Elisa Oyj:n tilaajayhteystuotteiden hinnoittelu

Päätös 1 (53) Dnro: 29.4.2015 118/962/2015 Elisa Oyj PL 1 00061 ELISA Elisa Oyj:n tilaajayhteystuotteiden hinnoittelu 1 Yritys, jota päätös koskee 2 Päätös Elisa Oyj Viestintävirasto katsoo, että Elisa Oyj:n ("Elisa") perimät metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokrien ja kytkentämaksujen hinnat eivät ole sille 3.12.2012 annetun HMVpäätöksen (dnro 56/934/2012) ja tietoyhteiskuntakaaren tarkoittamalla tavalla kustannussuuntautuneita. Viestintävirasto velvoittaa Elisan muuttamaan kuukauden kuluessa päätöksen antamisesta lukien tilaajayhteyksien ja rinnakkaisyhteyksien kuukausi- ja kytkentämaksut kustannussuuntautuneelle tasolle. Tilaajayhteyden ja rinnakkaisyhteyden kuukausi- ja kytkentämaksut eivät saa ylittää tässä päätöksessä tietoyhteiskuntakaaren 73 :n mukaisesti määriteltyjä enimmäismääriä. Viestintävirasto päättää, että Elisan perimät metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokrien ja kytkentämaksujen hinnat eivät saa ylittää alla mainittuja euromääriä: Metallijohdintilaajayhteyden kuukausivuokra ei saa ylittää 10,70 euroa. Metallijohdintilaajayhteyden rinnakkaisyhteyden kytkentämaksu ei saa ylittää 57,00 euroa. Valokuitutilaajayhteyden kuukausivuokra ei saa ylittää 75,50 euroa. Valokuitutilaajayhteyden kytkentämaksu ei saa ylittää 131,00 euroa. Viestintävirasto Kommunikationsverket Finnish Communications Regulatory Authority Itämerenkatu 3 A PL 313 00181 Helsinki Puhelin 0295 390 100 www.viestintävirasto.fi Östersjögatan 3A PB 313, FI-00181 Helsingfors, Finland Telefon +358 295 390 100 www.kommunikationsverket.fi Itämerenkatu 3A P.O. Box 313, FI-00181 Helsinki, Finland Telephone +358 295 390 100 www.ficora.fi

2 (53) 3 Asian vireilletulo Elisa teki 14.1.2015 Viestintävirastolle toimenpidepyynnön, jossa Viestintävirastoa pyydettiin selvittämään metallijohdintilaajayhteyksien kuukausivuokran hinnoittelun säännöstenmukaisuus. Elisan toimenpidepyyntö kohdistuu Anvia Telecom Oy:hyn 1, DNA Oy:hyn, Lounea Oy:hyn 2 ja TeliaSonera Finland Oyj:hin. Elisan mukaan metallijohdintilaajayhteyksien hintatason ennakoitavuus on ensiarvoisen tärkeää laajakaistamarkkinoiden kilpailulle. Markkinalle on tyypillistä, että uusinvestoinnit metallijohdintilaajayhteysverkkoon ovat vähäisiä ja verkon käyttöaste on aleneva. Elisa toimii markkinalla sekä vuokranantajan että vuokralaisen roolissa. Elisan tehtyä toimenpidepyynnön edellä mainittujen yritysten hinnoittelun säännöstenmukaisuudesta, käynnisti Viestintävirasto vastaavasti oma-aloitteisen tutkinnan Elisan hinnoittelun säännöstenmukaisuudesta. Viestintäviraston tutkinnat ovat näin ollen kohdistuneet samanaikaisesti paitsi Anvia Telecom Oy:n, DNA Oy:n, Lounea Oy:n ja TeliaSonera Finland Oyj:n myös Elisan metallijohdintilaajayhteyksien kuukausivuokrien ja kytkentämaksujen hinnoittelun säännöstenmukaisuuden ja valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokrien ja kytkentämaksujen hinnoittelun säännöstenmukaisuuden arviointiin. Viestintävirasto asetti Elisalle kiinteään verkkoon pääsyn markkinoilla 3.12.2012 annetussa HMV-päätöksessä (dnro 56/934/2012) velvollisuuden hinnoitella sekä metallijohdin- että valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokrista ja kytkentämaksuista perityt korvaukset siten, että korvaukset ovat kustannussuuntautuneita. Yksityiskohtaiset perustelut velvoitteen asettamiselle ilmenevät Elisalle annetusta HMV-päätöksestä 3. Viestintävirasto asetti PPO Yhtiöt Oy:lle (jäljempänä "PPO") kiinteään verkkoon pääsyn markkinoilla 3.12.2012 annetussa huomattavan markkinavoiman (HMV) -päätöksessä (dnro 72/934/2012) velvollisuuden hinnoitella sekä metallijohdin- että valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokrista ja kytkentämaksuista perityt korvaukset siten, että korvaukset ovat kustannussuuntautuneita. Yksityiskohtaiset perustelut velvoitteen asettamiselle ilmenevät PPO:lle annetusta HMV-päätöksestä 4. Viestintävirasto asetti KYMP Oy:lle ("KYMP") kiinteään verkkoon pääsyn markkinoilla 3.12.2012 annetussa huomattavan mark- 1 3.12.2012 annettu HMV-päätös, jossa velvoite kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun asetettiin, annettiin Anvia Oyj:lle. Anvia Oyj siirsi teleliiketoimintansa tytäryhtiöönsä Anvia Telecom Oy:hyn 1.3.2015. 2 Aiemmalta nimeltään SSP Yhtiöt Oy. 3 Viestintäviraston HMV-päätökset 3.12.2012. https://www.viestintavirasto.fi/ohjausjavalvonta/ennakkosaantelypaatokset/huomattavanmarkkinavoimanhmvsaantely/hmvpaatokset/kiinteaanverkkoonpaasyntukkumarkkina.html. 4 Viestintäviraston HMV-päätökset 3.12.2012, https://www.viestintavirasto.fi/ohjausjavalvonta/ennakkosaantelypaatokset/huomattavanmarkkinavoimanhmvsaantely/ hmv-paatokset/kiinteaanverkkoonpaasyntukkumarkkina.html.

3 (53) kinavoiman (HMV) -päätöksessä (dnro 66/934/2012) velvollisuuden hinnoitella sekä metallijohdin- että valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokrista ja kytkentämaksuista perityt korvaukset siten, että korvaukset ovat kustannussuuntautuneita. Yksityiskohtaiset perustelut velvoitteen asettamiselle ilmenevät KYMP:ille annetusta HMV-päätöksestä 5. PPO on sulautunut Elisaan 31.12.2013 ja KYMP on sulautunut Elisaan 31.12.2014. PPO:lle Ja KYMPille asetetut velvoitteet ovat siirtyneet Elisalle. Nyt kyseessä oleva päätös koskee ainoastaan Elisaa. Viestintävirasto asetti 3.12.2012 antamissaan HMV-päätöksissä kustannussuuntautunutta hinnoittelua koskevat velvollisuudet myös AinaCom Oy:lle, Anvia Oyj:lle, DNA Oy:lle, Lounea Oy:lle ja TeliaSonera Finland Oyj:lle. Yritysten yhdentymisten seurauksena tilaajayhteysmarkkinoilla toimii näistä yrityksistä tällä hetkellä Anvia Telecom Oy, DNA Oy, Lounea Oy ja TeliaSonera Finland Oyj. HMV-päätöksissä yrityksille asetettiin myös velvollisuus noudattaa sekä metallijohdin- että valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokrien ja kytkentämaksujen hinnoittelussa viraston erillisessä päätöksessä asettamia kustannussuuntautuneita enimmäishintoja. Viestintävirasto antoi HMV-päätöksen nojalla Elisalle ja muille kustannussuuntautuneiden enimmäishintojen noudattamiseen velvoitetuille HMV-yrityksille 10.10.2014 päätösluonnokset enimmäishintojen asettamisesta metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokralle ja kytkentämaksulle. Korkein hallinto-oikeus kuitenkin kumosi 27.10.2014 antamillaan päätöksillä Viestintäviraston huomattavan markkinavoiman päätökset enimmäishinnan asettamista koskevilta osin. HMVpäätöksissä asetetut muut velvoitteet kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoite mukaan lukien pysyivät kuitenkin voimassa. HMV-päätösten perusteella yritysten on siten tällä hetkellä hinnoiteltava sekä metallijohdin- että valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokrat ja kytkentämaksut kustannussuuntautuneesti. KHO:n antamien päätösten johdosta Viestintävirasto keskeytti enimmäishintoja koskevien päätösluonnosten kuulemiskierroksen ja päätöksentekoprosessin kokonaisuudessaan. KHO ei päätöksessään ottanut kantaa hinnan määrittämiseen vaan ainoastaan enimmäishinnan asettamisen perusteisiin. Viestintäviraston päätösluonnoksissaan esittämät arviot kustannussuuntautuneesta hinnoittelusta ja kustannussuuntautuneesta hintatasosta eivät ole muuttuneet enimmäishintoja koskevien päätösluonnosten antamisen jälkeen. Viestintävirasto totesi Elisalle 15.12.2014 toimittamassaan vuosivalvonnan palautekirjeessä, että Viestintäviraston päätösluonnoksessa esittämät hinnat vastaavat edelleen viraston näkemystä tämän hetkisestä metallijohdin- että valokuitutilaajayh- 5 Viestintäviraston HMV-päätökset 3.12.2012, https://www.viestintavirasto.fi/ohjausjavalvonta/ennakkosaantelypaatokset/huomattavanmarkkinavoimanhmvsaantely/ hmv-paatokset/kiinteaanverkkoonpaasyntukkumarkkina.html.

4 (53) 4 Sovellettava laki teyksien kuukausivuokrien ja kytkentämaksujen kustannussuuntautuneesta tasosta. Viestintävirasto totesi edelleen, että mikäli Elisa ei ryhdy oma-aloitteisesti toimenpiteisiin tilaajayhteystuotteiden hintojen alentamiseksi kustannussuuntautuneelle tasolle, Viestintävirasto puuttuu hinnoitteluun jälkikäteisen valvonnan keinoin. Yritykselle annettiin aikaa alentaa omaaloitteisesti hintojaan 16.1.2015 mennessä. Viestintävirasto soveltaa tässä päätöksessä tietoyhteiskuntakaaren (917/2014, jäljempänä myös "TYK") säännöksiä. HMV-päätökset kiinteään verkkoon pääsyn markkinoilla annettiin 3.12.2012. Päätöksissä yrityksille asetettiin viestintämarkkinalain (393/2003) nojalla muun muassa velvollisuus hinnoitella sekä metallijohdin- että valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokrista ja kytkentämaksuista perityt korvaukset siten, että korvaukset ovat kustannussuuntautuneita. Tietoyhteiskuntakaari tuli voimaan 1.1.2015. Tietoyhteiskuntakaaren 351 :n 2 momentin mukaan lailla kumottiin viestintämarkkinalaki. Lain siirtymäsäännösten perusteella tietoyhteiskuntakaaren voimaantulon jälkeen vireille tulleeseen hallintoasiaan sovelletaan tietoyhteiskuntakaarta (352 1 mom). Elisan valitus tuli vireille 14.1.2015 eli uuden lain voimaan tulon jälkeen. Tietoyhteiskuntakaaren 352 4 momentin mukaan viestintämarkkinalakiin perustuvat teleyritysten oikeudet ja velvollisuudet jäävät voimaan, kunnes Viestintävirasto on ensimmäistä kertaa tehnyt HMV-päätöksen tietoyhteiskuntakaaren säännösten nojalla. Säännös sisällytettiin vastaavansisältöisenä tietoyhteiskuntakaareen kuin aikoinaan viestintämarkkinalakiin viestintämarkkinalain kumotessa edeltäjänsä telemarkkinalain. Säännöksen perusteella on selvää, että markkina-analyysiin perustuvat HMV-päätökset pysyvät voimassa kunnes Viestintävirasto on analysoinut kyseisen markkinan uudelleen, arvioinut yritysten HMV-aseman nimeämistarpeet sekä asettanut kilpailun edistämiseksi ja kilpailun esteiden poistamiseksi tarpeelliseksi katsomansa velvollisuudet. Päätöksessä asetettavat velvollisuudet voivat koskea muun muassa käyttöoikeuden luovutusta, hinnoittelun ja ehtojen syrjimättömyyttä, avoimuutta sekä hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta. Velvollisuuksien noudattamisen valvonta tapahtuu jälkikäteisen valvonnan keinoin kulloinkin voimassa olevan lain perusteella. Ennakkosääntelyn alaisten markkinoiden analysointi tapahtuu analyysien eri sykleistä johtuen eri aikoina. Teknologianeutraalisuuteen pyrkivän viestintälainsäädännön tavoitteiden mukaisena ei voida pitää sitä, että eri markkinoilla HMV-päätösten antamisen ajankohdasta riippuen sovellettaisiin velvoitteiden jälkikäteisessä valvonnassa eri lakeihin perustuvia säännöksiä.

5 (53) Erotuksena jälkikäteen tapahtuvasta kustannussuuntautuneen hinnoittelun arvioinnista, mahdollistaa HMV-päätökseen perustuva etukäteen asetettava enimmäishinta kustannussuuntautuneen hinnan määrittämisen ennalta enintään kolmeksi vuodeksi kerrallaan. Toisin kuin velvoitteiden jälkikäteisen valvonnan osalta, tulee HMV-päätöksessä etukäteen asetettavan enimmäishinnan määrittämisen perustua HMV-päätöksen antamishetkellä voimassa oleviin säännöksiin. Tietoyhteiskuntakaaren 352 :n 11 momentin mukaan: "Jos kumotun lain nojalla annetussa päätöksessä viitataan tällä lailla kumottuun lakiin, viittauksen on katsottava tarkoittavan tämän lain vastaavaa säännöstä." Kyseinen säännös lisättiin lakiin tässä muodossa tietoyhteiskuntakaaren eduskuntakäsittelyn ja liikenne- ja viestintävaliokunnan tietoyhteiskuntakaaren hallituksen esitystä koskevan mietinnön (LiVM 10/2015) perusteella. Valiokunta näki tärkeäksi siirtymäsäännösten täsmentämisen siten, että oikeustila kumotun lain jälkeen olisi kaikilta osin selvä. Valiokunta viittaa mietinnössään saamaansa asiantuntijaselvitykseen ja vuonna 2011 myönnettyihin analogisen radiotoiminnan toimilupia koskeviin päätöksiin toimikaudelle, joka päättyy vuonna 2019. Näissä ohjelmistotoimiluvista annetuissa päätöksissä viitataan tietoyhteiskuntakaarta koskevalla lakiehdotuksella kumottavaksi ehdotettuun radiotaajuuksista ja telelaitteista annettuun lakiin ja sen 6 a :ään, jonka nojalla on säädetty liikenne- ja viestintäministeriön asetuksella radiotaajuuksien käyttösuunnitelmasta. Valiokunta ehdotti siirtymäsäännöksen viimeiseen momenttiin selvennettäväksi, että jos ehdotetulla lailla kumotun lain nojalla annetussa päätöksessä viitataan ehdotetulla lailla kumottuun lakiin, viittauksen on katsottava tarkoittavan ehdotetun lain vastaavaa säännöstä. Valiokunta viittaa esimerkkitilanteena siihen, että säännöksellä varmistetaan, että analogisen radiotoiminnan ohjelmistotoimilupiin sovelletaan lakiehdotuksen voimaantulosta lukien Viestintäviraston tietoyhteiskuntakaaren lain 96 :n nojalla antamia määräyksiä. On huomattava, että radiotaajuuksista ja telelaitteista annetun lain 6 a :ää täysin vastaavaa säännöstä ei enää ole. TYKin 96 nojalla taajuuksien käyttösuunnitelmasta määrätään nyt Viestintäviraston määräyksellä, ei enää valtioneuvoston asetuksessa. Toimivalta siirtyi viranomaiselta toiselle, mutta samalla myös säädöksen sisältö muuttui ja siihen tuli uusia reunaehtoja, jotka täytyy ottaa huomioon taajuuksien käyttösuunnitelmaa annettaessa tai muutettaessa. Liikenne- ja viestintävaliokunta on tietoyhteiskuntakaaren eduskuntakäsittelyn aikana puuttunut havaittuun ongelmaan, joka on valiokuntakuulemisessa nostettu esiin. Samanaikaisesti säännöksellä on puututtu laajasti myös muihin vastaavankaltaisiin tilanteisiin, jossa kumotun lain nojalla annetussa päätöksessä viitataan tietoyhteiskuntakaarella kumottuun lakiin. Viittauksen viestintämarkkinalakiin katsotaan tarkoittavan tietoyh-

6 (53) teiskuntakaaren vastaavaa säännöstä. Ohjelmistolupia koskeva esimerkki on analoginen HMV-päätösten kanssa, joissa myös viitataan kumotun viestintämarkkinalain säännöksiin. HMV-sääntelyn historiasta ei löydy tilannetta, jossa HMVpäätöksen antamisen jälkeen laki, jonka nojalla velvollisuudet on asetettu, olisi päätösten antamisen jälkeen kumoutunut. Tietoyhteiskuntakaaren siirtymäsäännökset huomioon ottaen lainsäätäjän tahto on yksiselitteinen; velvoitteisiin, jossa viitataan kumotun viestintämarkkinalain säännöksiin, tulee soveltaa tietoyhteiskuntakaaren vastaavia säännöksiä. HMV-velvoitteiden jälkikäteisen noudattamisen valvonnan osalta tämä tarkoittaa sitä, että mikäli asia on tullut vireille uuden lain voimaan tulon jälkeen, sovelletaan asiaan uuden lain säännöksiä. Tilaajayhteysmarkkinoilla HMV-yrityksille on vuonna 2012 annetuissa HMV-päätöksissä asetettu kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoite. Viestintämarkkinalain 84 :n mukaan kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitettiin hintaa, joka on aiheutuneet kustannukset ja toiminnan tehokkuus huomioon ottaen kohtuullinen. Viestintämarkkinalaissa kustannussuuntautunut hinta määritettiin lain tasolla siten, että hinnan tuli perustua teleyrityksille aiheutuneisiin kustannuksiin. Tietoyhteiskuntakaaren viestintämarkkinalakia vastaavan säännöksen mukaan kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan hintaa, joka on kohtuullinen ottaen huomioon tehokkaan toimijan kustannukset säännellyn tuotteen tai palvelun tuottamisesta. Tietoyhteiskuntakaari mahdollistaa tehokkuusarvioinnin suorittamisen laajemmin kuin viestintämarkkinalaki siten, että kustannussuuntautuneen hinnoittelun sääntelyssä otetaan huomioon vain tehokkaan toiminnan kustannukset. Yrityksen omiin kustannuksiin perustuvan sääntelyn ei kaikissa tilanteissa voida katsoa johtavan kilpailtujen markkinoiden hintatasoon. Ainoa sisällöllinen ero viestintämarkkinalain ja tietoyhteiskuntakaaren välillä liittyy kustannussuuntautuneen hinnoittelun määritelmään. Kuten viestintämarkkinalain kustannussuuntautunutta hinnoittelua koskevilla säännöksillä, myös TYKin vastaavilla säännöksillä pyritään teleyritysten välisen kilpailun edistämiseen ja kilpailun esteiden, kuten kohtuuttoman hinnoittelun poistamiseen. Viestintäverkkojen tasapuolinen ja kohtuullinen hinnoittelu on edellytys myös uusien palveluja tarjoavien yritysten markkinoille tulolle. Lisääntyvä kilpailu puolestaan luo teleyrityksille paineita uusien palveluiden kehittämiselle ja loppukäyttäjiltä perittävien hintojen alentamiselle. Tietoyhteiskuntakaaren uusilla hinnoittelusäännöksillä edesautetaan lain ja HMV-sääntelyn tavoitteiden tehokkaampaa toteutumista. TYKin säännöksillä Viestintäviraston työkaluja hinnoittelun valvonnassa on lisätty, koska aiemmilla viestintämarkkinalakiin perustuvilla säännöksillä ei kaikilta osin ole ollut mahdollista saavuttaa niillä tavoiteltuja kilpailunedistämispäämääriä tilaajayhteystuotteiden markkinoilla.

7 (53) 5 Asian käsittely Viestintävirastossa Asian selvittäminen Viestintävirasto kehitti vuosien 2012 2014 aikana tilaajayhteyksien enimmäishintojen määrittämistä varten ns. vakioituihin komponentteihin perustuvaa mallia. Mallin avulla oli tarkoitus määrittää kustannussuuntautunut hintataso tilaajayhteyksien kuukausivuokrille sekä kytkentämaksuille. Vakioituihin komponentteihin perustuvalla mallilla tarkoitetaan verkon arvon määrittämistä kaikkien teleyritysten osalta soveltamalla samoja ennalta määritettyjä verkon komponentteja sekä niiden hintoja ja pitoaikoja. Tilaajayhteysverkon (metallijohdin ja valokuitu) merkittävimmät komponentit määritettiin yhteistyössä alan toimijoiden kanssa. Menetelmän käytössä ilmeni kuitenkin merkittäviä ongelmia, koska teleyritykset eivät pystyneet toimittamaan virastolle menetelmän soveltamisessa tarvittavia tietoja verkoistaan. Menetelmän soveltamisen kannalta olennaiset tiedot perustuivat pääosin yritysten arvioihin, eikä tuloksia voitu pitää luotettavina ja vertailukelpoisina. Viestintävirasto päätti jatkaa enimmäishintojen määrittämistä teleyritysten omien hinnoittelulaskelmien perusteella. Viestintävirasto pyysi 22.5.2014 päivätyllä tietopyynnöllä Elisaa (dnro 636/961/2014) ja KYMPiä (dnro 637/961/2014) sekä muita kustannussuuntautuneen hinnan noudattamiseen velvoitettuja teleyrityksiä toimittamaan Viestintävirastolle voimassa olevien HMV-alueen metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokria ja kytkentämaksuja koskevat hinnoittelulaskelmansa taustalaskelmineen. Yrityksiltä pyydettiin selvitystä muun muassa siitä, miten yrityksen hinnoittelulaskelmassa tilaajayhteysverkon arvo on määritetty ja miten yritys on kohdistanut kustannukset yksittäiselle tilaajayhteydelle. Selvitystä pyydettiin myös tilaajayhteyksien määristä, sitoutuneen pääoman määrittämistavasta sekä käytetystä poistomenetelmästä ja -ajasta. Selvitystä pyydettiin myös tilaajayhteyksille kohdistetuista käyttö- ja yleiskustannuksista sekä tilaajayhteyden kytkennän kustannuksista. Elisa toimitti virastolle selvityksensä 6 10.6.2014. Elisa toimitti selvityksensä yhteydessä tiedot myös entisen PPO:n osalta. Viestintävirasto tapasi Elisan edustajia 15.8.2014 voimassa olevien tilaajayhteystuotteiden perusteena olevien hinnoittelulaskelmien sekä niihin liittyvän tausta-aineiston läpikäymiseksi. Elisa toimitti edelleen virastolle lisäselvityksen 1.9.2014 viraston 15.8.2014 esittämään täydennyspyyntöön liittyen. KYMP toimitti virastolle selvityksensä 7 3.6. ja 4.6.2014. Viestintävirasto tapasi KYMPin edustajia 11.6.2014 voimassa olevien tilaajayhteystuotteiden perusteena olevien hinnoittelu- 6 Elisan selvitysten dnro on 636/961/2014. 7 KYMP Oy:n selvitysten diaarinumero on 637/961/2014.

8 (53) laskelmien sekä niihin liittyvän tausta-aineiston läpikäymiseksi. KYMP toimitti edelleen virastolle lisäselvityksen 28.8.2014 ja 2.9.2014 viraston tapaamisessa esittämään täydennyspyyntöön liittyen. Yritysten toimittamien selvitysten lisäksi Viestintävirasto keräsi jo aiemmassa vaiheessa tietoja muun muassa Elisan ja KYMPin verkon rakenteesta, tilaajayhteyksien määristä, verkon osien (esimerkiksi kaapelit) määristä, yksikköhinnoista, ikätiedoista ja työkomponenttien määristä. Virasto toimitti enimmäishintojen asettamista koskevat päätösluonnokset lausunnolle 10.10.2014, mutta keskeytti kuulemiskierroksen ja päätöksentekoprosessin kokonaisuudessaan KHO:n edellä mainittujen kumoamispäätösten vuoksi. Nyt kyseessä olevassa jälkikäteisessä hinnoittelun kustannussuuntautuneisuuden tutkinnassa Viestintävirasto on arvioinut Elisan ja KYMPin esittämiä yksikkökustannuksia ja niiden perusteita samalla tavoin kuin enimmäishinnan asettamista koskevien päätösluonnosten yhteydessä. Viestintäviraston arvion ja laskelmien lähtökohtana ovat olleet Elisan ja KYMPin päätösluonnosten yhteydessä esittämät tilaajayhteyksien kustannukset ja tilaajayhteysmäärät. Elisan tilaajayhteystuotteista perimät hinnat eivät ole muuttuneet päätösluonnosten antamisen jälkeen, minkä vuoksi hintojen perusteena olevien kustannustietojen uudelleen selvittäminen ei lähtökohtaisesti ole ollut tarpeen. Entisen KYMPin alueen osalta Elisa on ottanut käyttöön Elisan alueella perittävät tilaajayhteystuotteiden hinnat. Viestintävirasto on kuitenkin käyttänyt entisen KYMPin alueen osalta arvioinnin ja laskelmien lähtökohtana KYMPin esittämiä kustannustietoja, koska katsoo niiden kuvastavan kyseisen alueen kustannuksia. Vastaavasti virasto on arvioinut muiden kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun velvoitettujen yritysten yksikkökustannuksia ja niiden perusteita samalla tavoin ja samojen, yritysten enimmäishinnan asettamista koskevien päätösluonnosten yhteydessä toimittamien kustannustietojen ja tilaajayhteysmäärien perusteella. Viestintävirasto on niin ikään arvioinut yritysten kytkentämaksujen kustannussuuntautuneisuutta samoin perustein kuin enimmäishintapäätösten yhteydessä. Kuuleminen Viestintävirasto pyysi Elisalta lausuntoa viraston valmistelemasta päätösluonnoksesta 12.3.2015. Elisa toimitti lausuntonsa Viestintävirastolle 29.3.2015.

9 (53) 6 Päätöksen perustelut Viestintävirasto on arvioinut Elisan metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokrien ja kytkentämaksujen kustannussuuntautuneisuutta. Viestintävirasto katsoo, että Elisan hinnat eivät ole sille annetun HMV-päätöksen ja tietoyhteiskuntakaaren tarkoittamalla tavalla kustannussuuntautuneita. Viestintäviraston arvioinnin lähtökohtana ovat kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun velvoitettujen yritysten esittämät yrityskohtaiset tilaajayhteyksien kustannukset ja tilaajayhteysmäärät. Samoin kytkentämaksujen määrittämisen lähtökohtana ovat yritysten esittämät kustannukset päätöksessä esitetyin tavoin. Korvausten kustannussuuntautuneet hinnat on määritetty viraston laskelmien mukaisten yksikkökustannusten perustella painotettua keskiarvoa käyttäen. Virasto on soveltanut arvioinnissaan samoja periaatteita kaikkien kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun velvoitettujen yritysten osalta. Viestintävirasto katsoo, että metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokrat ovat tietoyhteiskuntakaaren tarkoittamalla tavalla kustannussuuntautuneet silloin, kun ne eivät ylitä kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun velvoitettujen yritysten painotettua keskikustannusta. Vastaavasti Viestintävirasto katsoo metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksien kytkentämaksujen olevan lain tarkoittamalla tavalla kustannussuuntautuneita silloin, kun ne eivät ylitä kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun velvoitettujen yritysten tilauskäsittelyn alakvartiilin ja asennustyön ulkoistaneiden yritysten asennuskustannusten alakvartiilin perusteella laskettua kytkentätyön kokonaiskustannusta. Viestintäviraston näkemyksen mukaan näin määritetyt kustannussuuntautuneet hinnat kuvaavat luotettavalla tavalla kohtuullisia tehokkaan toimijan kustannuksia sekä edistävät tehokkaasti sekä lain yleisten että huomattavan markkinavoiman sääntelylle asetettujen tavoitteiden toteutumista. Viestintävirasto velvoittaa tällä päätöksellään Elisan muuttamaan metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksiensä kuukausivuokria ja kytkentämaksuja kustannussuuntautuneelle tasolle. Hinnat eivät saa ylittää tässä päätöksessä asetettuja enimmäismääriä. Viestintäviraston näkemyksen mukaan myöskään muut kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun velvoitetut yritykset eli Anvia Telecom Oy, DNA Oy, Lounea Oy ja TeliaSonera Finland Oyj eivät ole noudattaneet niille asetettua kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoitetta. Viestintävirasto on tämän vuoksi velvoittanut myös kyseiset yritykset noudattamaan samansuuruisia metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokrien ja valokuitutilaajayhteyksien kytkentämaksujen enimmäismääriä. Metallijohdintilaajayhteyksien kytkentämaksujen osalta virasto on velvoittanut Anvia Telecom Oy:n, Lounea Oy:n ja Te-

10 (53) liasonera Finland Oyj:n noudattamaan kytkentämaksujen enimmäismäärää. Viestintäviraston näkemyksen mukaan samansuuruiset hintojen enimmäismäärät edistävät tehokkaasti sekä lain yleisten että huomattavan markkinavoiman sääntelylle asetettujen tavoitteiden toteutumista. Asiaa koskevat säännökset ja yritykselle asetetut velvollisuudet Elisalle 3.12.2012 annetun HMV-päätöksen mukaisesti Elisan 8 on hinnoiteltava sekä metallijohdin- että valokuitutilaajayhteyksien kuukausi- ja kytkentämaksut kustannussuuntautuneesti. Tietoyhteiskuntakaaren 73 :n 1 momentin perusteella yrityksellä on velvollisuus osoittaa Viestintävirastolle, että sen tuotteesta tai palvelusta perimä hinta on kustannussuuntautunut Viestintäviraston käsitellessä hinnoittelua koskevaa asiaa. Vastaava säännös sisältyi myös viestintämarkkinalakiin. Tietoyhteiskuntakaaren 70 1 momentin 1-kohdan mukaan kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan hintaa, joka on kohtuullinen ottaen huomioon tehokkaan toimijan kustannukset säännellyn tuotteen tai palvelun tuottamisesta. Kustannussuuntautuneen hinnan tulee säännöksen 5-momentin mukaan 1) edistää viestintämarkkinoiden tehokkuutta ja kestävää kilpailua; 2) tuottaa hyötyä viestintäpalvelujen käyttäjille; 3) olla kohtuullinen suhteessa sillä tavoiteltaviin päämääriin; 4) kannustaa yritystä investointeihin tulevaisuudessa; ja 5) sallia kohtuullinen tuotto säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle. Tietoyhteiskuntakaari mahdollistaa kustannussuuntautuneen hinnoittelun arvioinnin viestintämarkkinalain mukaisesti teleyritykselle aiheutuneiden kustannusten perusteella (ns. top-down hinnoittelumalli). Tällöin toiminnan tehokkuutta voidaan arvioida esimerkiksi vertailemalla vastaavissa olosuhteissa toimivien teleyritysten kustannuksia. Ilman kilpailupainetta toimivalla yrityksellä ei ole kuitenkaan tarvetta tehostaa toimintaansa ja tämän vuoksi on katsottu, että HMV-yrityksen omiin kustannuksiin perustuva sääntely ei kaikissa tilanteissa ja kaikkien säänneltyjen tuotteiden osalta johda kilpailtujen markkinoiden hintatasoon. Tietoyhteiskuntakaari mahdollistaa myös teoreettisesti mallinnetun tehokkaan toimijan kustannusten käytön (ns. bottom-up hinnoittelumalli). Viestintäviraston soveltama hinnoittelumalli voi tietoyhteiskuntakaaren mukaan olla lisäksi yhdistelmä top-down- ja bottom-up-malleista. Lain perustelujen mukaan säännös jättää Viestintävirastolle harkintavaltaa sen suhteen, mitkä kustannukset on kohtuullista sisällyttää säännellyn tuotteen tai palvelun hintaan, millä tavalla kustannukset määritetään sekä millä tavalla toiminnan tehokkuus otetaan hinnoittelussa huomioon kunkin säännellyn 8 PPO on sulautunut Elisaan 31.12.2013 ja KYMP on sulautunut Elisaan 31.12.2014, joten PPO:lle ja KYMP:ille asetetut velvoitteet ovat siirtyneet Elisalle. Nyt kyseessä oleva päätös koskee ainoastaan Elisaa.

11 (53) Asiaan liittyvä EU-sääntely tuotteen osalta. Viestintävirastolla on myös korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisukäytännön perusteella laaja harkintavalta hinnoittelun kohtuullisuuden arviointiperusteiden määrittämisessä. Tietoyhteiskuntakaaren 73 4 momentin perusteella Viestintävirasto voi hinnoitteluvelvollisuuden noudattamista arvioidessaan yksittäistapauksessa päättää perittävän korvauksen enimmäismäärästä. Euroopan komissio antoi vuonna 2013 suosituksen syrjimättömyydestä ja kustannuslaskennasta C(2013) 5761 (jäljempänä "kustannuslaskentasuositus"). Suosituksen keskeisenä tavoitteena on tehokkaan kilpailun ja viestinnän sisämarkkinoiden edistäminen EU:ssa. Kilpailijoiden tehokasta verkkoon pääsyä edistetään yhtenäistämällä HMV-yrityksille asetettavia syrjimättömyysvelvoitteita sekä kustannuslaskentamenetelmän käyttöä koskevia vaatimuksia. Viestintäviraston on otettava komission suositukset toiminnassaan mahdollisimman tarkasti huomioon. Mikäli Viestintävirasto ei noudata komission suositusta, sen on ilmoitettava asiasta komissiolle ja perusteltava ratkaisunsa. Kustannuslaskentasuosituksen perusteella kansallisten sääntelyviranomaisten tulee käyttää kustannuslaskentamenetelmiä, joilla on mahdollista saavuttaa tehokkaasti kilpaillun markkinan hintoja vastaavat hinnat. Käytettävän kustannuslaskentamenetelmän tulee perustua nykyaikaiseen ja tehokkaaseen verkkoon. Suosituksen mukaan metallijohdinverkon tukkuhintojen tulee olla vakaat ja ennustettavissa olevat antaen riittäviä kannusteita investoinneille ja erityisesti NGA-verkkojen 9 käyttöönotolle. Hinnoittelussa tulee ottaa huomioon myös metallijohdinverkosta NGA-verkkoon siirtymisestä aiheutuvien pienenevien volyymien vaikutus. Sovellettavan kustannuslaskentamenetelmän tulee siis toisaalta varmistaa kilpailijoiden tehokas markkinoille tulo ja toisaalta taata riittävien kannustimien antaminen investoinneille. Kustannuslaskentasuosituksen mukaan kansallisten viranomaisten olisi käytettävä kustannuslaskennassa alhaalta ylöspäin (bottom up) rakennettua, pitkän aikavälin lisäkustannuksiin perustuvaa LRIC 10 +-menetelmää. Mallinnettaessa NGAverkkoa viranomaisen tulee määritellä hypoteettinen tehokas NGA-verkko, joka koostuu kokonaan tai osittain kuituelementeistä. Suosituksen perusteella metallijohdintilaajayhteyksien kuukausihintojen tulisi asettua suosituksen mukaisella menetelmällä laskettuna 8-10 euron välille vuoden 2012 hintatasossa laskettuna. 9 NGA=next generation access 10 LRIC + - malli (LRIC = Long Run Incremental Costs) mahdollistaa tuotteen tai palvelun tuottamiseen liittyvien yleiskustannusten huomioon ottamisen kustannuslaskelmissa.

12 (53) Kustannuslaskentasuosituksen perusteella kansallinen sääntelyviranomainen voisi käyttää suosituksesta poikkeavaa ja suosituksen voimaantuloajankohtana käyttämäänsä kustannuslaskentamenetelmää, mikäli menetelmä vastaisi suosituksen tavoitteita ja täyttäisi tietyt kriteerit. Suosituksesta poikkeavan menetelmän tulisi ottaa huomioon asteittainen siirtymä metallijohdinverkosta NGA-verkkoon. Lisäksi siinä tulisi soveltaa sellaista omaisuuserien arvostusmenetelmää, joka ottaa huomioon, ettei tiettyjä rakennusteknisen infrastruktuurin omaisuuseriä toisinneta. Menetelmän tulisi myös sisältää metallijohdinverkon hintaennusteet, jotka osoittavat hintojen pysyvän vakaina pitkällä aikavälillä. Edelleen menetelmän tulisi taata sääntelyn läpinäkyvyys ja ennustettavuus sekä varmistaa hintavakaus. Menetelmä saisi edellyttää vain minimaalisia muutoksia kyseisessä jäsenvaltioissa jo käytössä olevaan kustannuslaskentamenetelmään. Tietoyhteiskuntakaari mahdollistaa Viestintävirastolle laajemmat toimivaltuudet käytettävien laskentamenetelmien valinnassa. Laki mahdollistaa muun muassa komission suosituksen mukaisen LRIC+- laskentamenetelmän käytön. Viestintävirasto on käynnistänyt selvitystyön menetelmän hankkimiseksi. Ennen mahdollisen uuden laskentamenetelmän käyttöön ottoa Viestintävirasto arvioi hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta tässä päätöksessä kuvatuin tavoin. Elisan tilaajayhteyksien vuokraamisesta perimät hinnat Elisan 1.5.2014 ja 1.8.2014 päivättyjen hinnastojen mukaan yritys perii metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksien vuokraamisesta seuraavan taulukon mukaisia kuukausivuokria ja kytkentämaksuja. Hinnat eivät sisällä arvonlisäveroa. Kuukausivuokra /kk Kytkentämaksu Metallijohdintilaajayhteys 12,80 75,00 (2-johdin) Metallijohdintilaajayhteyden 6,40 75,00 rinnakkaisyhteys Valokuitutilaajayhteys 98,50 260,00 6.1 Tilaajayhteyksien kuukausivuokrat Elisan esittämät tilaajayhteyksien kuukausivuokrien kustannusperusteet Metallijohdintilaajayhteys Elisa ja KYMP ovat toimittaneet Viestintävirastolle metallijohdintilaajayhteyksien kuukausimaksujen kustannusperusteista viraston yhteenvetomallin mukaiset hinnoittelulaskelmat ja perusteet laskelmissa esitetyille kustannuserille. Elisan ja KYMPin toimittamat laskelmat on yhdistetty päätöksen liitteessä 1.