OUTOJA PIIRTEITÄ JAKK:n VALTIONOSUUKSIEN TAKAISINPERINTÄ- PÄÄTÖKSEN HALLINNOLLISISSA KÄSITTELYISSÄ 0. Avaus Jalasjärven Aikuiskoulutuskeskuksen (jäljempänä JAKK) 35 miljoonan euron takaisinperinnässä on piirteitä, jotka saattavat koko takaisinperinnän hallinnollisen ja oikeudellisen käsittelyn outoon valoon. Tämä mielikuva jää päällimmäiseksi, kun vähän huolellisemmin perehtyy aihetta käsitteleviin oikeusasiakirjoihin tai kuulee paikallisia, takasinperinnän maksajiksi joutuneita Jalasjärven kuntalaisia. Niin muuttui myös allekirjoittaneen käsitys käytyäni läpi aihetta käsittevät asiakirjat ja erityisesti kuultuani monia paikallisia henkilöitä. Mielenkiintoa asiaan lisäsi se, että takaisinperinnän päätökset johtavat varsin erikoiseen tilanteeseen: Koulutuksen järjestäjä leimataan syylliseksi. Kuntalaiset pannaan maksajiksi. Ja ansiotta etuutta saanet muiden kuntien tai instituutioiden edustajat paheksuvat tai ilkkuvat sivusta JAKK:n toimintaa. Taksinperintä on jalasjärveläisille merkittävä asia. Merkitseehän se maineen tahriintumisen ja kunnan itsenäisyyden menetyksen lisäksi 4350 euron maksua asukasta kohden rahoista, joita he eivät koskaan ole saaneet tai joista he eivät ole päässeet edes epäsuorasti nauttimaan. On mielestäni täysin väärin, että kansalaiset Jalasjärvellä näin joutuvat maksajiksi asiassa, josta he eivät ole saneet etuuttakaan. Ja vielä pahempi on, jos ko päätökset ovat syntyneet - niin kuin näyttää - hyvin paljon muotoseikkoja korostaneen käsittely-prosessien kautta. Ja näyttää myös siltä, että tässä maassa ei löydy mitään tahoa, joka - muutamaa kansanedustajaa lukuunottamatta olisi nostanut käsittelyn epäkohdat julkisuuteen. Monien muiden kyselijöiden tavoin olen saanut havaita hiljaisuuden olevan vastauksena kysymyksiin asian outouksista. Vaikenijoita on löytynyt niin ministereistä kuin mediasta. Vastauksien asemasta Jalasjärven kuntaa ja sen edustajia on painostettu tai heille on esitetty uhkauksia. Kyllä Jalasjärven kunta ja sen noin 8000 kansalaista ovat ansainneet paljon paremman kohteluun. 1
1. Outoja piirteitä Opetus- ja kultturiministeriön (OKM) ja Korkeimman Hallintooikeuden (KHO) käsittelyssä Kun on lukee läpi Opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksen JAKK:n valtionosuuksien takaisinperinnästä vuodelta 2011 tai Korkeimman Hallinto-oikeuden päätöksen vuodelta 2013, lukijan huomio kiinnittyy siihen, miten JAKK:n toiminnan kokonaiskuvaa muodostetaan pitämällä ensisijaisesti esillä toiminnan dokumentointi- ja muotoseikkoja. Itse toimintaa niissä arvioidaan hyvin vähän tai siitä tehdään käsittelijän omaan mielikuvaan perustuvia päätelmiä; esim. toiminnan laajentuminen merkitsee automaattisesti huonoa toimintaa. Sen sijaan OKM ei juurikaan kiinnitä huomiota itse JAKK:n toimintaan, jossa on monia nykyaikaisia piirteitä. JAKK on vuosien ja jopa vuosikymmenten kuluessa luonut erikoistumiseen ja osaamiseen perustuvan toimintareseptin. Siinä toiminnan hallittu laajentuminenkin on mahdollista. Ohittaessaan itse toiminnan on OKM arvioinnissaan lähes kokonaan ohittanut 5000 opiskelijaa ja heidän 3223 kokonaista ja 493 osittaista ammattitutkintoa. Erityisen omituisesti OKM on käsitellyt JAKK:n toiminnan taloudellinen tulosta. Tähän viittaa itsensä opetusministeri Jukka Gustafssonin allekirjoittama lausunto vuodelta 2012, jossa JAKK:n toiminnan ylijäämä vuosilta 2005-2009 olisi valtionosuuksien ansiosta ollut peräti 65 milj. euroa. Luku on niin iso, että jokainen valveutunut kansalainen huomaa, etteivät OKM:n lausunnossa esitetyt luvut ole mahdollisia. Lisäksi on lausunnoissa annettu ymmärtää, että Jalasjärven kunta olisi valtionosuuksien kautta saanut huomattavaa taloudellista etua. Mutta lähemmässä tarkastelussa tämäkin lausuma osoittautuu hyvin kyseenalaiseksi. KHO vuorostaan on päätöslausunnossaan 08.05.2013 lähinnä toistanut OKM:n lausumat ja lopuksi todennut takaisinperinnän lainmukaiseksi. Mitään erityistä lisäarvoa KHO:n päätösasiakirjoista ei löytynyt. Runsassanaisuudestaan huolimatta käsittelyn näkökulma on jäänyt suppeaksi. Lukija olisi kaivannut asian käsittelyyn paljon enemmän näkemyksellisyyttä erityisesti myöhemmin kysymyksiä herättäneiden lausumien osalta ja myös koko käsiteltävän takaisinperinnän suhteesta yhteiskuntaan. Näin JAKK:n monessa kohdin ansiokas toiminta on viranomaisten toimesta saatu näyttämään kelvottomalta ja puutteelliselta. 2
2. Koulutuksen järjestäjää harhautettu Koko takaisinperintään johtaneen oppisopimuskoulutuksen järjestäminen sisältää JAKK:n osalta mielenkiintoisia vaiheita: 1) Ensin kannustetaan järjestämään oppisopimuskoulutusta jopa ilman erityisiä kiintiöitä. (Opetushallitus ja OKM v. 2002 2003). 2) Sitten kehutaan. Opetushallituksen tekemässä tarkastuksessa JAKK:ssa 09.08.2007 tarkastajat totesivat, että näin hyvin dokumentoitua oppisopimustoimintaa ei ole tullut aiemmin vastaan. Jos he puutteita tai ehtojen vastaista toimintaa olivat havainneet, niistä ei ollut kerrottu koulutuksen järjestäjälle. 3) Lopuksi sama toiminta lytätään opetushallituksen tarkastuskertomuksissa (v. 2009-2010) ja OKM:n päätöksessä v. 2011. Edellä olevasta voi selvästi havaita, että hyväksyttävän ja hylättävän toiminnan rajat ovat muotoutuneet vasta jälkikäteen viimeisten tarkastusten jälkeen. Sitä ennen ohjetulkintojen puuttuessa Jalajärven kunta/jakk on koulutuksen järjestäjänä kuitenkin joutunut toimimaan omaan harkintaansa luottaen. Voi kysyä, miten tällaisella viranomaisohjeistuksella ja -käyttäymisellä voi ylipäätään toimia oikein? 3. Ministerin mielestä on väärin toimia aktiivisesti Kuten jo edellisissä kappaleissa jo todettiin JAKK:n toiminta on ollut aloitteellista ja aktiivista. Tietoista strategiavalintaa kuvaa se, että JAKK on koulutuksessaan jo pitkään erikoistunut siihen minkä se parhaiten osaa: kuljetuksen ja maarakennuksen toimialoille. Näiden toimialojen puitteissa se on vuosien ja jopa vuosikymmenten aikana järjestänyt koulutusta - myös eri puolella maata. Erikoistumisellaan se on taas minimoinut muille kouluttajille mahdollisesti aiheutuvaa haittaa. Samalla tavalla tänäänkin yrityksiä ja toimijoita kehotetaan etsimään vahvuutensa ja erikoistumaan niihin toiminnassaan. Mutta ministeri Krista Kiurun mielestä tämä on väärin. Hänen eduskuntakyselyn vastauksesta 25.11.2013 voidaan tulkita, että JAKK:n aktiivinen toiminta ja sen laajentuminen ei ole ollut hyväksyttävää toimintaa. Eli ei olisi saanut olla yritteliäs ja aktiivinen. 3
4. Tekikö JAKK valtionosuuksilla voittoa? Niin kuin aiemmin luvussa 1 jo on todettu, takaisinperinnän asiakirjoja läpikäydessä lukijan huomio kiinnittyy OKM:n käsitykseen JAKK:n toiminnan kustannuksista ja liikeylijäämästä. OKM:n mukaan viisivuotiskaudella 2005 2009 JAKK:n ylijäämä (voitto) olisi ollut 50 Meur tulorahoituksen ollessa 93 Meur ja kustannuksien 43 Meur. Näistä laskettuun ylijäämään OKM on vielä lisännyt muita valtionosuuksia saaden koko ylijäämäksi 65 Meur. Jo JAKK:n tilinpäätösten pikaisella silmäyksellä voi todeta, että esitetyt luvut ovat ristiriidassa tilintarkastajien hyväksymien tilinpäätöksien kanssa, jossa tulorahoitus on ollut 94,5 Meur ja kustannukset 93,8 Meur sekä ylijäämä 0,7 Meur. Asian havainnollistamiseksi on edellä olevat luvut koottu yhdessä seuraavaan asetelmaan OKM:n lausunto JAKK:N tilinpäätös Tuotot valtionsouudet ml. 93,0 Meur 94,5 Meur Menot (~kustannukset) 43,0 Meur 93,8 Meur Ylijäämä (~voitto) 50.0 Meur 0,7 Meur Erityisesti asetelmassa huomio kiinnittyy kokonaiskustannuksen 43.0 <-> 93,8 Meur suureen eroon. Asian lähempää tarkastelua varten on JAKK:n tilinpäätöksistä taulukkoon 1 koottu yhteenveto vuosien 2005-2009 kokonaiskustannuksista. Taulukko 1. JAKK:n menot v. 2005 2009 yhteensä tilinpäätoksien mukaan Menojen päärymä Meur % Aineet ja tarvikkeet 8,40 8,9 Palvelujen osto, asiantunt.palv 27,22 29,0 Palkat ja palkkiot 39,73 42,4 Henkilösivukulut, eläkemaksut 10,12 10,8 Poistot 3,34 3,6 Muut kulut 4,96 5,3 Menot yhteensä 93,77 100,0 Taulukon luvuista voi helposti todeta, että OKM:n esittämä kokonaiskustannus 43 Meur ei ole mahdollinen. Todellisuudessa 43 Meur voi sisältää vain JAKK:n oman henkilöstön palkat ja poistot (~investoinnit). Mutta luvusta puuttuvat henkilösivukulut ja eläkemaksut (10 Meur), ulkopuolisilta ostetut koulutuspalvelut ja työnantajille maksetut palkkio/kulukorvaukset (27 Meur) sekä muita kuluja yli 13 Meur eli yhteensä 50 Meur. Sitä, miksi OKM on jättänyt huomiotta näinkin olennaiset kustannuserät, ei mistään asiakirjoista ole käynyt ilmi. Olisi odottanut, että ainakin palkkojen sivukulut, eläke-vakuutusmaksut sekä oppisopimusjärjestelyihin liittyen ulkopuolisille ja työnantajille maksettu palkkio-/kulukorvaukset olisivat olleet luvuissa mukana. 4
Joka tapauksessa on OKM:ltä harhaanjohtavaa antaa mielikuva JAKK:n huomattavasta ylijäämästä v. 2005 2009. Tässä kohtaa asiakirjojen lukija jää miettimään onko kysymys tarkoituksellisesta harhautuksesta vai laskelman laatijan täydellisestä taitamattomuudesta. 5. Kenelle rahat ovat menneet; JAKK:n maksuilla on monta edunsaajaa Sekä OKM että KHO ovat asiakirjoissa käsitelleet Jalasjärven kuntaa valtionosuuksien saajana siten, että Jalasjärven kunta olisi saanut valtioosuuksien kautta huomattavaa taloudellista etua. Tulkinta joutuu kuitenkin omituiseen valoon kun ajatellaan vähän pidemmälle ja tarkastellaan JAKK:n toimintakustannusten alueellista ja yhteiskunnallista jakautumaa. Kun JAKK erikoistumisensa myötä on tarjonnut palveluksiaan monilla paikkakunnilla on huomattava osa etuuksista myös mennyt kurssi- ja koulutusjärjestelyinä muille paikkakunnille. Tehdyn selvityksen mukaan Jalasjäven oma osuus näistä palveluista on monissa merkittävissä menoerissä ollut vain 5-25 %. Toinen tekijä maksujen aluellisen jakautumisen lisäksi on maksujen jakautuminen yhteiskuntaan. Kun maksetuista palkoista tai muista maksuista saavat työntekijöiden ohella osuutensa valtio, kunnat ja muu yhteiskunta, muotoutuu kuva valtionosuuksien saajista täysin uudelleen. Sitä kuvataan seuraavassa taulukossa 2 Taulukko 2. JAKK:n vuosien 2005-2009 valtionosuuksien summan*) jakautuminen eri maksunsaajaryhmille eli edunsaajille Valtion- Maksun saajaryhmä osuuden eli edunsaaja määrä,meur Suht. osuus % Valtio itse 4,65 9,76 Eläke- ja muut vakuutuslaitokset 6,41 13,44 Muut kunnat / kuntavero 4,53 9,50 - - / nettopalkat 10,34 21,70 - - / yritykset ja muut erät 6,07 12,73 Jalasjärvi / kuntavero 1,20 2,53 - - / nettopalkat 3,37 7,08 - - / yritykset ja muut erät 0,77 1,61 Muut saajaryhmät / Läpikulkueriä 10,32 21,66 YHTEENSÄ 47,66 100,00 *) Summaan sisältyvät vain ns. perusteettomiksi tulkitut valtionosuudet. Lisäksi on ollut noin 16% hyväksyttyjä valtionosuuksia, jotka samassa suhteessa kasvattavaisiva taulukon lukuja. Taulukon 2 perusteella voidaan todeta, että Jalasjärven kunnan JAKK:n valtionosuudesta saama verohyöty on varsin vaatimattomasti 1,2-1.4 Meur eli 2,53 % kokonaissummasta. Samaa suuruusluokkaa on ollut kunta-asiantuntija Laesterän tässä asiassa antama arvio. 5
Sen sijaan suurin edunsaaja on Muut kunnat, jonka kertymä verotuloineen sekä palkkojen ja yritysten nettotuloineen on yli 20 miljoonaa euroa eli yli 40 % kokonaissummasta. Suuria osuuksia ovat myös valtion noin 5 Meur (10%) ja eläkevakuutuslaitosten 7 Maur (13%) saajakertymät. Näin sellainen väite, että Jalasjärven kunta olisi näin tarkastellen saanut valtionosuuksista jotain erityistä taloudellista etuutta on tietoista harhaanjohtamista. Kyllä varsinaisia edunsaajia ovat muut kunnat ja niiden asukkaat, eläkelaitokset ja valtio itse. 6. Kohtuullistamista ei ole oikeastaan tapahtunut Opetus- ja kulttuuriministeriö (OKM) on takaisinperintäpäätöstä tehdessään sanonut kohtuullistaneensa takaisinmaksun määrää 12 miljoonalla eurolla. Tosiasiassa tämäkin on silmän lumetta. Ensiksi: OKM:n on jättänyt maksamatta Jalasjärven kunnalle JAKK:n valtionosuuksista viimeisen 5,5 Meur erän, mikä on samaa suuruusluokkaa kuin Jalasjärvelle laskettu valtionosuus. Käytännössä tämä merkitsee sitä, ettei Jalasjärvi ole toistaiseksi saanut lainkaan valtionosuutta. Toiseksi: Valtio on saanut JAKK:n toiminnan kautta takaisin veroina ja veronluoteisina maksuina valtionosuuksista noin 5.0 Meur ja omarahoitteisesta toiminnasta lisäksi arviolta 4.5 Meur. Näin valtion jo saama kokonaissumma 15.0 Meur ylittää kohtuullistamissumman eikä mitään kohtuullistamista takaisinperinnässä siten oikeastaan ole tapahtunut. Päinvastoin voidaan sanoa, että Jalasjärvi maksaa ja valtio saa osan ( 1-3 milj.eur) valtionosuuksistaan takaisin kaksinkertaisesti. 7. Huolestuttavaa hallintoa Olen koonnut ja kirjoittanut tätä selvitystä varsin vastentahtoisesti. Olen tähän asti luottanut maamme hallintoon ja oikeusjärjestelmään. Niin haluan tehdä jatkossakin. Mutta tällä kertaa asioiden käsittelyn tarkoituksenhakuisuus, näkökulmien kapea-alaisuus, tiedoilla harhauttaminen, lausuntojen loogiset mahdottomuudet ja ratkaisujen kohtuuttomuus ovat täyttäneet ihmisten mieliä epäluuloisella hämmästyksellä ja epäluottamuksella. En voi mitenkään pitää hyvin tutkittuna ja huolellisesti harkittuna oikeuden ratkaisua, jossa näkökulmaltaan suppealla sekä harhaanjohtavalla ja ilmeisiä virheitä sisältävälla OKM:n lausuntoaineistolla saadaan aikaiseksi ratkaisu, jolla saadaan koulutuksen järjestäjä syylliseksi ja täysin sivulliset Jalasjärven kuntalaiset maksajiksi. Samaan aikaan ansiottomat edunsaajat monissa muissa kunnissa tai instituutioissa - joille meni pääosa valtionosuuksista - paheksuvat näitä kumpaakin. 6
Tähän kohtaan haluan lainata muutamia korkeimman hallinto-oikeuden presidenttien lausumia viime vuosien hallintotuomioistuinpäiviltä Korkeimman hallinto-oikeuden presidentti Pekka Hallberg v. 2010 Miten voisimme kestää työpaineen ahdistusta ja paremmin keskittyä oikeudenmukaisten ratkaisujen tavoitteluun. Eero Huovinen varoittaa kirjassaan Toinen aurinko (2003) liiasta säädösuskollisuudesta, jolloin oikeus ja todellisuus saattavat irrota toisistaan. Kirjain alkaa hallita, oikeus ja todellisuus unohtuvat!... Normatiivisuuden ylikorostuksessa piilee vaara, että asioihin suhtaudutaan kylmästi vain järjestelmän näkökulmasta. Korkeimman hallinto-oikeuden presidentti Pekka Hallberg v. 2011 Olkoon siis tavoitteemme sellainen oikeusvaltio, jota kuvaa säie Eino Leinon runosta Kansan valta: Laki turva miehen, naisen, vapaus kansan kansalaisen, ihmisarvo maassa mahti, kansan valta kansan vahti Korkeimman hallinto-oikeuden presidentti Pekka Vihervuori v. 2014... oikeusvaltiollinen ohjausnäkökulma KHO:ssa ei voi rajoittua vastaamaan pelkästään itse oikeuslaitoksesta kumpuvaiin tarpeisiin Hienoja ajatuksia edellä olevat kaikki kolme. Mutta kun lukee em. lausumat ja kysyy itseltään toteutuuko niiden ajatus JAKK:n takaisinperintäpäätöksissä, on totuus toisenlainen. 1) Mielestäni näyttää siltä, että oikeus ja todellisuus ovat irronneet toisistaan ja kirjain alkanut hallita. Asioihin suhtaudutaan kylmästi vain järjestelmän näkökulmasta. 2) Emmekä me ole sellaisessa vapaan kansalaisen oikeusvaltiossa kuin Eino Leinon runo säie kertoo. Järjestelmä päinvastoin ruhjoo kansalaisten oikeuksia. 3) KHO:n näkökulma on ainakin tässä tiivistelmässä esitettyjen asioiden suhteen hyvin kapeaalainen ja järjestelmäkeskeinen. En kuitenkaan ole varma, olisiko Vahervuori lausunnollaan tarkoittanut näkökulman laajennusta esimerkiksi kaikkia tämän tiivistelmän epäkohtia koskeviksi. Edellä todetun lisäksi epäluottamusta maan hallintoa ja oikeusjärjestelmää kohtaan lisää epäilemättä myös valtiovallan edustajien käyttämä painostus ja uhkailu käsiteltäessä Jalasjärven kunnan asemaa ja mahdollista kuntaliitosta takaisinperinnän johdosta. Ei voi kuin ihmetellä kuinka Suomen vapaita kansalaisia pakotetaan arvovallalla uhaten sen johdosta, etteivät halua maksaa tai kykene maksamaan takaisin etuutta, jota he eivä ole koskaan saaneet. Kovin valveutunut ei ollut eduskuntakaan. Eduskuntakin merkitsi kansanedustaja Lasse Hautalan kyselyn ja siihen saadun vastauksen lähinnä kuulluksi. Kahdestasadasta kansanedustajasta kyselyn tekijöitä lukuunottamatta yksikään ei noussut puolustamaan kansalaisia. Mitä tästä tulisi ajatella? 7
Monien muiden kyselijöiden tavoin olen saanut havaita hiljaisuuden olevan vastauksena kysymyksiin asian outouksista. Ainoa kyselyjen jälkeen ilmennyt asia näyttää olevan JAKK:n tilintarkastajien toiminnasta on aloitettu rikostutkimus. Voi vain kysyä, etsitäänkö sillä totuutta vai halutaanko yleistä mielenkiintoa ohjata pois tässäkin tiivistelmässä esitetyistä outouksista. On selvää, että tällaisella toiminnalla maamme hallinto ja oikeusjärjestelmä itse kylvää epäluottamusta omaan toimintaansa. Ainakaan omalla kohdalla luottamus näihin instituutioihin ei näillä toimilla ole yhtään vahvistunut. 8. Toteutuuko laki vai oikeus On aika helppo todeta, ettei JAKK:n takaisinperinnän lopputulos edusta oikeutta. Ja näyttää myös siltä, että tässä maassa ei löydy mitään tahoa, joka pystyisi tässä asiassa totuuteen ja oikaisisi mahdollisesti sattuneet erehdykset. Edellä olevaan voidaan toki sanoa, että säännöt ovat säännöt ja laki on laki. Niiden mukaan on elettävä. Mutta tähän on joku sanonut käytännön tuottaessa huonoja tuloksia: Sen pahempi säännöille ja sen pahempi lainlaatijoille ja soveltajille. Oikeutta se ei näytä toteuttavan. En ihmettele, jos itsekin niin ajattelisin Seinäjoella 28.02.2015 Matti Ylinen Metsänhoitaja P.S. Kirjoittaja ei ole Jalasjärven kuntalainen eikä työsuhteessa JAKK:iin tai muutenkaan aktiivisesti tekemisissä JAKK:n kanssa. Selvityksen taustana ollut materiaali: 1. Opetus- ja kulttuuriministeriön päätös, 05.11.2011 2. Jalasjärven kunnan valitus 18.11.2011 3. Opetus- ja kulttuuriministeriön lausunto 09.03.2012 4. Korkeimman hallinto-oikeuden päätös 08.05.2013 5. JHTT-yhteisö Oy Audiator Ab:n lausunto liitteineen 02.05.2011 6. Kirjallinen eduskuntakysely 982/2013 Hautala, Savola..., 23.10.2013 7. Vastaus eduskuntakyselyyn 982/2013 Kiuru,.., 25.11.2013 8. Kantelu oikeuskanslerille, Martti Selin, 07.03.2014 8