivistettynä voidaan todeta, että kun koulutuspalveluja tässä tapauksessa peruskouluja ja lukioita - tarkastellaan lähipalveluina, on niiden uudistamiseen vaikuttanut voimakkaimmin yhteiskuntarakenteen ja väestön muutos. Paras-uudistuksen keinojen käytöllä, kuntaliitoksilla ja YT-alueiden muodostamisella näyttää olevan vain vähäinen yhteys palvelujen muutokseen. 17 Kunnalliset palvelut ja Paras-uudistus

18 2.2 Sosiaali- ja terveyspalvelut Laajemmin sosiaali- ja terveyspalvelujen loppuraportissa: Vuokko Niiranen, Alisa Puustinen, Joakim Zitting ja Juha Kinnunen (2013): Sosiaali- ja terveyspalvelut kunta- ja palvelurakenneuudistuksissa. SOTEPA sosiaali- ja terveyspalvelut Paras-hankkeessa -loppuraportti. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 25. Acta nro 245. Itä-Suomen yliopisto ja Suomen Kuntaliitto. Helsinki. Sosiaali- ja terveyspalvelujen alue on varsin laaja. Alueen sisällä on lähipalveluja, seudullisia palveluja ja laajan väestöpohjan palveluja. ARTTU-tutkimusohjelmassa erityisen tarkastelun kohteena ovat olleet vanhuspalvelut, lasten ja perheiden palvelut sekä perusterveydenhuollon lääkäripalvelut. Lasten ja perheiden palveluissa kohdepalveluina olivat päivähoito sekä lastensuojelu. Vanhuspalveluista on tarkasteltu erityisesti ympärivuorokautisen laitoshoidon ja tehostetun kotihoidon kehitystä. Lisäksi on tarkasteltu kuntaryhmittäin näiden väliin jäävää aluetta, ikääntyneiden tavallista palveluasumista ja tehostettua palveluasumista. Vanhuspalveluja järjestetään pääasiassa laitospalveluina ja kotipalveluina. Laitospalvelut edustavat palvelujen saavutettavuuden mukaisessa tarkastelussa ryhmän B palveluja ja kotipalvelut vastaavasti ryhmän C palveluja (ks. ryhmittelyn kuvaus keskeisiä käsitteitä tarkastelevassa luvussa 1.3). Vanhukset käyttävät myös palvelujen saavutettavuuden mukaisen luokittelun ryhmien A ja D palveluja. Lasten ja nuorten palveluista suurin osa on ryhmien A ja B, osin myös ryhmän C palveluja. Perusterveydenhuollon palvelut ovat ensisijaisesti ryhmän A palveluja, jossa asiakas menee palvelujen tuottajan tiloihin (ks. luku 1.2). Edellä mainitun kuvaus viittaa siihen, että sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämistavoissa on paljon enemmän vaihtelua kuin koulupalvelujen järjestämisessä. Sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottajina voivat olla niin kunnan omat palveluyksiköt, yritykset kuin myös kolmannen sektorin toimijat. Paras-uudistuksessa kunnat saattoivat valita etenemistiekseen kuntaliitoksen, yhteistoiminta-alueen muodostamisen tai itsenäisenä jatkamisen. Näistä ensivaiheen keinojen valinnasta huolimatta kunnat ovat voineet toteuttaa palvelujen järjestämisen periaatteessa samoilla vaihtoehdoilla. Sote-palvelujen tutkimuksessa haluttiin selvittää, eroaako palvelujen järjestäminen eri etenemistien valinneissa kunnissa. Johtavatko esimerkiksi kuntaliitokset tai yhteistoiminta-alueiden muodostaminen samalla myös sosiaali- ja terveyspalvelujen keskittämiseen ja/tai lähipalvelujen vähenemiseen? Johtamisjärjestelmä ja toimintatapa ARTTU-tutkimuskunnat voidaan jakaa pelkistäen kolmeen pääryhmään sen mukaan, millaisia sosiaali- ja terveyspalvelujen organisaatioita tai järjestämistä koskevia ratkaisuja ne ovat tehneet tutkimusajanjakson kuluessa. Ensimmäiseen ryhmään kuuluvat 22 tutkimuskuntaa ovat säilyttäneet sosiaali- ja terveyspalvelut kunnan omana tuotantona, tekemistään kuntaliitoksista huolimatta. Toisessa, 16 tutkimuskunnan ryhmässä sosiaali- ja terveyspalvelut tuotettiin vielä vuoden 2008 alussa kunnan omana tuotantona tai ACTA

sosiaalipalvelut kunnan omana tuotantona ja terveyspalvelut tuotettiin kuntayhtymän kautta. Näissä kaikissa kunnissa siirryttiin sosiaali- ja terveyspalveluissa ajalla 2007 2012 kuntien väliseen yhteistoimintaan, ja lisäksi kunnista neljä teki kuntaliitoksen tutkimusajanjakson kuluessa. Kolmanteen ryhmään kuuluvat kaksi toimintatavoiltaan erilaista kuntaa; koko Paras-hankkeen ajan yhteistoiminta-alueeseen kuulunut kunta ja maakuntayhtymään kuuluva kunta. 2.2.1 Vanhuspalvelut Palvelun tuottamisen vaihtoehdot rakenne, saavutettavuus ja palvelutaso Vanhuspalvelut ovat lähitulevaisuudessa yhä keskeisemmässä asemassa kuntien sosiaalija terveyspalveluissa sekä palvelun järjestäjän ja palvelun käyttäjien että henkilöstön ja talouden näkökulmasta. Kuvioissa 1, 2, 3 ja 4 esitetään kunnallisten vanhuspalveluvaihtoehtojen, säännöllisen kotihoidon, pitkäaikaisen laitoshoidon, tavallisen palveluasumisen ja tehostetun palveluasumisen osuudet ja osuuksien muutokset yli 75-vuotiaista kaikissa tutkimuskunnissa. 19 13 12,5 12 11,5 11 10,5 10 Liitoskunnat Muut kunnat Syvenevän yhteistyön kunnat ARTTU kunnat yhteensä Koko maa 9,5 9 2007 2008 2009 2010 Kuvio 1. Säännöllisen kotihoidon piirissä olleiden 75 vuotta täyttäneiden osuus (%) ja sen muutos kaikista 75 vuotta täyttäneistä ARTTU-tutkimuskunnissa ja koko maassa vuosina 2007 2010. Paras-ARTTU-luokittelun mukainen tarkastelu. (Niiranen ym. 2013, 139.) Kunnalliset palvelut ja Paras-uudistus

20 7 6,5 6 5,5 5 4,5 4 Liitoskunnat Muut kunnat Syvenevän yhteistyön kunnat ARTTU kunnat yhteensä Koko maa 3,5 3 2007 2008 2009 2010 Kuvio 2. Pitkäaikaisessa laitoshoidossa olevien yli 75-vuotiaiden osuus (%) ja osuuden muutos kaikista 75 vuotta täyttäneistä ARTTU-tutkimuskunnissa ja koko maassa vuosina 2007 2010. Paras-ARTTU-luokittelun mukainen tarkastelu. (Niiranen ym. 2013, 141.) 3 2,5 2 1,5 1 0,5 Liitoskunnat Muut kunnat Syvenevän yhteistyön kunnat ARTTU kunnat yhteensä Koko maa 0 2007 2008 2009 2010 Kuvio 3. Tavallisessa palveluasumisen yli 75-vuotiaiden asiakkaiden osuus (%) ja osuuden muutos kaikista 75 vuotta täyttäneistä ARTTU-tutkimuskunnissa ja koko maassa vuosina 2007 2010. Paras-ARTTU-luokittelun mukainen tarkastelu. (Niiranen ym. 2013, 137.) 7 6,5 6 5,5 5 4,5 4 Liitoskunnat Muut kunnat Syvenevän yhteistyön kunnat ARTTU kunnat yhteensä Koko maa 3,5 3 2007 2008 2009 2010 Kuvio 4. Tehostetussa palveluasumisessa yli 75-vuotiaiden asiakkaiden osuus (%) ja osuuden muutos kaikista 75 vuotta täyttäneistä ARTTU-tutkimuskunnissa ja koko maassa vuosina 2007 2010. Paras-ARTTU-luokittelun mukainen tarkastelu. (Niiranen ym. 2013, 135.) ACTA

Vanhuspalveluissa on Paras-kauden aikana havaittavissa sekä koko maassa että kaikissa ARTTU-kunnissa valtakunnallisten suositusten mukaista siirtymistä kohti kevyempää palveluasumista sekä kotihoitoa. Vanhuspalveluiden kehittäminen ja lähes koko 2000-luvun ajan voimistunut laatuohjaus näkyivät lähinnä ympärivuorokautisen laitoshoidon vähentymisenä ja kotihoidon lisääntymisenä. Vanhuspalveluihin liittyy useita kehittämiskohteita, muun muassa se, että kuntouttava työote ja ylisektorinen yhteistyö hakevat vielä muotoaan. Ympärivuorokautinen hoiva on osittain siirtynyt tehostetun palveluasumisen piiriin. Vanhusten laitoshoito vähenee, mutta kotihoito ei lisäänny samaa vauhtia. Sen sijaan tehostettua palveluasumista käytetään runsaasti, enemmän kuin niin kutsuttua tavallista palveluasumista. Tulosten perusteella voidaan kysyä, jääkö jokin ryhmä palveluissa katvealueelle. Edellä kuvattu yleinen muutossuunta näkyy koko maassa, eri kunnissa. Sama suunta näkyy myös kaikissa ARTTU-kuntaryhmissä. Kuntaliitoskunnat ja yhteistoiminta-aluekunnat eivät ainakaan näin lyhyellä tutkimuksen aikavälillä (2007 2012) eroa merkittävästi muiden kuntien vanhuspalvelujen kehityssuunnasta. Tutkimus osoitti, että eri palvelumuotojen sisällä on runsasta kuntakohtaista vaihtelua. 2.2.2 Lasten ja perheiden palvelut Lasten ja perheiden palveluista tarkastellaan tässä päivähoitoa ja lastensuojelua. Lapsiperheille tarkoitetut palvelut ovat voimakkaassa muutoksessa sekä rakenteiden, toimintatapojen että palvelutarpeiden osalta. Lastensuojelun tarve on lisääntynyt koko maassa, ja sama kehitys näkyy ARTTUtutkimuskunnissa. Sekä avohuollon tukitoimien piirissä olevien 0 17-vuotiaiden lasten määrä (kuvio 5), että kodin ulkopuolelle sijoitettujen lasten määrä (kuvio 6) ovat kasvaneet samansuuntaisesti sekä koko maassa että ARTTU-kunnissa. Eniten kasvua on ollut syvenevän yhteistyön kunnissa. 21 7 6,5 6 5,5 5 4,5 4 Liitoskunnat Muut kunnat Syvenevän yhteistyön kunnat ARTTU kunnat yhteensä Koko maa 3,5 3 2007 2008 2009 2010 Kuvio 5. Lastensuojelun avohuollollisten tukitoimien piirissä olevien 0 17-vuotiaiden osuus ja osuuden muutos vastaavanikäisestä väestöstä ARTTU-tutkimuskunnissa ja koko maassa vuosina 2007 2010. Paras-ARTTU-luokittelun mukainen tarkastelu. (Niiranen ym. 2013, 133.) Kunnalliset palvelut ja Paras-uudistus

22 Kodin ulkopuolelle sijoitettujen lasten määrä suhteessa vastaavan ikäiseen väestöön on koko maassa säilynyt vuodesta 2008 vuoteen 2010 samalla tasolla, mutta ARTTUkuntaryhmien kehitys vaihtelee. Kodin ulkopuolelle sijoitettujen lasten määrä on vähentynyt syvenevän yhteistyön kunnissa, mutta on kasvanut liitoskunnissa ja muut kunnat -ryhmässä. Pidemmällä aikavälillä myös esimerkiksi kodin ulkopuolisten sijoitusten vähentyminen edellyttää pitkäjänteistä työtä ja monialaista eri toimialojen keskinäistä ehkäisevää työtä lasten ja perheiden palveluissa. 1,5 1,4 1,3 1,2 1,1 1 0,9 0,8 0,7 0,6 2007 2008 2009 2010 Liitoskunnat Muut kunnat Syvenevän yhteistyön kunnat ARTTU kunnat yhteensä Koko maa Kuvio 6. Kodin ulkopuolelle sijoitettujen 0 17-vuotiaiden osuus ja osuuden muutos vastaavanikäisestä väestöstä ARTTU-tutkimuskunnissa ja koko maassa vuosina 2007 2010. Paras- ARTTU-luokittelun mukainen tarkastelu. (Niiranen ym. 2013, 131) Eri kuntaryhmien tekemillä kunta- ja palvelurakenteeseen liittyvillä ratkaisuilla ei välttämättä ole vaikutuksia lastensuojelutarpeen kehitykseen ainakaan lyhyellä aikavälillä. Siirryttäessä suurempiin palvelutuotanto-organisaatioihin saattaa kuitenkin erityisosaaminen vahvistua, ja tämä puolestaan luo aiempaa laajemman osaamispohjan myös lastensuojelupalveluille. 2.2.3 Perusterveydenhuollon palvelut Perusterveydenhuollon toimintajärjestelmää on uudistettu Paras-hankkeen kuluessa samaan aikaan sekä lainsäädännöllä että uusilla toimintaratkaisuilla ja hankkeilla, ja lisäksi yhä useammin kunnat ostavat palveluja ja asiantuntemusta osittain tai kokonaan oman organisaationsa ulkopuolelta. ARTTU-tutkimuskuntien perusterveydenhuollon palvelupisteiden sijainnin osalta tutkimus osoitti, että kunta- ja palvelurakenneuudistukseen liittyvät ratkaisut, kuten kuntaliitokset, sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoiminta tai esimerkiksi palvelualueuudistukset, eivät juuri ole vaikuttaneet terveysasemien sijaintiin ja määrään. Kuntaliitoskuntien ja sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoiminnassa mukana olevien kuntien osalta osittaisia uudistuksia on tapahtunut lähinnä yksittäisten terveysasemien palveluvalikoimissa. Esimerkiksi hoitajavastaanottojen määrää terveyskeskuksissa on lisätty, ja tämän myötä lääkärin vastaanottoaikoja on vähennetty. Tämän tyyppinen toimintamallien muuttaminen liittyy esimerkiksi ACTA

laajempiin KASTE-ohjelman mukaisiin tavoitteisiin ja eri ammattiryhmien välisen osaamisen tarkoituksenmukaisempaan käyttöön. Palveluverkon osalta voidaan todeta, että terveyskeskusten ja -asemien määrä ei ole vähentynyt tarkasteluajanjakson aikana. 2.2.4 Pohdintaa sote-palvelujen kehityksestä Paras-hanke herätti paljon keskustelua ja huolta palvelujen keskittymisestä kaupunkikeskuksiin. Tämä on ymmärrettävää, sillä yli neljä viidennestä suomalaisista pitää sosiaali- ja terveyspalvelujen saamista läheltä asuinpaikkaansa tärkeänä. Tutkimuksen perusteella näyttää siltä, että kunnat etenivät Paras-hankkeen alkuvaiheessa sosiaali- ja terveyspalvelujen palveluverkon uudistamisen osalta maltillisesti. Radikaalimpia uudistuksia tehtiin vasta Paras-puitelain voimassaolokauden loppuajalla, ja niitä tehdään edelleenkin. Näiden uudistusten taustalla ovat kuitenkin monet muutkin tekijät kuin Paras-uudistus, ennen kaikkea kansallisen ja kansainvälisen talouden vaikeudet, jotka näkyvät eri kunnissa varsin eri tavoin. Kuntaliitosten tai yhteistoiminta-alueiden myötä pienten kuntien palveluvalikoima on laajentunut jonkin verran, ja isompien yksiköiden myötä palvelujen saatavuuden kriteerit yhtenäistyivät. Tämä on saattanut joiltain osin parantaa kansalaisten tasaarvoa. Toisaalta esimerkiksi kuntaliitoksia tehneissä kunnissa on tapahtumassa myös palveluverkon karsimista, joidenkin palvelujen keskittämistä kuntaliitosten myötä ja erityisesti palvelujen supistamista liitoskuntien alueilta. Vuoden 2012 loppuun mennessä palveluiden keskittäminen näkyy muun muassa joidenkin terveysasemien palveluvalikoiman supistumisena sekä eräiden sosiaalitoimistojen keskittymisenä kuntaliitoksissa suurimpaan kuntakeskukseen. 2.3 Esimerkkejä kuntien erilaisista rakenneratkaisuista Puitelaki määritteli kunnille uudistuksen yleiset etenemisvaihtoehdot, mutta jätti kunnille omaa vapautta ja päätösvaltaa kuntien sisäisissä, palveluja koskevissa ratkaisuissa ja myös mahdollisuuksia valita kuntien välisen yhteistyön tapoja. Kunnat ovat edenneet jonkin verran eri tavoin. Osa kunnista on valtion tarkempia linjauksia odottaessaan pidättäytynyt kuntaliitoshankkeista tai kuntien välisen yhteistyön kehittämisestä. Osa kunnista on kehittänyt toimintaansa itsehallintonsa puitteissa. Seuraavassa on kolme esimerkkiä kuntien toimenpiteistä Paras-uudistuksen aikana. Hämeenlinna edustaa kuntaliitoskuntia, Kuusamo muut kunnat -ryhmää ja Vimpeli syvenevän yhteistyön kuntia. 2.3.1 Case Hämeenlinna ARTTU-ohjelman kuntaliitoskuntien ryhmään luokiteltu Hämeenlinnan kaupunki on uudistanut koko kaupungin julkisten palvelujen rakenteen kuluneen Paras-kauden (2007 2012) aikana. Uudet palvelualueet on muodostettu elämänkaari- ja prosessiajattelun mukaisesti. Lautakuntarakenne on yhtenevä palvelualuerakenneuudistuksen kanssa. Palvelualueuudistuksen lisäksi Hämeenlinnan kaupunki on ARTTU-ohjelman tarkastelukaudella toteuttanut myös kuntaliitoksen Hauhon, Kalvolan, Lammin, 23 Kunnalliset palvelut ja Paras-uudistus

24 Rengon ja Tuuloksen kuntien kanssa vuonna 2009. Palvelualueuudistuksen toteuttaminen aloitettiin samana vuonna. Palvelualueuudistus on mielenkiintoinen erityisesti sosiaali- ja terveyspalvelujen näkökulmasta, sillä uudet palvelualueet ylittävät monet perinteiset toimialarajat. Hämeenlinnan kaupungissa lasten ja nuorten lautakunnan alaisia palveluja ovat varhaiskasvatus, opetuspalvelut sekä lasten ja nuorten kasvua tukevat palvelut, jotka sisältävät mm. sosiaalityön palvelut, terapiapalveluja sekä kouluterveydenhuollon ja oppilashuollon palveluja. Terveyden ja toimintakyvyn lautakunnan alla puolestaan ovat toimintakykyä edistävät palvelut sekä varsinaiset perusterveydenhuollon palvelut, jotka tuotetaan Hämeenlinnan terveyspalvelut liikelaitoksen kautta. Ikäihmisten lautakunta vastaa koti- ja asumispalveluista sekä ikäihmisten hoivapalveluista. Perinteisen sosiaali- ja terveyslautakunnan toimialaan luettavia palvelukokonaisuuksia on myös elämänlaatulautakunnan vastuualueella, jonka toimialaa Hämeenlinnan uudessa organisaatiossa ovat kulttuuri-, liikunta- ja vapaan sivistystyön palvelut sekä kansalaisvaikuttaminen. Hämeenlinnan palvelut on järjestetty tilaaja-tuottajamallin mukaan, jossa lautakunnat toimivat palvelun tilaajina yhdessä viranhaltijaorganisaation tilaajatiimien kanssa. Palvelutuotannosta puolestaan vastaavat niin kaupungin omat palveluntuotantoyksiköt, kaupungin liikelaitokset ja yhtiöt kuin yksityisetkin palvelun tuottajat. Paras-hankkeen näkökulmasta Hämeenlinna on sekä toteuttanut lainsäädännön edellyttämiä muutoksia että kulkenut omaa kehittämispolkuaan. 2.3.2 Case Kuusamo Kuusamon kaupunki on kuulunut ARTTU-ohjelmassa muut kunnat -kuntaryhmään, johon kuuluvat kunnat eivät olleet Paras-hankkeen aikana velvollisia tekemään näkyviä, suuria uudistuksia kunta- tai palvelurakenteeseensa. Sosiaali- ja terveyspalvelujen sekä koulutuspalvelujen näkökulmasta Kuusamossa on kuitenkin toteutettu selkeä uudistus, jossa perinteiset toimialarajat on ylitetty. Vuoden 2009 alusta alkaen lapsi- ja perhetyön palvelut ovat kuuluneet osaksi uutta kasvatus- ja sivistystoimialaa. Toimialaan kuuluvat varhaiskasvatuksen palvelut (päivähoito, esiopetus, erityisvarhaiskasvatus), vammaisten lasten palvelut, lapsiperheiden kotipalvelu, neuvolapalvelut (äitiys- ja lastenneuvola, koulu- ja opiskelijaterveydenhuolto), lasten puhe- ja toimintaterapia sekä lastensuojelun sosiaalityön palvelut ja perheneuvola. Saman toimialan alla on siis sekä perinteisiä sosiaali- ja terveyspalveluja että koulutuspalveluja. Vuoden 2013 alun tietojen mukaan Kuusamon kaupungin organisaatiossa on kolme toimialaa: perusturva, kasvatus- ja sivistystoimi sekä yhdyskuntatekniikka. 2.3.3 Case Vimpeli Vimpeli on ARTTU-tutkimuskuntien joukossa esimerkki pisimmälle viedystä syvenevän yhteistyön palvelurakenneratkaisun tehneestä kunnasta. Vimpeli, Alajärvi ja Soini muodostivat vuonna 2009 yhdessä Järvi-Pohjanmaan yhteistoiminta-alueen, joka tuottaa kaikki kunnalliset palvelut kuntien välisenä yhteistoimintana. Kysymyksessä ei siis ole vain sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoiminta-alueratkaisu, vaan kaikki ACTA

kolmen jäsenkunnan julkiset palvelut ovat yhteistoiminnan piirissä. Yhteistoimintaalue on organisoitu isäntäkuntamallin 1 mukaisesti. Alajärvi toimii isäntäkuntana opetuspalveluissa, kirjasto- ja kulttuuripalveluissa, sosiaali- ja terveyspalveluissa sekä maaseutupalveluissa. Soini toimii isäntäkuntana nuoriso- ja liikuntapalveluista sekä teknisistä palveluista. Vimpeli puolestaan toimii isäntäkuntana ympäristönsuojelussa ja rakennusvalvonnassa. Järvi-Pohjanmaan yhteistoiminta-alueen mukaisesti palveluilla on yhteinen tuotantojärjestelmä, mutta palvelujen jakelujärjestelmä 2 on hajautettu kaikkiin kuntiin. Kunnat tekevät tilauksen ja vastaavat omistajaohjauksesta. Yhteistoiminta-alue toimittaa palvelun kuntien tilauksen mukaisesti. Elinkeinopalvelut ja hallintopalvelut hoidetaan kuntien yhteisen osakeyhtiö kautta. Järvi-Pohjanmaan yhteistoiminta-alueen tapauksessa kunnat ovat säilyttäneet itsenäisyytensä, mutta siirtyneet tuottamaan palvelut yhteistoiminnassa. 25 1 Järvi-Pohjanmaan yhteistoiminta-alue käyttää itse mallistaan termiä isäntäkuntamalli. Tämän vuoksi myös esimerkissä käytetään isäntäkuntamalli-termiä vastuukuntamallin sijasta. 2 Järvi-Pohjanmaan yhteistoiminta-alueella kuntakohtaisesta palveluverkosta käytetään nimitystä palvelujen jakelujärjestelmä. Yhteistoiminta-alue tuottaa palvelut, mutta niiden toimittaminen kuntalaisille hoidetaan kunkin kunnan olemassa olevan palvelupisteiden verkon kautta. Kunnalliset palvelut ja Paras-uudistus

26 Luku 3. Havaintoja muutosten vaikutuksista koulutus-, sosiaali- ja terveyspalvelujen nettokäyttökustannuksiin Paras-uudistuksen keskeinen perustelu oli odotettavissa oleva palvelutarpeiden kasvu, joka ylittää palvelujen tuottamiseen käytettävissä olevien resurssin kasvun. Tämän seurauksena palvelujen järjestämisessä oli pyrittävä parantamaan tuloksellisuutta eli taloudellisuutta ja vaikuttavuutta. Taloudellisuuden parantamisen pitäisi näkyä palvelujen tuottamiskustannusten pienenemisenä tai kasvun hidastumisena. Taloudellisuutta mitataan tässä tarkasteltavan asian mukaan nettokäyttökustannuksina euroa/asukas, euroa/asiakas tai euroa/suorite. 3.1 Koulutuksen nettokäyttökustannukset Laajemmin koulutuspalvelujen loppuraportissa: Jouko Mehtäläinen, Hannu Jokinen ja Jouni Välijärvi (2013): Kuntarakenne muutoksessa entä koulutuspalvelut? Paras-hankkeen arvioinnin loppuraportti 2012. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 26. Acta nro 246. Jyväskylän yliopisto ja Suomen Kuntaliitto. Helsinki. Koulutuksen tässä tapauksessa perusopetusta antavien koulujen ja lukioiden nettokäyttökustannuksiin vaikuttavat muutkin seikat kuin kouluverkko, koulupalvelujen saavutettavuus ja palvelutaso. Tässä voidaan tehdä joitakin yleisiä pohdintoja koulutuksen kustannusten kehityksestä. Paras-uudistuksen toteuttamisessa eri etenemistien valinneiden kuntien tarkastelu osoitti edellisessä luvussa 2.1, että kouluverkon, saavutettavuuden ja palvelutason välillä on vain pieniä eroja kuntaryhmien välillä. Kustannustarkastelu on puolestaan osoittanut, että perusopetuksen ja lukiokoulutuksen nettokäyttökustannukset ovat olleet vuosina 2006 ja 2010 suhteellisen yhtenäisellä tasolla liitoskunnissa, syvenevän yhteistyön kunnissa ja muut kunnat -ryhmässä. Vaihteluväli eri ryhmien sisällä on kuitenkin huomattavan suuri. Vahvimmin käyttökustannusten vaihteluun on yhteydessä tilastolliseen kuntaryhmittelyyn (kaupunkimaiset kunnat, taajaan asutut kunnat ja maaseutumaiset kunnat). Kustannukset ovat kaikkina tarkasteluvuosina olleet suurimmat maaseutumaisissa ja pienimmät kaupunkimaisissa kunnissa. Erot johtuvat pääosin siitä, että pienissä maaseutumaisissa kunnissa on pienemmät kouluyksiköt kuin suurissa kunnissa. Liitoskunnat eivät ainakaan toistaiseksi ole olleet koulutuspalvelujen tuottajina ACTA

muita kuntia taloudellisempia. ARTTU-ohjelmassa tuotettujen tutkimustulosten mukaan liitos alkaa tuottaa kustannukset ylittävää kokonaishyötyä vasta sitten, kun uudet rakenteet ja toimintatavat ovat vakiintuneet niin, että palvelujen tuotantoa ja johtamista kyetään tehostamaan sekä alueen taloudellista perustaa onnistutaan vahvistamaan. Tähän kuluu aikaa useita vuosia jopa vuosikymmen. Vaikuttavia tekijöitä ovat muun muassa henkilöstön irtisanomissuoja, palkkojen harmonisoinnit, koneiden ja laitekannan yhtenäistäminen sekä investoinnit (koulujen saneeraus ja rakentaminen). Palkka- ja kiinteistökustannukset muodostavat pääosan koulutuksen kustannuksista. Kuntaliitoksessa liitettyjen koulujen käyttökustannukset eivät muutu liitoksen myötä. Koulutuspalveluja voidaan tuottaa nykyistä merkittävästi taloudellisemmin lähinnä vähentämällä koulujen määrää ja kasvattamalla jäljelle jäävien koulujen ja niiden opetusryhmien kokoa. Se taas ei välttämättä ole pedagogisesti järkevää. 27 Tiivistäen koulutuspalvelujen kustannustarkastelu on osoittanut seuraavaa: Paras-hankkeen aikana ei ole havaittavissa merkittäviä kustannuseroja eri kuntaryhmien välillä Kustannusvaihtelut ovat suuret tilastollisten kuntatyyppien välillä (maaseutu, taajaan asutut, kaupunkimaiset). Paras-uudistuksen aikana ei ole havaittavissa oppilas- tai opetustuntikohtaisten kustannusten kasvun hillintää. Oppilaskohtaiset kustannukset kasvavat nopeimmin voimakkaasti vähenevän väestön ja hitaimmin voimakkaasti kasvavan väestön kunnissa. Niiden kuntien joukossa, joissa kustannukset ovat kasvaneet suhteessa eniten, on sekä liitoskuntia, syvenevän yhteistyön kuntia että muita kuntia. Käyttökustannusten kasvussa tai vähenemisessä ei siis ole käytettävissä olleiden muuttujien suhteen löydettävissä jotain tiettyä tyyppikuntaa. Tilanteet ja olosuhteet vaihtelevat. 3.2 Sosiaali- ja terveyspalvelujen nettokäyttökustannukset Laajemmin sosiaali- ja terveyspalvelujen loppuraportissa: Vuokko Niiranen, Alisa Puustinen, Joakim Zitting ja Juha Kinnunen (2013): Sosiaali- ja terveyspalvelut kunta- ja palvelurakenneuudistuksissa. SOTEPA sosiaali- ja terveyspalvelut Paras-hankkeessa -loppuraportti. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 25. Acta nro 245. Itä-Suomen yliopisto ja Suomen Kuntaliitto. Helsinki. Sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämiseen käytetään tarkastelutavasta riippuen runsas puolet kuntien menoista. Tämän vuoksi sosiaali- ja terveyspalvelujen kustannusten kasvun hillintä on erityisen huomion kohteena. ARTTU-tutkimus osoitti, että palveluiden järjestämisen tapa tai Paras-hankkeeseen liittyneet kuntaliitos- ja yhteistoimintaratkaisut eivät juuri erottele kuntien sosiaali- ja terveydenhuollon nettokäyttökustannuksissa tapahtunutta kehitystä. Sosiaali- ja ter- Kunnalliset palvelut ja Paras-uudistus

28 veystoimen asukaskohtaiset käyttökustannukset ovat kasvaneet tarkasteluajanjaksolla 2007 2010 tasaisesti kaikissa Paras-ARTTU-luokitteluun perustuvissa kuntaryhmissä (kuvio 7). Muut kunnat -ryhmän kunnissa nettokäyttökustannusten kasvu on ollut hieman muita kuntaryhmiä nopeampaa. Erot eri Paras-ratkaisuja tehneiden kuntaryhmien välillä ovat kuitenkin pieniä. 3300 3200 3100 3000 2900 2800 2700 2600 Liitoskunnat Muut kunnat Syvenevän yhteistyön kunnat ARTTU kunnat yhteensä Koko maa 2500 2007 2008 2009 2010 Kuvio 7. Sosiaali- ja terveystoimen nettokäyttökustannusten kehitys ARTTU-tutkimuskunnissa ja koko maassa vuosina 2007 2010 (euroa/asukas). Paras-ARTTU-luokittelun mukainen tarkastelu. (Niiranen ym. 2013, 143.) Kuvio 7 osoittaa, että nettokäyttökustannusten kasvu on hidastunut vuodesta 2009 vuoteen 2010. Suuri osa kuntaliitoksista ja yhteistoiminta-alueiden muodostamisesta toteutui vuoden 2009 alusta. Tämä viittaisi siihen, että kunnat ovat pystyneet hillitsemään sosiaali- ja terveyspalvelujen kustannusten kasvua heti kuntaliitosten ja yhteistoiminta-alueiden muodostamisen jälkeen. Asukasluvun mukaan tarkasteltuna 10 001 20 000 asukkaan kunnissa sosiaali- ja terveystoimen nettokäyttökustannukset ovat alhaisimmat, hieman alle 3 000 euroa asukasta kohden vuonna 2010. Korkeimmat nettokäyttökustannukset ovat puolestaan 5 001 10 000 asukkaan kunnissa. Näissä kunnissa nettokäyttökustannukset vuonna 2010 olivat noin 3500 euroa asukasta kohden. 3.2.1 Vanhuspalvelujen kustannusten kehitys Vanhuspalveluissa siirtyminen kohti kevyempää hoidon tasoa näkyy myös nettokäyttökustannuksissa. Kotipalvelun 3 vanhuskotitalouskohtaiset nettokäyttökustannukset ovat olleet tarkasteluajanjakson aikana nousussa (kuvio 8), kun taas laitoshoidon asiakaskohtaiset kustannukset ovat ARTTU-tutkimuskunnissa kääntyneet laskuun (kuvio 9). 3 Tilastokeskuksen käytännöissä kotipalvelun kustannuksiin ei sisällytetä kotisairaanhoitoa. Näin ollen kotipalvelun kustannusten kehitystä ei voi verrata kotihoidon piirissä olleiden määrän kehitykseen, sillä esimerkiksi Sotkanet-palvelussa kotihoitoon sisällytetään sekä kotipalvelua että -sairaanhoitoa saavat. ACTA

29 6000 5500 5000 4500 4000 3500 Liitoskunnat Muut kunnat Syvenevän yhteistyön kunnat ARTTU kunnat yhteensä Koko maa 3000 2007 2008 2009 2010 Kuvio 8. Vanhusten kotipalvelun nettokäyttökustannusten kehitys ARTTU-luokituksen mukaan 2007 2010 (euroa/vanhuskotitalous). Paras-ARTTU-luokittelun mukainen tarkastelu. (Niiranen ym. 2013, 147.) Vanhusten kotipalvelun nettokäyttökustannukset vanhuskotitaloutta kohden ovat nousseet melko maltillisesti koko maan tasolla vuosien 2007 ja 2010 välillä (kuvio 8). Suurin kasvu on tapahtunut syvenevän yhteistyön kunnat -ryhmässä. Vuoden 2009 alussa aloittivat toimintansa useat sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoiminta-alueet. Voidaan olettaa, että uuden sosiaali- ja terveydenhuollon palveluyksikön perustamisen myötä kunnissa on siirretty yhä enenevässä määrin hoivan painopistettä kohti kotihoitoa. Tämä kehitys näkyy myös kustannuksissa (kuviot 4 ja 5). Liitoskunnat-ryhmän sisällä nettokäyttökustannusten kasvu on ollut vähäisintä ja vain jonkin verran maan keskitason yläpuolella (kuvio 9). 55000 50000 45000 40000 35000 Liitoskunnat Muut kunnat Syvenevän yhteistyön kunnat ARTTU kunnat yhteensä Koko maa 30000 2007 2008 2009 2010 Kuvio 9. Vanhusten laitoshoidon nettokäyttökustannusten kehitys ARTTU-tutkimuskunnissa ja koko maassa vuosina 2007 2010 (euroa/hoidettava vanhus). Paras-ARTTU-luokittelun mukainen tarkastelu. (Niiranen ym. 2013 145.) Kunnalliset palvelut ja Paras-uudistus

30 Kun vanhusten kotipalvelun nettokäyttökustannuksia, euroa/vanhuskotitalous, verrataan vanhusten laitospalveluiden nettokäyttökustannuksiin, euroa/hoidettava, voidaan syvenevän yhteistyön kunnat -ryhmän osalta huomata, että samaan aikaan kun kotipalvelun käyttökustannukset ovat kääntyneet nousuun, ovat laitoshoidon kustannukset kääntyneet laskuun. Liitoskunnat-ryhmän kuntia lukuun ottamatta kaikkien kuntaryhmien vanhusten laitoshoidon nettokäyttökustannukset ovat tarkasteluajanjaksolla kääntyneet laskuun vuoden 2009 aikana. Tätä muutosta saattavat selittää sekä siirtyminen kotihoitoon että laitoshoidon palveluyksiköiden muuttaminen tehostetun palveluasumisen yksiköiksi. Kehitys on samansuuntainen kuin koko maassa muutenkin. Eri palvelumuotojen käytössä on kuitenkin runsasta kuntakohtaista vaihtelua. Huomiota voidaan kiinnittää asukasluvultaan pienimpien, alle 10 000 asukkaan kuntiin. Näissä kunnissa laitoshoidon käyttö on vähentynyt hieman selvemmin kuin suuremmissa kunnissa, mutta siitä huolimatta vanhusten laitoshoidon käyttökustannukset olivat alle 5 000 asukkaan kunnissa vuonna 2007 korkeammalla tasolla kuin vuonna 2010. Sama kehitys havaitaan myös kotihoidon käyttöä ja kustannuskehitystä tarkasteltaessa. Laitoshoidon osuuden vähentyessä vanhuspalveluissa on havaittavissa myös kotihoidon medikalisoitumista ja laitosmaisten hoitokäytäntöjen siirtymistä muihin hoivapalvelujen muotoihin. 65000 60000 55000 50000 45000 40000 35000 Alle 5 000 asukasta 5 001 10 000 asukasta 10 001 20 000 asukasta yli 20 000 asukasta ARTTU kunnat yhteensä Koko maa 30000 2007 2008 2009 2010 Kuvio 10. Vanhusten laitoshoidon nettokäyttökustannusten kehitys ARTTU-tutkimuskunnissa ja koko maassa vuosina 2007 2010 (euroa/hoidettava vanhus). Kuntakokoluokittainen tarkastelu. (Niiranen ym. 2013, 146.) Vanhusten laitoshoidon nettokäyttökustannusten kehitystä selittävät ARTTU-kuntaryhmittelyä enemmän kunnan asukasluku sekä väestömäärän kehitys. Alle 5 000 asukkaan kunnissa laitoshoidon käyttökustannukset ovat jonkin verran korkeammat kuin suuremmissa kunnissa, joskin kustannukset ovat vuodesta 2008 alkaen kääntyneet selvään laskuun. Vanhusten laitoshoidon käyttökustannusten kehitys on ollut tasaisinta yli 20 000 asukkaan kunnissa (kuvio 10). ACTA

31 3.2.2 Perusterveydenhuollon kustannusten kehitys Perusterveydenhuollon asukaskohtaiset nettokäyttökustannukset ovat olleet tarkasteluajanjaksolla 2007 2010 ARTTU-tutkimuskunnissa hienoisesti nousevia ja jatkuvasti koko maan keskiarvon yläpuolella. ARTTU-luokituksen mukaan tarkasteltuna muut kunnat -ryhmä erottuu toisista kuntaryhmistä selkeästi korkeampien perusterveydenhuollon nettokäyttökustannusten osalta (kuvio 11). 850 800 750 700 650 600 Liitoskunnat Muut kunnat Syvenevän yhteistyön kunnat ARTTU kunnat yhteensä Koko maa 550 500 2007 2008 2009 2010 Kuvio 11. Perusterveydenhuollon nettokäyttökustannusten kehitys ARTTU-tutkimuskunnissa ja koko maassa vuosina 2007 2010 (euroa/asukas). Paras-ARTTU-luokittelun mukainen tarkastelu. (Niiranen ym. 2013, 149) Kuntien asukasmäärään perustuvan kuntakoon mukaan luokiteltuna 5 001 10 000 asukkaan kuntien perusterveydenhuollon nettokäyttökustannukset ovat erittäin selvästi muita kuntakokoluokkia (alle 5 000 asukasta, 10 001 20 000 asukasta, yli 20 000 asukasta) korkeammat. Muiden kuntakokoluokkien välille ei muodostu vastaavia eroja. Myöskään jako kasvavan väestön ja vähenevän väestön kuntiin ei erottele kuntia tarkasteltaessa perusterveydenhuollon nettokäyttökustannuksia. 5 001 10 000 asukkaan kuntien, selkeästi korkeampia perusterveydenhuollon nettokäyttökustannuksia selittää mm. se, että kunnan koosta riippumatta tietyt palvelut täytyy olla saatavilla. Tarkasteltaessa käyttökustannuksia suhteessa asukasmäärään pienten kuntien nettokäyttökustannukset asukasta kohden muodostuvat näin ollen muita korkeammiksi, mikä näkyy myös alle 5 000 asukkaan kuntien hienokseltaan muita kuntia korkeammissa kustannuksissa (kuvio 12). Kunnalliset palvelut ja Paras-uudistus

32 850 800 750 700 650 600 550 Alle 5 000 asukasta 5 001 10 000 asukasta 10 001 20 000 asukasta yli 20 000 asukasta ARTTU kunnat yhteensä Koko maa 500 2007 2008 2009 2010 Kuvio 12. Perusterveydenhuollon nettokäyttökustannusten kehitys ARTTU-tutkimuskunnissa ja koko maassa vuosina 2007 2010 (euroa/asukas). Kuntakokoluokittainen tarkastelu. (Niiranen ym. 2013, 150) Asukasmäärältään pienet kunnat ovat usein myös vähenevän väestön kuntia, jolloin perusterveydenhuollon nettokäyttökustannukset saattavat nousta samoista syistä kuin aiemmin esitettiin vanhusten laitospalveluiden yhteydessä. Mikäli väestö on vanhuspainotteista, on terveyspalvelun käyttö usein suurempaa sekä hoidettavat terveysongelmat monimutkaisempia, mikä osaltaan heijastuu palvelukustannuksiin. Pienemmissä kunnissa myös terveyskeskuslääkäreiden saannissa on tarkasteluajanjakson aikana ollut selkeitä ongelmia, jolloin on turvauduttu ns. keikkalääkäreihin. Tämä usein nostaa terveydenhuollon käyttökustannuksia. Tiivistäen sosiaali- ja terveyspalvelujen kustannustarkastelu osoitti seuraavaa: Nettokäyttökustannusten kasvu on jatkunut, joskin se on vuosina 2009 2010 hieman hidastunut, kun tarkastellaan kaikkia ARTTU-kuntia. Suuri osa kuntaliitoksista ja yhteistoiminta-alueiden muodostamisesta toteutui vuoden 2009 alusta. Tämä viittaisi siihen, että kunnat ovat pystyneet hillitsemään sosiaali- ja terveyspalvelujen kustannusten kasvua myös heti kuntaliitosten ja yhteistoiminta-alueiden muodostamisen jälkeen. Vanhuspalveluissa on tapahtunut siirtymistä laitoshoidosta kotipalveluihin. Samanaikaisesti laitoshoidon kustannukset hoidettavaa kohti ovat laskeneet eräissä kuntaluokissa. Vanhuskotitaloutta kohti lasketut kustannukset ovat hienokseltaan nousseet, mutta kasvu on hidastunut. Perusterveydenhuollon kustannukset ovat kohonneet kaikissa kuntaryhmissä, eikä ryhmien välillä ole merkittäviä eroja. ACTA

33 Luku 4. Havaintoja kuntien henkilöstön muutoskokemuksista Laajemmin henkilöstötutkimuksen loppuraportissa: Esa Jokinen ja Tuula Heiskanen (2013): Henkilöstö uudistusten pyörteissä II. Loppuraportti. Paras- ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 27. Acta nro 247. Tampereen yliopisto ja Suomen Kuntaliitto. Helsinki. Kuntatyöntekijöiltä kysyttäessä Paras-uudistus on näyttäytynyt pääasiassa taustalla tapahtuneena hallinnollisena muutoksena, joka ei ole vaikuttanut useinkaan suoraan työn tekemisen tapoihin. Vaikka julkisten palvelujen tehostaminen ja turvaaminen ovat olleet viime vuosina runsaasti esillä julkisessa keskustelussa, ei Paras-uudistus sinänsä ole arkikokemusten mukaan muuttanut perinteistä opetustyötä tai sosiaali- ja terveysalan työskentelyä. Kuitenkin henkilöstötutkimuksen tulosten mukaan riippumatta suoraan Parasuudistuksesta tutkimuskunnissa on ollut henkilöstöpoliittisena tavoitteena lisätä palvelujen henkilöstön uudistumisvoimavaroja, asiakaspalvelutaitoa toimialan mukaisesti sekä erityisesti esimiesosaamista. Tämä käy ilmi vuosittaisista henkilöstöstrategioista ja henkilöstöraporteista, joissa tyypillisesti asetetaan henkilöstö hallinnolliseen ja toimintatapamallien kontekstiin kuten seuraavassa otteessa: Vuoden aikana jatkettiin koko henkilöstöä ja kuntapalveluja koskevia kehitys- ja muutoshankkeita sekä niihin liittyviä selvityksiä. Vuoden alusta otettiin käyttöön keskitetty asiakas-, hallinto- ja toimistopalvelumalli, jonka tavoitteena on tuottaa jatkossakin laadukkaita palveluita niin ulkoisille kuin sisäisille asiakkaille. (Kunnan A henkilöstöraportti) Henkilöstö ei ole yleensä mieltänyt muutoksia Paras-uudistukseen liittyviksi, vaan kyse on ollut pikemminkin jatkuvasta kehittämisen syklistä, joka koskettaa eri palveluja ja eri työyksiköitä vuorollaan. Osassa tutkimuskuntia henkilöstö oli vuonna 2009 toteutetun kyselyn tulosten mukaan kokenut työmääränsä liian suureksi sekä hallinnon monimutkaistuneen. Vuoteen 2011 mennessä kokemukset olivat monilta osin parantuneet. (Ks. taulukko 5.) Kunnalliset palvelut ja Paras-uudistus

34 Taulukko 5. Henkilöstöindikaattoreita koulutus-, sosiaali- ja terveyspalveluissa vuosina 2009 ja 2011. Paras-ARTTU-kuntaluokituksen mukainen tarkastelu. (ks. Jokinen ja Heiskanen 2013, 55, 77, 81, 153.) (Prosenttiluvut esitetty pääosin pyöristetyinä.) Syvenevän Liitoskunnat yhteistyön kunnat Muut kunnat Vuosi Koulu Sos. Terv. Koulu Sos. Terv. Koulu Sos. Terv. Työelämän laatu (keskiarvo asteikolla 2009 3,56 3,47 3,25 3,51 3,41 2,99 3,43 3,51 3,37 1-5) 2011 3,57 3,57 3,37 3,50 3,55 3,24 3,48 3,53 3,36 Työmäärä liian suuri 2009 52 % 68 % 79 % 56 % 59 % 84 % 48 % 62 % 78 % (% samaa mieltä) 2011 59 % 56 % 60 % 57 % 56 % 60 % 57 % 62 % 63 % Työntekijöitä ei tarpeeksi 2009 26 % 54 % 74 % 28 % 52 % 79 % 30 % 52 % 70 % (% samaa mieltä) 2011 32 % 54 % 69 % 26 % 49 % 68 % 29 % 57 % 65 % Työtehtävät vastaavat osaamista 2009 63 % 60 % 59 % 60 % 63 % 60 % 61 % 63 % 61 % (% samaa mieltä) 2011 64 % 59 % 57 % 63 % 58 % 65 % 64 % 61 % 63 % Henkilöstömäärän muutokset vuosina 2005 2010 (* mts +5,5 % -7,9% +1,8 % +14,9 % +12 % +1,4 % (* Karkea arvio kuntien henkilöstöraporttien pohjalta. Sosiaali- ja terveysala yhdistetty. Edellä olevassa taulukossa on verrattu Paras-ARTTU-kuntaluokitteluun perustuvien kuntaryhmien välisiä eroja työelämän laadun, työmäärän, työntekijöiden määrän sekä osaamisen suhteen. Keskiarvot ovat suhteellisen lähellä toisiaan kaikissa kuntaryhmissä, mikä peittää alleen sen tosiasian, että yksittäisten kuntien välinen variaatio on varsin suurta. Ennen kaikkea liitoskuntien ja syvenevän yhteistyön kuntien indikaattorit kohentuivat vuosien 2009 ja 2011 välillä. Osa Paras-uudistukseen liittyvistä henkilöstömuutoksista näyttäytyy todennäköisesti viiveellä. Esimerkiksi vuonna 2009 tehdyissä kuntaliitoksissa lain antama suoja henkilöstövähennyksille lakkaa vuoden 2014 alusta lukien. Paras-uudistuksen aikana vuodesta 2009 vuoteen 2011 henkilöstön työelämän laatu parani erityisesti syvenevän yhteistyön kuntien sosiaali- ja terveysalalla, kun taas koulutuspalveluissa työelämän laatu säilyi lähes ennallaan. Tämän kanssa yhdenmukaisia olivat havainnot toisaalta työmäärän kasvusta nimenomaan koulutuspalveluissa sekä siitä, että henkilöstömäärä oli lisääntynyt merkittävästi juuri yhteistyökuntien sosiaali- ja terveyspalveluissa. On perusteltua odottaa, että muutokset henkilöstön arvioissa omasta työmäärästään heijastavat suoraan tai välillisesti muutoksia sekä henkilöstön määrissä että hallinnollisissa ja koulutuksellisissa toimenpiteissä. Tuloksissa kiinnittää erityistä huomiota, että kun vuonna 2009 terveyspalveluissa työmääränsä liian suureksi arvioineiden osuus oli keskimäärin noin 80 prosenttia, oli heidän osuutensa laskenut noin 20 prosenttiyksikköä vuoteen 2011. Kuntien panostuksista saadut tiedot olivat tähän liittyen ristiriitaisia. Palvelujen koulutuspanostukset olivat henkilöstöraporttien perusteella vuonna 2005 seurantaajanjaksolla suurimmillaan, mutta vähentyivät sitten yli puolella kääntyen jälleen ACTA

selvästi kasvuun vuonna 2010. Koulutuksen luonne puolestaan näyttää muuttuneen siten, että keskitetyn ja yleisen esimiesvalmennuksen sekä kehittämistyöhön liittyvän koulutuksen osuus on kasvanut palvelualakohtaiseen täydennyskoulutukseen nähden. Kysymys siitä, vastaavatko työtehtävät osaamista tuotti myös ristiriitaisen kuvan kehityksestä. Joissakin tapauksissa työtehtävien ja osaamisen vastaavuus parani, kun taas joissakin tapauksissa se selvästi väheni. Tyypillistä kunnissa oli, että tutkintotavoitteisen ulkoisen esimieskoulutuksen rinnalla toteutettiin enenevästi palvelu- ja työyksikkökohtaisia kehittämisprosesseja, joissa korostui sopeutuminen (hallinnolliseen) muutokseen, kuten seuraavassa henkilöstöraporttiotteessa korostuu. 35 Henkilöstökoulutuksen keskeisenä tavoitteena on henkilöstön monitaitoisuuden ja muutostilanteiden hallinnassa tarvittavan joustavuuden lisääminen, jotta oman työn arviointivalmiudet kehittyisivät ja omista työelämän kokemuksista oppimista voitaisiin hyödyntää entistä paremmin. Henkilöstökoulutuksessa painotetaan omaehtoista itsensä kehittämistä ja elinikäisen oppimisen periaatetta. (Kunnan B henkilöstöraportti) Kokonaisvaltaisuutensa vuoksi Paras-uudistuksen voitiin olettaa tuottavan myös uudenlaista koulutusajattelua ja -strategioita. Kuntaliitoskunnissa tulivat esiin esimerkiksi kaupungin sisäisten esimieskoulutusten organisoinnin vastuunjaon ratkaiseminen, mittavat osaamistarvekartoitukset, esimiestutkinnot sekä työyksikkötasolla varhaisen tuen toimintamallin jalkauttaminen. Syvenevän yhteistyön kunnissa nousi esiin yhteisten koulutusperiaatteiden sopiminen, esimiestutkinnot erityistavoitteenaan erilaisten toimintakulttuurien yhdistämistaito, esimieskoulutus muutosjohtamisen teemalla sekä yksikkökohtaiset asiakaspalvelumallinnukset kuten ikäihmisten palvelujen tiimikoulutukset. Muut kunnat -ryhmän kunnissa tuli puolestaan esiin tiivis esimieskouluttaminen, henkilö- ja työpaikkakohtaisten täydennyskoulutussuunnitelmien laatiminen, turvallisuuskoulutukset, taloudellisuus- ja tehokkuuskoulutukset sekä atk-koulutus. Kaiken kaikkiaan kuntapalvelujen kehittäminen on Paras-uudistuksesta riippumatta merkinnyt kasvavia panostuksia esimieskoulutukseen mutta myös palvelujen sisällä tapahtuvan täydennyskoulutuksen vähittäistä lisäämistä. Kokonaiskuvassa koulutusstrategioissa ovat kuitenkin painottuneet kehittämisprosessit ja sosiaalisen pääoman kasvattaminen henkilökohtaisen ammatillisen ydinosaamisen vahvistamisen sijaan. Toisaalta muutoksen hallintaan painottuva henkilöstön kehittäminen on saattanut paradoksaalisesti merkitä myös informaatioähkyä ja ainakin hetkellisesti lisääntynyttä hallinnollista ja kehittämistyökuormaa, vaikka itse arkityötä ei sillä olekaan ollut tarkoitus kovin pitkälle muuttaa. Kehittämistyön ja selvitysten tarkoitus on tuottaa tulevaisuuden palvelutarpeisiin vastaavia rakenteellisia uudistuksia ja ottaa entistä enemmän asiakaslähtöisyys kaikissa palveluissa huomioon. Kehittämistyö on yleensä pitkäjänteistä, prosessinomaista ja vaatii kaikkien panosta sekä yhteen hiileen puhaltamista. Tiedottamisen merkitys korostuu.. henkilöstölle on erittäin tärkeä olla muutoksessa mukana ja tietää, missä kulloinkin mennään. (Kunnan C henkilöstöraportti.) Kunnalliset palvelut ja Paras-uudistus

36 Luku 5. Havaintoja kuntalaisten palveluarvioista ja niissä tapahtuneista muutoksista Laajemmin raportissa: Marianne Pekola-Sjöblom (2012): Kuntalaiset kunnallisten palvelujen arvioitsijoina. Suomen Kuntaliitto. Väliraportti. Paras- ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 21. Verkkojulkaisu. 5.1 Kuntalaisten arviot palveluista 2008 ja 2011 Kansalaiset ovat erilaisten tähänastisten selvitysten perusteella olleet melko tyytyväisiä kunnallisiin palveluihin. Tästä huolimatta kunta- ja palvelurakenneuudistuksia on perusteltu tarpeella turvata riittävän laadukkaiden ja kaikille saatavissa olevien kunnallisten palvelujen kuntalaisille tulevaisuudessa. Paras-hankkeen avulla on tavoiteltu laadukkaita ja kaikille asukkaille saatavissa olevia palveluja joko kuntaliitosten tai syvenevän yhteistyön avulla. Tästä voidaan johtaa yleisenä hankkeen asettamisen perusteista lähtevänä oletuksena, että kunta- ja/tai palvelurakenteen muutoksen toteuttavissa kunnissa palvelut paranevat verrattuna niihin kuntiin, joissa muutoksia ei tehdä. Toinen vastakkainen olettamus rakenneuudistuksen vaikutuksista edustaa yleistä, paljon julkisuudessa esillä olevaa huolta tai jopa pelkoa siitä, että liitoksen myötä uuden kunnan reuna-alueilla asuvien kuntalaisten palvelut heikkenevät entisestään. Mutta mieltä kuntalaiset itse ovat kunnallisista palveluista ja niissä tapahtuneesta ajallisesta kehityksestä? Onko kuntaliitoksen toteuttaneissa tai sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoiminta-alueen perustaneissa kunnissa havaittavissa kasvavaa tai suurempaa positiivista suhtautumista palvelujen hoitoon ja saavutettavuuteen kuin niissä kunnissa, joita edellä mainitun kaltaisia rakennemuutoksia ei tarkasteluajanjakson 2008 2011 aikana ole toteutettu? Ja onko mahdollisesti havaittavilla asennemuutoksilla yhteyttä yksittäisissä palveluissa mahdollisesti tehtyihin palveluverkko- tms. uudistuksiin? Kuntalaisten mielipiteitä kunnallisista palveluista on kartoitettu vuosina 2008 ja 2011 toteutettujen postikyselyjen avulla. Kyselyt kohdistettiin ARTTU-kuntien 18 79-vuotiaista kuntalaisista tehdylle otosjoukolle ja niihin vastasi yli 10 000 asukasta kunakin vuonna. Mielipiteet sosiaali-, terveys- ja koulutuspalveluista edustavat kaikkien kyselyyn vastanneiden kuntalaisten näkemyksiä huolimatta siitä, onko vastaajalla omakohtaista kokemusta ko. palveluista. Näin ollen tulokset kuvaavat yleensä ennemmin kuin varsinaisten palvelujen käyttäjien mielipiteitä kuntien asukkaiden ja veronmaksajien näkemyksiä tarkasteltavista kunnallisista palveluista. On kuitenkin huomattava, että omakohtaisiin kokemuksiin perustuvat arviot vaihtelevat eri ACTA

palveluissa; tarkastelluissa sosiaalipalveluissa käyttäjien osuus vastanneista vaihtelee vanhuspalvelujen muutamasta prosentista lasten päivähoidon runsaaseen kymmeneen prosenttiin, koulutuspalveluissa lukioiden 10 prosentista alakoulujen lähes 20 prosenttiin. Sosiaali- ja koulutuspalveluista poiketen terveyspalveluissa terveyskeskuksen lääkärivastaanotto- ja sairaan-/terveydenhoitajan vastaanottopalvelujen osalta palvelujen käyttäjät edustavat selvää enemmistöä vastanneista. ARTTU-ohjelman osana toteutettujen laajojen kyselytutkimusten tulosten mukaan kuntalaiset pitävät kunnallisia palveluja kautta linjan tärkeinä, pitävät niitä hyvin hoidettuina sekä kokevat niiden saavutettavuuden vähintään keskinkertaiseksi. Yleisellä tasolla kuntalaisten arviot ovat pysyneet hyvinkin stabiilina syksystä 2008. Yleistason tulokset kätkevät kuitenkin alleen paikoin suuriakin mielipidevaihteluita. Kuntalaisten erilaiset yksilöominaisuudet vaikuttavat palvelujen hoitoa ja saavutettavuutta koskeviin näkemyksiin. Arviot palveluista vaihtelevat tyypillisesti myös sen mukaan onko vastaajalla omakohtaista viimeaikaista kokemusta palvelusta vai arvioiko hän palvelua toisen käden tiedon tai mielikuvien mukaan. Palvelua käyttäneet ovat yleensä tyytyväisempiä kuin ne, joilta puuttuu omakohtaista kokemusta palvelun käytöstä. Myös kunnan rakenteelliset tekijät vaikuttavat näkemyksiin kunnallisista palveluista. Vuosien 2008 ja 2011 aineistojen analyysit osoittavat, että palvelutyytyväisyys vaihtelee merkittävästi erikokoisissa ja -tyyppisissä kunnissa. Tyytyväisimpiä kuntalaiset ovat tyypillisesti 10 001 20 000 asukkaan taajaan asutuissa, sosiaali- ja terveyspalveluja yhteistoiminta-alueen kautta järjestävissä kunnissa. Näissä ryhmissä myös palvelujen saavutettavuus koetaan muita paremmiksi. Tyytyväisyys on syksystä 2008 kasvanut eniten 10 001 50 000 asukkaan kokoisissa, taajaan asutuissa muut kunnat -kuntaryhmän kunnissa, joissa ei ole tehty liitoksia eikä sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoiminta-alueratkaisuja. Tyytyväisyys on laskenut eniten maaseutumaisissa sekä 50 001 100 000 asukkaan kuntaliitoskunnissa. Vuonna 2009 tai sitä myöhemmin toteutuneissa kuntaliitoskunnissa on nähtävissä kunnan sisäisiä palvelutyytyväisyyseroja. Kunnan keskuksessa asuvat ovat yleensä tyytyväisempiä kuin kunnan reuna-alueilla, entisissä itsenäisissä kunnissa asuvat kuntalaiset. 5.2 Kuntalaisten arviot sosiaali-, terveys- ja koulutuspalveluista 2008 ja 2011 Kuntalaisten palveluarvioiden tarkastelua vuosina 2008 ja 2011 syvennetään edellä kuvatusta yleisen tason tuloksista palveluraporttien kohteina oleviin sosiaali-, terveysja koulutuspalveluihin. Tarkastelun kärkinä ovat sosiaalipalvelujen osalta kuntalaisten arviot lasten päivähoidon ja vanhusten palvelujen hoidosta ja saavutettavuudesta (palveluasuminen, laitoshoito ja kotipalvelu) ja terveyspalveluista vastaavat arvioit terveyskeskuksen lääkäri- ja sairaanhoitajan vastaanotoista sekä vuodeosastoista (viimeksi mainittu kuitenkin osana vanhuspalveluja). Kuntalaisten palveluarvioita koulutuspalveluista peilataan peruskoulun ala- ja yläluokkien, lukioiden ja ammatillisten oppilaitosten osalta. Kuntalaisten antamat arviot palvelujen hoidosta ja saavutettavuudesta 2008 ja 2011 käyvät ilmi taulukosta 6. 37 Kunnalliset palvelut ja Paras-uudistus

38 Taulukko 6. Kuntalaisten arviot kuntalaiskyselyihin sisältyneiden sosiaali-, terveys- ja koulutuspalvelujen hoidosta ja saavutettavuudesta vuosina 2008 ja 2011. Keskiarvot asteikolla 1 5 (hoito) ja 1 3 (saavutettavuus); mitä suurempi arvo, sitä positiivisempi arvio. (Pekola-Sjöblom 2013) Palvelujen hoito Saavutettavuus keskiarvot (1 5), pl eos keskiarvot (1 3) 2008 2011 muutos 2008 2011 muutos Sosiaalipalvelut, kokonaisindeksi 3,32 3,27-0,05 2,01 2,01 0,00 Lasten päivähoito 3,69 3,67-0,02 2,29 2,30 +0,01 Perheneuvola 3,51 3,50-0,01 2,14 2,14 0,00 Vanhusten palveluasuminen 3,18 3,07-0,11 1,99 1,95-0,04 Vanhusten laitoshoito 2,99 2,85-0,14 1,95 1,91-0,04 Vanhusten kotipalvelu 3,14 3,05-0,09 2,02 2,00-0,02 Lapsiperheiden kotipalvelu 2,65 2,71 +0,06 1,81 1,84 +0,03 Vammaisten palvelut 3,07 3,08 +0,01 1,99 2,01 +0,02 Päihdehuolto 2,89 2,92 +0,03 1,91 1,95 +0,03 Toimeentulotuki 2,97 2,91-0,06 1,97 1,98 +0,01 Terveyspalvelut, kokonaisindeksi 3,53 3,50-0,03 2,09 2,09 0,00 Terveyskeskuksen lääkärivastaanotto 3,38 3,33-0,05 2,02 1,98-0,04 Sairaan-/terveyshoitajan vastaanotto 3,70 3,64-0,06 2,25 2,23-0,02 Hammashoito 3,36 3,28-0,08 1,93 1,89-0,03 Äitiys- ja lastenneuvola 3,86 3,83-0,03 2,41 2,40-0,01 Kouluterveydenhuolto 3,39 3,44 +0,05 2,12 2,17 +0,05 Sairaala 3,56 3,57 +0,01 2,13 2,16 +0,03 Kotisairaanhoito 3,31 3,26-0,05 2,02 2,03 +0,01 Terveyskeskuksen vuodeosasto 3,08 3,05-0,03 2,00 2,01 +0,01 Mielenterveyspalvelut 2,84 2,89 +0,05 1,83 1,87 +0,04 Koulutuspalvelut, kokonaisindeksi 3,64 3,63-0,01 2,30 2,32 +0,02 Esiopetus 3,85 3,79-0,06 2,49 2,49 0,00 Peruskoulun luokat 1-6 3,79 3,77-0,02 2,54 2,54 0,00 Peruskoulun luokat 7-9 3,68 3,67-0,01 2,51 2,52 +0,01 Lukio 3,71 3,72 +0,01 2,45 2,47 +0,02 Ammatilliset oppilaitokset 3,52 3,54 +0,02 2,25 2,28 +0,03 Erityisopetus 3,33 3,32-0,01 2,09 2,12 +0,03 Oppilashuolto 3,17 3,25 +0,08 2,04 2,09 +0,05 Aamu- tai iltapäivätoiminta 3,33 3,35 +0,02 2,07 2,10 +0,03 Oppilaiden koulukuljetus 3,49 3,41-0,08 2,22 2,20-0,02 Palveluarvioita on analysoitu Paras-ARTTU-luokituksen kautta, jolloin on selvitetty vaihtelevatko kuntalaisten arviot kulloinkin kyseessä olevassa palvelussa sen mukaan edustaako kuntalaisen kotikunta liitoskuntia, sosiaali- ja terveyspalvelujen syvenevää yhteistyötä yhteistoiminta-alueiden kautta toteuttavaa vaihtoehtoa vai rakennemuutoksista pitäytynyttä kuntaa. Edellä kuvatun Paras-keinoluokituksen lisäksi palveluasenteiden ajallista kehitystä tarkastellaan myös Paras-uudistuksen kannalta relevantin ACTA

kuntakokoluokituksen mukaisesti. Kuntakoon mukainen tarkastelu on typistetty kahden kokoluokan, alle 20 000 asukkaan ja yli 20 000 asukkaan kuntien väliseen vertailuun. Leikkauspisteen kohdistaminen juuri 20 000 asukkaaseen on Paras-hankkeen arvioinnin kannalta erityisen relevanttia siksi, että Paras-hankkeen puitelaissa edellytetään sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen järjestämistä vähintään noin 20 000 asukkaan väestöpohjalta. Näiden luokitusten mukaisia tuloksia esittävät taulukot 7 ja 8. 39 Taulukko 7. Muutokset kuntalaisten palvelujen hoitoa koskevissa arvioissa (palvelutyytyväisyys) ajanjaksolla 2008 2011 eri kuntaluokitusten mukaan tarkasteltuna. Palvelutyytyväisyyden muutos positiivinen (+); stabiili (~); negatiivinen (-). (Pekola-Sjöblom 2013) Tarkastelussa tämän raportin keskiössä olevat sosiaali-, terveys- ja koulutuspalvelut. Palvelutyytyväisyys Paras-luokitus: Kuntakokoluokitus: Liitos- Syv. yht. Muut Alle Yli Muutos 2008 2011: Yht. kunnat työn kunnat kunnat 20 000 as. 20 000 as. Sosiaalipalvelujen kokonaisindeksi - -- ~ ++ + - Lasten päivähoito - - ~ + + - Vanhusten palveluasuminen -- -- - + - -- Vanhusten laitoshoito -- -- - + ~ -- Vanhusten kotipalvelu - - ~ ~ - -- Terveyspalvelujen kokonaisindeksi - - ~ + ~ - Terveyskeskuksen vuodeosasto - - ~ + ~ - Terveyskeskuksen lääkärivastaanotto - -- ~ + ~ - Sairaan-/terveyshoitajan vastaanotto - - - + ~ - Koulutuspalvelujen kokonaisindeksi ~ - + + + - Peruskoulun luokat 1-6 - - ~ + + - Peruskoulun luokat 7-9 ~ - + + + - Lukiot ~ ~ ~ ~ + - Ammatilliset oppilaitokset + ~ + + + ~ Vihreä taustaväri: Palveluarvio erittäin positiivinen. Palvelun saama keskiarvo vuonna 2011 vähintään 3,50 (asteikolla 1 5). Punainen taustaväri: Palveluarvio kriittinen. Palvelun saama keskiarvo vuonna 2011 alle 3,00 (asteikolla 1 5). Ilman taustaväriä: Palveluarvio lievästi positiivinen. Palvelun saama keskiarvo vuonna 2011 välillä 3,00 3,49 (asteikolla 1 5). Kuten alussa todettiin, analysoinnin taustalla on kaksi vastakkaista lähtökohtaolettamusta. Ensimmäisen olettamuksen mukaan rakenneuudistusten myötä palvelut paranevat, mikä näkyy ennen kaikkea kuntarakenneuudistuksen, mutta myös palvelurakenneuudistuksen toteuttavissa kunnissa. Toisen, vastakkaisen olettamuksen mukaan kuntalaisten palvelut heikkenevät uudistusten myötä erityisesti kuntien reuna-alueilla. Ensimmäinen olettamus lähtee Paras-uudistuksen tavoiteasettelusta, toinen taas julkisuudessakin esillä olleissa, muutosta vastustavien tahojen kannanotoissa. Pääosassa tarkastelluista palveluista on nähtävissä negatiivista muutosta palvelutyytyväisyydessä ajanjaksolla 2008 2011. Koska aineistot perustuvat hyvin suuriin, jopa Kunnalliset palvelut ja Paras-uudistus

40 yli 10 000 vastaajan näkemyksiin, ovat pienetkin poikkeamat positiiviseen tai negatiiviseen suuntaan vähintään suuntaa antavia, useimmissa tapauksissa jopa merkittäviä. Taulukko 8. Muutokset kuntalaisten palvelujen saavutettavuutta koskevissa arvioissa ajanjaksolla 2008-2011 eri kuntaluokitusten mukaan tarkasteltuna. Saavutettavuusarvion muutos positiivinen (+); stabiili (~); negatiivinen (-). (Pekola-Sjöblom 2013) Tarkastelussa tämän raportin keskiössä olevat sosiaali-, terveys- ja koulutuspalvelut. Palvelujen saavutettavuus Paras-luokitus: Kuntakokoluokitus: Liitos- Syv. yht. Muut Alle Yli Muutos 2008 2011: Yht. kunnat työn kunnat kunnat 20 000 as. 20 000 as. Sosiaalipalvelujen kokonaisindeksi ~ - + + ~ ~ Lasten päivähoito ~ - + + ~ + Vanhusten palveluasuminen - -- ~ + - - Vanhusten laitoshoito - -- ~ + - - Vanhusten kotipalvelu - - + + + - Terveyspalvelujen kokonaisindeksi ~ - ~ + ~ ~ Terveyskeskuksen vuodeosasto ~ - ~ + + ~ Terveyskeskuksen lääkärivastaanotto - - - + ~ - Sairaan-/terveyshoitajan vastaanotto - - ~ + ~ - Koulutuspalvelujen kokonaisindeksi + ~ + + + + Peruskoulun luokat 1-6 ~ - + + ~ ~ Peruskoulun luokat 7-9 ~ ~ ~ + + + Lukio + ~ ~ + + + Ammatilliset oppilaitokset + + ~ + + + Vihreä taustaväri: Palveluarvio erittäin positiivinen. Palvelun saama keskiarvo vuonna 2011 vähintään 2,41 (asteikolla 1 3). Punainen taustaväri: Palveluarvio kriittinen. Palvelun saama keskiarvo vuonna 2011 alle 2,00 (asteikolla 1 3). Ilman taustaväriä: Palveluarvio lievästi positiivinen. Palvelun saama keskiarvo vuonna 2011 välillä 2,00 2,40 (asteikolla 1 3). Ainoat hieman kohentunutta palvelutyytyväisyyttä on nähtävissä ammatillisten oppilaitosten ja lukioiden kohdalla. Suurimmat negatiiviset palvelutyytyväisyyden muutokset näkyvät puolestaan vanhusten laitoshoidossa, palveluasumisessa ja kotipalvelussa. Vanhuspalveluja koskevien arvioiden muutoksia voidaan pitää merkittävinä. ACTA

41 Ammatilliset oppilaitokset Lukio Peruskoulun luokat 7 9 Peruskoulun luokat 1 6 Lasten päivähoito Terveyskeskuksen vuodeosasto Terveyskeskuksen lääkärivastaanotto Sairaan /terveyshoitajan vastaanotto Vanhusten kotipalvelu Vanhusten palveluasuminen Vanhusten laitoshoito 0,01 0,02 0,02 0,03 0,05 0,06 0,09 0,11 0,14 0,02 0,01 0,2 0,15 0,1 0,05 0 0,05 0,1 0,15 0,2 Kuvio 13. Kuntalaisten palvelutyytyväisyysarvioiden muutokset valikoiduissa sosiaali- ja terveydenhuollon sekä koulutuksen palveluissa ajanjaksolla 2008 2011. Muutokset asteikolla 1 5 vaihtelevista keskiarvoista. (Pekola-Sjöblom 2013) Sosiaalipalveluja koskevat arviot Kuntalaisten arviot sosiaalipalvelujen hoidosta ja saavutettavuudesta laskivat hieman vuodesta 2008, mutta ovat kuitenkin yleisellä tasolla edelleen lievästi positiivisia. Palvelujen hoitoa ja saavutettavuutta koskevat näkemykset ovat muuttuneet negatiiviseen suuntaan erityisesti liitoskunnissa. Negatiivinen kehitys palveluarvioissa näkyy myös yli 20 000 asukkaan kunnissa. Sitä vastoin palveluarviot ovat kohentuneet erityisesti muut kunnat -ryhmässä, toisin sanoen niissä kunnissa, joissa ei tarkastellulla ajanjaksolla ole toteutettu kunta- ja/tai palvelurakenneuudistuksia. Myös alle 20 000 asukkaan kunnissa arviot sosiaalipalveluista ovat kohentuneet. Syvenevän yhteistyön kunnissa sosiaalipalvelujen hoitoarvioissa ei sen sijaan ole nähtävissä merkittävää muutosta. Lasten päivähoito. Kuntalaisten tyytyväisyys lasten päivähoitoon laski hieman ajanjaksolla 2008-2011, mutta siitä huolimatta lasten päivähoitoa pidetään edelleen keskimääräistä paremmin hoidettuna sekä kohtuullisen hyvin saavutettavana palveluna. Tyytyväisyys laski hieman liitoskunnissa sekä yli 20 000 asukkaan kunnissa. Muissa ryhmissä arviot pysyivät joko ennallaan tai paranivat hieman. Saavutettavuusarvio heikentyi niin ikään hieman liitoskunnissa, muissa tilanne on ollut joko stabiili tai lievästi positiivinen. Tyytyväisyys lasten päivähoitoon on muita kuntaryhmiä suurempaa syvenevän yhteistyön ja alle 20 000 asukkaan kunnissa. Sama pätee lasten päivähoidon saavutettavuusarvioihin. Eri kuntaryhmissä havaittaville asennemuutoksille ei ole havaittavaa yhteyttä päivähoitopalveluissa mahdollisesti tehtyihin rakenteellisiin tms. muutoksiin. Vanhuspalvelut. Kuntalaisten arviot vanhuspalvelujen palveluasumisen, laitoshoidon sekä kotipalvelun hoidosta ovat keskimääräistä heikompia, ja vanhusten laitoshoidossa arviot jäävät kriittisen pisteen alapuolelle molempina tarkasteluvuosina. Tyytyväisyys tarkastelussa oleviin vanhusten palveluihin ovat muita ryhmiä suurempaa alle 20 000 asukkaan ja syvenevän yhteistyön kunnissa. Saavutettavuusarviot ovat hyvin samankaltaiset, joskin ryhmien väliset erot jäävät vuodeosastojen kohdalla muita Kunnalliset palvelut ja Paras-uudistus

42 vanhuspalveluja selvästi pienemmiksi. Palvelutyytyväisyys on laskenut niin palveluasumisen, laitoshoidon kuin kotipalvelun osalta. Myös terveyspalvelujen kokonaisuuteen kuuluvan terveyskeskuksen vuodeosastojen kohdalla tyytyväisyys on laskenut, vaikkakin on pysynyt vielä hieman kriittisen pisteen yläpuolella. Saavutettavuusarviot ovat tyytyväisyysarvioiden kaltaisia, joskin saavutettavuuden osalta kriittisen pisteen alle jää laitoshoidon lisäksi myös palveluasuminen. Tyytyväisyys vanhusten laitoshoitoon, palveluasumiseen sekä myös kotipalveluun on laskenut merkittävimmin liitoskunnissa ja yli 20 000 asukkaan kunnissa. Näissä ryhmissä palveluarviot alittavat kriittisen pisteen, eli arviot ovat ennemmin kriittisiä kuin positiivisia. Yli 20 000 asukkaan kunnissa myös arvio terveyskeskuksen vuodeosastohoidosta on kääntynyt kriittiseksi. Vanhuspalvelujen arvioiden lievää kohentumista on nähtävissä lähinnä muut kunnat -ryhmän kunnissa. Arviot palveluasumisen, laitoshoidon ja kotipalvelun saavutettavuudesta ovat kriittisiä palvelutyytyväisyyden tapaan liitoskunnissa ja yli 20 000 asukkaan kunnissa. Näiden lisäksi arviot palveluasumisen ja laitoshoidon saavutettavuudesta ovat kriittisiä myös muut kunnat -ryhmän kunnissa. Vuodeosastohoidon saavutettavuuteen suhtaudutaan kriittisesti liitoskunnissa ja yli 20 000 asukkaan kunnissa. Terveyspalveluja koskevat arviot Kuntalaisten suhtautuminen terveyspalvelujen hoitoon on yleisellä tasolla keskimääräistä positiivisempaa, ja on pysynyt lähes muuttumattomana ajanjaksolla 2008 2011. Myös arviot terveyspalvelujen saavutettavuudesta on lievän positiivista. Terveyspalvelujen arviointikokonaisuuteen kuuluvat tässä analysoitavien terveyskeskuksen lääkäri- ja hoitajavastaanoton ja vuodeosastojen lisäksi hammashoito, äitiys- ja lastenneuvola, kouluterveydenhuolto, sairaala sekä kotisairaanhoito. Seuraavassa tarkasteltavat terveyskeskuksen lääkäri- ja sairaan-/terveydenhoitajan vastaanottotoimintaa koskevat arviot perustuvat valtaosin käyttäjien näkemyksiin. Terveyskeskuksen lääkäri- ja sairaan-/terveydenhoitajan vastaanotto. Sekä terveyskeskuksen lääkärivastaanottoon että sairaan-/terveydenhoitajan vastaanottoon ollaan yleisesti ottaen tyytyväisiä, jälkimmäistä palvelua pidetään lasten päivähoidon tapaan keskimääräistä paremmin hoidettuna. Molemmissa tyytyväisyys on kuitenkin hieman laskenut tarkasteluajanjaksolla 2008 2011. Kuntalaisten arviot sairaan-/terveydenhoitajan vastaanoton saavutettavuudesta ovat yleisesti ottaen positiivisia, mutta lääkärivastaanotossa saavutettavuusarvio on laskenut kriittiselle puolelle. Arviot terveyskeskuksen lääkärivastaanoton hoidosta ovat vuonna 2011 muita ryhmiä positiivisempia alle 20 000 asukkaan ja syvenevän yhteistyön kunnissa. Arviot ovat heikentyneet erityisesti liitoskunnissa, mutta myös yli 20 000 asukkaan kunnissa. Arviot ovat pysyneet lähes ennallaan syvenevän yhteistyön kunnissa ja alle 20 000 asukkaan kunnissa. Tyytyväisyys on hieman kasvanut muut kunnat -ryhmässä. Tyytyväisyys sairaan-/terveydenhoitajan vastaanottotoimintaan on hyvistä arvioista huolimatta heikentynyt lähes kaikissa kuntaryhmissä, poikkeuksina ainoastaan muut kunnat -ryhmän hieman parantunut ja alle 20 000 asukkaan kuntien stabiilina pysynyt arvio. Tyytyväisyysarviot ovat vuonna 2011 lääkärivastaanoton tapaan positiivisimmat ACTA

43 alle 20 000 asukkaan ja syvenevän yhteistyön kunnissa. Koulutuspalveluja koskevat arviot Kuntalaiset pitävät koulutuspalveluja yleisesti ottaen keskimääräistä paremmin hoidettuna sekä kohtuullisen hyvin saavutettavana palveluna. Tyytyväisyys koulutuspalveluihin nousi hieman ja saavutettavuusarvio pysyi suunnilleen ennallaan ajanjaksolla 2008 2011. Tässä tarkastelluista koulutuspalveluista (alakoulut, yläkoulut, lukiot ja ammatilliset oppilaitokset) kaikki kuuluvat niihin palveluihin, joissa kuntalaisten tyytyväisyys on keskimääräistä korkeampaa. Kuntalaisten arviot koulutuspalveluista näyttäisivät olevat melko hyvin linjassa kouluverkon muutosta ja saavutettavuutta koskevien tulosten kanssa. Koulutuspalvelujen tutkimuksen mukaan ala- ja yläkoulujen määrä on jo pitkään vähentynyt sekä koko maassa että ARTTU-kunnissa. Liitoskuntien kouluverkkomuutos ei näyttäisi pidemmällä aikavälillä tarkastellen juurikaan poikkeavan syvenevän yhteistyön kunnissa ja muut kunnat -ryhmässä tapahtuneista muutoksista ja että kouluverkon muutoksen takana näyttäisivät olevan Paras-uudistuksen sijaan ennemminkin erityisesti oppilasikäluokkien pieneneminen. Myöskään koulutuspalvelujen saavutettavuus ei näyttäisi koulutuspalvelututkimuksen mukaan olennaisesti heikentyneen. Peruskoulun alaluokat 1 6. Kuntalaiset ovat alakouluihin edelleen varsin tyytyväisiä, vaikka tyytyväisyys on hieman laskenut vuodesta 2008. Tyytyväisyyden laskua on nähtävissä liitoskunnissa ja yli 20 000 asukkaan kunnissa. Syvenevän yhteistyön kunnissa tyytyväisyys on pysynyt ennallaan, kun taas alle 20 000 asukkaan kunnissa ja muut kunnat -ryhmässä tyytyväisyys on hieman kasvanut tarkastelujaksolla. Arviot alakoulujen saavutettavuudesta ovat pysyneet ennallaan tarkastelluissa kuntakokoluokissa. Liitoskunnissa saavutettavuusarvio on kuitenkin hieman heikentynyt, kun taas muissa Paras-luokissa arviot ovat hieman parantuneet. Peruskoulun yläluokat 7 9. Havainnot palvelutyytyväisyydestä peruskoulujen yläluokkien osalta vastaavat pitkälti alaluokkien saamia tuloksia. Yläkoulujen saavutettavuusarvioissa tapahtuneet muutokset ovat kuitenkin pääosin hieman positiivisempia kuin palvelutyytyväisyydessä. Lukiot. Kuntalaisten arviot lukioiden hoidosta ovat pysyneet suunnilleen ennallaan, ja arviot lukioiden saavutettavuudesta ovat jopa hieman parantuneet ajanjaksolla 2008 2011. Tyytyväisyys on kasvanut alle 20 000 asukkaan kunnissa. Yli 20 000 asukkaan kunnissa tyytyväisyys on hieman laskenut, ja muissa ryhmissä pysynyt suunnilleen ennallaan. Saavutettavuusarvio on puolestaan kohentunut hieman muut kunnat -ryhmässä. Ammatilliset oppilaitokset. Kuntalaisten arvio ammatillisten oppilaitosten hoidosta on yleisellä tasolla keskimääräistä positiivisempi ja myös saavutettavuus koetaan kohtuulliseksi. Arviot sekä palvelujen hoidosta että saavutettavuudesta ovat hieman parantuneet tarkasteluajanjakson aikana. Palvelutyytyväisyys ei ole laskenut yhdelläkään tarkastelu-ulottuvuudella, ja pientä tyytyväisyyden kasvua on nähtävissä syvenevän yhteistyön ja muut kunnat -ryhmän kunnissa sekä alle 20 000 asukkaan kunnissa. Myös saavutettavuusarvio on lähes kaikissa tarkastelluissa ryhmissä parantunut hieman. Kunnalliset palvelut ja Paras-uudistus

44 5.3 Yhteenveto sosiaali-, terveys- ja koulutuspalvelujen palveluarvioissa havaituista muutoksista Kuntalaisten arviot tarkasteltujen sosiaali-, terveys- ja koulutuspalvelujen hoidosta ja saavutettavuudesta ovat yleisellä tasolla pysyneet pääosin ennemmin positiivisina kuin kriittisinä. ARTTU-luokituksen mukainen tarkastelu Liitoskunnat. Liitoskuntia koskevat palveluarviot ovat pääsääntöisesti heikentyneet ajanjaksolla 2008 2011. Kuntalaisten arviot palvelujen hoidosta, ts. palvelutyytyväisyys on heikentynyt kaikissa tarkastelluissa palveluissa lukioita ja ammatillisia oppilaitoksia lukuun ottamatta. Kriittisyyden kasvu on ollut suurinta vanhusten palveluasumisen ja laitoshoidon sekä terveyskeskuksen lääkärivastaanoton kohdalla. Kuntalaisten arviot palvelujen saavutettavuudesta ovat pitkälti samansuuntaiset kuin palvelutyytyväisyysarviot. Koulutuspalveluista peruskoulujen yläkouluja ja lukioita koskevat saavutettavuusarviot ovat pysyneet stabiilina ja arvio ammatillisten oppilaitosten saavutettavuudesta on yleisestä linjasta poiketen jopa hieman parantunut. Syvenevän yhteistyön kunnat. Kuntalaisten palvelutyytyväisyys on osin pysynyt stabiilina puolessa tarkastelluista palveluista. Kolmen palvelujen kohdalla, vanhusten palveluasumisen ja laitoshoidon sekä sairaanhoitajan vastaanoton kohdalla tyytyväisyys on vähentynyt, mutta yläkoulujen ja ammatillisten oppilaitosten kohdalla kasvanut. Kuntalaisten arviot palvelujen saavutettavuudesta on enemmistössä palveluja pysynyt melko stabiilina tarkastellulla ajanjaksolla. Saavutettavuusarvio on laskenut ainoastaan terveyskeskuksen lääkärivastaanotossa. Kohentumista on puolestaan nähtävissä lasten päivähoidon, vanhusten kotipalvelun ja peruskoulun alaluokkien kohdalla. Muut kunnat -ryhmä. Palvelujen saavutettavuusarviot ovat parantuneet kautta linjan ja palvelutyytyväisyysarviotkin lähes poikkeuksetta tutkitun ajanjakson 2008-2011 aikana. Tyytyväisyys on pysynyt stabiililla tasolla vanhusten kotipalvelujen ja lukioiden kohdalla, muissa kasvanut hieman. Kuntakoon mukainen tarkastelu Alle 20 000 asukkaan kunnat. Palvelutyytyväisyys on kasvanut kaikissa tarkastelluissa koulutuspalveluissa sekä lasten päivähoidossa sekä pysynyt ennallaan terveyspalvelujen lisäksi vanhusten laitoshoidossa. Tyytyväisyyden heikentymistä on havaittavissa vanhusten palveluasumisen ja kotipalvelun osalta. Arviot palvelujen saavutettavuudesta noudattavat pitkälti tyytyväisyysarvioita. Koulutus- ja terveyspalveluissa saavutettavuusarviot ovat joko parantuneet tai pysyneet stabiilina. Sosiaalipalveluista vanhusten palveluasumisen ja laitoshoidon saavutettavuusarvio on heikentynyt hieman, päivähoito pysynyt ennallaan ja vanhusten kotipalvelun saavutettavuus hieman parantunut. Yli 20 000 asukkaan kunnat. Kuntalaisten palvelutyytyväisyys on laskenut kautta linjan. Suurinta palvelutyytyväisyyden lasku on vanhuspalveluissa. Niissä myös arvio palvelun saavutettavuudesta on heikentynyt. Saavutettavuuden arvioidaan heikentyneen ACTA

myös terveyskeskusten lääkäri- ja hoitajavastaanottojen osalta. Koulutuspalvelujen saavutettavuus koetaan sitä vastoin pääsääntöisesti parantuneen tutkitulla ajanjaksolla. *** Kaiken kaikkiaan kuntalaisten arviot palvelujen hoidosta ja saavutettavuudesta tarkastelluista sosiaali-, terveys- ja koulutuspalveluista ovat Paras-hankkeen edettyäkin suhteellisen kohtuullisella tasolla. Tuloksissa on kuitenkin kautta linjan nähtävissä liitoksen toteuttaneissa kunnissa asuvien kuntalaisten kriittisyyden lisääntymistä. Tämä osoittaa, että ainakin kuntalaisten mielikuvissa, ehkä osin myös kuntalaisten todellisissa kokemuksissa, monet tarkastellut kunnalliset palvelut ovat heikentyneet ainakin jossain määrin kuntaliitoksen toteuduttua. Vastaava kriittisyyden lisääntyminen heijastuu myös yli 20 000 asukkaan kunnissa. Liitoskuntien palveluarvioiden kunnanosatasoisesta tarkastelusta on käynyt ilmi, että tyytyväisyys on laskenut tyypillisesti sekä liitoskunnan ns. keskuksessa että yhdistyneissä kunnissa eli nykyisillä liitoskuntien reuna-alueilla. Negatiiviset muutokset ovat kuitenkin yleensä olleet suurempia reuna-alueilla kuin keskuksen alueella. Syvenevän yhteistyön rakenteiden muodostaminen ja ylläpitäminen ei näyttäisi heikentävän kuntalaisten arvioita palvelujen hoidosta; kuntalaisten arviot niin palvelujen hoidosta kuin saavutettavuudestakin ovat tarkasteltujen palvelujen osalta syvenevän yhteistyön kunnissa lähes poikkeuksetta positiivisempia kuin muissa Paras-luokissa. Tulos osoittaa, että kunnallisten palvelujen järjestäminen vastuukuntamallin tai kuntayhtymäratkaisun kautta ei sinällään ainakaan heikennä kuntalaisten mielikuvia tai todellisia kokemuksia palvelujen hoidon ja saavutettavuuden tasosta. 45 Kunnalliset palvelut ja Paras-uudistus

46 Luku 6. Kokoavia havaintoja Parashankkeen aikaisista muutoksista Maassamme on toteutettu Paras-hankkeen aikana vuosina 2007 2013 kaikkiaan 67 kuntaliitosta ja niiden seurauksena Suomessa on nykyisin 111 kuntaa vähemmän kuin vuonna 2006. Kunnat ovat muodostaneet myös suuren määrän sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämistä varten yhteistoiminta-alueita, joista vuonna 2012 oli toiminnassa 54 ja joissa oli mukana kaikkiaan 210 kuntaa. Näiden rakenneratkaisujen puitteissa kunnat ovat tehneet Paras-uudistuksen aikana hallinnollisia ratkaisuja ja uudistaneet johtamisjärjestelmiään, mutta miten uudistukset näyttäytyvät kuntalaisten näkökulmasta. Millä tavoin uudistukset koskevat kuntalaisia, jotka ovat palvelujen rahoittajia, palvelujen käyttäjiä ja palveluista päättäjiä demokraattisessa järjestelmässä? 6.1 Päähavaintoja muutoksista Palvelujen uudistuksissa vaihtelevaa yhteyttä Paras-uudistukseen Koulupalveluissa kuntalaisille saavutettavuuden kannalta tärkeä kouluverkko on harventunut kautta maan kaikissa koulumuodoissa ja koulupalvelujen saavutettavuus on hieman heikentynyt. Koulujen lukumäärän vähentymisestä huolimatta oppilasmäärällä mitattu keskikoko on kasvanut vain vähän ammatillista koulutusta lukuun ottamatta. Kuntarakenneuudistuksella näyttää olevan kuitenkin vain vähäinen vaikutus tähän yleiseen kehitykseen: Kuntaliitoskuntien kouluverkkoratkaisut eivät eroa oleellisesti muista kunnista. Sosiaali- ja terveyspalvelut ovat kokonaisuudessaan suurten muutosten alaisena. Muutosta ohjaavat valtakunnalliset hankkeet. Näillä on ollut merkittävä vaikutus sosiaali- ja terveyspalveluihin kuntatasolla. ARTTU-tutkimushavainnot viittaavat siihen, että kuntaliitoksia tehneiden ja yhteistoiminta-alueita muodostaneiden kuntien järjestämien palvelujen saavutettavuuden ja palvelutason muutokset Paras-kauden aikana eivät eroa merkittävästi niistä kunnista, jotka eivät ole tehneet kuntaliitoksia tai muodostaneet yhteistoiminta-alueita. Esimerkiksi vanhustenhoitopalveluissa on tapahtunut lähes kaikissa kunnissa siirtymistä laitoshoidosta kotihoitoon. On korostettava, että sosiaali- ja terveyspalvelujen kirjo on laaja ja niiden toimittamistapa vaihtelee. On palveluja, joita kuntalaiselle tuotetaan palvelun tuottajan tiloissa, kuntalaisen asuinpaikalla tai verkossa. Henkilöstön työtyytyväisyydessä pientä kohennusta Kuntatyöntekijöiltä kysyttäessä Paras-uudistus on näyttäytynyt pääasiassa taustalla tapahtuneena hallinnollisena muutoksena, joka ei ole vaikuttanut useinkaan suoraan työn tekemisen tapoihin. Paras-uudistus sinänsä ei ole arkikokemusten mukaan ACTA

muuttanut perinteistä opetustyötä tai sosiaali- ja terveysalan työskentelyä. Henkilöstö ei ole yleensä mieltänyt muutoksia Paras-uudistukseen liittyviksi, vaan kyse on ollut pikemminkin jatkuvasta kehittämisen syklistä, joka koskettaa eri palveluja ja eri työyksiköitä vuorollaan. Työtyytyväisyys ei ole Paras-uudistuksen aikana heikentynyt, vaan pikemminkin hieman parantunut. 47 Palvelujen kustannuskehitys on monen tekijän summa Koulutuspalveluissa Paras-kauden aikana ei ole havaittavissa merkittäviä eroja eri ARTTU-kuntaryhmien välillä, mutta sen sijaan kustannusvaihtelut ovat suuret kuntatyyppien välillä maaseutumaiset, taajaan asutut, kaupunkimaiset kunnat. Oppilaskohtaiset kustannukset kasvavat nopeimmin voimakkaasti vähenevän väestön ja hitaimmin voimakkaasti kasvavan väestön kunnissa. Sosiaali- ja terveyspalvelujen kustannusten kasvua selittävät koulutuspalveluja moninaisemmat tekijät. Kaikkien ARTTU-kuntaryhmien sosiaali- ja terveyspalvelujen nettokäyttökustannusten kasvu on pienentynyt vuodesta 2009 vuoteen 2010. Tämä viittaisi siihen, että uudistukset ovat osaltaan edistäneet kustannusten kasvun hillintää. Kuntalaisten palveluarvioissa muutoksia todellisia palvelumuutoksia vai vain huolta muutoksesta? Kuntalaisten arviot kunnallisista palveluista ovat Paras-uudistuksen aikana heikentyneet liitoskunnissa enemmän kuin muissa kuntaryhmissä. Arviot ovat heikentyneet yleensä enemmän liitoskunnan reuna-alueilla kuin kuntakeskuksessa. Tämä näkyy erityisesti sosiaali- ja terveyspalveluissa. Sen sijaan yhteistoiminnan valinneissa kunnissa kuntalaisten mielipiteet palveluista eivät ole heikentyneet liitoskuntien tapaan, vaan arviot ovat ennemminkin kohentuneet tarkasteluaikakauden kuluessa. Tämä viestinee ainakin osaltaan siitä, ettei palvelujen järjestäminen kuntien välisenä yhteistyönä ole tuonut konkreettisia muutoksia palvelujen järjestämiseen, ei ainakaan niitä heikentävästi. Palveluyhteistyöhön ei näyttäisi myöskään kohdistuneen julkisuudessa eikä kuntalaisten mielissä vastaavia uhkakuvia kuin mitä liitoskeskusteluissa usein tulee ilmi. Myös koulutuspalvelujen kohdalla on kuntaliitoskuntien kuntalaisten arvioissa nähtävissä palvelutyytyväisyyden laskua erityisesti peruskoulujen ala- ja yläluokkien kohdalla. Tyytyväisyyden lasku näyttäisi kohdistuneen nimenomaan suuriin, yli 20 000 asukkaan liitoskuntiin. Muiden kuntaryhmien kohdalla arviot koulutuspalveluista ovat pysyneet ennallaan tai parantuneet. Liitokset heijastuvat siten jossain määrin kuntalaisten arvioihin ja mielikuviin myös koulujen kohdalla. Kuntaliitoskuntien asukkaiden arviot palveluista ovat siis hieman heikentyneet, mutta on kuitenkin vaikeata arvioida, minkä verran kuntalaismielipiteiden muutokset johtuvat kuntaliitosten aiheuttamasta yleisestä huolesta ja minkä verran todellisesta palvelujen saavutettavuuden ja palvelutason heikentymisestä. Liitoskuntien todelliset muutokset palvelujen saavutettavuudessa ja palvelutasossa eivät poikkea ryhmän keskiarvojen tasolla oleellisesti muista kunnista. Yksittäisissä liitoskunnissa kuntaliitoksen seuraukset palvelujen saavutettavuuteen ja palvelutasoon saattavat todellisuudessa olla hyvin erilaisia. Kunnalliset palvelut ja Paras-uudistus

48 6.2 Muutamia täydentäviä tulkintoja Kuntien uniikkiratkaisut vs kuntaryhmien keskiarvot yleisen muutossuunnan kuvaajina Kunnat ovat päätyneet sisällään erilaisiin ratkaisuihin. Sosiaali- ja terveydenhuollon rakenteet eivät tulevissakaan uudistuksissa voi asettua koko maan kattavasti samaan muottiin. Kuntarakenneuudistus antaa kyllä mahdollisuuksia, mutta jättää tilaa yksittäisten kuntien ratkaisuille. Moninaisuus tulee todennäköisesti säilymään aina. Jokainen kunta ja kunnan tekemät ratkaisut ovat omalla tavallaan uniikkeja, omasta toimintaympäristöstä ja toiminta- ja päätöksentekokulttuurista muotoutuneita kokonaisuuksia. Näin ollen kuntien väliset erot voivat vaihdella suurestikin. Kuntauudistus on reagointia yhteiskunnalliseen tilanteeseen Kunta-alan uudistusten perusteluilla ja tavoitteilla on yhteys yleiseen yhteiskunnalliseen kehitykseen, jota uudistuksilla saatetaan vauhdittaa, hidastaa tai pysäyttää, suunnata toisaalle tai vain sopeutua muutokseen. Miten kuntauudistuksen pitäisi suhtautua muuttoliikkeeseen, elinkeinoelämän rakennemuutokseen tai kansantalouden kasvuun? Julkisessa keskustelussa on taipumus puhua kuntauudistuksesta itseisarvoisesti ja sitomatta sitä yhteiskunnalliseen kehitykseen. Kouluverkon supistumista selittää pääasiassa yhteiskunnallinen muutos eli kouluikäisten lasten ja nuorten määrän kehitys. Jos kunnassa on kouluikäisiä lapsia tai nuoria, on myös kouluja, ja jos heitä ei ole, ei ole koulujakaan. Kuntauudistus lähinnä näyttäisi sopeutuvan tähän tilanteeseen. Sosiaali- ja terveyspalveluissa ja palvelutarpeissa on tapahtunut ja tapahtumassa merkittävä yleisesti tunnistettu muutos, jossa keskeisenä väestön ikärakenteen muutos. Kuntauudistuksen tulisi reagoida sote-palveluihin koulupalveluja monipuolisemmin, hidastaa kasvavaa palvelutarpeiden kasvua, suunnata palvelujen painopistettä toisaalle, mutta myös sopeutua vallitseviin olosuhteisiin. Uudistuksen vaikutukset näkyvät pitkällä aikavälillä Kuntauudistuksen todellisia vaikutuksia on rohkeata arvioida lyhyellä aikavälillä. Suurin osa Paras-uudistuksen aikana tapahtuneista kuntaliitoksista ja yhteistoiminta-alueiden muodostamisesta tapahtui vuoden 2009 alusta. Vuoden 2013 lopussa tulee kuluneeksi tästä viisi vuotta, ja silloin muun muassa henkilöstön viiden vuoden työsuhdeturva päättyy. Liitossopimuksissa on monesti sovittu myös palveluista ja hallinnosta seuraavan viiden vuoden ajaksi. Näin ollen sopimuskauden päättyminen saattaa vauhdittaa palveluissa ja henkilöstössä tapahtuvia muutoksia. Myös yleinen talouskehitys voi vaikuttaa kuntien toimenpiteisiin sopimuskauden päättyessä. ACTA

49 Uudistuksella on sekä välittömiä että välillisiä vaikutuksia Kunnan ja/tai palvelujen rakenteellinen uudistus tai muutos saattaa tuoda hyviä virikkeitä kuntalaisille tarjottavien palvelujen pohtimiseen ja uusien ratkaisujen etsimiseen. Näillä voi olla suurempi merkitys kuin varsinaisella rakenneuudistuksella. Uudistukset ovat jatkumo Kunnissa kehittäminen ja uudistaminen tapahtuvat jatkumossa, jossa aiemmat ratkaisut joko pohjustavat tai vievät pohjaa tulevilta ratkaisuilta. Kriittisenä pisteenä jatkossa tulee olemaan kunnissa jo toteutettujen palvelurakenneuudistusten ja ratkaisujen suhteuttaminen tulevaan sosiaali- ja terveyspalvelu-uudistukseen. Kunnalliset palvelut ja Paras-uudistus

50 Liite 1. Kartta ARTTU-tutkimuskunnista Mustasaari Vaasa Pori Harjavalta Vöyri Vimpeli Lapua Äänekoski Seinäjoki Lieto Halsua Uurainen Mänttä-Vilppula Turku Kemiönsaari Lempäälä Salo Pudasjärvi Haukipudas Karkkila Pello Varkaus Jyväskylä Hämeenlinna Hollola Sipoo Raasepori Kirkkonummi Sodankylä Oulu Kajaani Kuusamo Juuka Siilinjärvi Kuopio Hirvensalmi Hamina Kotka Kitee Lappeenranta TUTKIMUSKUNNAT: 1. Halsua 2. Hamina 3. Harjavalta 4. Haukipudas 5. Hirvensalmi 6. Hollola 7. Hämeenlinna 8. Juuka 9. Jyväskylä 10. Kajaani 11. Karkkila 12. Kemiönsaari 13. Kirkkonummi 14. Kitee 15. Kotka 16. Kuopio 17. Kuusamo 18. Lappeenranta 19. Lapua 20. Lempäälä 21. Lieto 22. Mustasaari 23. Mänttä-Vilppula 24. Oulu 25. Pello 26. Pori 27. Pudasjärvi 28. Raasepori 29. Salo 30. Seinäjoki 31. Siilinjärvi 32. Sipoo 33. Sodankylä 34. Turku 35. Uurainen 36. Vaasa 37. Varkaus 38. Vimpeli 39. Vöyri-Maksamaa 40. Äänekoski kuntarajat: Tilastokeskus Kuntarajat: Tilastokeskus ACTA

Liite 2. ARTTU-tutkimusohjelmassa käytetyt luokitukset 51 Paras-uudistuksen keinoluokitus, Paras-ARTTU-luokitus: 1 = Kuntaliitoskunnat (N = 14) 2 = Syvenevän yhteistyön kunnat (N = 14) 3 = Muut kunnat (N = 12) Kuntakokoluokitus: 1 = Alle 2 000 as. (N = 1) 2 = 2 000 5 000 as. (N = 5) (tai yhdistettynä max 5 000 as. kunnat, N = 6) 3 = 5 001 10 000 as. (N = 7) 4 = 10 001 20 000 as. (N = 8) 5 = 20 001 50 000 as. (N = 8) 6 = 50 001 100 000 as. (N = 8) 7 = Yli 100 000 as. (N = 3) (tai yhdistettynä yli 50 000 as. kunnat, N = 11) Tilastokeskuksen tilastollinen kuntaryhmitys: 1 = Kaupunkimaiset kunnat (N = 19) 2 = Taajaan asutut kunnat (N = 11) 3 = Maaseutumaiset kunnat (N = 10) Kunnan väestönmuutos 2000 2010: (tai yhdistettynä luokat 1+2, 3 ja 4+5) 1 = Voimakkaasti vähenevän väestömäärän kunnat (muutos > -10 %) (N = 7) 2 = Vähenevän väestömäärän kunnat (muutos -2,5-10 %) (N = 7) 3 = Stabiilin väestömäärän kunnat (muutos -2,5 +2,5 %) (N = 7) 4 = Kasvavan väestömäärän kunnat (muutos +2,5 +10 %) (N = 10) 5 = Voimakkaasti kasvavan väestömäärän kunnat (muutos > +10 %) (N = 9) Kunnalliset palvelut ja Paras-uudistus

52 Liite 3. Lista ARTTU-tutkimuskunnista ja niiden sijoittumisesta Paras-ARTTU-, kuntakoko-, tilastollinen kuntaryhmitys- sekä väestönmuutosluokituksen mukaisesti Paras-ARTTU Kuntakoko- Tilastollinen Väestönmuutos Kunta -luokitus luokitus kuntaryhmitys 2000 2010 -luokitus Halsua syvenevä yhteistyö alle 2000 as. maaseutumainen voimakkaasti vähenevä Hamina syvenevä yhteistyö 20 001 50 000 as. kaupunkimainen stabiili Harjavalta syvenevä yhteistyö 5001 10 000 as. kaupunkimainen vähenevä Haukipudas muu 10 001 20 000 as. kaupunkimainen voimakkaasti kasvava Hirvensalmi syvenevä yhteistyö 2000 5000 as. maaseutumainen vähenevä Hollola syvenevä yhteistyö 20 001 50 000 as. kaupunkimainen kasvava Hämeenlinna kuntaliitos 50 001 100 000 as. kaupunkimainen kasvava Juuka muu 5001 10 000 as. maaseutumainen voimakkaasti vähenevä Jyväskylä kuntaliitos yli 100 000 as. kaupunkimainen voimakkaasti kasvava Kajaani kuntaliitos 20 001 50 000 as. kaupunkimainen stabiili Karkkila syvenevä yhteistyö 5001 10 000 as. taajaan asuttu kasvava Kemiönsaari kuntaliitos 5001 10 000 as. maaseutumainen vähenevä Kirkkonummi muu 20 001 50 000 as. kaupunkimainen voimakkaasti kasvava Kitee syvenevä yhteistyö 5001 10 000 as. maaseutumainen voimakkaasti vähenevä Kotka muu 50 001 100 000 as. kaupunkimainen stabiili Kuopio kuntaliitos 50 001 100 000 as. kaupunkimainen kasvava Kuusamo muu 10 001 20 000 as. taajaan asuttu vähenevä Lappeenranta kuntaliitos 50 001 100 000 as. kaupunkimainen stabiili Lapua muu 10 001 20 000 as. taajaan asuttu kasvava Lempäälä muu 10 001 20 000 as. * kaupunkimainen voimakkaasti kasvava Lieto syvenevä yhteistyö 10 001 20 000 as. taajaan asuttu voimakkaasti kasvava Mustasaari syvenevä yhteistyö 10 001 20 000 as. taajaan asuttu voimakkaasti kasvava Mänttä-Vilppula kuntaliitos 10 001 20 000 as. taajaan asuttu voimakkaasti vähenevä Oulu kuntaliitos yli 100 000 as. kaupunkimainen voimakkaasti kasvava Pello muu 2000 5000 as. maaseutumainen voimakkaasti vähenevä Pori kuntaliitos 50 001 100 000 as. kaupunkimainen stabiili Pudasjärvi syvenevä yhteistyö 5001 10 000 as. maaseutumainen voimakkaasti vähenevä Raasepori kuntaliitos 20 001 50 000 as. taajaan asuttu stabiili Salo kuntaliitos 50 001 100 000 as. kaupunkimainen kasvava Seinäjoki kuntaliitos 50 001 100 000 as. kaupunkimainen voimakkaasti kasvava Siilinjärvi syvenevä yhteistyö 20 001 50 000 as. taajaan asuttu kasvava Sipoo muu 10 001 20 000 as. taajaan asuttu kasvava Sodankylä muu 5001 10 000 as. taajaan asuttu voimakkaasti vähenevä Turku muu yli 100 000 as. kaupunkimainen kasvava Uurainen syvenevä yhteistyö 2000 5000 as. maaseutumainen voimakkaasti kasvava Vaasa syvenevä yhteistyö 50 001 100 000 as. kaupunkimainen kasvava Varkaus muu 20 001 50 000 as. kaupunkimainen vähenevä Vimpeli syvenevä yhteistyö 2000 5000 as. maaseutumainen vähenevä Vöyri kuntaliitos 2000 5000 as. * maaseutumainen vähenevä Äänekoski kuntaliitos 20 001 50 000 as. taajaan asuttu stabiili *luokitus perustuu vuosien 2007-2009 asukasmäärään. Nykyisen asukasluvun mukaan nousisi seuraavaan kuntakokoluokkaan. ACTA

53 Liite 4. Lista ARTTU-tutkimusohjelmassa ilmestyneistä tai ilmestyvistä tutkimusraporteista (Kaikki raportit saatavissa sähköisinä verkkojulkaisuina osoitteessa www.kunnat.net/ verkkokauppa) 1. Heikki Helin (2010): Parasta ennen. Kuntien talouden kehityksestä 2000-luvulla. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 1. Verkkojulkaisu. Helsingin kaupungin tietokeskus & Suomen Kuntaliitto. 2. Raine Mäntysalo, Lasse Peltonen, Vesa Kanninen, Petteri Niemi, Jonne Hytönen & Miska Simanainen (2010): Keskuskaupungin ja kehyskunnan jännitteiset kytkennät. Viiden kaupunkiseudun yhdyskuntarakenne ja suunnitteluyhteistyö Paras-hankkeen käynnistysvaiheessa. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 2. Acta nro 217. Aalto-yliopiston teknillisen korkeakoulun Yhdyskuntasuunnittelun tutkimus- ja koulutuskeskus & Suomen Kuntaliitto. 3. Jarmo Vakkuri, Olavi Kallio, Jari Tammi, Pentti Meklin & Heikki Helin (2010): Matkalla kohti suuruuden ekonomiaa? Kunta- ja paikallistalouden lähtökohdat Paras-hankkeessa. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 3. Acta nro 218. Tampereen yliopisto & Suomen Kuntaliitto. 4. Olavi Kallio (2010): Paikallistalouden lähtökohdat ARTTU-tutkimuskunnissa. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 4. Tampereen yliopisto & Suomen Kuntaliitto. Verkkojulkaisu. 5. Pentti Meklin (toim.) (2010): Parasta Artun mitalla. Arviointia Paras-uudistuksen lähtötilanteesta ja kehittämispotentiaalista kunnissa. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 5. Acta plus ja verkkojulkaisu. Suomen Kuntaliitto. 6. Minna Kaarakainen & Vuokko Niiranen & Juha Kinnunen (2010): Rakenteet muuttuvat mihin suuntaan? Sosiaali- ja terveyspalvelut Paras-hankkeessa. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 6. Acta nro 219. Itä-Suomen yliopiston sosiaali- ja terveysjohtamisen laitos & Suomen Kuntaliitto. 7. Sari Pikkala (2011): Parasta naisille? Kuntaliitokset ja naisten edustus kuntien johdossa. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 7. Åbo Akademi & Suomen Kuntaliitto. Verkkojulkaisu. (Uudistuksen tasa-arvovaikutukset (TERTTU) -erillistutkimuksen väliraportti. 8. Esa Jokinen, Tuula Heiskanen, Risto Nakari (2011): Henkilöstö PARAS-uudistuksessa. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 8. Acta nro 228. Tampereen yliopisto & Suomen Kuntaliitto. 9. Marianne Pekola-Sjöblom (2011): Kuntalaiset uudistuvissa kunnissa. Tutkimus kuntalaisten asenteista ja osallistumisesta ARTTU-tutkimuskunnissa 2008. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 9. Acta nro 229. Suomen Kuntaliitto. 10. Jaana Halonen & Sirkka-Liisa Piipponen (2011): Toimintaympäristön muutokset ARTTU-tutkimuskunnissa 2000-luvulla. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 10. Suomen Kuntaliitto. Verkkojulkaisu. 11. Karoline Berg, Johan Meriluoto, Siv Sandberg, Stefan Sjöblom (2010): Försiktighet och förändring på egna villkor. Kommun- och servicestrukturreformens Kunnalliset palvelut ja Paras-uudistus

54 första skede i de svensk- och tvåspråkiga kommunerna Uudistuksen kielelliset vaikutukset (SpråKon) -erillistutkimuksen väliraportti. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 11. Svenska social- och kommunalhögskolan vid Helsingfors universitet & Åbo Akademi. Yliopistopaino. 12. Bettina C. Lindfors, Johanna Löyhkö (2011): Den svenska verksamheten i de regionala strukturerna. Summerande analys av organiseringsformer och deras språkliga konsekvenser på regional nivå. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 12. Svenska social- och kommunalhögskolan vid Helsingfors universitet & Åbo Akademi. Unigrafia. 13. Stefan Sjöblom (2011): Den starka statens styrningsproblem. Paras-ARTTUohjelman tutkimuksia nro 13. Svenska social- och kommunalhögskolan vid Helsingfors. Unigrafia. 14. Kenneth Nordberg & Erland Eklund (2011): De finlandssvenska regionernas karaktär. De två senaste decenniernas förvaltningsreformer i historisk belysning. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 14. Svenska social- och kommunalhögskolan vid Helsingfors & Åbo Akademi. Unigrafia. 15. Jonne Hytönen, Ilona Akkila, Raine Mäntysalo (toim.) (2011): Kaupunkiseutujen kasvukivut. Kuntien maankäyttöpolitiikka ja suunnitteluyhteistyö viidellä kaupunkiseudulla. Yhdyskuntarakenteen toimivuus -tutkimuksen väliraportti. Aalto-yliopisto & Suomen Kuntaliitto. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 15. Verkkojulkaisu. 16. Alisa Puustinen ja Vuokko Niiranen (2011): Rakenteet, päätöksenteko ja toiminta sosiaali- ja terveyspalveluissa. Sosiaali- ja terveyspalvelut Parashankkeessa. Väliraportti. Itä-Suomen yliopisto ja Suomen Kuntaliitto. Paras- ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 16. Verkkojulkaisu. 17. Olavi Kallio, Jari Tammi, Pentti Meklin ja Jarmo Vakkuri (2011): Rakennemuutoksen taloushyötyjä odotellessa. Kunta- ja palvelurakenneuudistus kuntatalouden näkökulmasta vuosina 2000 2010. Väliraportti. Tampereen yliopisto ja Suomen Kuntaliitto. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 17. Verkkojulkaisu. 18. Jouko Mehtäläinen, Hannu Jokinen ja Jouni Välijärvi (2011): Koulutuspalvelut ARTTU-kunnissa. Koulutuksen saatavuus ja saavutettavuus. Väliraportti. Jyväskylän yliopisto ja Suomen Kuntaliitto. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 18. Verkkojulkaisu. 19. Esa Jokinen, Tuula Heiskanen (2012): Kuntien henkilöstö uudistusten pyörteissä. Väliraportti Paras-hankkeen arvioinnista 2011. Tampereen yliopisto ja Suomen Kuntaliitto. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 19. Verkkojulkaisu. 20. Siv Sandberg (2012): Paras-uudistus kuntapäättäjän silmin. Åbo Akademi & Suomen Kuntaliitto. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 20. Acta nro 235. Åbo Akademi ja Suomen Kuntaliitto. 21. Marianne Pekola-Sjöblom (2012): Kuntalaiset kunnallisten palvelujen arvioitsijoina. Suomen Kuntaliitto. Väliraportti. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 21. Verkkojulkaisu. http://shop.kunnat.net/product_details.php?p=2814 22. Jonne Hytönen, Raine Mäntysalo, Ilona Akkila, Vesa Kanninen & Petteri Niemi (toim.) (2012): Kaupunkiseutujen kasvukivut II. Päätelmiä maankäytön ACTA

suunnitteluyhteistyön kehityksestä viidellä kaupunkiseudulla. Loppuraportti. Paras-ARTTU-tutkimuksia nro 22. Acta nro 241. Aalto-yliopisto ja Suomen Kuntaliitto. Helsinki. 23. Pentti Meklin, Marianne Pekola-Sjöblom (toim.) (2012): Parasta Artun mitalla II. ARTTU-ohjelman yhteisraportti. Paras-ARTTU-tutkimuksia nro 23. Acta nro 242. Suomen Kuntaliitto. Helsinki. SV: Pentti Meklin, Marianne Pekola-Sjöblom (red.) (2013): Forskarperspektiv på kommun- och servicestrukturreformen i Finland. Sammanfattande resultat från utvärderingsprogrammet ARTTU 2008 2011. Utvärderingsprogrammet ARTTU: Undersökningar nr 23. Acta plus. Suomen Kuntaliitto. Helsinki. http://shop.kunnat.net/product_details. php?p=2889 ENG: Pentti Meklin, Marianne Pekola-Sjöblom (eds.) (2013): The reform to restructure municipalities and services in Finland: A research perspective. A summary of the findings of the Evaluation Research Programme ARTTU 2008-2012. Evaluation Research Programme ARTTU Studies No 23. Acta plus. Suomen Kuntaliitto. Helsinki. http://shop.kunnat.net/product_details. php?p=2888 24. Olavi Kallio, Pentti Meklin, Jari Tammi ja Jarmo Vakkuri (2012): Kohti parasta kuntatalouden kehitystä? Kunta- ja palvelurakenneuudistus talouden näkökulmasta. Loppuraportti. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 24. Acta nro 243. Tampereen yliopisto ja Suomen Kuntaliitto. Helsinki. 25. Vuokko Niiranen, Alisa Puustinen, Joakim Zitting ja Juha Kinnunen (2013): Sosiaali- ja terveyspalvelut kunta- ja palvelurakenneuudistuksissa. SOTEPA sosiaali- ja terveyspalvelut Paras-hankkeessa. Loppuraportti. Paras-ARTTUohjelman tutkimuksia nro 25. Acta nro 245. Itä-Suomen yliopisto ja Suomen Kuntaliitto. Helsinki. 26. Jouko Mehtäläinen, Hannu Jokinen ja Jouni Välijärvi (2013): Kuntarakenne muutoksessa entä koulutuspalvelut? Paras-hankkeen arvioinnin loppuraportti 2012. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 26. Acta nro 246. Jyväskylän yliopisto ja Suomen Kuntaliitto. Helsinki. 27. Esa Jokinen ja Tuula Heiskanen (2013): Henkilöstö Paras-uudistukseen pyörteissä II. Loppuraportti. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 27. Acta nro 247. Tampereen yliopisto ja Suomen Kuntaliitto. Helsinki. 28. Stefan Sjöblom (2013): Splittring och handlingskraft. De svensk- och tvåspråkiga kommunerna i strukturreformen. Slutrapport. Publikationer från projektet Förvaltningslösningars språkliga konsekvenser (SpråKon). Utvärderingsprogrammet ARTTU: Undersökningar nr 28. Svenska social- och kommunalhögskolan vid Helsingfors universitet. Helsingfors universitet. (erillisprojekti) 29. Pentti Meklin ja Marianne Pekola-Sjöblom (toim.) (2013): Kunnalliset palvelut ja Paras-uudistus. Havaintoja kunnallisten palvelujen saavutettavuuden ja palvelutason muutoksista Paras-uudistuksessa sekä muutosten vaikutuksista palvelujen kustannuksiin, henkilöstön työtyytyväisyyteen ja kuntalaisten palveluarvioihin ARTTU-tutkimuskunnissa. ARTTU-ohjelman yhteisraportti. Paras-ARTTUtutkimuksia nro 29. Acta plus -raportti. 55 Kunnalliset palvelut ja Paras-uudistus

56 Tulossa olevat julkaisut: Siv Sandberg (toim.) (2013): Kasvavat kuntakonsernit ja supistuvat hallinnot. Johtamisjärjestelmien kehitys 40 ARTTU-tutkimuskunnassa vuosina 2007 2013. ARTTU-ohjelman yhteisraportti. Paras-ARTTU-tutkimuksia nro 30. Acta-sarja. Sari Pikkala (2013): Kuntavaalit liitoskunnissa - kuuluuko alueiden ääni? Paras- ARTTU-tutkimuksia nro 31. Acta-sarja. Åbo Akademi ja Kuntaliitto. Helsinki. Sari Pikkala: Paras-uudistus ja tasa-arvo. Paras-ARTTU-julkaisuja nro 32. Actasarja. Åbo Akademi ja Kuntaliitto. Helsinki. (erillisprojekti) Marianne Pekola-Sjöblom (2013): Kuntalaiset kunta- ja palvelurakenneuudistusten keskellä. (työnimi). Tutkimus kuntalaisten asenteista ja osallistumisesta ARTTU-tutkimuskunnissa 2008 ja 2011. Paras-ARTTU-tutkimuksia nro 33. Acta-sarja. Kuntaliitto. Helsinki. ACTA