SISÄASIAINMINISTERIÖ E-KIRJELMÄ 2907/433/2003 Rajavartiolaitoksen esikunta Raja - ja meriosasto Helsinki 8.12.2003 EDUSKUNTA Suuri valiokunta EHDOTUS: NEUVOSTON ASETUS EUROOPAN OPERATIIVISEN ULKORAJAYHTEISTYÖN HALLINTAVIRASTON PERUSTAM ISESTA (EU:N RAJAVALVONTAVIRASTON PERUSTAMISASETUS) Oheisena lähetetään perustuslain 97 :n mukaisesti perusmuistio Euroopan unionin rajavalvontaviraston perustamisasetuksesta. Rajavartiolaitoksen apulaispäällikkö Kontra-amiraali Jaakko Smolander Raja - ja meriosaston päällikkö Kenraalimajuri Matti Sandqvist LIITTEET Perusmuistio (EUTORI SM2003-00487/8.12.2003) TIEDOKSI Sisäasiainministeri Kari Rajamäki Kansliapäällikkö Ritva Viljanen
Sisäasiainministeriö PERUSMUISTIO SM2003-00487 RVL Ilkka Laitinen 8.12.2003 EU/OSA/Ehdotus: neuvoston asetus Euroopan operatiivisen ulkorajayhteistyön hallintaviraston perustamisesta (EU:n rajavaltontaviraston perustamisasetus) EUTORI/Eurodoc nro: U-tunnus / E-tunnus: Käsittelyvaihe ja käsittelyn tarkoitus: EU:n rajavalvontaviraston perustamisasetusta on käsitelty EU:n neuvoston maahanmuutto-, rajavalvonta- ja turvapaikka-asioiden strategisessa komiteassa (SCIFA) 17.11.2003 lähtien. Eurooppa -neuvosto (Bryssel/16.-17.10.2003) asetti tavoitteeksi saada EU:n rajavalvontaviraston perustamiseen liittyvistä pääkohdista aikaan poliittisen yhteisymmärryksen vuoden (2003) loppuun mennessä. Tähän liittyen oikeus - ja sisäasiain neuvosto antoi 27.11.2003 päätelmät asetusehdotuksen pääkohdista. Asiakirjat: 14766/03 FRONT 158 COMIX 690 (KOM(2003) 687 lopullinen/11.11.2003) 15446/03 FRONT 173 COMIX 732 EU:n oikeuden mukainen oikeusperusta/päätöksentekomenettely: Komissio esittää oikeusperustaksi Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 66 artiklaa (ns. hallinnollinen yhteistyö). Yksimielinen päätöksenteko/euroopan parlamentin kuuleminen (Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 67 artikla). Käsittelijä(t): Ilkka Laitinen RVLE/SM, p. 020 410 6655 Jussi Savola VNEUS, p. 1602 2187 Suomen kanta/ohje: Yleistä Suomi tukee komission ehdotusta EU:n rajavalvontaviraston perustamiseksi, koska se edesauttaa unionin yhdenmukaisen ja korkealaatuisen rajavalvontajärjestelmän kehittämistä.
Virasto ei saa kaventaa kansallisten viranomaisten vastuuta rajavalvonnasta, vaan sen tulee tukea niitä tehostamalla jäsenvaltioiden operatiivisen yhteistyön koordinaatiota. Suomi pitää tärkeänä, että pääosin EU:n jäsenvaltioiden ulkorajojen valvontaa koskevaan suunnitelmaan perustuva jäsenvaltioiden välinen operatiivinen rajavalvontayhteistyö t oteutetaan kokonaisuudessaan viraston ohjauksessa. On paikallaan painottaa sitä, että viraston tulee toiminnassaan ottaa huomioon muiden ulkorajoilla toimivien viranomaisten, erityisesti tullin toiminta ja pyrkiä siten edistämään rajavalv onta- ja tulliviranomaisten välisellä yhteistyöllä saatavia etuja. Tehtävät Suomi hyväksyy virastolle perustamisasetusehdotuksessa esitetyt tehtävät neuvoston päätelmien (27.11.2003) mukaisin täsmennyksin. Tehtävät on rajattu operatiivisiin yhteistyöasioihin. Poliittisia ja lainsäädännöllisiä tehtäviä virastolle ei tulla antamaan. Suomi voi hyväksyä myös sen, että virasto ylläpitää jäsenvaltioiden suostumuksella kalustopoolia, josta se voi osoittaa välineistöä yhden tai useamman jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten tueksi poikkeuksellisissa ja ennalta arvaamattomissa tilanteissa. Avunannon pitää kuitenkin perustua aina kyseisen jäsenvaltion pyyntöön tai hyväksyntään. Virastolle ehdotettuun rajavalvontakaluston ja -laitteiston hankkimisoikeuteen ja tarpe eseen liittyviä säännöksiä on tarpeen täsmentää. Päätöksenteko Suomi pitää enemmistöpäätöksentekoa viraston toimintaedellytysten turvaamisen valossa tarkoituksenmukaisena. Asetusehdotuksessa ehdotetut säännökset, jotka koskevat vaadittavaa äänten enemmistöä (ehdoton enemmistö, 2/3 ja ¾) viraston hallintoneuvoston erikseen määritetyissä päätöksissä ovat hyväksyttävissä. Suomi on tyytyväinen neuvoston päätelmien mukaiseen täsmennykseen, jonka mukaan jäsenvaltioiden osallistuminen yhteisiin operaatioihin ja kokeiluhankkeisiin tapahtuu vapaaehtoisuuden perusteella. Suomi tulkitsee tätä niin, ettei päätöksiä jäsenvaltion alueelle suunnitelluista yhteisistä operaatioista voida panna täytäntöön vastoin sen tahtoa eikä jäsenvaltioita voida velvoittaa osallistumasta yhteisiin operaatioihin ja pilottiprojekteihin, mukaan luettuna henkilöstön ja välineistön käyttö. Toimivaltuudet Suomi pitää tärkeänä, että viraston perustamisasetuksessa säädetään yksiselitteisesti siitä, että viraston tai toisen jäsenvaltion avustava henkilöstö ei voi käyttää rajavalvontaan ja rajatarkastuksiin liittyvää lainvalvontatoimivaltaa toisen jäsenvaltion alueella ilman kyseisen jäsenvaltion pyyntöä tai suostumusta. Tässäkin tapauksessa toimivaltuuksien tulee perustua apua pyytäneen jäsenvaltion kansalliseen lainsäädäntöön. Hallintokomitea Suomi katsoo, että viraston hallintokomitealla on aivan keskeinen rooli jäsenmaiden tasapuolisen kohtelun takaamisessa. Erityisen tyytyväinen Suomi on neuvoston päätelmissä vahvistettuun periaatteeseen siitä, että jokainen Schengenin säännöstöä täysimääräisesti soveltava valtio voi nimetä edustajansa hallintokomiteaan. Suomi pitää tavoiteltavana, että myös Yhdistynyt kuningaskunta ja Irlanti voivat asettaa tarkkailijaedustajansa viraston hallintokomiteaan. Viraston hallintokomitea toimii välttämättömänä linkkinä viraston ja kansallisten rajavalvontaviranomaisten välillä. Tämän periaatteen vahvistaa Suomen ehdotukseen perustunut neuvoston linjaus siitä, että kansallisten rajavalvontaviranomaisten operatiiviset
johtajat muodostavat viraston hallintoneuvoston. Asia tulee sisällyttää myös varsinaiseen asetukseen. Organisaatio Viraston organisaatiosta tulee tehdä mahdollisimman keskitetty. Näin ollen viraston runko tulee muodostaa saattamalla yhteen kaksi horisontaalisia tehtäviä hoitavaa ad hoc keskusta: Helsingin riskianalyysikeskus ja Itävallan rajavartijakoulutuksen keskus. Muut ad hoc keskukset tulee alistaa tehtäviensä puolesta virastolle ja nämä tulee muuttaa viraston erillään sijaitseviksi erityistoimipisteiksi. Viraston henkilöstö ja rahoitus Suomi pitää asetusehdotuksen liitteessä ehdotettua henkilöstömäärää (27) viraston tehtäviin nähden alimitoitettuna. Näin ollen viraston henkilöstömäärää tulee tarkastella yleisen tehokkuuden ja kustannusvastaavuuden valossa. Merkittävimmät henkilöstömäärän lisäystarpeet liittyvät tehtäviin, jotka virasto ottaa itse hoitaakseen (riskianalyysit ja koulutus). Suomi voi hyväksyä viraston rahoitusrakenteen. Suomi pitää perusteltuna siirtää nykyisen ARGO -ohjelma rajavalvontaa kuuluvilta osiltaan viraston hallinnoitavaksi. Asetusehdotuksen liitteessä virastolle esitetyt menokohdat ovat periaatteessa hyväksyttävissä. Arviota viraston budjetista tulee tarkistaa vastaamaan erityisesti viraston henkilöstömäärää. Yhdis tyneen kuningaskunnan ja Irlannin osallistuminen viraston toimintaan Yhdistynyt kuningaskunta ja Irlanti osallistuvat Schengenin säännöstöön 29 päivänä toukokuuta 2000 tehdyn neuvoston päätöksen 2000/365/EY ja 28 päivänä helmikuuta 2002 tehdyn neuvoston päätöksen 2002/192/EY nojalla. Rajavalvontavirastoa koskeva asetusehdotus kehittää sellaisia Schengenin säännöstön määräyksiä, joihin mainitut valtiot eivät osallistu näiden päätösten nojalla. Näin ollen Yhdistynyt kuningaskunta ja Irlanti eivät komission mukaan osallistu asetuksen antamiseen, asetus ei sido niitä, eikä asetusta sovelleta niihin. Käytännössä Yhdistynyt kuningaskunta ja Irlanti ovat merkittävällä tavalla osallistuneet EU:n jäsenvaltioiden ulkorajasuunnitelman puitteissa tapahtuvaan operatiiviseen yhteistyöhön yhdessä Schengen-valtioiden kanssa. Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin tulisi Suomen mielestä voida osallistua viraston ja sen hallintoneuvoston työskentelyyn, periaatteessa kuitenkin siten, etteivät ne osallistuisi varsinaiseen päätöksentekoon. Pääasiallinen sisältö: Brysselin Eurooppa-neuvosto (16. -17.10.2003) vahvisti käytännössä EU:n rajavalvontaviraston perustamisen. Neuvoston edellytettiin pääsevän poliittiseen yhteisymmärrykseen viraston pääkohdista vielä vuoden 2003 puolella. Komissio julkaisi ehdotuksensa viraston perustamiseksi 11.11.2003. Viraston tavoitteena (1 artikla) on luoda EU:n ulkorajojen yhdennetty valvontajärjeste lmä, mikä takaisi yhdenmukaisen ja korkeatasoisen rajavalvonnan ja rajatarkastukset. Tämä on yks i vapauden, oikeuden ja turvallisuuden alueen perusedellytyksistä. Eurooppa-neuvosto määritti viraston tehtävät operatiivisiksi. Tämä vaade toteutuu asetusehdotuksen 2 artiklassa. Poliittisia ja lainsäädännöllisiä tehtäviä virastolle ei olla
antamassa. Viraston tehtäviksi esitetään (asetusehdotuksen 2 artiklan kohdat a f ja neuvoston päätelmät [27.11.2003] koskien viraston tehtäviä): a) jäsenvaltioiden välisen operatiivisen yhteistyön koordinointi ulkorajavalvonnan ala lla; b) jäsenvaltioiden avustaminen kansallisten rajavartijoiden koulutuksessa, mukaan luettuna yhteisten koulutusnormien luominen; c) riskianalyysien tekeminen; d) ulkorajavalvontaan liittyvän tutkimuksen kehityksen seuraaminen; e) jäsenvaltioiden tukeminen olosuhteissa, joissa ulkorajoilla tarvitaan te knistä ja operatiivista lisäapua ja f) tarvittavan teknisen tuen antaminen jäsenvaltioille järjestämällä yhteisiä palautusoperaatioita. Viraston esitetään laativan ja ylläpitävän keskitettyä luetteloa niistä jäsenvaltioiden ulkorajavalvonnassa käytettävistä laitteista, joita voitaisiin esitetyn pyynnön perusteella antaa tilapäisesti toisten jäsenvaltioiden käyttöön (7 artikla). Tämän lisäksi virasto voisi hankkia itselleen vastaavia laitteita käytettäväksi samojen periaatteiden mukaisesti jäsenvaltioiden tukemiseksi (8 artikla). Yhteisten palauttamisoperaatioiden (9 artikla) osalta virasto antaisi jäsenvaltioille tarpeellista teknistä tukea esimerkiksi perustamalla alan yhteyshenkilöverkoston, pitämällä luetteloa käytettävissä olevista voimavaroista ja laatimalla yhteisiä palauttamisoperaatio ita koskevia ohjeita ja suosituksia. Viraston tehtäväkentän mahdollisen laajentamisen tulisi aikanaan tapahtua perustamissopimusten määrittämien menettelytapojen mukaisesti. Neuvoston päätelmillä (27.11.2003) on linjattu, että virasto voi tukea jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välistä operatiivista yhteistyötä EU:n ulkosuhteiden oikeus - ja sisäasioita koskevilla alalla. Neuvosto vahvisti lisäksi asetusehdotuksen 31 artiklan mukaisen tavoitteen, jonka mukaan virasto aloittaa toimintansa 1.1.2005. Virasto esitetään osaksi yhteisön rakenteita ja sillä olisi oikeushenkilöllisyys (12 artikla). Virastoon kuuluisi hallintoneuvosto (17 ja 18 artikla), pääjohtaja (22 artikla), varapääjohtaja ja hallintoyksikkö sekä operatiivisista tehtävistä huolehtiva henkilöstö. Viraston henkilöstön esitetään koostuvan rajallisesta joukosta ulkorajavalvonnan alan virkamiehiä ja kansallisia asiantuntijoita, jotka jäsenvaltiot tulevat tilapäisesti siirtämään virastoon (14 artikla). Asetusehdotuksessa korostetaan erityisesti sitä, ettei viraston henkilöstöllä olisi lähtökohtaisesti lainvalvonnan toimivaltaa jäsenvaltioissa. Hallintoneuvosto käyttäisi ylintä toimivaltaa virastossa (17 artikla). Neuvosto nimeäisi hallintoneuvoston jäsenet ja va rajäsenet (18 artikla). Neuvoston päätelmien (27.11.2003) mukaisesti jokaisella jäsenvaltiolla tulee, ottaen huomioon Yhdistyneen kuningaskunnan, Irlannin, Norjan, Islannin ja Tanskan erityisasema, olla edustaja hallintoneuvostossa. Neuvosto edellytti lisäksi, että hallintoneuvoston edustajina toimivat jäsenvaltioiden ulkorajavalvonnasta vastaavien viranomaisten operatiiviset johtajat. Hallintokomitea kokoontuisi vähintään kahdesti vuodessa ja tekisi päätöksensä pääsääntöisesti jäsentensä ehdottomalla enemmistöllä (21 artikla). Poikkeukseksi esitetään viraston vuosittaisen toimintasuunnitelman vahvistaminen 3/4 enemmistöllä (17 artiklan 2c kohta) ja viraston pääjohtajan sekä varapääjohtajan nimittäminen 2/3 enemmistöllä (23 artiklan 2 kohta). Asetusehdotuks en liitteessä viraston vahvuudeksi esitetään 27 henkilöä. Neuvoston päätelmien (27.11.2003) perusteella henkilöstön määrää tulee tarkemmin tarkastella ottaen erityisesti huomioon virastolta vaadittava toimintakyky, taloudellisuus ja tehokkuus.
Helsingissä toimivan riskianalyysikeskuksen ja Itävallassa 1.11.2003 työnsä aloittaneen rajavartijoiden koulutuskeskuksen tehtävät esitetään siirrettäväksi virastolle. Käytännössä tämä tarkoittaisi mainittujen keskusten siirtämistä viraston yhteyteen. Viraston tutkimus- ja kehittämistehtävissä käytettäisiin hyväksi niitä kokemuksia, joita on saatu Doverissa toimivasta rajatarkastuskeskuksesta. Virastoon esitetään lisäksi kuuluvaksi erityistoimipisteitä (13 artikla). Neuvoston pääte lmillä (27.11.2003) on käytännössä linjattu, että Berliinissä toimiva maarajakeskus, Italiassa toimiva lentoasemakeskus sekä Espanjaan ja Kreikkaan perustettavat merirajakeskukset alistetaan erillisyksikköinä virastolle, mutta ne jäävät alkuperäisille sijoituspaikoilleen. Viraston käytännön johtamisesta vastaisi pääjohtaja, joka edustaa virastoa (22 artikla). Hänen tärkeimpiä tehtäviä olisivat hallintokomitean päätösten valmistelu ja täytäntöönpano sekä viraston budjetin noudattamisen valvonta. Hallintoneuvosto nimittäisi viraston pääjohtaja n komission esityksestä. Varapääjohtajan nimitys perustuisi puolestaan pääjohtajan esitykseen. Sekä pääjohtajaksi että varapääjohtajaksi valittavilta edellytettäisiin ansioiden ja todistuksin osoitettua hallinnollista ja johtamiseen liittyvää pätevyyttä se kä ulkorajavalvonnan kannalta merkityksellistä ammatillista pätevyyttä. Viraston rahoituksen esitetään koostuvan yhteisön talousarvioon otetusta yhteisön avustuksesta, kolmansien maiden (Norja ja Islanti) maksuosuuksista, suoritetuista palveluksista saaduista maksuista ja jäsenvaltioiden mahdollisista vapaaehtoisista maksuosuuksista (26 artikla). Hallintokomitea hyväksyisi viraston budjetin yhteisön talousarvion puitteissa. Komission arvioissa on lähdetty siitä, että vuosina 2005 2006 käytettävissä olisi enintään 15 miljoonaa euroa vuodessa. Vuodesta 2007 eteenpäin viraston määrärahat olisivat riippuvaisia EU:n uusista rahoitusnäkymistä. Virasto tulisi aikanaan korvaamaan ulkorajavalvontaa koskevilta osilta komission nykyisen ARGO-rahoitusohjelman, jolla rahoitetaan komission ja jäsenvaltioiden välistä ha llinnollista yhteistyötä viisumi-, turvapaikka-, mahanmuutto- ja rajavalvonta-asioissa. Käytännössä tämä tarkoittaisi viraston osallistumista ulkorajavalvontaan liittyvien yhteisten operaatioiden ja kokeiluhankkeiden rahoitukseen. Viraston toiminnan tehokkuus esitetään arvioitavaksi kolmen vuoden kuluttua sen toiminnan käynnistymisestä ja sen jälkeen viiden vuoden välein. Neuvoston sijaintipaikasta asetusehdotuksen 12 artikla toteaa: Viraston toimipaikka on [ ]. Kansallinen käsittely: Eduskuntakäsittely: Jaosto 6 12.11.2003 ja 4.12.2003 EU-asiain komitea 19.11.2003. EU-ministerivaliokunta 21.11.2003. E-kirjelmä. Kansallinen lainsäädäntö: Ei välittömiä vaikutuksia kansalliseen lainsäädäntöön.
Taloudelliset vaikutukset: Ei suoria kustannusvaikutuksia. Muut mahdolliset asiaan vaikuttavat tekijät: Neuvoston linjaukset EU:n rajavalvontaviraston tehtävistä ja sen hallintoneuvoston kokoonpanosta merkitsevät muutoksia operatiivisen rajavalvontayhteistyön nykyiseen rakenteeseen. Viraston hallintoneuvostolle ollaan määrittämässä tehtäviä, joita tällä hetke llä hoitaa jäsenvaltioiden rajavalvontaviranomaisten päälliköistä koostuva yhteinen ohjausryhmä. Ohjausryhmän tulevaisuutta jouduttaneen neuvoston alaisena työryhmänä ta rkastelemaan uudelleen viimeistään sen jälkeen, kun virasto on aloittanut toimintansa. Edellä mainitun yhteisen ohjausryhmän alaisuudessa toimiva Helsingin riskianalyysikeskus tullaan alistamaan perustettavalle virastolle ja siirtämään virastoon myös fyysisesti.